이슈네트워크의 변화와 환경규제정책변동:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 69～95

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황령산 개발 이슈의 분석

The Relationship between the Change of Issue Networks and Environmental Regulatory Policy Change:

Focusing on the Issues of Hwanglyoung Mountain Development

고 한 산(부산중앙교회)*

*  제1저자(F.A.)

김 창 수(부경대학교 행정학과)**

** 교신저자(C.A.)

본 연구는 이슈네트워크의 변화와 환경규제정책변동과의 관계를 규명하기 위해 1992년 이후 현재까지 부산광역시 황령산 개발사례를 분석하였다. 본 사례에서 정책행위자들의 상호작용구조, 즉 이슈네트워크의 변화는 환경규제의 완화와 강화에 직접적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 각 시기별 정책변동에 있어서 부산시와 기업의 관계가 매우 긴밀한 전략적 관계를 형성하고 다른 행위자들의 관계가 느슨하고 영향력이 약할 때, 이는 곧 개발의 진행을 가능하게 하는 환경규제완화에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 환경단체와 주민모임이 긴밀하고 협력적인 관계를 형성하고 여기에 정치인이 가세할 때 개발을 보류시키는 환경규제 강화가 나타났다. 이처럼 이슈네트워크는 참여자들의 관계구조가 매우 유동적인 경우에 정책변동을 설명하는 유력한 분석틀이며, 민주화된 상황에서 관련 정보가 공개되고 공유되면서 사회적 합의를 이루어내는 유용한 도구로 평가되었다. 그리고 관련 정책이슈가 등장했을 때 이슈네트워크의 형성은 바람직한 정책변동을 유도할 가능성이 높기 때문에 정책행위자들은 개방적인 이슈네트워크의 형성에 관심을 가져야 함을 제안하였다.

주제어 : 이슈네트워크, 환경규제정책변동, 황령산 개발

Ⅰ. 서 론

황령산은 부산광역시 연제구 연산동, 남구 대연동, 진구 전포동, 수영구 남천동에 걸쳐 있는 산으로 높이는 428m에 이른다.  ‘부산의 허파’라고 이야기될 정도로 부산 도심에 위치하고 있어서 시민들이 즐겨 찾는 곳이다. 더구나 바다를 조망하고 있어 보전가치가 매우 높으면서도 한편으로는 공원화하여 시민 위락지로서 발전할 입지조건을 갖추고 있다. 실제로 1987년에 ‘청소년수련관’을 착공하여 1989년에 개장하였으며, 1995년에는 (주)라이프플랜이 주도하는 온천개발이 시도되었으나 전국적인 시민단체의 반대운동으로 무산되기도 하였다. 2000년대에 들어서는 스키돔 건설의 주체가 되는 스포츠랜드부산(주)이 도시계획시설사업 실시계획변경 인가를 놓고 부산시와 법정투쟁에서 승리하여 결국 2004년 5월 건축허가를 받아내어 2007년 7월 개장을 목표로 공사가 한창 진행 중이다. 이처럼 황령산은 환경적 가치가 높으면서도 동시에 도심의 중심부에 있는 지역적 특색으로 인하여 개발에 대한 가치 역시 높아 보존과 개발의 갈등을 여러 차례 보인 곳이다.

이슈네트워크의 변화와 환경규제정책변동

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

본 연구에서는 주민생활과 밀접한 관련이 있는 인근 지역 환경에 대한 개발에 있어서 여러 이해당사자들 간의 상호작용구조, 즉 이슈 네트워크의 변화와 환경규제정책 변동의 상관관계를 규명해 보고자 하였다. 그래서 정책에 참여하는 이해관계집단을 정책행위자로 정의하고, 이들의 상호작용구조를 분석한 후 이들의 상호작용구조 변화가 황령산을 대상으로 하는 환경규제정책의 변동에 어떤 영향을 미치고 있는지를 발견하고자 했다.

황령산에 대한 개발은 1984년 도시계획 결정고시로부터 시작되었다. 물론 그 이전인 1972년에 황령산 중턱에서 꼭대기에 이르는 176만평에 대한 유원지지구고시가 있었으나, 실제적인 개발은 1984년 도시계획결정고시를 시작으로 하고 있다(부산일보 1996. 6. 15). 황령산 개발에 대한 여러 가지 사례가 있음에도 불구하고, 황령산 온천개발과 황령산 스키돔 건설은 동일한 장소에서, 즉 부산 남구 대연동 산 53의 20번지 일대 임야 4만여 평에 대해서는 유사한 정책 참여자들이 서로 다른 이슈네트워크를 형성하면서 서로 다른 형태로 규제정책변동이 나타났다. 이는 정책참여자들의 상호작용구조의 변화가 규제정책변동과 상당한 인과관계를 가지고 있음을 실증적으로 보여주는 사례이다. 1990년대 후반 황령산 온천개발 무산 사례와 2000년대 초반 황령산 스키돔 개발사례는 정책참여자들의 이슈네트워크의 변화에 따라서 환경규제가 강화되거나 완화되는 데 영향을 미치고 있음을 잘 보여주는 사례로 판단되었다.

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(전문개정 2005.3.31 법률 7476호) 제2조는 공원녹지 중의 하나로 유원지를 포함하고 있다.

본 연구에서는 각 정책변동 시기별 정책참여자들의 상호작용구조의 변화가 정책의 변동에 어떤 영향을 미치는지에 초점을 맞추고자 하였다. 그리고 시기별 규제정치 상황과 상호작용구조를 설명하기 위해 James Q. Wilson의 규제정치이론과 R. A. W. Rhodes의 이슈네트워크 이론을 원용하였다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 이슈네트워크와 환경규제정책변동

정책네트워크 모형은 사회학이나 문화인류학의 연구에서 이용되어 왔던 네트워크 분석을 다양한 참여자들의 행위들로 특징지어지는 정책과정의 연구에 적용하는 것으로 기본적으로 행위자들 간의 관계를 중시한다(정정길 외, 2005: 241-249). 네트워크 분석에서 행위자들 간의 관계는 자원의존성을 토대로 한 교환관계를 중심으로 하고 있다. 여기서 행위자들 간의 관계의 밀도와 중심성의 개념을 중심으로 점, 선, 그리고 파라미터 등을 활용하여 네트워크를 표현한다. 이러한 정책네트워크 모형의 기원에 대해서는 미국과 영국에서 차이를 보이는데, 미국의 경우 1960년대의 하위정부모형과 1970년대 후반의 이슈네트워크모형을 기원으로 하였지만, 영국의 경우 정당과 의회 중심의 정책과정 설명이 한계에 부딪히면서 등장한 개념이다. 미국에서 Heclo(1978)는 폐쇄적인 상호작용구조를 다루는 하위정부모형을 비판하면서 정책이슈를 중심으로 유동적이고 개방적인 참여자들 간의 상호작용 현상을 묘사하기 위하여 이슈네트워크모형을 제안하였다. 그에 의하면, 이슈네트워크(issue network)는 정부부처의 고위관료, 의원, 기업가, 로비스트, 학자, 언론인 등을 포함하는, 즉 특정 영역에 이해관계나 관심을 가지는 사람들 간의 의사소통 네트워크이다. 영국에서는 Rhodes(1997: 36-45)가 정책네트워크의 유형화를 시도하였는데, 특히 비교적 폐쇄적이고 안정적이며 지속적인 정책공동체와 개방적이고 유동적인 이슈네트워크를 대표적인 모형으로 논의하고 있다. 본 연구는 황령산 개발 초기에는 개발기업과 지방정부간의 폐쇄적인 상호작용구조였는데, 1996년 온천개발 이슈를 계기로 개방적인 이슈네트워크가 작동하게 되고, 2000년 스키돔 개발 이슈 때는 이슈네트워크의 변화를 가져오게 되는 정책변동 현상에 관심을 가지고 있다. 따라서 정책행위자인 부산시와 남구청, 지역개발업체, 정치인, 시민단체, 그리고 주민모임 등 다양한 행위자들 간의 관계구조와 상호작용방식의 변화에 따른 황령산 개발에 대한 규제정책의 변동과정을 분석하고자 한다. 즉, 지방자치가 실시된 이후 광역자치단체인 부산시와 이익집단으로 대변되는 기업, 그리고 NGO와 주민모임, 끝으로 상호작용은 정도는 높지 않으나 선거와 맞물려 정책에 영향력을 행사하는 정치인(국회의원과 지방의회 의원)을 그 대상으로 한정하고 있다. 이는 정책행위자를 민간행위자, 관료집단, 그리고 정치집단으로 분류하는 일반론을 크게 벗어나지 않는다(Libecap, 1989: 26-28; 이민창, 2001: 40-42).

Rhodes & Marsh(1992: 185-201)의 구성원의 참여도, 통합성, 자원, 그리고 권력 변수를 기준으로 정책공동체와 이슈네트워크를 구별하여 1996년 온천개발 이슈를 기점으로 정책변동을 논의할 수도 있다. 그러나 본 연구에서는 2000년 이후 스키돔개발 이슈를 통해 이슈네트워크가 변화하는데 분석의 초점을 두고 있다.

이러한 정책 참여자들 외에도 언론이나 학자 및 전문가 모임이 있을 수 있다. 실제로 온천개발이 저지된 계기는 부산일보 등 지역 언론의 집중적인 비판보도가 촉발기제(triggering device)의 역할을 했기 때문이다.  다만, 본 연구에서는 황령산 개발과 관련하여 보다 높은 상호작용과 영향력을 행사한다고 판단되는 정책참여자들로 한정한 것이다.

정책참여자들은 정책과 관련한 각자의 이해관계에 따라 상호작용관계를 형성한다. 특히 지방자치가 실시된 이후에는 광역자치단체와 기초자치단체의 정책결정과정에 이들 정책 참여자들은 다양한 영향력을 행사하고 있다. 특히 환경 분야의 경우 공공부문으로 대표되는 자치단체들과 민간부문의 시장을 대표하는 기업, 그리고 시민사회로 대표되는 NGO의 정치적 영향력은 각자의 이해관계를 바탕으로 이루어지고 있다. 이처럼 정책 참여자들이 서로의 이해관계에 따라서 만들어낸 상호작용구조를 이슈네트워크라 정의할 수 있다. 또한 이들의 상호작용구조의 내용은 이슈에 따라서 그리고 상황이나 환경의 변화에 따라서 다양한 특성을 지니기 마련이며, 유동성을 가진 동태적인 관계의 양상을 나타낸다. 본 연구에서는 황령산이라는 환경자원의 보전과 개발에 관한 환경규제의 이슈를 다룬다.

환경규제의 정당성은 대부분의 환경재가 공유자원이라는 특성에서 기인한다. 공유자원은 자연적으로 혹은 인공적으로 만들어진 자원체계로서 그 양이 매우 커서 다른 사람이 그 자원을 이용하여 수익을 얻는 행위를 억제하기 매우 힘든 상황에 있는 자원이다. 즉, 높은 집행비용으로 말미암아 자원에 대한 배타적 권리를 설정하기 힘든 상황에 있는 비배제적 성격의 자원이다. 환경자원은 누구나 즐기고 활용할 수 있는 것이고, 누구나 그 편익을 활용할 수 있는 것이지만 과다사용이 발생하면 결국 누구도 사용할 수 없는 회복불능의 자원이 된다는 특성을 갖는다(Ostrom, 1990). 황령산은 부산시민 공유의 환경자원이다. 본 연구에서 환경규제란 기업의 환경파괴를 포함하는 사회적 행위에 대한 규제이다(최병선, 2001: 39). 그런데 환경규제는 상황변화에 따라 강화되거나 완화되는 정책변동에 직면하게 된다.

정책변동은 크게 4가지로 구분이 된다(Hogwood & Peters, 1983: 26-29; 정정길 외, 2005: 835-838). 정책유지는 현재의 정책을 그대로 지속시키는 것으로서 정책의 기본적 특성을 그대로 유지시키는 것을 말한다. 정책의 승계는 기존 정책의 목표는 변경시키지 않고 그 수단의 핵심이 되는 내용의 일부, 또는 전부에 대해서 변경시키는 것이다. 정책종결은 현존하는 정책을 완전히 소멸시키는 것으로서 정책 수단이 되는 사업들, 이들을 지원하는 예산이 완전히 소멸되고 이들을 대체할 다른 정책도 결정하지 않는 경우를 말한다. 정책혁신은 정부가 관여하지 않고 있던 분야에 개입하기 위해 새로운 정책을 결정하는 것을 의미한다. 정책변동의 이러한 유형 중에서 본 연구에서 말하는 정책변동은 정책승계에 가깝다. 뒤에서 자세히 분석되겠지만, 황령산의 연구대상 지역이 1972년 유원지지구로 고시된 이후 부산시의 개발유인정책은 지속적으로 승계되어왔기 때문이다.

2. 선행연구의 검토

장임숙(2005: 931-955)은 식품안전사고를 둘러싼 서울환경운동연합과 CJ(주)의 관계가 대립적 갈등관계에서 전략적 네트워크 관계로 변화하는 근거를 상호 이해에서 찾고 있다. 전영평(2003: 47-71)은 정책네트워크의 양 축인 지방정부와 공익형 NGO가 건전한 사회적 자본을 생산하는 거버넌스에 관심을 가졌다. 그린벨트정책변동 사례를 옹호연합을 중심으로 하는 정책네트워크의 시각으로 분석하기도 하고(강은숙, 2001), 정책변동의 원인과 과정에 대해서 합리적 선택의 신제도론적 시각으로 풍부한 분석이 이루어지기도 했다(이민창, 2001). 양승일(2006: 75-90)은 그린벨트정책을 개발제한기, 개발보류기, 그리고 개발허용기로 나누어 Wilson(1986)의 규제정치모형을 적용하였다. 김선미(2003: 83-110)는 민주화된 정책결정과정에서 정부와 NGO가 적대적 관계에서 공존, 협력, 경쟁 관계로 발전해야 할 것을 제언하였다. 무엇보다 최흥석․홍성만(2004: 49-79)은 1990년대 이후 우리나라 댐건설 갈등 사례를 분석하면서 수자원 공급을 위한 정책결정 유형이 비교적 안정적이고 폐쇄적이며 하향적 의사소통으로 특징지어지는 정책공동체에서 불안정하고 개방적이며 쌍방향적 의사소통이 이루어지는 이슈네트워크로 변화하고 있음을 발견한다.

정책이슈와 관련하여 게임이론은 상호작용구조의 분석에 유용한 시사점을 제공한다. 게임이론은 상황변화에 따른 게임 당사자들이 어떻게 대응할 것인가에 대한 예측 가능성을 제고하기 때문이다(정준표, 1993; 김완진, 2005: 25; 장임숙, 2005: 324). 게임이론은 합리적 선택상황을 기본전제로 한 상호의존적인 선택에 관한 이론으로, 경기자들은 의사결정시 자신의 행위와 자신의 행위를 고려한 상대의 선택행위를 예상하면서 자신의 이익을 극대화하는 방향으로 선택을 행한다고 본다. 일반적으로 게임은 갈등구조가 있는 상황을 묘사하므로 경기자들 간에는 협상과정과 같은 일정한 법률적, 사회적 규칙이 있으며 규칙의 범위 내에서 경기자들은 자신의 이익을 관철시키기 위해 각종 전략을 사용하고 경기자들의 전략이 상호작용하여 경기의 결과가 결정된다. 예를 들면 양자 간의 관계가 서로 상반된 이익을 추구하는 경우 이는 이익이 충돌할 가능성이 높으므로 게임이 경쟁적이고 갈등적인 상황으로 전개되기 쉽다. 이러한 갈등 상황에서는 상대에게 비협조적 전략을 취할 가능성이 높으며, 서로 공통된 이익을 추구하는 경우 협조적 전략을 취하게 된다.

이처럼 게임이론은 게임적인 상황에서 합리적인 개인들이 어떻게 상호작용하는가에 관해 분석하는 이론이다. 게임이론은 합리적인 개인으로 구성된 사회 속에서 일어나는 관계형성에 대한 중요한 통찰을 제시하여 준다. 즉 정책 참여자들이 관계형성을 할 때 서로 공동의 이익을 추구하는 전략을 세우기도 하며, 그것이 여의치 않을 경우에는 그와 상반되는, 즉 자신에게 유리한 입장에서 관계형성을 한다는 것이다. 본 연구에서는 주민모임과 NGO가 비교적 협력적 관계를 잘 맺으면서도 연결고리가 매우 약한 이유를 설명해 준다.

본 연구에서는 이러한 선행연구와 이론적 논의를 바탕으로 규제정치이론과 이슈네트워크의 시각에서 정책행위자들의 상호작용구조의 변화와 이에 따른 환경규제정책변동의 관계를 규명해보고자 한다. 먼저 Stigler(1971)는 공공선택 이론적 시각에서 정부규제이론을 정립하였다. 그는 정부규제도 하나의 재화인 이상 그것에 대한 수요자와 공급자가 있기 마련이고 따라서 규제이론은 정부규제의 수요와 공급측면을 모두 설명할 수 있어야 한다고 주장하였다(사공영호, 1995; 최병선, 2001: 105). 그의 이론은 정치가나 정부 관료도 역시 합리적인 행위자인 이상 자신의 효용극대화를 추구함에는 변함이 없다고 본다. 그러나 현실적으로 많은 정부규제들이 오히려 잘 조직화되지 못한 집단, 특히 농민 또는 소비자의 보호를 위해 이루어지고 있다는 점은 충분히 설명하지 못하고 있다.

Peltzman(1976)은 규제자가 추구하는 것은 자신을 지지하는 보다 많은 표라고 가정한다. 정치가는 자기를 지지하는 투표를 최대화하고 자기를 반대하는 투표를 최소화함으로써 자기에게 호의적인 순투표를 극대하고자 노력한다(최병선, 2001: 109). 그는 합리적인 규제자는 정부규제를 공급함에 있어서 특정의 정부규제를 강력하게 요구하는 단일의 이익집단에 모든 이익을 모아 주기보다는 다른 관련 집단 안에 존재하는 차이를 최대한 정치적으로 활용하려 할 것이고 따라서 자기가 취하는 입장에 지지를 보낼 것으로 생각하는 집단을 특수 이익집단과 더불어 승자그룹에 포함시키려고 한다는 것이다. 정부규제에 있어서 규제자가 단 하나의 특수이익집단에 100% 만족을 주는 정책을 채택하기보다는 80~90%를 만족시키면서 다른 집단을 자기편으로 끌어들이려고 한다는 것은 우리가 경험하고 있는 현실에 보다 접근한 것으로 평가할 수 있다.

Wilson(1986: 428-433)은 정부규제로부터 감지되는 비용과 편익의 분포가 어떤가에 따라 <그림 1>과 같이 네 가지 유형으로 규제정치를 구분하였다. Wilson의 규제정치 이론은 비용과 편익을 중심으로 한 정치적 상황과 원인에 관심을 가진다. 예를 들면, 기업가적 정치(entrepreneurial politics) 상황의 경우, 환경오염규제 사례처럼 오염업체에게는 비용이 좁게 집중되지만 일반시민들에게는 편익이 넓게 분포된다. 이때 환경운동가와 같은 정책선도자들이 집단행동의 딜레마에 빠져 모래알처럼 흩어진 시민들의 의사를 결집하여 환경규제에 저항하는 오염업체에 대한 비판활동을 하는 것이다. 그런데 피규제집단에게 비용이 집중된 경우 규제담당기관은 고객정치 상황에서처럼 피규제집단에 포획되는 것이 불가피한 것은 아니지만, 결과적으로 규제대상집단에 포획(捕獲, capture)될 가능성을 안고 있다고 한다. 그리고 규제기관의 포획의 결과는 느슨한 정책집행이라고 한다(최병선, 2001: 131-134). 즉, 대형 환경사건이 발생하면 환경단체와 언론 등의 강력한 규제요구로 엄격한 입법이 예외규정을 은밀히 넣어 형성되지만, 시간의 경과와 함께 국민의 관심이 퇴조하면 정책내용은 변질되고 규제기관은 포획될 가능성이 높아진다는 것이다. 그리고 윌슨의 규제정치 이론은 규제 완화의 상황에도 유용한 모델을 제공해 준다(최병선, 2001: 638). 환경규제완화 상황인 경우에는 비용이 넓게 분산되고 감지된 편익이 좁게 집중 되는 고객정치의 상황이 된다.

<그림 1> 규제의 네 가지 정치적 상황

구 분		감지된 편익
		넓게 분산	좁게 집중
감지된 비용	넓게 분산	대중정치	고객정치
	좁게 집중	기업가정치	이익집단정치

자료: Wilson(1986: 430); 최병선(2001: 126)

3. 분석틀

본 연구는 정책 참여자의 상호작용구조인 이슈네트워크의 변화가 정책변동에 영향을 준다고 보고, 정책참여자들의 상호작용의 빈도와 상호작용에 미치는 영향의 강도에 따라 이슈네트워크를 <그림 2>와 같이 4가지(실질적으로는 6가지)로 유형화하였다.

<그림 2> 이슈네트워크의 유형

		상호작용에 미치는 영향의 강도
		강함	약함
상호작용의 빈도	높음	유형 Ⅰ 전략적 혹은 적대적 관계	유형 Ⅱ 협력적 혹은 일방적 관계
	낮음	유형 Ⅲ 한시적 관계	유형 Ⅳ 잠재적 관계

첫째, 유형Ⅰ은 전략적 혹은 적대적 관계유형으로 정책 참여자 간의 상호작용 정도가 높고 그에 따라서 정책에 미치는 영향도 상대적으로 강한 경우로 정책변동을 가져오는 유형을 말한다. 전략적 관계(strategic relationship) 유형의 경우는 정책 참여자 간에 상충되는 이해관계를 가지고 있으나 정책에 있어서 공통의 이익추구에 합의가 이루어진 경우로, 정책추진과정에서 전략적인 협력의 구조를 이룬다. 적대적 관계(adversarial relationship)의 경우는 상호작용 정도가 높고 그에 따라 정책에 미치는 영향도 높은 경우이나 상호 이해관계에 있어서 협력이 아닌 적대적 행위를 통해 정책에 영향을 미치는 경우를 말한다.

둘째, 유형Ⅱ는 협력적 혹은 일방적 관계유형으로 정책참여자 간에 상호작용 정도는 높지만 정책변동에 미치는 영향은 약한 경우로서 정책에 대하여 이해관계가 공통되며, 상호 이익 추구가 합치되는 경우이다. 협력적 관계(cooperative relationship)는 정책 참여자 간에 정책에 대하여 공통된 관점을 가지고, 정책내용을 공동으로 인정하고 추진에 협조적인 관계를 형성하지만 정책변동에 미치는 영향력은 약한 경우를 말한다. 일방적 관계(unilateral relationship)의 경우 정책의 추진에 있어서 어느 한 쪽에 일방적으로 정책을 통보하고 압력을 행사하지만 정책변동에 미치는 영향력은 약한 경우이다.

셋째, 유형Ⅲ은 한시적 관계(transient relationship)로서 상호작용의 정도는 낮으나, 한시적으로 관계구조를 형성하여 정책변동에 지대한 영향을 주는 경우로, 대체로 선거시기의 정치인들의 정책 참여가 이 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 유형 Ⅲ의 경우는 비교적 짧은 기간에 상호작용의 정도가 높았다가 그 기간이 지난 후에는 상호작용의 정도가 약하게 변하게 되므로 전체적으로 상호작용의 정도가 낮다고 보았다.

넷째, 유형Ⅳ는 잠재적 관계(latent relationship)로서 정책참여자들의 상호작용의 정도도 낮고, 정책에 미치는 영향도 약한 경우로 상호작용의 구조 속에는 포함이 되지만 이렇다 할 관계의 형성도 없고, 이로 인하여 상호작용구조에서 배제되거나 혹은 무시되는 경우를 말한다. 일반적으로 민주화되기 이전의 권위주의 행정의 상황이라든지 정책이 시행되는 초기에 주민들의 모임이나 혹은 NGO가 상호작용구조에서 배제되는 형태이다. 이 경우 정책의 시행이 있은 후 정보가 공개되고, 참여의 기회가 생긴다면 정책참여자들은 보다 긴밀한 상호작용을 보이게 되고, 점차로 정책변동에 대한 영향도 강하게 나타나기도 한다.

이러한 네 가지 유형들은 정책과 관련된 정책 참여자들의 관계를 설명하는데 중요한 관점을 제시한다. 정책이 시행이 되는 시점에서 각각의 정책 참여자들은 정책이슈를 중심으로 상호작용구조를 형성한다. 정부는 정책을 추진하는 입장에서 그리고 기업은 그 정책에 대한 피규제 대상으로서 관계를 형성한다. 이러한 정부와 기업의 관계구조에 대해 NGO는 어떤 관계를 형성할까? 그리고 주민 모임이 상호작용구조에 참여하게 되면 어떤 구조를 보이는가? 끝으로 정치인의 참여는 상호작용구조를 어떤 모양으로 바꾸는가? 그리고 그렇게 만들어진 상호작용구조는 정책변동에 어떤 영향을 주는가? 이러한 연구문제를 바탕으로 하는 본 연구의 연구가설은 다음과 같다. 첫째, 지방정부와 개발기업의 이해관계가 일치할 경우 규제포획의 가능성이 높아져 환경규제가 완화될 가능성이 매우 높을 것이다. 둘째, 시민단체와 언론의 기업가 정치 역할이 강력하여 공개적이고 유동적인 이슈네트워크가 형성되면 환경규제가 강화될 가능성이 높을 것이다. 셋째, 시민단체의 역할이 강력하여도 관계된 시민들의 지지기반을 잃게 될 경우 기업가 정치의 역할을 수행하지 못하면서 환경규제가 완화될 가능성이 높을 것이다. 넷째, 정치가들의 이슈네트워크 참여 여부는 득표에 얼마나 유리한가 여부가 좌우할 가능성이 높을 것이다. 본 연구에서는 부산시와 지역기업의 관계 형성을 중심으로 NGO의 정책참여에 대한 상호작용구조, 그리고 주민모임이 참여했을 경우의 상호작용 구조, 끝으로 정치인이 참여했을 경우의 상호작용구조를 순서대로 분석하고자 한다. 그리고 그에 따른 환경규제정책변동의 가설적 관계를 표현하면 <그림 3>과 같다.

<그림 3> 이슈네트워크의 변화와 정책변동의 관계 분석틀

Ⅲ. 황령산 개발사례의 이해

황령산의 초기 개발의 밑그림 위에 실제로 가장 이슈화 되었던 개발 사례는 1992년 이후 (주)라이프플랜이 시도한 온천개발 사례와 2000년 이후 스포츠랜드부산(주)이 실행하고 있는 스키돔건설 사례라 할 수 있다. 이 두 가지 사례는 다양한 이해 당사자들의 복잡한 이해관계를 드러내 주며, 시기는 다르지만 같은 장소에 서로 다른 결과를 나았다는 점에서 무척 흥미로운 정책이슈이다.

1. 황령산 온천개발 사례의 이해

1) 사례의 개요

황령산은 1972년에 이미 건설부에 의해 산 중턱에서 꼭대기에 이르는 1백 76만평이 ‘유원지지구’로 고시되었다. 부산시는 1983년 이 곳에 골프연습장 2개소와 운동시설 3개소, 야영장, 주차장 등 모두 12개의 각종 시설을 조성하는 개발 계획을 수립했고, 이듬해인 1984년 도시계획결정고시를 통해 현실화시켰다(부산일보, 1996. 6. 18). 그런데 무려 176만평에 이르는 유원지 지구는 95%가 사유지였기 때문에 당연히 부산시의 독자적인 예산으로는 개발이 불가능했다. 이는 곧 민간 사업자의 자본이 유입될 수밖에 없는 조건을 만들었다. 그러나 1988년 유원지 개발에 민간자본을 끌어들이기 위해 모집했던 ‘민간투자 희망자’는 실제로 차도 등의 접근시설이 없어서 신청자가 없었다. 그래서 부산시는 민간투자의 촉진을 위해 황령산 능선을 횡단하는 총연장 6.2km의 도로개설을 계획하고 실행하였다.

이러한 개발 사례 이외에도 황령산은 아시아드 타워 건설, 아파트 건설, 콘도미니엄 건설, 자동차 학원 건설 등의 다양한 개발 사업의 대상이 되어 왔으며, 이러한 사업에 대하여 다양한 이해 당사자들의 대립과 갈등의 장이 되어 왔다.

황령산 유원지 개발은 1987년 부산시가 수영구 광안동 산61번지 일대 녹지 5만3천여 평을 헐고 ‘황령산 청소년수련관과 야영장’을 조성함으로써 본격화된다. 이로 인해 시민들이 즐겨 찾던 산 동쪽 기슭의 수림이 뭉텅이로 잘려나갔다. 뒤이어 1990년부터 진구청이 서면 시가지를 내려다보는 전포동 산 29번지 일대 녹지 3만3천6백 평에 레포츠공원을 건설하였다. 여기다 1992년 부산시로부터 체육시설 조성사업 인가를 받은 (주)라이프플랜이 황령산 야영장 바로 옆 남구 대연동 산 53의 20번지 일대 임야 4만3천 평 중 2만여 평을 깎아 놓음으로써 그 일대 경관은 더욱 흉측해 졌다. 더욱이 (주)라이프플랜의 온천발견 신고에 따라 주위 31만8천여 평이 1995년에 온천지구로 지정 고시되면서 황령산 온천의 개발이 본격적으로 가시화되기 시작하였다. 또한 황령산은 온천개발이 이루어지기 이전 1994년에 이미 수영로 쪽 황령산 야영장 진입로에서 정상을 거쳐 봉수대까지 약 3구간에 이미 도로가 뚫려서 등산객 대신 승용차가 오르내릴 수 있게 되었다. 게다가 1995년에는 봉수대에서 서면과 연산동에 이르는 횡단도로가 개통되면서 차량통행량이 크게 증가하였다.

우리나라의 온천법은 온천수를 25℃이상으로 정하고 있다. 중조천은 마금산과 오색온천과 같이 중조가 주성분인 온천으로 알칼리천이라고도 한다(http://www.naver.com/검색일: 2007.3.2).

2) 사례의 경과

황령산은 1972년 건설부의 「유원지지정 고시」와 1984년 부산시의 종합개발계획으로 인하여 개발의 바탕그림이 그려졌다. 이후 1987년에 황령산 청소년수련관이 건립되었으며, 1992년부터 (주)라이프플랜의 온천개발이 시작된다.

황령산 온천개발은 1992년 (주)라이프플랜에 대한 「체육시설 조성사업 인가」를 통해 시작되었다. 1988년까지 황령산 개발에 대한 기업의 참여를 독려해오던 부산시는 (주)라이프플랜에 대하여 무리 없이 인가를 해주었으며, 이후 1995년 7월에 (주)라이프플랜이 공사 중 우연히 온천을 발견했다는 신고에 주저 않고 황령산 주위 31만여 평에 대하여 온천지구로 고시하였다. 그러나 이듬해인 1996년 2월 2일 도시공원위원회의 전체회의에서 황령산 유원지 개발계획에 대한 내용을 전면 재검토하여, 황령산 순환도로 10.2km 조성에 대한 내용을 제외시켰다. 그리고 그 달 ‘한국자원연구소’의 「황령산온천조사보고서」에 (주)라이프플랜이 발견한 온천이 그냥 맹물이며, 굴착 깊이가 잘못되어 있다는 사실이 알려지자 다음 달인 3월에 부산시의회에서 이에 대한 집중적인 추궁이 있었다. 3월 20일 주민모임인 ‘늘푸른모임’은 황령산 개발 반대 서명을 청와대와 감사원에 제출하였으며, 부산지검 특수부가 곧바로 (주)라이프플랜에 대한 내사에 착수하였다. 때마침 1996년 4.11 총선으로 인하여 각 정당의 총선 주자들은 황령산 살리기를 자기정당의 공약으로 천명하였으며, 정책 결정자인 부산시에 상당한 정치적 압력을 행사하였다.

「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(전문개정 2005.3.31 법률 7476호) 제50조에는 광역시의 도시계획위원회의 공원조성계획의 심의 권한에 대한 근거 규정이 있다.

1996년 6월 14일 (주)라이프플랜은 시종일관 황령산 온천개발에 대해 반대 입장을 표명하면서 방화보도와 맹물온천 사실을 고발한 부산일보에 대하여 명예훼손과 재산상 손해를 이유로 800억 원의 손해배상청구소송을 제기하였다. 이때부터 황령산 개발에 대한 문제가 전국적인 환경운동으로 발전하게 되었다. (주)라이프플랜은 당해 9월 부산일보에 대한 손해배상청구소송을 취하하고 다음해인 1997년 5월 온천개발 사업을 전면적으로 포기할 것을 천명하였으며, 회사명을 ‘(주)송천’으로 변경하였다.

1996년 4.11 총선에 따른 정치권의 온천개발 반대 공약과 함께 NGO의 개발 반대 활동, ‘늘푸른모임’ 등 남구와 수영구 지역 주민들의 능동적 반대 활동 등이 엮여서 온천개발 사업이 백지화된 것이다. 이 당시에 있었던 전국적인 환경운동은 총선이라는 정치적 사건에 맞물려 전국적인 환경운동으로 그 영향력이 커질 수 있었다. 이때 참여한 환경단체 및 시민모임은 부산환경운동연합을 포함하여 무려 63개에 달한다(부산일보, 1996. 6. 24).

황령산 온천개발에 있어서 시민운동이 활발하게 이루어진 배경에는 환경에 대한 위기의식과 함께 (주)라이프플랜이 보인 불법 활동에도 원인이 있다. 실제로 (주)라이프플랜은 온천개발에 쓰일 4만여 평 외 인근 자연녹지 18만여 평을 매입할 때 사용목적을 체육시설 배후 녹지로 하였다가 7개월 만에 위락시설로 계획을 변경한 것으로 드러났다(부산일보, 1996. 2. 23). 또한 불법 토지매입에 대해 경찰의 수사를 받기도 하였다(부산일보,  1996. 3. 1).

<표 1> 황령산 온천개발 추진 경과

일시	행동주체	내용
1992.	부산시	(주)라이프플랜에 대하여 체육시설 조성사업 인가
1995. 7. 6.	부산시	(주)라이프플랜의 온천발견신고에 따라 황령산 주위 31만 8천여 평에 대한 온천지구 고시
1996. 2. 2	부산시	도시공원위원회 전체회의에서 황령산유원지 개발계획에 대한 내용을 재검토 - 황령산 순환도로 10.2km를 조성계획에서 제외, 골프 연습장 2곳 폐지
1996. 2.11	황령산 유원지	화재 세 차례 발생하여 2만여 평, 1만여 그루 태움
1996. 2.21	한국자원연구소	「황령산온천조사보고서」에서 (주)라이프플랜이 지하 600m 굴착으로 온천법상 기존온도 25°C를 맞춘 것일 뿐 피부질환에 특효인 중조천이 아닌 것으로 판명
1996. 3. 7	부산시의회	황령산 맹물 온천에 대한 추궁
1996. 3. 7	늘푸른모임	황령산 반대 서명을 청와대와 감사원에 제출
1996. 3. 9	부산지검특수부	(주)라이프플랜에 대한 내사착수
1996. 3.14	부산 정치권	황령산 살리기를 4.11 총선의 공약으로 채택(위천공단저지운동과 맞물림)
1996. 3.20	늘푸른모임	황령산 훼손에 대한 자료집 발간
1996. 3.20	남구의회	황령산 보존대책 마련을 촉구, 황령산개발 특별 조사위원회 구성
1996. 4.26	남구청 도시국장	자연훼손 최소화하는 개발에 대하여 공식 약속
1996. 5.19	시민모임	황령산 봉수대에서 “황령산 보존운동”실시
1996. 6.12	종교계	황령산 온천개발 반대 서명운동 전개
1996. 6.14	(주)라이프플랜	부산일보 상대 명예훼손과 재산권 침해 이유로 800억 원 손배소 제기
1996. 6.14	환경단체	전국 환경운동연합에서 대책위 구성
1996. 6.18	남부경찰서	수사결과 ‘중조천'이 아님을 밝힘
1996. 6.20	시민단체	부산시 10개 시민단체 (주)라이프플랜 소송 취하 요구 성명
1996. 6.21	시민단체	‘황령산 온천개발 저지 범시민대책기구’ 출범
1996. 6.21	부산시장	문정수 부산시장, 시민의 뜻 존중하여 사업축소 시사
1996. 6.22	정치권	황령산 개발 저지에 부산정치권 가세
1996. 9. 6	(주)라이프플랜	부산일보에 대한 손해배상 청구 소송 취하
1996.10. 1	국회 건교위	국정감사에서 황령산 온천개발에 대하여 추궁
1997. 5.15	(주)라이프플랜	온천개발 사업 포기, 회사명을 (주)송천으로 변경
1997. 6.24	부산시 도시계획국	남구청의 온천개발계획 승인신청 반려처분
1998. 2.23	시민단체	「황령산 사랑의 뜨거운 가슴으로」라는 제목의 백서 발간
1998. 8.28	부산시	황령산 순환도로에 대한 공사 재개
1999. 3.25	부산시	온천개발 불가 방침 결정
1999. 3.26	남구청	온천개발 재추진(재정 자립도 42%상태에서 관광진흥과 고용창출 기대)
1999. 7. 5	부산시	황령산 제 3터널 공사로 온천개발 사실상 불가 방침

2. 황령산 스키돔 건설 사례의 이해

1)  사례의 개요

1999년 황령산 온천개발 무산 이후 황령산 개발은 2000년에 들어서면서 (주)라이프플랜이 온천 개발을 위해 조성해 놓은 4만여 평의 개발 부지에 온천시설 대신에 스키돔(실내 스키장)을 건설하겠다고 하여 다시 한 번 개발의 소용돌이에 휘말리게 된다. (주)송천(구 (주)라이프플랜)으로부터 개발 부지를 매입한 스포츠랜드부산(주)은 2만여 평의 부지에 스키돔을 건설하고 나머지 땅에 대해서는 골프연습장과 야외공연장을 포함한 부대시설을 건설하는 계획을 발표하고 500여억 원의 외자를 유치하여 개발사업에 착수하였다. 이에 대하여 시민단체들이 반대를 했지만, 사업주체는 법적 투쟁에서 승리한 후 결국 부산시의 개발승인을 득하여 2007년 7월 개장을 목표로 스키돔개발이 진행 중이다.

2) 사례의 경과

황령산 온천개발 무산 이후 주목할 만한 개발 사례는 스포츠랜드부산(주)이 2004년 4월에 조성계획 변경신청을 통해 스키돔 건설을 시작한 것이다. 스포츠랜드부산(주)은 2000년 4월 당시 1993년 이후 훼손된 채 방치되고 있던 2만여 평의 절개지에 자연친화적인 스키돔을 건설하겠다고 밝혔다. 이에 대하여 부산시의 입장은 황령산유원지 도시계획사업이 2000년 8월 말로 인가 취소되는 경우 (주)송천이 기탁한 12억 원의 개발 보증금으로 훼손된 절개지에 대한 복구사업을 해야 할 판이었다. 이는 비용 면에서 부산시가 400여억 원 정도의 재정적 부담을 떠안아야 했고, 이는 결국 시민들의 세금 부담으로 이어질 수 있었다(부산일보, 2000. 4. 21). 또한 기존의 개발계획이 계속해서 존속했기 때문에 개발에 대한 여지가 여전히 남아 있었다(부산시 관계자 면담, 2007. 1. 15).

이러한 부산시의 재정적 부담에 희망을 준 것이 바로 스포츠랜드부산(주)의 개발 참여였다. 스포츠랜드부산(주)은 (주)송천으로부터 토지를 매입하기 이전에 조성계획변경에 대하여 2000년 4월 부산시 도시공원위원회에 자문을 구하여 스키돔 조성(안)에 대한 긍정적인 의시표시를 받았다. 그러나 부산환경운동연합과 안상영 부산시장은 황령산 개발에 대하여 반대의 입장을 보였다. 그럼에도 불구하고 정작 부산시의 황령산에 대한 정책은 달랐는데, 이는 2001년 1월에 유원지 도시계획사업을 1년간 연장한 것을 통해 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 당시 황령산 개발에 대한 여론과 온천개발 무산의 여파가 아직 남아 있은 탓에 스키돔 건설은 2003년에 가서야 본격적으로 진행이 된다. 스포츠랜드부산(주)은 2003년 3월 부산시가 도시계획시설사업 실시계획변경 인가신청을 반려한 것에 대하여 부산시행정심판위에 제소하였는데 여기서 행정심판위원회는 스포츠랜드부산(주)의 손을 들어 주었다.

2003년 3월에 스포츠랜드부산(주)의 도시계획사업 실시계획 변경허가에 대한 재신청이 있은 후 한 달 뒤인 4월에 부산시는 황령산유원지재개발 용역에 스키돔 개발안을 포함시켰다. 부산시는 스키돔 개발안에 공식적으로 반대 입장을 표명하면서도 스포츠랜드부산(주)의 법적 대응에 대하여 패소하고, 이후 부산고법에 항소하였으나 역시 패소하게 된다. 결국 부산시는 2004년 황령산 스키돔 건축허가를 해줄 수밖에 없었으며, 스포츠랜드부산(주)은 곧 바로 착공에 들어갔다. 이때부터 황령산 공사장 진입로에 대해 인근 주민들과 마찰을 빚게 되었다. 물론 당시 부산

<표 2> 황령산 스키돔 건설 추진 경과

일자	주체	내용
2000. 4.11	스포츠랜드부산(주)	부산시 도시공원위원회에 자문 결과 긍정적 의사표시
2000. 4.22	부산환경운동연합	스키돔 건설 반대의사 표시
2000. 4.25	부산시장	안상영 시장 스키돔 반대의사 발표
2000. 9	스포츠랜드부산(주)	(주) 송천으로부터 사업부지 인수
2001. 1	부산시	「황령산 유원지 운동시설지구」 도시계획시설사업 기간 1년 연장
2002.10	스포츠랜드부산(주)	실시계획변경 인가 신청서 제출
2003. 3. 4	국무총리실 행정심판위	스포츠랜드부산(주)의 도시계획시설사업 실시계획변경인가신청에 대한 부산시의 반려에 대한 취소 결정
2003. 3.15	스포츠랜드부산(주)	도시계획사업 실시계획 변경허가 재신청
2003. 4.28	부산시 도시공원위	황령산 유원지 재개발 용역에 스키돔개발안 포함 검토
2003. 7.11	부산지법	스포츠랜드부산(주)이 제기한 행정소송에 부산시 패소
2003. 8. 9	부산시	부산고법에 항소
2003. 9. 5	부산시	황령산스키돔 건설에 대한 부산광역시 시민공청회 실시
2003.12. 6	환경운동연합	부산시의 재판결과에 따라 허가 여부 결정하겠다는 방침에 대하여 반대 성명 발표
2003.12.13	부산고법 제2특별부	도시계획시설사업 실시설계변경인가 신청은 환경영향평가 등 적법절차를 거친 것으로 이에 대한 반려처분에 대해 위법으로 판결하면서 부산시의 항소 기각
2004. 1. 5	부산환경운동연합	황령산 스키돔 개발에 대한 반대 성명서 발표, 부산 시청에 항의방문
2004. 3. 9	부산시 도시공원위	황령산 유원지 조성계획변경 결정(안) 통과
2004. 3.25	부산시	황령산 유원지 조성계획변경 결정 고시
2004. 5	부산시	황령산 스키돔 건축 허가
2004. 9	스포츠랜드부산(주)	착공이후 황령산 공사장 진입로에 대하여 주민들과 마찰이 벌어짐 남구 황령로 쪽 대체 진입로 제의
2005. 3.21	부산녹색연합	황령산 스키돔에 온천, 패밀리레스토랑 등의 위락시설 입주에 대하여 반대 성명
2006. 1.10	부산녹색연합	환경훼손 우려 때문에 황령산스키돔 대체진입로 반대
2006. 1.12	부산시 도시공원위	황령산 스키돔 전용로(대체도로) 조건부 심의 통과
2006. 2	부산녹색연합	스키돔 공사현장 인근에 대한 식생조사 실시 대체도로에 따른 환경파괴에 대한 경고
2006. 4	스포츠랜드부산(주)	인근 주민들과 스키돔 건설 차량 통행에 대한 합의
2007. 7	스포츠랜드부산(주)	공사 완공 및 개장 예정

환경운동연합과 부산녹색연합이 반대운동을 주도하였지만, 이미 합법화된 개발을 반대할 명분이 충분치 못했던 것이다. 스포츠랜드부산(주)은 인근 주민들과 공사장통행차량 문제로 인하여 마찰을 빚게 되자 인근 주민 대표자 모임(남구와 수영구 상인회와 전원빌라 주민대표로 구성)과 대체도로 건설에 합의하고 이를 무마하였다.

그러나 부산의 환경 NGO들은 오히려 대체도로에 대하여 반대의사를 밝혔는데, 그 이유는 대체도로가 황령산의 생태라인을 끊어 놓는다는 것이었다. 그럼에도 불구하고 부산시는 스키돔 전용로에 대하여 2006년 1월에 조건부로 심의 통과시켰으며, 2006년 4월에는 마찰을 빚던 인근 주민들과 스키돔건설 차량 통행에 대한 합의를 이루었다. 이는 황령산 인근 주민모임과 NGO가 서로 다른 입장에서 스포츠랜드부산(주)과 관계를 형성한 것으로 이전에 온천개발 때와는 분명히 다른 형태의 상호작용을 보인 것이다.

황령산 스키돔 건설은 황령산유원지 도시계획사업의 바탕 아래에서 스포츠랜드부산(주)의 주도 하에 2000년부터 시작되어 2007년 7월 완공될 전망이다. 황령산 스키돔 개발 사례는 2만여 평 규모의 자연친화적인 개발을 천명하고 외자유치에 성공하면서 이전의 4만여 평 규모의 온천개발 때와는 달리, 지역주민들의 지지기반을 상실한 환경단체들의 대대적인 반발이 없었고, 정치권의 이렇다 할 이슈도 없었기 때문에 언론의 비판적인 보도 역시 사라졌다. 또한 온천개발과는 달리 부산시와 법적 분쟁의 양상을 보였으며, 환경단체와 주민들과의 연합형성도 없었다. 이처럼 남구 대연동 산53의 20번지 일대 4만여 평에 대하여 지난 14년간 세 차례에 걸쳐서 규제정책의 변화가 있었다. 규제완화에서 규제강화, 그리고 다시 규제완화로 이어지는 정책변동으로서 동일한 장소에서 기업만 바뀌었을 뿐 동일한 정책참여자들의 상호작용이 이루어졌다.

3. 황령산 개발사례의 시기별 구분

첫째는 개발 초기로서 환경규제완화의 시기(1992년~1995년)이다. 이 시기는 황령산 온천개발이 시작되는 1992년 (주)라이프플랜에 대한 체육시설사업 인가가 이루어져 황령산에 대한 적극적인 개발이 시작되는 때이다. 1972년의 유원지지구 고시와 1988년 유원지 개발에 대한 민간자본 희망자 모집, 그리고 접근 시설을 확충하기 위해 실시하였던 황령산 능선 횡단도로의 개설은 황령산개발의 기반을 형성하였다. 즉, 1972년 이후 1992년까지 규제완화의 정책이 꾸준히 시행되었고, 1992년에 와서 구체적인 개발 참여자인 (주)라이프플랜에 대하여 체육시설 조성사업을 인가해준 것이다. 이때부터 1995년 7월 6일 (주)라이프플랜이 신고한 온천에 대하여 황령산 주변 31만평에 온천지구 고시를 하기까지 매우 적극적인 규제완화정책이 시행되었다(부산일보, 1995. 10. 18).

둘째는 개발 보류기로서 환경규제강화의 시기(1996년~1999년)이다. 규제완화에서 규제강화로 정책의 변동이 시작되어 1999년 9월 부산시가 온천개발 불가방침을 발표하기까지의 시기이다. 1995년 (주)라이프플랜의 온천발견 신고와 온천지구 고시 이후 1996년 도시공원위원회 전체회의에서 황령산 유원지 개발계획에 대한 내용을 전면 재검토 하였는데 이 때 황령산 순환도로 10.2km를 조성하는 사업이 계획에서 제외 되었고, 골프 연습장 두 곳이 폐지되는 내용을 담고 있었다. 그리고 한국자원연구소는 (주)라이프플랜이 신고한 온천이 보통 지하수인 것으로 판명하였으며, 이 때 부산 시의회에서 황령산 온천이 맹물인 것에 대한 집중적인 추궁이 있었다(부산일보, 1996. 2. 24). 이 시기에는 지방정부, 기업, 주민모임, NGO, 지방선거를 앞둔 시의회와 구의회의 정치인이 상호작용구조에 포함된다. 개발보류기의 특징으로는 먼저 황령산 온천에 대한 맹물판정, 황령산의 자연적 가치에 대한 주민모임과 NGO의 관심, 그리고 1996년 4.11 총선을 앞둔 정치권의 적극적인 관심을 들 수 있다.

셋째는 개발 진행기로서 환경규제완화의 시기(2000년~2006년)이다. (주)라이프플랜을 인수한 스포츠랜드부산(주)은 2000년 4월 조성계획변경결정(스키돔 조성안)을 부산시 도시공원위원회에 자문하였고 여기서 스키돔 조성(안)에 대한 긍정적인 의사표시가 있었다. 즉, 규제의 대상이 온천개발에 한정지어져 있었기 때문에 다른 개발을 위한 기업의 접근에는 규제정책이 효과를 거두지 못한 것이다. 이 시기에 스포츠랜드부산(주)은 도시계획시설사업 실시계획변경 인가신청에 대한 부산시의 반려처분에 대하여 행정심판과 행정소송을 제기하여, 도시계획시설사업 실시설계변경인가 신청을 허가하도록 만들었다(부산일보, 2003. 7. 11). 이에 대하여 부산환경연합과 부산녹색연합 등의 NGO는 반대성명을 내고 부산시의 무책임함을 질타하며 황령산 개발에 대한 반대 운동을 전개하였으나 정책변동에는 별다른 영향을 주지 못하였다. 또한 이 시기 NGO와 주민모임은 서로 상반된 입장을 취하게 되는데, 그 이유는 주민모임이 황령산 개발에 대하여 긍정적인 입장을 보였기 때문이다.

이 시기의 주민모임은 전원빌라 주민모임, 황령산 인근지역 상인회 등이 있었는데 이들은 모두 황령산의 개발에 대한 반대를 하기보다는 남천동에서 청소년 수련장을 통하는 도로에 공사차량이 지나다니는 것에 대하여 민원을 제기하고, 대체도로를 만들어 줄 것을 요구하였다. 부산녹색연합은 주민들의 이 같은 요구에 대하여 반대하고, 대체도로가 오히려 ‘환경파괴를 부추기는 처사’라는 입장을 취하였다. 주민모임은 NGO와 긴밀한 관계를 맺지 않고 오히려 스포츠랜드부산(주)와 긍정적인 상호작용을 하여 결국 대체도로를 건설하는 것에 합의하였다.

「스포츠랜드부산(주)과 황령산 인근 주민모임간의 합의서」(2006.4.26)는 ① 스키장 공사 완료 후 금련산 청소년 수련원 쪽의 출입문 폐쇄, ② 신설 진입도로의 2006년 11월 30일까지 완성과 이후 공사용 차량의 신설도로 통행, ③ 지하수와 온천수의 사용금지 등의 내용을 담고 있다.

<그림 4> 황령산 개발에 대한 시기별 규제정책의 변동

<그림 4>에 나타난 바와 같이 시기별 구분은 규제완화를 통한 개발이 이루어지는 기간, 정책참여자들의 적극적인 상호작용으로 환경규제가 강화되는 기간, 그리고 규제정책의 한계와 정책참여자들의 상호작용구조의 변화로 인하여 규제완화가 이루어지는 기간 등 세 부분으로 나누어진다.

Ⅳ. 이슈네트워크의 변화와 환경규제정책변동의 관계 분석

아래에서는 이슈네트워크 구성 행위자들의 영향력 변화에 따른 상호작용구조, 즉 이슈네트워크의 변화가 환경규제의 강화 혹은 완화라는 정책변동을 가져오는 과정을 분석하고자 한다. 먼저 결과로서 정책변동(규제완화 혹은 규제강화)을 설명하고, 원인으로 이슈네트워크의 변화를 설명한 후, 마지막으로 양자의 상관관계를 설명하고자 한다.

1. 개발 초기(1992년~1995년) - 환경규제완화의 시기

1) 고객정치 상황과 환경규제완화

1972년 있었던 황령산 176만평에 대한 유원지지구 고시는 환경규제완화의 대표적인 형태이다. 그러나 도로가 확보되지 않은 상태에서의 개발은 접근비용과 개발비용 면에서 민간투자자들의 관심을 끌지 못하였다(부산일보, 1996. 6. 18). 부산시는 이 문제를 해결하기 위해서 1984년 황령산 청소년수련원을 건설하면서 도로공사를 실시하여 1997년까지 계속적으로 황령산에 대한 도로를 개설하였다(부산일보, 1996 6. 19). 이러한 때에 (주)라이프플랜은 황령산 일대에서 온천을 발견하여 신고하였고, 부산시는 이에 대하여 황령산 일대 31만여 평을 온천지구로 고시하였다(부산일보, 1995. 8. 12). 이 시기는 <그림 1>에 나타난 바와 같이 (주)라이프플랜에게 사회적 규제인 환경규제의 완화로 인해 편익이 좁게 집중되는 고객정치의 상황으로 설명될 수 있다. 부산시는 (주)라이프플랜에 대한 각종 인허가에 있어서 시설기준의 완화와 신규진입 촉진과 함께 사회적 규제인 환경규제의 완화에 무게를 둔 것으로 볼 수 있다. 이러한 환경규제 완화의 원인은 이슈네트워크의 변화에서 찾을 수 있다.

2) 이슈네트워크의 변화

첫째, 부산시와 (주)라이프플랜의 상호작용구조이다. 부산시는 도로개발과 규제완화정책으로 적극적인 민간자본의 유입을 유도하였다. 황령산 개발이 본격적으로 이루어지기 위한 이러한 조치들은 부산시와 (주)라이프플랜의 관계를 매우 긴밀하고 적극적인 상호작용을 하도록 만들었고, 부산시는 (주)라이프플랜의 본격적인 개발 착수를 위해 개발허가와 황령산에 대한 온천지역 고시를 하였다.

개발 초기 부산시와 (주)라이프플랜과의 관계는 상호작용의 정도가 높고, 정책변동에 미치는 영향력도 강한 유형Ⅰ의 전략적 관계 유형을 보인다. 예를 들면, (주)라이프플랜의 온천발견 신고에 대하여 부산시는 일대 31만여 평에 대하여 온천지구 고시를 하였으며, 또한 1992년 (주)라이프플랜에 대한 체육시설 조성사업 인가는 온천 개발에 따른 기반 시설에 대한 건축을 가능하도록 해 준 조치라고 볼 수 있다.

둘째, NGO의 정책참여와 주민모임의 개발정책에 참여가 이루어지지 못했기 때문에 유형Ⅳ의 잠재적 관계로 볼 수 있다. 이는 우리사회가 아직 풀뿌리 민주주의가 꽃피지 못하였고 지방자치의 역사도 일천하여 아래부터의 적극적인 시민참여가 없었기 때문이다. 따라서 부산시와 관련지역개발업체가 의도적으로 상호작용구조에 시민단체와 주민모임을 배제했기보다는 지방정부와 지역 업체의 의지대로 개발정책을 시행할 수 있었던 시기였던 것이다. 그러나 우리사회의 민주화의 진척과 함께 규제완화로 인한 개발정책이 시작된 이후에 환경파괴가 가시화될 경우에 잠재적 관계를 벗어나 적극적인 참여가 이루어진다.

셋째, 정치인의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 황령산 개발 초기 정치인의 상호작용 정도는 크게 드러나지 않는 잠재적 관계를 보이고 있다. 비록 지방자치 초기의 지방의회이기는 하지만 상호작용의 정도는 약하면서 영향력이 드러나지 않는 관계를 형성하고 있는 것이다. 1989년 있었던 지방자치법 개정으로 실시된 1991년의 기초의원과 광역의원선거는 지방자치가 중앙정부와 지방정부간의 권한을 배분하여 지역 주민의 책임 하에 지속가능한 지역 발전을 위해 참여와 자치를 확대하여 주었다(송경재, 2006: 137). 지방자치 초기의 부산시는 중앙정부의 영향력을 벗어난 자치적인 개발에 대한 책임을 갖게 된 것이다. 즉 이 시기의 의회는 규제보다는 규제의 완화를 통해 개발을 유도하고, 지역 경제의 발전을 유도하는 것이 보다 유익하다고 판단하던 시기였다. 이러한 맥락에서 보면, 이 시기에는 엄밀한 의미에서 이슈네트워크의 형성이 이루어지지 못하고 오히려 Heclo(1978)의 하위정부모형에 가깝다고 볼 수 있다.

3) 개발초기 이슈네트워크의 변화와 정책변동의 관계

황령산 온천개발 과정에서 부산시와 (주)라이프플랜은 긴밀한 상호작용을 하는 유형Ⅰ의 전략적 관계를 형성하였다. 이는 온천지구 고시라는 환경규제완화와 더불어, 도로개발을 통해 황령산 개발을 촉진하는 방향으로 진행이 되었다. 이 경우 다른 정책 참여자들은 참여의 기회가 부여되지 않았으며, 잠재적인 관계를 형성하였다. 이 시기의 특징을 찾아보면 다음과 같다. 첫째, 다양한 참여자들이 참여하고 있지 못하다. 기업과 지방정부만의 긴밀한 전략적 관계구조는 다른 행위자들의 참여를 배제하고 있다. 둘째, 이 시기에는 1972년의 유원지고시를 통한 규제완화와 1988년의 ‘민간투자 희망자 모집’, 1991년부터 진행된 도로개발 등 중앙정부와 지방정부 차원에서 다양한 개발 유인정책이 있었다. 셋째, 황령산 온천 개발 초기는 우리나라의 지방자치제가 시행되는 시기였다. 즉 중앙정부의 지배력에서 벗어나서 개별적인 개발정책의 시행이 어찌 보면 정당화되는 시기였던 것이다. 황령산 개발계획이 수립되어 도로개발이 시작되던 1991년 기초의원과 광역의원 선거가 있었으며, 황령산 개발을 위해 (주)라이프플랜의 온천발견 신고와 그에 따른 온천지구 고시가 있던 1995년 7월의 1개월 전에 동시 지방선거가 시행되어 지방자치시대가 시작되었다. 이는 개발이 시작되는 시대적 배경을 고려해야 함을 의미한다. 즉 시민들의 참여를 통한 환경규제의 강화보다는 환경규제완화와 허가에 더 포용적인 시기였던 것이다.

따라서 이 시기의 상호작용구조는 지방정부와 지역개발업체의 전략적 관계를 제외하면 대체로 잠재적 관계형성이 많은 편이다. 이는 지방정부 주도하에서 정책결정이 일방적으로 일어날 수 있도록 만드는 환경을 형성했고, 기업과 지방정부의 긴밀한 협조체계는 오히려 다른 정책행위자들의 참여를 배제하고 있었다. 이 시기에 부산시는 경제발전의 맥락에서 기본적으로 황령산을 개발하는 입장에 서 있었다. 따라서 1991년부터 황령산에 대한 도로개발 등의 유인책으로 기업들이 황령산의 개발에 참여하기를 독려하고 있었던 것이다. 그리고 당시 시대적 상황이 지방자치의 초창기로 아직까지 이렇다 할 시민운동이나 혹은 시민들의 민주적인 정책참여가 익숙하지 않은 시기이기도 하였다. 그러므로 이러한 정책행위자들의 상호작용구조는 자연스럽게 규제완화라는 정책변동을 초래했다.

<그림 5> 개발초기 이슈네트워크의 변화와 정책변동의 관계

2. 개발 보류기(1996년~1999년) - 환경규제강화의 시기

1) 기업가 정치적 상황과 규제강화

부산시는 1999년 3월 ‘온천개발 불가 방침’을 결정하였으며, 남구청의 자체적인 온천개발 행위를 금지하기도 하였다(부산일보, 1999. 7. 15). 그러나 황령산 개발 자체에 대한 제한이라기보다는 온천개발 제한에 한정하고 있었다는 점에서 개발의 여지를 남겨두고 있었다.

이 시기의 규제정치 모형은 <그림 1>에 나타난 바와 같이 규제를 통한 비용은 기업이 부담하도록 하고, 환경에 대한 편익은 불특정다수에게 분산되어 있는 기업가 정치에 해당한다. 이 시기에는 시민사회의 강한 보존의지와 정치적 영향력이 정치권에 미쳤고, 「온천법」에 근거한 온천지구 지정이 전면 백지화되었다(부산일보, 1997. 6. 25). 1996년 4.11 총선이라는 정치적 사건의 발생과 63개에 달하는 NGO와 주민모임의 정치참여는 이러한 기업가 정치의 전형을 보여주는데, 이를 통해 ‘온천개발정책의 폐지’라는 환경규제의 강화가 이루어진다. 이러한 환경규제 강화의 원인을 이슈네트워크의 변화에서 찾을 수 있다.

2) 이슈네트워크의 변화

첫째, 부산시와 (주)라이프플랜과의 상호작용구조이다. 이 시기의 부산시와 (주)라이프플랜은 상호작용의 정도는 높지만, 부산시의 규제정책에는 영향을 미치지 못하는 유형Ⅱ의 일방적 관계 유형을 보였다. 개발 보류기에 (주)라이프플랜은 (주)송천으로 기업의 이름을 바꾼 뒤 여러 차례 황령산 개발을 시도하였으나 번번이 무산되었다(부산일보, 1997. 5. 16). 이처럼 규제강화의 시기에 기업의 정책변동에 대한 영향력은 급격하게 감소하였다. 즉, 부산시와 (주)라이프플랜은 상호작용 정도는 높은 반면에 (주)라이프플랜의 정책에 대한 영향력은 반대로 축소되거나 배제되는 상황이 형성되었다.

둘째, NGO의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 이 시기의 NGO는 매우 왕성한 정치적 영향력을 행사한다. 전국적인 조직의 형성과 반대여론의 형성, 그리고 다양한 정치적 압력의 행사 등 NGO의 운동능력이 강하게 드러나면서 정책변동에 주도적인 역할을 하였다. 이 시기의 NGO와 기업의 관계는 상호 작용의 정도가 매우 높고, 정책에 대한 영향력도 높게 나타나는 유형Ⅰ의 적대적이고 비판적인 관계로 볼 수 있다.

셋째, 주민모임의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 이 시기의 주민모임은 NGO와 매우 긴밀한 협력적 관계를 형성한다. 이들의 활동은 NGO활동과 함께 이루어지며, 여러 지역의 주민모임들은 NGO의 활동에 자연스럽게 포함되어 온천개발 반대운동에 동참하였다. 또한 이들은 기업과 지방정부에 대하여 유형Ⅰ의 적대적인 관계를 형성하여 강력한 영향력을 행사하였다. 지방정부인 부산시는 이들 주민모임과 NGO의 활동에 대하여 수용적인 입장을 취하였으며, 이는 규제강화라는 정책변동의 중요한 원인이 되었다.

넷째, 정치인의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 개발 보류기에 정치인은 1996년 4.11 총선을 기점으로 상당히 활발한 활동을 보인다. 이는 상호작용의 정도에 있어서 그 기간이 짧고, 지속적인 작용을 하지 않았다는 점에서 상호작용의 정도는 낮았다고 평가할 수 있다. 그러나 이들의 영향력은 매우 커서 부산시에 황령산 보존대책을 마련할 것을 촉구하기도 하였으며, NGO와 주민모임 등과 함께 적극적으로 황령산개발 반대운동에 동참하기도 하였다. 또한 4.11 총선의 공약으로 부산의 정치인들은 ‘황령산 살리기’를 채택하여 득표활동을 하였다(부산일보, 1996. 3. 15). 이들의 정치적인 영향력은 4.11총선을 앞둔 3월과 4월에 집중적으로 드러나고 있다. 그러므로 이들의 영향력은 상호작용의 정도는 낮고 영향력은 높은 유형Ⅲ의 한시적 관계라고 볼 수 있다.

3) 개발 보류기의 이슈네트워크 변화와 정책변동의 관계

이 시기의 정책 참여자들의 활동이 매우 왕성하였던 이유로 1996년의 4.11총선을 빼놓을 수 없다. 4.11총선으로 인하여 각 정치권들은 시민들의 활동에 상당히 호의적일 수밖에 없었다(Peltzman, 1976). 이러한 상호작용구조의 변화는 곧 규제정책의 강화라는 정책변동에 영향을 미친 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 시기에 있었던 규제는 온천개발 금지에 제한되어 있어 개발의 여지를 남긴 규제였다. 즉, 온천개발에 한하여 더 이상 황령산 개발을 할 수 없도록 만든 조치로서 다른 개발사업에 대해서는 여전히 가능성을 남기고 있었다.

개발 보류기에는 환경의 훼손에 대한 경각심과 (주)라이프플랜의 불법적인 토지매입과 온천 발견 이후 불법적인 토지계획변경, 그리고 1996년 4.11 총선이라는 정치적 요인이 작용하였으며, 전국적인 환경운동의 여파로 온천개발이 무효화되었다. 이 시기의 NGO와 주민모임은 매우 강한 협력관계를 형성하였으며, 선거를 전후로 하여 각 정당의 총선 출마자들도 주민모임과 NGO와 강한 협력관계를 형성하였다.

정치인의 경우 비록 강한 영향력을 행사하기는 하였으나 시기상 1996년 3월에서 5월에 집중되어 영향력을 행사하는, 한시적 관계를 형성했다. 그러나 개발 보류기의 규제 정치적 상황은 잠재적 관계가 주를 이루던 개발 초기의 상호작용구조와는 달리 매우 긴밀하고 협력적이었다. 그리고 이는 정책에 강한 영향력을 행사하면서 결국 환경규제가 강화되는 방향으로 정책변동이 이루어졌다.

<그림 6> 개발 보류기의 이슈네트워크 변화와 정책변동의 관계

3. 개발 진행기(2000년~2007년) - 환경규제완화의 시기

1) 고객정치 상황과 환경규제완화

부산시는 황령산의 온천개발에 한하여 강한 규제를 하였으나 여전히 이익단체의 개발 진입의 여지를 남기고 있는 시기였다. 개발 진행기에는 온천개발에 제한된 규제는 다른 개발의 가능성을 열어 놓고 있었다는 점, 1991년 만들어진 황령산 개발계획에 대하여 2000년 8월로 기한이 만료되는 시점을 1년 연장하도록 규제를 완화시킨 점, 비록 스포츠랜드부산(주)와 부산시가 법적인 공방을 벌이기는 하였으나, 도시계획시설사업 실시계획변경 인가 신청이 받아들여진 점 등이 개발 진행기의 촉발기제로 작용하였다. 스포츠랜드부산(주)는 2000년 8월에 「황령산유원지 도시계획사업」이 연장된 지 한 달 뒤에 조성계획변경결정을 신청하여 스키돔 조성안에 대한 심의를 통과시켰는데, 이는 부산시의 입장에서도 (주)송천이 기탁한 개발 보증금 12억 원으로는 2만여 평에 달하는 황령산 절개지에 대한 복원공사를 감당할 수 없었기 때문이다(부산일보, 2000. 4. 21).

당시 부산환경운동연합이 황령산 스키돔 건설 반대의 입장을 보였으나, 도시계획사업 실시계획변경 허가에 대한 부산시의 반려처분을 「행정심판법」제5조와 제6조에 근거한 국무총리실 행정심판위원회에서 위법으로 재결을 내리고, 이후 부산지법과 부산고법의 행정소송에서까지 스포츠랜드부산(주)이 승소하게 되자 더 이상 법적인 공방을 벌일 수 없게 되었다. 따라서 부산환경운동연합과 녹색연합은 부산시에 대한 정치적인 압력은 계속 행사하였으나, 황령산 온천개발 때와 같은 대규모의 반대운동은 주도하지 못하였다. 또한 황령산 개발이 본격적으로 진행된 이후에는 주민모임 측과 황령산 대체도로 문제로 인하여 더 이상 연대활동을 벌이지 못하게 되었다.

개발이 한창 진행되던 2006년 1월 부산 녹색연합은 주민들이 요구한 대체도로에 대하여 불가의 입장을 보인다. 황령산 인근주민들의 경우 황령산 개발에 대하여는 더 이상 반대의 입장을 보이지 않고, 오히려 남천동에서 청소년 수련장 입구로 이어지는 도로에 공사차량이 지나치게 많이 왕복하는 것에 반대하여 차량을 저지하는 시위를 하며, 대체도로를 만들 것을 요구하였다. 그러나 부산녹색연합은 대체도로가 더 많은 환경파괴를 만들 것이라고 하여 대체도로 및 황령산 개발 자체에 대한 반대운동을 벌였다(부산일보, 2006. 1. 17).

<그림 1>에 나타난 바와 같이 기업가적 정치상황에서 강화된 환경규제가 완화되는 과정은 고객정치의 상황으로 설명이 가능하다. 황령산 온천개발에 대한 환경규제는 비용이 소수 기업에게 집중되게 하고, 그에 대한 환경적 편익은 주민 대다수에게 분산되었다. 따라서 이러한 환경규제가 완화되는 경우에는 기업의 경제적 부담이 완화될 수 있기 때문에 기업 측에서는 규제완화를 요구하는 정치적 행동을 하게 된다. 그러나 환경규제의 완화에 따른 피해를 주민들이 분산된 상태에서 부담하게 된다.

종합하면, 황령산 개발에 대하여 스포츠랜드부산(주)은 온천개발금지라는 환경규제를 피해서 황령산유원지 개발계획에 대한 연장을 부산시로부터 얻어내었으며, 그 뒤로 도시계획사업실시계획 변경허가를 신청하여, 우여곡절 끝에 행정소송에서 승소하여 목적을 달성하였다. 또한 부산시는 2003년 유원지 재개발 계획을 세우고, 그에 대한 용역을 의뢰할 때 스키돔 개발에 대한 용역도 포함시켰고(부산일보, 2003. 4. 29), 결국 2004년 5월에 스키돔 건축을 허가하였다. 이러한 규제완화의 원인을 이슈네트워크의 변화에서 찾을 수 있다.

2) 이슈네트워크의 변화

첫째, 부산시와 스포츠랜드부산(주)의 상호작용구조는 유형Ⅰ의 전략적 관계이다. 부산시는 2000년 8월 황령산유원지 개발계획을 1년 연장하는 정책을 실시한다. 그 이유는 (주) 송천이 기탁한 12억 원으로는 1993년 이후 실시된 개발로 절개된 부산시 남구 대연동 산 53-20번지의 임야 4만여 평에 대한 복원공사를 감당할 수 없었다. 또한 행정심판과 행정소송의 과정은 오히려 온천개발이 아닌 주민 편의시설 건설에 대하여 개발이 가능하도록 법적인 바탕을 만들어 주는 결과를 낳았다. 또한 스키돔 건축허가를 내어 주는 등의 규제완화정책을 실시하였다. 스포츠랜드부산(주)의 경우에는 규제완화를 위해 부산시의 반려처분에 대해 법적 대응을 하는 등의 영향력을 행사하였다. 부산시와 기업의 상호작용의 정도는 매우 높으며, 규제완화정책에 있어서 서로 영향을 강하게 받는 형태로 상호작용구조의 유형Ⅰ의 전략적 관계유형을 보인다.

둘째, NGO의 정책참여는 상호작용 정도는 높으나 상호작용구조의 변화에 따른 정책변동을 초래하지 못하는 유형Ⅱ의 일방적 관계이다. 개발진행기에 활동한 NGO는 부산환경운동연합과 부산녹색연합으로 황령산 개발에 대한 기본적인 반대의 입장을 밝히며, 스키돔 건설에 대한 반대의사를 표시하였다(부산일보, 2000. 4. 22). 또한 부산시가 도시계획사업 실시계획 변경허가에 대하여 재판의 결과를 따르겠다고 한 시점에서 부산시에 대하여 반대 성명을 발표하고, 부산시청 앞에서 항의 집회를 열기도 하였다(부산일보, 2004. 1. 15). 또한 부산녹색연합의 경우에는 스키돔 공사 현장 인근에 대한 식생조사를 실시하여 환경적 가치를 환기시키고, 환경파괴에 대하여 경고하기도 하였다. 그러나 NGO의 이러한 노력은 스키돔 공사를 저지하지 못하였으며, 전국적인 환경운동으로 확산되지도 못하였다. 이때 NGO가 부산시에 일방적으로 압력을 행사하지만 부산시는 수용하지 않았다. NGO의 영향력이 낮았던 이유로는 이 시기 주민 모임과 협력체계를 갖추지 못한 점, 정치적인 이슈화를 시키지 못한 점, 그리고 황령산에 대한 환경운동의 역량을 부산 지역에 한정지어 실시한 점 등을 들 수 있다. 당시 환경 NGO는 전국 연합적 성격의 환경운동으로 황령산 스키돔 건설 문제를 확대시키지 못하였다.

셋째, 주민모임의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 이 시기 주민모임은 다른 이해관계집단과 높은 수준의 상호작용을 보인다. 그러나 특이한 것은 이 시기의 주민모임이 개발보류기의 주민모임과 성격이 다르다는 것이다. 개발 보류기의 주민모임이 환경문제에 대한 이슈를 가지고, 환경 NGO들과 협력적 구조를 맺으며 활동하였다면, 개발 진행기의 주민모임은 더 이상 환경문제에 대한 관심을 보이지 않는다. 황령산 인근 주민으로서 정책에 영향을 미친 전원빌라 주민모임의 경우, 황령산의 개발 자체에는 이의를 제기하지 않고, 남천동에서 청소년 수련장을 오르는 도로에 공사차량이 과다하게 통행하는 것에 민원을 제기하였다. 또한 황령산 인근 상인 모임의 경우는 황령산 스키돔 건설을 찬성하고 적극적으로 수용하는 입장을 보인다. 더구나 주민모임은 환경 NGO와 더 이상 협력적 관계를 형성하지 않고, NGO에서 더 큰 환경 파괴를 하게 될 것이라고 경고한 대체도로를 스포츠랜드부산(주)측에 요구를 하기도 하였다. 이 시기의 주민 모임은 NGO와는 유형Ⅳ의 잠재적인 관계를 그리고 부산시와 기업 측과는 유형Ⅱ의 협력적 관계를 형성하였다. 이때 주민모임이 조직화가 되지 않고 환경단체와 연대가 되지 않았던 이유는 스키돔건설이 온천개발과는 달리 지하수를 사용하지 않고, 규모를 4만여 평에서 2만여 평으로 대폭 줄이고, 고도를 낮추었으며, 그리고 용지의 불법 전용도 없는 자연친화적인 개발을 천명하여 언론과 정치인에서도 반대의 명분을 찾기가 쉽지 않았기 때문이다.

넷째, 정치인의 정책참여와 상호작용구조의 변화이다. 개발 진행기의 정치인은 이렇다 할 상호작용을 보이지 않는다. 개발이 진행되는 시기에는 별다른 정치적인 이슈도 없었다. 그러므로 정치인의 상호작용구조는 상호작용의 정도가 낮고, 정책변동에 대한 영향력도 약한 유형Ⅳ의 잠재적 관계를 보인다.

3) 개발진행기의 이슈네트워크 변화와 정책변동의 관계

황령산 개발 진행기에 나타난 정책참여자들의 상호작용구조는 개발 보류기에 보여준 상호작용구조와 확연하게 구별된다. NGO와 주민모임간의 관계형성 정도와 영향력이 현저하게 낮아졌다. 이는 두 집단 간에 서로 다른 이해관계 때문에 발생한 현상으로 환경 NGO의 경우 황령산에 대한 개발 자체를 반대하였으나 황령산 인근 주민의 경우는 오히려 스키돔개발을 반대하지 않았다. 특히 일부 주민들(인근 상가 연합회 등)의 경우는 황령산 스키돔건설을 오히려 찬성하였는데, 이는 스키돔개발로 인한 상권의 형성을 기대하였기 때문으로 보인다. 스키돔건설에 있어서 주민모임이 반대를 한 이유는 자연의 훼손이나 황령산의 보존에 대한 이유 때문이 아니라 공사 중 지나다니는 공사차량의 과다한 출입으로 노면이 갈라지고 소음이 심해서였다.

스포츠랜드부산(주) 측과 ○○빌라 주민 측의 합의 내용을 보면 신설 진입로에 대하여 2006년까지 개설할 것과 도로 개설 이후에는 공사용 차량이 신설도로만 통행할 것, 그리고 공사용 차량의 통행시간을 원칙적으로 06:30-17:00으로 제한하고, 토요일에는 평일의 절반 수준에서 통행할 것에 대한 내용을 담고 있다. 그리고 주민들은 차량의 소음으로 인하여 방음벽 설치를 요구하였다(2006. 4. 26. 「스포츠랜드부산(주)와 주민대표간의 합의서」 내용).

그리고 이렇다 할 정치적 이슈가 없는 상황에서는 정치인들의 관계형성 정도와 정책에 미치는 영향력이 강하게 나타나지 않았다. 정치인들의 정책에 미치는 영향력의 정도가 주로 선거를 기점으로 한시적으로 높아진다는 점을 실증적으로 보여주었다.

무엇보다 각각의 정책참여자들이 보인 상호작용구조에서 기업 측과 부산시의 상호작용 정도가 높고 정책변동에 미치는 영향력이 강한 유형 Ⅰ의 전략적 관계형성을 한 반면, 나머지는 정책변동에 미치는 영향력이 매우 낮게 나타났다. 비록 관계형성의 정도가 높다 하여도 정책에 미치는 영향력이 낮은 정책 참여자의 상호작용은 정책변동에 큰 기여를 하지 못하는 것을 알 수 있다. 그리고 개발 진행기의 정치적 상황은 이렇다 할 이슈가 없었다. 즉 정당 관계자들이 관심을 가지고 득표를 노릴 만한 요인이 없었던 것이다. 이러한 맥락에서 <그림 7>에 나타난 바와 같이 부산시와 지역개발업체의 전략적 관계에 의해 환경규제완화라는 정책변동이 이루어진 것이다.

<그림 7> 개발진행기의 이슈네트워크 변화와 정책변동의 관계

Ⅴ. 분석결과의 종합과 논의

본 연구에서 제기한 연구문제와 연구가설을 검증한 결과는 다음과 같다. 첫째, 지방정부와 개발기업의 이해관계가 일치한 개발초기와 개발진행기에 환경규제가 완화된 사실을 확인할 수 있었다. 부산시는 95%가 사유지인 황령산 유원지 지구를 개발하기 위해 민자유치를 통한 개발정책을 추진할 수밖에 없었고. 이러한 조건을 충족한 기업의 입장에 서서 환경규제를 완화했다는 측면에서 규제포획의 가능성을 확인할 수 있었다.

둘째, 개발보류기에 시민단체와 언론의 기업가 정치 역할이 강력하여 공개적이고 유동적인 이슈네트워크가 형성되면서 환경규제가 강화된 사실을 확인하였다. 시민단체의 전국적인 연대와 위천공단추진저지라는 이슈와의 연결을 통해 온천개발을 저지하는 운동력을 발휘하였다. 특히 부산일보의 개발업체에 대한 비판적인 보도는 이슈의 확대와 공감에 크게 기여하였다.

셋째, 시민단체의 역할이 강력하여도 관계된 지역주민들의 지지기반을 잃게 될 경우 운동력이 약화되어 환경규제가 완화되는 것을 확인할 수 있었다. 개발초기에 지역주민들은 온천개발이 가져올 지하수 고갈, 지반침하, 그리고 식생들이 고사하는 생태계 파괴를 염려하여 환경단체의 입장에 동조하였지만, 개발진행기에는 대체도로를 확보하여 직접적인 피해를 주지 않는다면 개발을 반대하지 않는다는 입장으로 돌아섰다.

넷째, 정치가들의 이슈네트워크 참여 여부는 득표에 얼마나 유리한가 여부가 좌우할 가능성이 높은 것이 확인되었다. 개발보류기에 여야 모두 온천개발을 반대하는 것이 선거에 유리하다고 판단하여 적극적인 반대운동에 동참하였다. 그러나 득표와 상관이 없던 개발초기와 개발진행기에는 정치권에서 전혀 관심을 보이지 않았다. 이러한 연구결과를 요약하면 <표 3>과 같다.

<표 3> 시기별 정책 참여자들의 이슈네트워크 특징 비교

시기구분 비교기준	개발초기(1992 ~ 1995)	개발보류기(1996 ~ 1999)	개발진행기(2000 ~ 현재)
규제정치 상황	고객정치 상황과 환경규제 완화	기업가정치 상황과 환경규제 강화	고객정치 상황과 환경규제 완화
상호작용구조의 특징	기업과 지방정부의 상호작용만 드러남	NGO와 주민 모임의 연대로 영향력 강함	NGO와 주민모임의 연대가 깨지면서 영향력 상실
상호작용의 결과	체육시설사업 인가 및 온천지구 고시	온천 개발이 무산됨	부산시, 실내 스키돔 허가
정치적 사건	1995년 동시 지방선거	1996년 4.11 총선	정치적 이슈가 없음

이러한 연구결과에서 얻을 수 있는 가장 중요한 교훈은 민주화된 상황에서 개방적인 이슈네트워크를 통한 정책진화(policy evolution)의 가능성을 확인한 것이다. 황령산 개발정책의 이슈는 다양한 정책행위자들이 참여하면서 규제와 규제완화의 정책변동을 보였는데, 이러한 과정에서 규모가 절반으로 줄고, 지하수 사용을 하지 않게 되고,  건축물의 높이와 층수가 축소되어 그나마 황령산과 조화를 이루는 설계가 가능하게 되었다. Olson(1965)과 Hardin(1968)은 특별한 인센티브 메커니즘이 없이는 행위자들이 정책에 순응하지 않을 것이라고 장담했다. 그러나 Wilson(1986)이 규제정치모형에서 논의하는 정책선도자(political entrepreneur)의 역할, 즉 본 연구에서는 NGO의 주도적인 역할을 통해 개발보류기를 거치면서 그나마 환경친화적인 스키돔개발이 가능했던 것으로 판단된다. 이처럼 이슈네트워크는 참여자들의 관계구조가 매우 유동적인 경우에 정책변동을 설명하는 유력한 분석틀이며, 민주화된 상황에서 관련 정보가 공개되고 공유되면서 사회적 합의를 이루어내는 유용한 도구로 평가된다(김창수, 2007). 이는 정책결정과정에서 정책행위자들이 절차적 정당성(procedural legitimacy)을 부여하여 합의에 이르게 하는 중요한 메커니즘으로 기능하기 때문이다(Shambaugh Ⅳ & Weinstein Jr., 2003: 6-11). 그리고 관련 정책이슈가 등장했을 때 이슈네트워크의 형성은 바람직한 정책변동을 유도할 가능성이 높기 때문에 정책행위자들은 개방적인 이슈네트워크의 형성에 관심을 가져야 함을 제안한다. 실제로 이슈네트워크의 왕성한 활동은 정책성과로 이어지게 된다.

온천개발이 무산된 것은 환경오염이 심했다고 판단했기보다는 시민단체의 반발이 강했기 때문입니다. 부산시의 입장에서도 결코 여론을 무시할 수 없었던 것이지요. 무엇보다 스키돔 건설을 인가해줄 수밖에 없었던 가장 중요한 이유는 2003년에 개발업체가 제기한 행정소송에 패소했기 때문입니다. 그래서 합법적인 절차를 거칠 수밖에 없었습니다. 그리고 황령산 개발의 전체적인 맥락은 1992년 (주)라이프플랜에 대하여 체육시설 조성사업 인가를 해준 상태에서 시작되는데, 1995년 온천지역 고시가 있었고 1996년 이후 여론의 반대가 있어서 사업 중단과 사업지연이 이루어지면서 방치된 상태가 된 것이지요. 그래서 황령산의 환경친화적인 복구 차원에서 스키돔 건설을 허가한 것입니다(부산광역시 관계자 면담, 2007. 2. 14).

그리고 본 연구결과에서 얻은 중요한 교훈은 지방정부가 개발과 보전에 조화, 즉 지속가능한 발전에 대한 분명한 철학을 가지고 환경친화적인 도시계획을 주도해야 한다는 것이다. 부산시의 정책수행방식을 살펴보면, 황령산에 대하여 기본적인 개발방침을 바꾸지 않고, 개별 기업이나 개발 정책에 대하여 여타 상호작용구조의 영향력을 감안하여 정책을 수행하는 것으로 판단된다. Kettle(2002: 1-25)은 관료제 밖의 비정부 파트너를 통해 효과적 행정과 민주주의를 연계시킬 것을 강조한다. 이러한 측면에서 부산시의 정책변동은 자연 환경에 대하여 보호냐 혹은 개발허용이냐 하는 이분법적인 정책결정이 아니라 다른 정책참여자들의 정책에 미치는 영향력과 정책이 가져다줄 개발 이익 등을 고려하여 개발을 수행하는 기업 측과 매우 전략적인 관계를 형성하면서 이루어진 것으로 보인다. 부산시의 이러한 정책에 대한 입장은 기본적으로 개발 정책을 수립하고 이를 추진함에 있어서 여러 정책참여자들의 상호작용과 정책에 미치는 영향력에 그 영향을 받으면서도 기본 정책에 대한 입장은 바꾸지 않고 있다는 점에서 잘 드러나고 있다. 즉 부산시의 입장은 언제라도 개발에 대하여 진입해 들어오는 기업과 이해관계를 형성할 수 있으며, 각 정책참여자들의 정책에 미치는 영향력이 높게 나타날 경우 기본정책을 바꾸지 않고, 개별 기업에 대하여 혹은 개발 내용에 대한 규제를 통해 정책참여자들의 영향력을 용인하는 전략적인 입장을 보인다는 것이다. 정치인들은 지역여론의 향배에 따라 자신들의 태도를 결정하고 다수의 세력이 지지하는 방향으로 자신의 시각을 조정하는 특징을 가지고 있기 때문이다(Hendriks & Zouridis, 1999; 이선우, 2002: 124-126). 지방정부 정책의 변동은 결국 다수의 사회적 시각을 반영하는 언론과 정치권, 그리고 시민단체의 편에서 이루어질 수밖에 없는 한계를 지닌다. 이러한 기본 입장으로 인하여 정책종결 혹은 정책혁신보다는 정책승계의 형태로 정책변동을 시행하고 있음을 볼 수 있다. 인간의 완전함을 전제로 하는 이상적인 정책변동의 한계를 인정한다면, 합법적인 절차의 테두리 안에서의 점진적인 정책변동(incrementalism coupled to the rule of law)이 현실적이며 또한 소망스러운 것으로 평가된다(Hayes, 2001: 1-6). 어떤 측면에서는 정책진화(policy evolution)로도 볼 수 있다. 그러나 이에 대한 NGO의 비판은 여전히 유효하다.

지속가능한 개발과 원형보전을 구별해야겠지요. 황령산은 도심에 가까운 녹지 중의 하나이기 때문에 원형을 보전하는 것이 타당하다는 입장에서 지속적으로 스키돔 건설을 반대해왔습니다. 그러나 황령산이 개발압력에 놓여있는 현실에서 안상영 시장 재임 시에도 부산시는 대다수 시민의 부정적 의견에 부응하여 형식적으로 반대하면서도 재판에 의존하여 스키돔을 인가했습니다. 시민단체의 입장에서는 부산시의 의지에 문제가 있다고 봅니다(부산환경운동연합 관계자 면담, 2007. 2. 21).

그러므로 부산지역의 시민단체들은 이러한 비판이 실효성을 갖도록 도심의 중요한 녹지에 대해서는 매입운동을 추진하는 것을 검토할 수 있다. 실제 황령산 유원지 지구의 95%가 사유지였기 때문에 부산시도 민자유치를 통한 개발의 카드를 사용할 수밖에 없었기 때문이다.

Ⅵ. 결  론

본 연구는 이슈네트워크의 변화와 환경규제정책의 변동과의 관계를 규명하기 위해 1992년 이후 현재까지 부산광역시 황령산 개발사례를 분석하였다. 본 사례에서 정책행위자들의 상호작용구조, 즉 이슈네트워크의 변화는 환경규제의 완화와 강화에 직접적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 각 시기별 정책변동에 있어서 부산시와 기업의 관계가 매우 긴밀한 전략적 관계를 형성하고 다른 행위자들의 관계가 느슨하고 영향력이 약할 때, 이는 곧 개발의 진행을 가능하게 하는 규제완화에 영향을 미치는 것으로 나타났다.

이슈네트워크는 참여자들의 관계구조가 매우 유동적인 경우에 정책변동을 설명하는 유력한 분석틀이며, 민주화된 상황에서 관련 정보가 공개되고 공유되면서 사회적 합의를 이루어내는 유용한 도구로 평가되었다. 그리고 관련 정책이슈가 등장했을 때 이슈네트워크의 형성은 바람직한 정책변동을 유도할 가능성이 높기 때문에 정책행위자들은 개방적인 이슈네트워크의 형성에 관심을 가져야 함을 제안하였다. 물론 본 연구는 사례연구가 갖는 일반화의 한계, 언론의 비판자 역할과 법원의 중재자 역할을 심층적으로 다루지 못한 한계, 이슈네트워크의 속성을 심층적으로 다루지 못한 한계를 지닌다. 그럼에도 불구하고 연구자와 실무자에게 본 연구결과를 통해 줄 수 있는 이론적․정책적 시사점은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 규제정책의 변동은 다양한 이해관계 집단의 이슈네트워크 혹은 상호작용구조와 상관관계가 있음을 발견할 수 있었다. 지역주민과 시민단체, 그리고 언론을 중심으로 상호작용이 가장 활발하게 일어난 개발 보류기의 환경규제정책은 매우 적극적인 규제로서 온천개발에 대하여는 일체의 시도도 용납하지 않았다. 이때의 상호작용구조는 각 정책참여자들의 상호작용 정도가 높고 정책변동에 미치는 영향력도 강하게 나타났다. 그러나 개발초기와 개발진행기에는 부산시와 개발기업의 긴밀한 전략적 관계가 형성되고, 나머지 행위자들은 상호작용의 정도가 낮은 구조를 보이거나 상호작용의 정도가 강하다 할지라도 영향력은 낮은 관계구조를 보였다. 이는 정책변동이 상호작용구조의 유형과 매우 밀접한 관계가 있음을 보여주는 것이다.

둘째, 적극적인 규제정책이 시행되는 개발 보류기의 환경규제는 실제로 온천개발에 한하여 이루어진 것이다. 즉 온천개발은 전면적으로 개발이 차단되는 효과를 거두었지만 여타 다른 개발 건에 대하여는 허용하는 입장을 보였다. 이는 부산시의 정책지향이 보전보다는 개발에 치우쳐 있어 개발에 대하여 수용적인 자세를 가졌던 것으로 평가된다. 따라서 부산시는 지속 가능한 도시계획 모델을 바탕으로 먼저 녹지공간을 확보하고 개발을 허용하는 지혜가 요구된다.

셋째, NGO와 주민 모임의 연계에 대한 한계점이다. NGO와 주민 집단의 경우 두 집단 간의 상호작용의 정도가 낮을 때, 두 집단이 보인 정책변동에 대한 영향력도 함께 낮아짐을 확인할 수 있었다. 즉, NGO가 부산시와 기업 측에 대하여 높은 상호작용의 정도를 보인다 할지라도, NGO와 주민모임간의 상호작용 정도가 낮으면 정책변동에 대한 영향력이 약해진다는 사실을 발견할 수 있었다. 시민운동이 지역주민의 공감과 지지를 얻지 못할 때는 성공하기 어렵다는 점을 시사해준다. 따라서 NGO와 주민 모임의 입장에서도 정책에 대한 영향력을 강화하고, 정책 참여자로서 좀 더 다양한 관계의 형성과 원하는 정책의 시행을 어떤 식으로 관철할 것인가에 대한 이해의 폭을 넓혀 줄 수 있다. 만일 NGO와 주민모임간의 영향력 있는 관계의 형성을 이루지 못할 경우에는 NGO와 주민모임간의 관계형성보다 더 전략적 관계를 형성하는 정부와 기업의 정책결정에 순응할 수밖에 없어진다는 사실이 발견되었다.

넷째, 한시적 관계를 형성한 정치인의 정책참여 유형에 대한 이해와 대처가 필요하다. 이들은 선거를 기점으로 매우 활발한 관계를 형성하고, 정책변동에도 상당한 영향을 미쳤다. 그러나 선거 이외의 시기에는 별다른 역할을 보이지 않았다. 그럼에도 불구하고 이들이 활발히 영향력을 행사하는 시기에는 그 영향력이 매우 큰 힘으로 작용했다. 따라서 선거시즌에 정치줄기(political stream)의 변화에 의해 기회의 창(policy window)이 열렸을 때 정책행위자들은 선거라는 정치적 사건을 적극적으로 활용해야 함을 시사한다(Kingdon, 1984). 실제로 우리나라의 「온천법」은 25℃만 넘으면 온천의 요건을 충족하기 때문에 개발의 불씨를 남기고 있는데, 이러한 제도변화는 실제로 선거시즌이 아니면 기회를 찾기가 쉽지 않기 때문이다.

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고한산(高漢山): 부경대학교에서 행정학석사학위(정책참여자의 상호작용구조 변화와 규제정책변동, 2007)를 취득하고, 현재 부산중앙교회 부목사로 재직하고 있다. 총신대학교 신학대학원을 졸업하였으며, 최근 발표한 논문으로 “칼빈주의 문화관에 입각한 현대 크리스챤의 문화생활(2005)”이 있다. <E-mail: k0180hs@naver.com>

김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 “환경규제의 시계추 현상의 해석(2006)”, “환경정책의 난제와 윤리기준의 적용(2006)”, “하천살리기 네트워크의 성공조건(2007)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2007. 3. 3/심사개시일: 2007. 3. 19/심사완료일: 2007. 5. 2>