지방의회의 의정활동 성과평가에 관한 연구*

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 185～207

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* 이 논문은 2005학년도 부경대학교 기성회 학술연구비에 의하여 연구되었음(PK-2005-001).

A Study on the Performance Evaluation of Local Council Activities

김 영 수(부경대학교 행정학과)

지방의회의 의정활동의 성과를 평가하는데 있어서 지방의회간 실질적인 상호비교가 가능한 계량적 지표를 개발하고 의정활동의 종합적 결과측면과 과정측면에서 합리적인 의정활동의 모델을 제시하는 연구가 필요하다. 우리나라의 지방의회의 발전을 도모하는데 필요한 객관적인 현실진단과 이를 토대로 타당하고 적실성 있는 대안마련이 요구되고 있다.

이와 같은 문제인식하에서 본 연구는 첫째, 지방의회의 의정활동 성과평가를 위한 종합적 평가지표를 개발하였다. 둘째, 지방의회의 의정활동 성과평가를 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 등의 평가기준을 통하여 의정활동의 성과를 평가하고 의정활동의 영역별로 조례제정, 예․결산심의, 집행부견제 및 협조, 의회운영 및 지원, 대민활동 등으로 나누어 부산광역시 의회를 중심으로 평가하였다. 셋째, 평가결과를 토대로 의정활동의 성과증진을 위한 제도적․운영적 개선방안을 지방의회의 권한조정, 지방의회의 운영 효율화, 지방의원의 역량강화 등으로 나누어 대안을 제시하였다.

주제어 : 지방의회, 성과평가, 평가모델, 의정활동

Ⅰ. 서  론

“풀뿌리 민주주의”의 기본인 지방의회가 부활한지 벌써 15년이 지나고 있는 가운데 그동안의 지방의회 운영에 대하여 공과가 있음에도 불구하고 소기의 성과에는 매우 미흡하다는 것이 일반적 평가이다. 지방의회는 주민의 대표기관으로서 지방자치단체의 주요 정책, 주민의 부담에 관련된 사항 또는 지방자치단체의 운영에 관하여 의사를 결정할 수 있는 의결기관이며, 지방자치단체의 조례를 제정할 수 있는 입법기관이자, 집행부를 감시 감독하는 기관으로서의 지위를 가진 지방의회의 기능은 크게 입법부로서 부여된 심의ㆍ의결기능을 통해서 안건을 처리하고 있으며, 조례의 제ㆍ개정에 의한 정책형성기능과 함께 행정사무감사 및 조사로 행정부에 대한 감시 견제기능을 수행한다.

현재의 지방자치제를 정립․육성하기 위해서는 지방자치단체의 자치권의 확대, 정부간 사무와 권한배분의 합리화, 정부간 재원배분의 합리화 등이 필요하지만, 지방자치단체의 의결기관인 지방의회가 얼마나 효율적으로 운영되고 있는가에 대한 평가와 더불어 효율적인 운영시스템을 갖추어야 한다. 그동안 지방의회는 의욕적으로 의정활동을 수행하고 있으나 지방의회에 대한 인식과 성과에 대한 측정은 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 동시에 존재하고 있다. 이러한 것은 지방의회의 구성원인 지방의원에게도 일부 책임이 있으나 지방의회가 의정활동을 합리적으로 수행하는데 필요한 법령과 제도에 많은 문제가 존재하는데 기인한 측면도 있다.

지방의회가 부활된 이후 지방자치제의 성공적인 정착과 발전에 있어서 중요한 것은 지방의회가 보다 높은 의정활동의 성과를 나타내어 지방의의회의 존재가치에 대한 정당성을 높여야 한다. 그러나 아직도 지방의회의 의정활동에 대한 성과를 종합적이고 체계적으로 평가하고자 하는 노력이 상대적으로 소홀히 다루어져 왔다. 지방의회의 의정활동 성과 평가를 통하여 직․간접적으로 공무원, 지역주민, 시민단체 등 이해관계자에게 그 결과를 제공하여 지방의회가 활발한 의정활동을 하도록 자극하고 의정활동상의 문제점은 무엇이고 이를 어떻게 개선할 것인지를 파악할 수 있는 계기를 마련해 줄 수 있다.

지방의회의 의정활동 성과평가에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

의정활동에 대한 성과평가는 의정활동으로부터 나온 결과 또는 성과를 직접 측정․평가하는 것뿐만 아니라 성과를 산출하는 지방의회의 의정활동과 관련한 관리 및 운영체계를 측정․평가하며 성과를 창출하기 위한 지방의회의 역량도 평가하여야 한다. 그 동안 지방의회의 의정활동과 관련하여 의회의 운영과 그에 따른 제약요인 등에 관한 연구들, 지방의회 활동이 축적되면서 지방의회 속기록, 회의결과보고서 등을 토대로 한 지방의정의 성과분석 연구들, 언론보도 등에 의한 외부평가의 내용들을 분석한 연구들이 대부분이다.

지금까지 지방의회에 대한 많은 연구에도 불구하고 바람직한 지방의원의 의정활동이 무엇인지에 대한 객관적인 평가기준이 결여된 채, 의정활동에 대한 평가들이 이루어져 왔으며 지방의정에 대한 평가가 주기적이고 지속적으로 이루어지고 있지 못하다. 또한 의정활동에 대한 성과측정에 있어서도 지표선정의 문제와 부분적인 평가에 한정하고 있는 경우가 대부분이다. 지방의회의 의정활동의 성과를 평가하는데 있어서 지방의회간 실질적인 상호비교가 가능한 계량적 지표를 개발하고 의정활동의 종합적 결과측면과 과정측면에서 합리적인 의정활동의 모델을 제시하는 연구가 필요하다. 우리나라의 지방의회의 발전을 도모하는데 필요한 객관적인 현실진단과 이를 토대로 타당하고 적실성 있는 대안마련이 요구되고 있다. 이와 같은 문제인식하에서 본 연구는 첫째, 지방의회의 의정활동 성과평가를 위한 종합적 지표를 개발한다. 둘째, 지방의회의 의정활동 성과평가를 조례제정, 예․결산심의, 집행부견제 및 협조, 의회운영 및 지원, 대민활동 등으로 나누어 부산광역시 의회를 중심으로 평가한다. 셋째, 평가결과를 토대로 의정활동의 성과증진을 위한 제도적․운영적 개선방안을 제시하고자 하는 것이 연구의 목적이다.

지방의회의 의정활동의 성과를 평가하기 위해서 주요 연구내용은 첫째, 지방의회가 그 권한에 속하는 각 분야의 업무를 수행함에 있어서 내용적으로 객관화하여 비교측정이 가능하도록 정량화하기 위한 성과평가모형을 개발한다. 의정활동의 질적인 측면을 평가하기 위한 정성지표를 개발하여 주관성에 의한 평가의 한계를 극복하기 위한 실적평가 중심의 지표를 개발한다. 둘째, 개발된 지표를 중심으로 부산광역시 의회의 의정활동에 적용하여 실제적으로 평가하여 의정활동상의 문제점은 무엇인지를 의정활동의 저해요인을 중심으로 객관적으로 분석한다. 셋째, 지방의회의 주요 활동인 조례제정, 행정사무 감ㆍ조사, 예결산심의, 의회운영, 대민활동 등의 활동을 효과적으로 수행하는데 필요한 제도적․운영적 개선 방안을 마련하였다. 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 연구방법은 첫째, 현행법과 국내외의 관련 문헌을 분석하는 문헌조사를 한다. 둘째, 지방의회의 의정활동실태를 평가하고 문제점을 파악하기 위하여 지방의회의 의정활동의 주체인 지방의원과 의정활동에 직․간접적으로 참여하면서 이를 비교적 구체적으로 측정할 수 있는 집행기관 및 의회사무처의 공무원, 지방의원, 지방의회의 전문위원, 시민단체 대표 등과의 면접과 토의를 병행하였다.

Ⅱ. 지방의회의 의정활동 성과평가와 분석틀

1. 지방의회 의정활동 성과평가의 의의

1) 성과평가의 개념과 기준

1991년 지방의회의 부활이후 열악한 지방자치 환경 하에서 지방의회는 우리나라 지방자치발전을 위하여 나름대로 많은 노력을 기울이고 있으나, 아직까지 선진외국 지방의회의 활동상황에 비추어 볼 때 상당히 미흡한 실정이다(최병대, 2003: 53). 이러한 원인 중에서도 지방의회의 의정활동에 대한 객관적인 성과평가가 제대로 이루어지고 있지 못한데 기인한 측면도 있다. 일반적으로 성과평가란 조직에 부여된 임무, 조직이 창조하고자 하는 가치와 전략적 목표, 수행한 전략 등이 어떠한 결과를 가져왔는가 하는 것을 측정하고 검토하는 것을 목적으로 하고 있다(노화준, 2001: 104). 성과평가에서 중요한 요소는 평가기준인 바, 일반적으로 능률성, 효과성, 형평성, 대응성 등을 지적하고 있다.

능률성은 제공된 서비스의 양과 그 업무를 수행하기 위하여 필요한 자원과의 관계를 의미, 효과성은 투입과 관계없이 목표가 달성되었는가의 기준, 형평성은 정책효과와 비용이 사회집단간 또는 지역간에 공평하게 배분되었는지를 의미, 대응성은 주민의 욕구나 기대, 요구, 선호 등이 반영 또는 충족되는 정도와 관련이 있다. 성과평가는 직접적인 활동 정도 또는 활동량을 반영하는 산출물과 그 활동에 따른 영향 또는 결과를 포함하는 개념이며, 평가측정의 개념에서 가장 중요한 평가기준은 효과성이다. 또한 평가대상이 지방의회의 의정활동이라는 측면에서 대응성의 기준도 중요하다.

2) 의정활동 성과평가의 의의

성과평가는 좀 더 나은 방향으로 나가기 위해서 과거의 실적을 검토하는 것인 바(최창호외, 2001: 11), 기존의 연구들이 갖고 있는 평가목적은 대개 의정활동 성과평가를 통해서 직ㆍ간접적으로 공무원, 지역주민, 시민단체 등 이해관계자가 현 지방의회의 의정활동에 대한 인식의 정도가 어떠하고, 지방의회의 의정활동에 있어서 나타나는 장애요인과 문제점이 무엇이며, 그에 따른 개선방안을 제시하고 있다(한국지방행정연구원, 2002: 7-8). 의정활동의 성과평가는 주민대표성과 책임성을 확보 또는 강화할 수 있는 보완장치로서 자기진단의 기제 외에도 통제의 기제로써 의미를 가지며 지방의원과 지방의회의 바람직한 의정활동 내용이 무엇인지, 어디에 보다 큰 비중을 두어야하는지에 대한 객관적 준거로서 의미를 가진다(송광태, 2000: 2-3). 의정활동에 관한 성과평가는 의정활동의 내부 및 외부 경쟁력 상태를 진단할 수 있는 평가방법을 체계적으로 개발하는데 초점을 두어야 한다는 측면에서 지방의회의 핵심적인 기능을 구분하여 이를 구체적으로 수행하기 위한 의정활동의 핵심내용을 평가항목으로 결정하고, 이에 대한 실적평가를 하여야 한다.

2. 의정활동 성과평가에 관한 선행연구 분석

지방의회의 의정활동에 대한 평가는 단일 지방의회를 중심으로 한 사례연구와 복수의 지방의회에 대한 횡단적 자료를 사용한 연구 등으로 구분해 볼 수 있다(김순은, 2001 : 272). 서울시의회(이종원, 1998), 부산광역시의회(김순은, 1999), 경상북도의회(김광주외 4인, 1998), 경상남도의회(송광태, 1999), 천안시의회(박종관외1인, 2005), 포항시의회(최근열외1인, 2000), 광주광역시의회(강인호외3인, 2002), 원주시의회(유광호외1인, 2005) 등 열거하기 어려울 정도로 많은 연구들이 있다.

지방의회의 성과평가와 관련하여 선행연구들을 보면 대체로 지방의회의 역할에 대한 분류가 의정활동 평가의 대상에 대한 분류가 되고 있다. 지방의회의 주요 기능이나 활동을 평가대상으로 분류한 후, 평가지표를 구성하여 성과를 측정하고 있다(유광호외1인, 2005: 26). 기능적 측면에서는 대체로 의결기능, 입법기능, 정책기능, 견제감시기능, 대의기능 등에서 선택 또는 조합한 후 평가지표를 구성하고 있다. 주요활동 측면에서는 주민대표활동, 조례제정 및 개정활동, 예산심사 및 결산활동, 행정사무감사 및 조사활동 등을 주로 공통적으로 사용하고 있다(유광호외1인, 2005: 27). 오재일 등은 예산심의, 조례제정, 행정사무감사, 시정질문 등을 평가대상으로(오재일, 2001), 김광주 등은 정책입안, 정책심의, 행정감시, 민의수렴 및 해결 등 4가지 영역으로 구분하였다(김광주 외, 1998: 169).

김명환 등의 연구에서는 광명시의회를 평가대상으로 지방의회의 기능-역할론적 관점에서 5개 활동부문으로 구분하고, 여론수렴 및 반영, 조례제정 및 개정, 예산심사 및 결산, 행정사무감사 및 조사, 정책개발 등을 분석하였다(김명환ㆍ박기관, 2001: 43-65). 박종관 등은 지방의회 의정활동을 정치적 합리성, 주민대응성, 지역 및 주민통합성 등으로 나누어 평가하고 있다(박종관ㆍ유준석, 2005). 신원득(2003)은 지방의회의 의정활동을 본회의와 위원회의 질의, 답변을 중심으로 연구하였다.

지방의회의 의정활동에 대한 평가를 통하여 의정활동의 성과 증진과 의정활동의 효율화를 위한 개선방안을 제시하고 있는 연구들도 다수가 있다. 박영강(1999)은 지방의회의 활성화방안으로 구조적, 행태적, 환경적 요인의 개선방안을 제시하고, 김명환ㆍ박기관(2001)은 주민과 의회간의 관계 개선, 의회와 집행부간의 관계개선, 의원의 자질향상 및 전문성 확보, 강인호등(2002)은 적극적인 민의수렴, 정책의제 형성과 조례제정에 있어서 주도적 역할 수행, 전문성과 자질 겸비 등을 제시, 지방의원의 전문성 강화방안을 제시하고 있는 최병대(2003), 최봉기(2005) 등, 그리고 지방의회의 효율성, 책임성 등을 제고하기 위한 방안을 제시하고 있는 개별적 연구들이 다수 존재하고 있다.

김성호 등은 의정활동에 대한 수행내용과 그 실적 및 주민에 미친 만족도 정도를 모두 포함하는 평가모형을 개발하여 의정활동에 관한 종합적인 성과평가모형을 개발하여 이를 적용하였다(김성호 등, 2002). 지방의회와 지방의회의 의정활동을 평가하고 의정활동의 활성화하기 위한 방안을 제시하고 있는 선행연구들을 참고하여 의정활동에 대한 만족도와 성과를 계량적으로 종합 평가하기 위한 노력이 이루어져야 할 필요성이 존재하게 된다. 이러한 관점에서 의정활동에 대한 만족도 평가와 더불어 의정활동성과의 영향평가를 위하여 조례제정, 예ㆍ결산심의, 집행부견제 및 협조, 의회운영 및 지원, 대민활동, 의정활동 전반 및 의회제 개선, 기타 분야에 대한 만족도 조사를 하고, 조례제ㆍ개정, 예산ㆍ결산심의, 행정감ㆍ조사, 지방의회운영, 대민활동 등으로 나누어 성과측정지표를 개발하여 적용하였다.

3. 의정활동 성과평가 모형 개발과 분석틀

1) 지방의회 성과평가 모형 개발

지방의회의 의정활동의 성과를 분석ㆍ평가하기 위해서는 평가기준이나 평가요소의 설정이 필요하다. 지방의회의 의정활동 성과를 분석하기 위한 평가의 기준은 지방의회의 의정활동에 대한 제도적ㆍ운영적 측면에서 이에 영향을 미치면서 이와 관련된 주요 쟁점들을 함축하고 있어야 한다. 지방의회 의정활동에 대한 많은 연구를 통하여 바람직한 지방의원의 의정활동이 무엇인지에 대한 객관적인 평가기준을 마련하여 적용했던 한국지방행정연구원 보고서(2002)를 토대로 부산광역시 의정활동에 적용할 수 있는 적실성과 타당성 있는 의정활동 성과평가 기준 및 지표를 구성ㆍ적용하기 위한 성과평가모형을 정립하고자 한다.

지방의회의 의정활동은 주로 지방자치단체의 기관구성형태, 권력분립과 지방분권의 정도 등에 의하여 그 내용과 범위가 달라지게 된다. 지방자치에 있어서 권력분립은 나라에 따라 시대에 따라 권력의 분립과 견제ㆍ균형을 엄격히 실현하고 있는 경우, 권력을 분립하되 어느 한쪽의 우위를 인정하는 경우, 권력을 분립하되 상호 대립하지 않게 하는 경우, 권력을 분립하지 아니하고 통합하는 경우 등이 있다(최창호, 2005: 313). 지방자치단체는 크게 보면 의결기능과 집행기능을 수행하고 있으나 집행기능에 비하여 의결기능이 상대적으로 미약한 바, 이는 집행기능의 양적 확대․강화와 질적인 전문․기술화, 그리고 업무처리의 시급․융통성 등에 의하여 집행기능 우위성이 나타나고 있다.

이러한 가운데 있어서도 지방의회는 다양한 여러 가지의 활동을 하게 되는데 지방의회 의정활동에 대한 평가모형을 개발하기 위해서는 평가체계 구축에서 가장 중요한 요인이 되는 평가의 목적과 대상을 구체적으로 도출함으로써 그에 따른 적절한 평가방식을 찾게 되고 이를 토대로 평가모형을 개발할 수 있다(황아란외, 2002: 20). 지방의회의 의정활동에 대한 평가는 목적, 주체, 시기, 대상 등에 따라 다양하게 분류할 수 있다. 평가목적에 따라 과정평가와 영향평가로, 평가주체가 누구인지에 따라 자체평가와 외부평가로, 평가시기에 따라 사전평가, 진행평가, 사후평가로, 평가대상에 따라 역량평가, 형성평가, 성과평가로, 평가의 사업대상을 중심으로 사업평가, 프로그램평가, 정책평가 등으로 나눌 수 있다.

본 연구는 의정활동의 성과를 평가하고자 하는 목적이 의정활동의 성과를 어떻게 증진시킬 것인가에 있다는 관점에서 목적에 따른 구분인 과정평가와 영향평가를 종합적으로 평가하는 모형을 구축하고자 한다. 과정평가는 의정활동을 수행하기 위한 지방의회의 총체적인 기본역량의 정도, 의정활동의 핵심기능이 되는 분야별 활동내용 등을 평가하고 영향평가는 지방의회와 이해관계를 갖고 있는 사람들의 의정활동의 분야별 만족도와 총체적 만족도의 수준을 평가한다.

<그림 1> 평가기본모형

2) 의정활동 성과평가를 위한 분석틀

지방의회의 성과평가를 하기위해서는 먼저 성과평가의 기준을 선정하고 이들 기준을 토대로 기준별 평가의 지표를 선정하는 것이 무엇보다도 중요하다. 지방의회는 법령이나 조례에 규정된 바에 따라서만 운영되는 것은 아니며, 지방의원들의 가치관․자질 및 지방자치에 대한 인식정도, 주민의 의식수준, 지방의회에 대한 주민의 인지도 등이 그 성공적 운영을 좌우하는 측면이 있기 때문에(정세욱, 2000: 544) 단일의 의정활동의 성과평가기준을 설정하기가 어렵다. 지방의회의 존재이유에 합당하도록 지방의회가 기능을 발휘할 수 있도록 하기 위해서는 그 운영에 있어서 자율성을 바탕으로 하는 주민의 의사를 반영하는 민주적인 운영이 되어야 한다. 지방의회의 운영 주체는 도덕적으로 그리고 전체이익을 위하여 개인의 이익을 취하지 않는 책임 있는 의정활동을 해야 한다. 지방의회 의정활동이 효율적으로 운영되고 타당하고 대표성이 최대한도로 발휘되기 위해서는 관련분야에 대한 전문성이 요구된다. 마지막으로 집행기관과의 견제와 균형을 통한 조화로운 활동이 이루어져야 한다. 따라서 성과평가의 기준으로는 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 등에 의한다(행정자치부 등, 2005: 381).

첫째, 민주성은 주로 지방의회의 조례 제․개정활동, 지방의원의 발의 건수, 행정사무감사의 지적건수, 주민의 의견수렴, 민원처리 등 지방의회의 대부분의 활동이 민주성과 관련되어 있다. 둘째, 책임성은 전문가들을 대상으로 지방의회의 의정활동에 대한 평가질문을 중심으로 지방의회의 책임성을 평가할 수 있고 지방의원의 도덕성이 무엇보다도 지방의원의 책임성을 나타냄으로 지방의원의 비리건수 등을 활용할 수 있다. 셋째, 전문성은 전문가들을 대상으로 지방의회에 대한 설문조사를 실시하여 지방의회의 전문성을 평가할 수 있고, 지방의원의 발의건수, 집행부 발의의 수정비율, 상임위원회 설치 운영, 전문위원의 운영, 지방의원의 직업별 현황 등을 통하여 전문성 정도를 평가할 수 있다. 넷째, 지방의회의 효율성은 지방의회와 대집행부와의 관계가 중요하므로 지방의회와 대집행부와의 관계를 중심으로 평가할 수 있고 전문가들을 대상으로 설문조사를 통하여 평가할 수 있다. 지방의회의 의정활동을 평가하는 <그림 1>평가기본모형(황아란외, 2002: 21>을 참고하여 본 연구의 평가틀은 <그림 2>와 같이 요약할 수 있다.

<그림 2> 연구의 분석틀

의정활동 효율성 증진
의정활동 목표
민주성ㆍ책임성ㆍ전문성ㆍ효율성 제고
행정활동 성과증진 방안
권한 조정, 운영의 효율화, 역량 강화
의정활동성과		평가기준		분석․평가
․ 조례 제․개정 ․ 예산․결산심의 ․ 행정감․조사 ․ 지방의회운영 ․ 대민활동		․ 민주성 및 측정지표 ․ 책임성 및 측정지표 ․ 전문성 및 측정지표 ․ 효율성 및 측정지표		․ 민주성 ․ 책임성 ․ 전문성 ․ 효율성

Ⅲ. 지방의회 의정활동 성과에 대한 분석․평가

본 연구는 지방의회 의정활동의 성과를 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 등 네 가지 기준에 입각하여 조례 제․개정 분야를 비롯한 예․결산 심의, 집행부견제 및 협조관계, 의회운영 및 지원, 대민활동 등 의정활동 성과에 대한 정량적 측정지표를 통한 과정평가와 관련자에 대한 만족도 조사를 통한 영향평가의 결과는 다음과 같다(행정자치부외, 2005: 380-392).

1. 지방의회 활동에 대한 과정 및 영향평가

1) 조례 제․개정 활동

조례 제․개정활동은 지방의회 및 의원의 의정활동에 있어서 중요한 활동으로서 조례 제․개정활동이 원활하게 이루어지게 하기 위해서는 의원의 전문성이 요구되고 보다 다양하고 활발한 조례 제․개정 활동을 하여야 하고 특히 의원발의 건수가 많아야 하고 집행부가 발의한 조례안에 대하여 합리적인 수정이 이루어져야 한다. 조례 제․개정부문의 핵심성과평가지표들은 자주조례제정실적, 지방의회 조례발의실적, 조례안 심의시간 등이나 자료습득이 가능한 주요한 사항들만 보면 다음과 같다.

첫째, 지방의회의 조례 제․개정 연도별 추이와 관련하여 총 조례 제․개정 건수를 보면 제2대는 90,963건, 제3대는 100,510건, 제4대 전반기는 71,091건(추정 140,000건)으로서 계속 증가 추세를 보이고 있다(행정자치부, 2005: 383-384).

둘째, 집행부 발의의 수정비율은 전국적인 자료는 없으나 부산광역시의회의 경우 집행부발의 수정비율을 보면 제2대 26.6%, 제3대 23.6%, 제4대 전반기 16.6%이다.

셋째, 국가공무원, 지방공무원, 교수, NGO집단을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면 지방의회의 조례 제․개정 활동에 대하여 만족한다는 비율이 17.8%, 보통이라는 비율이 58.8%, 불만족이라는 비율이 23.4%로 나타나 부정적으로 평가하고 있다.

<표 1> 지방의회의 조례 제․개정 활동

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
조례 제․개정	17.8%	58.8%	23.4%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년 평가, 2005.12. P.388

2) 예산심의

과정평가와 관련하여 예산심의 성과지표로 활용할 수 있는 것은 예산심의 과업량을 측정하기 위해서 예산안의 항목수, 예산심의의 충실성을 파악하기 위하여 심의 소요기간, 예산심의의 효과성을 측정하기 위하여 예산 삭감 또는 수정비율, 투명성과 공정성을 확보하기 위하여 주민에 대한 공개정도, 전문가참여 등이고 결산심사와 관련하여서는 결산검사위원의 수 등 바, 지표의 타당성과 자료습득의 한계를 고려하여 중요사항만을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 예산삭감비율을 보면 부산광역시의 경우 제2대 1.14%, 제3대 0.72%, 제4대 0.51%로서 예산삭감비율이 낮은 편이다(부산광역시, 2006).

둘째, 부산광역시의회의 경우 제4대 의회 후반기의 예산결산특별위원회에서는 총26건의 예산관련 안건을 처리하였는데 예산안 14건 중 10건(71%)을 수정의결하고 4건(29%)을 원안의결 하였으며, 결산안 4건, 예비비지출승인 3건, 기금운용계획안 3건 등 총 26건 중 15건을 원안 의결하였다(부산광역시의회, 2006: 92).

셋째, 영향평가와 관련하여 지방의회의 예산심의 및 결산심사의 활동에 대하여 만족하는 응답자는 16.6%, 보통이라는 응답자 49.9%, 불만족이라는 응답자가 33.5%로 만족한다는 비율이 낮다.

<표 2> 예산심의 및 결산심사 활동

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
예산심의 및 결산심사	16.6%	49.9%	33.5%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년 평가, 2005

3) 행정사무 감․조사 활동

지방의회는 당해 지방자치단체의 사무에 대하여 감사 또는 조사할 수 있고 이를 위하여 필요한 때에는 현지확인을 하거나 서류의 제출과 지방자치단체의 장 또는 그 보조기관의 출석증언이나 의견진술을 요구할 수 있다. 행정사무 감․조사와 관련하여서는 행정감사에 따른 지적건수, 감사기관수, 감사일수 등, 행정조사와 관련하여서는 감사실시건수 등, 그리고 시정질의나 조치요구 건수 등을 통하여 집행부에 대한 견제활동을 평가할 수 있다.

첫째, 행정사무감사와 관련하여서 행정사무감사의 지적건수 등은 부산광역시의회의 경우 제 2대 1,126건, 제3대 1,228건, 제4대 1,235건의 행정사무감사가 이루어졌다.

<표 3> 행정사무감사활동

구분	감사일수	감사인원	감사기관	감사실시건수	시정(처리)요구	건의
2003	10	43	38	1,232	216	89
2004	10	43	34	2,049	256	94
2005	9	39	38	1,705	234	76

자료 : 부산광역시의회, 의정백서 제4대, 2007, p.93

둘째, 행정조사와 관련하여 부산광역시의회의 경우 제3대 4건, 제4대 6건으로 다소 증가하고 있다.

셋째, 행정사무감사 및 조사 등 집행부에 대한 견제․감시활동에 대하여 17.8%가 만족, 46.8%가 보통35.4%가 불만족하는 것으로 조사되었다.

<표 4> 행정사무 감․조사 등 대집행부 견제․감시활동

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
행정사무 감․조사	17.8%	46.8%	35.4%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년 평가, 2005

4) 의회운영 및 지원 활동

지방의회가 소기의 목적을 원활히 달성하기 위해서는 합리적이고 전문적인 운영과 더불어 이러한 활동이 원활하게 이루어지기 위해서는 각종 제도적 지원이 이루어져야 한다. 의회운영 및 지원활동에 대한 성과평가를 위하여 지방의회의 회기, 보수 및 회의일수, 상임위원회 설치 수와 구성 및 운영, 사무처의 지원현황, 특별위원회의 처리건수, 지방의회의 의장단․상임위원회의 위원장․상임위원회의 교체율, 전문위원의 운영, 지방의원의 직업, 지방의원의 비리건수 등의 지표를 고려할 수 있으나 그 타당성과 자료 습득의 한계를 고려하여 다음과 같은 사항만을 살펴본다.

첫째, 전문위원의 운영현황을 살펴보면 제4대 지방의회의 경우 일반직 전문위원대비 별정직 전문위원의 전국적 비율은 477 : 93 으로 84%가 일반직 전문위원이다. 부산광역시의회의 경우에도 제2대 6:1, 제3대 5:1, 제4대 5:1로 일반직 전문위원의 비율이 높다.

둘째, 지방의원의 직업별 분포를 보면 제2대는 광역의원의 경우 정치인 28%, 상업 14%, 농업 11%, 건설업 7%, 의ㆍ약사 5% 기초의원의 경우 농업 23%, 상업 22%, 건설업 8%, 정치인 8%, 정치인 8%, 회사원 5%이고 제3대는 광역의원의 경우 정치인 17%, 상업 13%, 농축산업 8%, 건설업 4%, 회사원 3% 기초의원의 경우 공무원 22%, 농축산업 21%, 상업 18%, 건설업 7%, 정치인 4%이며 제4대는 광역의원의 경우 정치인 21%, 광역의원출신 17%, 상업 10%, 농축산업 7%, 건설업 5% 기초의원의 경우 기초의원 22%, 농축산업 21%, 상업 15%, 건설업 7%, 회사원 4%이다.

셋째, 상임위원회의 설치여부와 관련하여 기초의회의 경우 100개의 의회가 상임위원회를 설치하지 못하고 있다가 지방자치법의 개정으로 대부분의 기초의회에도 상임위원회를 설치ㆍ운영하고 있다(2006.10.17. 지방자치법 시행령개정).

넷째, 지방의원의 비리건수와 관련하여 지방의원이 각종 비리에 연루되어 조사된 건수는 제2대 82건, 제3대 224건, 제4대293건으로 계속 증가하는 추세에 있다.

다섯째, 의원의 전문성 향상과 의정활동의 내실화를 기하기 위하여 의정연찬과 국제교류 활동을 수행하고 있는 바, 부산광역시의회의 경우 의원연수는 2004년 5회, 2005년 4회, 각종세미나 등은 2004년11회, 2005년 36회, 의원의 해외연수는 2004년 3회, 2005년 4회 등이다.

<표 5> 사무처 직원 현황

구분	91.7	91.11	92.1	92.9	93.10	96.6	97.7	98.9	03.3	03.5	03.7	04.4	05.2	05.11	06.6
계	30	46	56	58	65	72	76	75	80	83	84	86	90	95	98
2급	-	-	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1	1
3급	1	1	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
4급	7	7	9	9	9	9	9	8	8	8	8	8	8	8	8
5급	4	4	5	5	7	7	7	7	7	7	7	7	7	8	8
6급	4	4	4	5	7	14	14	14	14	15	15	16	16	17	18
7급	6	11	15	16	17	17	20	20	19	21	21	21	21	23	20
8급	-	-	-	-	-	-	1	1	1	1	1	1	2	2	2
기능직	8	19	22	22	24	24	24	24	25	25	25	26	29	30	31
계약직	-	-	-	-	-	-	-	-	5	5	6	6	6	6	10

여섯째, 의원의 의정활동을 지원하기 위하여 사무기구와 관련하여 부산광역시의회의 경우 사무기구는 당초 2과 5전문위원으로 구성된 사무국으로 출발하여 1991년 12월 31일 지방자치법 개정으로 2담당관, 7전문위원의 사무처로 확대 개편되었으며 그 후 계속 사무기구의 변화로 2006년 6월 30일 현재 2담당관실 6개 담당, 1실, 6전문위원 정원이 98명으로 확대되었다.

일곱째, 지방의회의 운영 및 지원활동과 관련하여 영향평가결과는 만족하는 비율이 4.4%, 보통이라는 비율이 41.0%, 불만족이라는 비율이 54.6%로서 매우 부정적으로 평가하고 있다.

<표 6> 지방의회의 운영 및 지원활동

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
운영 및 지원	4.4%	41.0%	54.6%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년 평가, 2005

5) 대민활동

지방의회의 주민대표성이나 지역대표성은 지역주민의 의견수렴과 수요파악을 위한 지속적인 대민활동이 중요한 바, 이의 지표로서는 공식적인 주민의견수렴을 위한 모임횟수, 청원 및 민원처리비율, 의정활동의 공개실적, 여성의원비율 등이다. 첫째, 주민의견수렴 횟수와 관련하여 부산광역시의회의 경우 의원주체 간담회, 토론회, 세미나 등 주민의견 수렴 횟수는 제2대 3건, 제3대 4건, 제4대 6건으로 다소 증가하고 있다.

둘째, 민원처리건수와 관련하여 부산광역시의회의 경우 제2대 353건, 제3대 425건, 제4대 433건으로 계속적으로 증가하고 있다. 부산광역시의회의 경우 제4대 의회 후반기 동안 청원은 총 6건 접수처리 되었으며 진정은 총236건으로 다소 증가하고 있다.

셋째, 의정활동의 공개 및 홍보와 관련하여 부산광역시의회는 의정활동을 시민들에게 소상하게 알리고 시의회의 역사자료로 활용하기 위하여 의회소식, 의정백서, 의회안내, 의안처리전집 등 간행물을 발간하고 있으며 의정활동의 적극적인 홍보를 위하여 언론매체를 활용하고 있는 바, 2006년 상반기에만 자료제공 123건, 대담 27건, 설명회 18건, 기타 27건, 의회홍보관, 의정자료실 등을 운영하고 있다.

넷째, 여성의원비율과 관련하여 여성의원의 수는 전국적으로는 제2대 55명, 제3대 97명, 제4대 140명이고 부산광역시의회의 경우 제2대 7.8%, 제3대 2%, 제4대 11.3%로 계속 증가 추세에 있다.

다섯째, 지방의회의 주민의견수렴 및 민원처리활동 등 대민활동에 대하여 만족한다는 응답자가 19.9%, 보통이라는 응답자가 47.6%, 불만족이라는 응답자가 32.5%로 나타나 매우 부정적인 평가를 하고 있다.

<표 7> 주민의 의견수렴 및 민원처리활동 등 대민활동

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
대민활동	19.9%	47.6%	32.5%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년평가, 2005

6) 지방의화와 대집행부와의 관계

지방의회와 집행기관간의 관계와 관련하여 지방자치단체의 소기의 목적을 달성하기 위하여 평상적으로는 협조와 견제의 관계를 유지하는 것이 이상적이나 서로 반목하여 알력․마찰․갈등을 야기하는 경우 지방자치단체 내부에서 자율적으로 해결하기 위한 비상적 수단이 강구되어야 한다(최창호, 2006: 353).

첫째, 단체장의 재의요구건수와 관련하여 제2대 268건, 제3대 156건, 제4대 전반기 101건으로 다소 감소하는 경향을 띠고 있다.

둘째, 대법원제소 건수는 제2대 9건, 제3대 25건, 제4대 전반기 11건으로 다소 증가하고 있다.

셋째, 지방의회와 집행부와의 관계에 대하여 만족스럽다는 응답자는 8.2%, 보통이라는 응답자가 52.8%, 불만족스럽다는 응답자가 39.0%로서 지방의회와 집행부와의 관계가 원만하지 않은 것으로 인식하고 있다.

<표 8> 지방의회와 대집행부와의 관계

평가항목	만 족	보 통	불 만 족
8.2%	8.2%	52.8%	39.0%

자료 : 행정자치부 등, 민선자치 10년 평가, 2005

2. 지방의회 활동 영역별 문제점

지방의회 활동영역별 문제점은 이상의 분석ㆍ평가와 지방의원, 전문가, 공무원을 대상으로 한 면접결과를 토대로 지방의회 활동의 성과가 그리 크지 못한 이유는 활동 그 자체와 관련된 문제, 기관운영상의 문제, 지방의회와 외부환경과의 관계상의 문제로 나누어 제시할 수 있다.

지방의회의 의정활동의 문제점과 관련하여 의정활동상의 문제점(조례 제ㆍ개정, 행정사무감ㆍ조사, 예산심의, 정책심의능력, 민원, 회의운영), 지방의회기관운영상의 문제점(의원의 전문성, 사무직원의 인사권, 전문위원제), 지방의회와 외부환경간의 문제점(지방의회와 집행기관간의 관계, 단체장의 영향력, 정부ㆍ국회의원 등) 등에 대하여 지방의원 5인, 전문가(교수포함) 5인, 공무원 5인 등을 대상으로 2007. 3. 26~4. 6기간에 면접을 실시하였다.

1) 의정활동상의 문제점

(1) 조례 제․개정상의 문제

지방의회의원은 조례의 입법범위가 지나치게 협소하다는 점을 문제로 삼고 있으며 집행기관의 공무원은 지방의원의 입법에 관한 전문지식의 부족을 가장 큰 문제로 지적하고 있다. 지방의회가 조례제정권을 적절하게 행사하기 위해서는 의원 및 의정활동 관련 공무원들의 입법에 관한 전문성을 제고하고 조례의 법적 지위에 걸맞는 입법범위의 보장이 이루어져 있지 않다는 문제점이 지적되고 있다.

(2) 행정사무감․조사상의 문제

공무원들과 주민은 지방의회의 행정사무․조사권 행사를 저해하는 요인으로서 의원들의 전문지식결여를 가장 큰 문제점으로 지적하고 있다. 반면에 의원들은 허위증언이나 진술에 대한 제재수단의 결여와 관련 정보의 불충분을 문제점으로 지적하고 있다.

(3) 예산편성 및 심의상의 문제

예산편성에 대한 지방의회의 견제능력은 의원을 제외한 다른 집단의 경우 다소 부정적으로 평가하고 있다. 그 이유는 의원들의 예산관련 정보 및 전문지식의 부족에도 문제가 있으나 지방의회의 재량권이 부족하다는 점에서도 문제를 찾을 수 있다. 따라서 예산편성에 대한 지방의회의 견제력을 강화하기 위해서는 의원들의 전문성을 강화하고, 예산편성 분기를 조정하며 행정자치부의 예산편성 지침의 내용이나 성격을 재정립함으로써 제시된 문제점을 보완하여야 할 것이다.

(4) 지방의원의 정책심의 및 평가능력 부족

지방의원의 정책심의와 평가능력에 대한 외부의 평가는 기대에 못 미친다는 지적이 많다. 지방의원의 정책심의나 평가능력을 제고하기 위한 전문성 제고방안이 요구되고 있다.

(5) 민원 및 기타 관련 활동상의 문제

지방의원들은 그 동안 처리해 왔던 민원사항에 대하여 다소 불만족한 편이다. 민원이 만족스럽게 처리되지 못하는 이유는 개인적․이기적 민원이다. 인력․시간․예산상의 부족, 처리기관의 수용거부, 처리절차의 복잡성 등을 들고 있다. 의원이 처리해야 할 민원은 집행기관에서 처리하여야 할 사안이 대부분이기 때문에 집행기관의 협조 없이 해결하기가 어렵다는데 문제가 있다. 따라서 지방의원이 의정활동에 전념하기 위해서는 주민들의 민원을 실효성 있게 처리해 줌으로써 민원인이 민원처리 결과에 만족할 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

(6) 의회의 회의운영상의 문제

지방의회는 대개 국회의 의사규칙을 바탕으로 회의규칙을 제정하고 운영함으로써 의회규모를 고려하지 않은데 문제가 있다. 이로 인하여 회의시 발언시간이나 회의 운영, 시정질문, 회기운영, 의사일정작성 등에 있어 지방의회의 실정이 회의규칙에 반영되지 않고 있어 효율적인 의회운영을 저해하고 있다.

2) 지방의회의 기관과 관련한 문제점

(1) 지방의회 의원의 전문성 부족

지방의회의원은 주민의 대표기관인 의회에서 법상 주어진 권한으로써 의정활동을 통하여 지역발전과 주민의 복리를 도모하기 때문에 의정활동의 주체인 지방의회의원의 자질과 전문성 그리고 의정활동에 대한 만족도는 의정 효율성 제고에 가장 큰 영향력을 주게 된다(김순은, 2002: 52). 그 동안 지방의원들의 의정활동을 평가한 바에 의하면 사실상 지방의원들이 나름대로 열심히 노력을 하고 있지만 의원자신을 포함하여 관련 제집단의 역할 기대에 미치지 못하고 있음을 지적하고 있다. 따라서 지방의회의원이 조례제정, 행정사무 감․조사, 정책대안 제시, 예․결산심의 등에서 바람직한 영향력을 행사하기 위해서는 전문성을 보완하는 것이 무엇보다 선결과제이므로 전문성을 보완하기 위한 기관의 설립과 제도적 장치가 시급히 마련되어야 할 것이다. 또한 전문성을 갖춘 인사가 지방의회에 진출할 수 있는 법․제도의 개선이 이루어져야 한다.

(2) 의회사무처(국, 과) 공무원의 인사제도의 문제

우리의 지방자치단체가 기관대립형의 구조를 취하고 있음에도 불구하고 의회사무처(국, 과) 공무원에 대한 임명권이 지방자치단체장에게 부여되어 있다는데 문제가 있다. 이로 인하여 지방의회 사무직원들의 업무수행에 대하여 의장이 직무감독권을 가지고는 있으나 임용권자인 자치단체의장에게 충성을 바칠 가능성이 크기 때문에 집행기관을 감시․견제해야 할 지방의회의 역할을 크게 제약하고 있다. 지방의회와 의회사무처(국, 과)에 근무하게 될 공무원의 충원방법을 제도적으로 개선하지 않으면 의정 효율성을 제고할 수 없을 뿐만 아니라 지방의회의 존립 목적을 실현할 수 없다는 점을 문제점으로 제시하고 있다(최봉기, 2005: 20).

(3) 의회사무처(국, 과) 직제 및 전문위원제도의 문제

현행 지방의회사무처(국, 과) 직제 가운데 전문위원은 의안의 심사와 회의진행을 담당하고 있어 의정활동에 직접 참여하고 보좌하는 지위에 있다. 그러나 집행기관 실무부서의 장보다 그 직급이 낮아 대등한 지위에서 업무협의가 이루어지지 않고 있으며 그 법적 위상이 확고하게 정립되지 않고 있어 의회사무처(국, 과)직제에 문제가 있음을 보여주고 있다.   또한 지방의회의원들이 전문위원을 효과적으로 활용하지 못하고 있는데 그 원인은 전문위원의 전문성이 다소 낮기 때문으로 조사되고 있다. 특히 전문위원의 입법 및 정책보좌에 대한 만족도 조사에서 만족도가 낮은 것으로 나타나 전문위원의 의정활동 보좌능력을 문제점으로 제시하고 있다(김재홍ㆍ김도희, 2007: 237-250).

3) 지방의회와 외부환경간의 문제점

(1) 지방의회와 집행기관간의 문제

지방의회와 집행기관간의 관계는 비교적 협조적이었던 것으로 나타나고 있다. 이는 집행기관에 대한 견제기능이 다소 미약하였다는 것으로 해석될 수 있다. 실제로 지방의원들은 집행기관에 대한 견제기능의 미비원인을 법․제도적 장치의 미비와 관련된 전문지식 부족을 문제점으로 지적하고 있다. 의회와 집행기관과의 마찰원인은 지방의회의 권위적인 자세, 대화통로의 미비, 지방의원의 능력에 대한 불신 등이 지적되었다(박천오ㆍ서우선, 2004). 지방의회의 경우에는 집행기관에 대한 견제가 미약한 원인으로는 법․제도적 장치의 미비를 가장 많이 지적하고 있다.

(2) 의정활동에 대한 자치단체장의 영향력과 관련한 문제

의정활동에 대한 민선자치단체장의 강력한 영향력이 문제가 되고 있으며, 민선단체장이 의결과정을 무시하고 의회의 의결사항을 독단적으로 결정․집행하는 경우, 이에 대한 제도적 보완장치가 미비되어 있다는 문제점이 지적되고 있다.

(3) 의정활동에 대한 행정자치부, 국회의원의 영향력과 관련한 문제

지방의회의 의정활동에 까지 중앙정부와 국회의원이 영향력을 행사하고 있다는 점은 향후 지방자치정책 개선과 관련된 제도의 개선시 고려되어야 할 사항이다.

3. 지방의회의 의정활동에 대한 평가기준별 문제점

지방의회의 의정활동 성과에 대하여 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 기준에 의하여 평가하면 다음과 같다(행정자치부 등, 2005: 391-392).

1) 민주성과 관련한 문제

조례 제․개정 활동의 증가, 적정한 집행부 발의 조례의 수정, 행정사무감사의 지적 건수, 주민의견 수렴 및 민원처리 등의 개별적 활동은 평균이하로 평가되었으나 지방의회의 존재만으로 지역의 민주주의가 제고되었다고 볼 수 있어 민주성과 관련하여서는 평균수준을 유지하고 있다고 판단된다.

2) 책임성과 관련한 문제

지난 10여 년간 지방의원의 비리가 지속적으로 증가하고 있고, 조례 제․개정, 예산심의 및 결산심사, 행정사무감사 및 조사 등 집행부견제․감시 활동, 주민의 의견수렴 및 민원처리 활동에 대한 평가가 낮다는 문제를 안고 있다.

3) 전문성과 관련한 문제

지방의회가 구성된 이후 계속적으로 지방의원의 전문성 부족 문제가 대두되어 왔고 특히 지방의회의 전문성 및 운영상황에 대한 평가도 매우 낮은 것이 현실이다.

4) 효율성과 관련한 문제

단체장의 재의요구 및 대법원에의 제소건수가 계속해서 나타나고 있고, 지방의회와 집행기관과의 관계에 대한 평가도 낮다.

Ⅳ. 지방의회 의정활동 성과증진 방안

지방의회의 의정활동의 성과를 증진하기 위해서는 지방자치제도의 개선을 통한 지방의회의 권한확대라는 과제와 더불어 지방의원의 전문성 확보와 더불어 주민과의 협의체를 통하여 주민이 원하고 요구하는 방향으로 의정활동이 이루어져야 한다(육동일, 2004 : 15-20).지방의회의 의정활동의 주요내용은 민의반영, 주민상담, 행정감시, 정책심의 정책입안, 시정홍보 등의 활동을 효과적으로 수행해야 하는 바, 전문가, 지방의원, 의회공무원들과의 면접의 결과는 민의반영, 정책심의, 행정감시, 주민상담, 시정홍보 순으로 중요한 역할이라고 인식하고 있다. 이러한 역할을 제대로 수행하기 위해서는 선행연구에서 타당하게 제시하고 있는 방안과 앞에서 분석한 의정활동상에 나타난 문제점에 대한 극복방안과 지방의원, 전문가, 공무원과의 면접결과를 토대로 지방의회의 권한조정(의결권 행사범위 조정, 조례제정권의 한계극복, 행정감시권의 철저한 보장, 예산심의의 대상과 범위의 확대, 청원수리ㆍ처리의 개선), 지방의회의 운영의 효율화(사무처기능의 조정, 지방의회 운영의 활성화), 지방의원의 역량강화(지방의원의 전문성 강화, 전문위원제의 보완․강화)등이 이루어져야 한다.

지방의회 의정활동의 성과를 증진하기 위한 방안과 관련하여 지방의원 5인, 전문가(교수포함) 5인, 공무원 5인 등을 대상으로 2007. 3. 26~4. 6기간에 면접을 실시하였다.

1. 지방의회의 권한의 조정

1) 의결권 행사범위의 조정

(1) 의결사항의 추가 및 확대

현재 지방의회의 의결권은 지방자치법 제35조의 규정에 의하여 지방자치단체의 사무 중에서 비교적 중요하다고 인정되는 사항만을 필수적 의결사항으로 규정함으로써 열거주의를 채택하고 있다. 주민의 의사가 보다 적극적으로 지방행정에 반영되고 지방의회가 본연의 권한인 의결권의 행사를 통해 효과적으로 집행기관을 견제할 수 있도록 하기 위해서는 법정의결사항 이외에 ① 조례제정을 통하여 자치단체장의 행정행위 중 의회의결을 거치는 사항의 범위를 주민의 복지에 미치는 직접적인 영향력의 크기 및 의회의 처리 능력 등을 고려하여 합리적 수준으로 추가․확대하거나 자치사무의 확대 ② 임의적 의결사항에 대한 적극적인 의결권 행사가 필요 ③ 더 나아가 지방의회의 의결사항을 개괄적으로 광범위하게 규정하는 방안이 요구된다(김성호, 2003: 36-37).

(2) 재의 요구 및 선결처분권 행사요건의 강화

지방의회가 의결권을 행사하는데 대하여 집행기관이 행사할 수 있는 견제장치로서 크게 단체장의 재의요구와 선결처분이 있다. 이러한 제도적 장치는 실제적인 면에서 지방의회의 의결권을 크게 제약하고 있는 바, 집행기관의 재의요구와 선결처분의 행사요건을 보다 엄격히 규정하여 의결권 행사가 합리적으로 이루어질 수 있도록 법적 보완이 이루어져야 한다.  먼저 재의요구에 있어 지방의회의 재의결사항에 대해 단체장이 감독관청의 승인을 받아 대법원에 제소하는 경우 판결이 있을 때까지 효력을 정지시킬 수 있는 부분을 수정하거나 또는 대법원의 판결이 있을 때까지 의회의 재의결안이 계속 효력이 발생되도록 하여야 한다. 또한 지방자치단체장의 선결처분권 행사의 경우 지방의회에서 중요사항의 의결이 지체될 경우에 한해 단체장이 일정한 시한을 정하여 의결해 줄 것을 요구할 수 있도록 하고 그 시한이 경과된 경우에만 단체장의 선결처분권을 인정하도록 한다.

2) 조례제정권의 한계 극복

(1) 조례제정 대상사무(자치사무)의 확대

지방의회는 지방자치단체 또는 그 기관이 현실적으로 처리하고 있는 사무 가운데, 이른바 자치사무와 단체위임사무에 대하여 관여할 수 있으나 기관위임사무에 대해서는 예외적으로 관여할 수 있다. 자치사무와 단체위임사무에 있어서도 지방자치법 제9조 2항 단서 조항(다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.)에 의하여 지방의회의 지방행정사무에 대한 관여 폭이 제약된다고 볼 수 있다. 따라서 지방의회의 실질적 권한행사 범위를 확대하기 위하여서는 지방자치의 본지에 따라 지방자치단체가 자주적으로 제 기능을 수행할 수 있도록 위임사무를 대폭 각급 지방자치단체에게 이양해 주어야 한다. 즉, 단체위임사무는 최대한 자치사무로 하고 기관위임사무 중 지방적 성격의 사무는 단체위임사무로 하여 지방의회가 주민의사와 지역실정에 적합하게 그 권한을 행사할 수 있도록 하여 지방의회가 관여할 수 있는 행정사무의 범위를 확대하여야 한다(최창호, 2006: 260).

(2) 법률유보원칙의 적용범위 조정

지방자치법 제15조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있어 “법령의 범위 안에서”를 법령에 위반하지 않는 범위내로 확대 해석하고는 있으나 다툼의 여지가 상존하는 등 헌법에 보장된 자치입법권의 본질을 훼손하는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 지방자치법상의 법률위임규정은 지방의회의 조례제정권을 크게 제약한다고 볼 수 있기 때문에 “법령의 범위 안에서”를 “법령에 위반되지 않는 한에서”로 고치는 것이 바람직하다(김성호, 2003: 42).

(3) 조례제정에 대한감독청 승인 등의 축소

조례제정 대상사무의 제약으로 인해 지방의회에서 심사되는 조례안이 소수에 불과하고 그나마도 조례제정권의 경우 중앙정부의 관여가 공식화되어 있어 실질적으로 조례제정권은 극히 취약하다. 조례 제정시 감독청의 승인을 받아야 할 사항도 다양하며 또한 지방자치단체에 공통 적용되는 조례준칙의 시달에 의하여 조례가 개폐되는 관행이 있다. 근본적으로 중앙정부의 지방자치단체에 대한 훈령, 지시, 동의, 승인, 공무원임면, 행정처분취소, 감사 등의 방법에 의한 광범위한 통제를 억제하여 지방자치단체의 자주성, 창의성을 존중한다는 의미에서 중앙통제를 대폭 축소하여 조례제정의 폭을 넓혀야 한다. 또한 조례 제정시 감독청의 승인을 얻도록 되어 있는 조례제정권에 대한 중앙정부의 통제는 최소한의 범위 내, 즉 자치입법권의 정상적인 영역이 침해되지 않는 범위 내에서 최소한도의 통제에 그쳐야 한다.

3) 행정감시권의 제도적 보장

(1) 행정사무감사․조사 대상범위의 확대

위임사무에 대해서는 국회가 중앙정부에 대한 감사를 통해서 그 타당성을 조사하고 광역의회는 시․도에 대한 감사를 통해서 위임의 타당성을 조사하면 되며, 위임받은 사무를 제대로 집행했는가의 문제는 시․도에 대해서는 당해 광역의회가, 시․군․구에 대해서는 당해 기초의회가 이를 감사하는 것이 바람직하다. 또한 행정자치부장관 또는 시․도지사가 행하는 지방자치단체의 자치사무에 관한 감사규정(제156조)은 삭제하는 것이 바람직하다. 한편 행정감시권의 행사를 남발하게 되는 경우 지방행정이 마비될 수도 있기 때문에 꼭 필요하다고 판단되는 사항에 국한시키는 권력행사의 자제원칙이 필요하며 지방의회의 운영에 있어 제한된 회기와 시간(시․도 10일, 시․군․구 7일)등의 점에서 행정전반에 관해 단순히 포괄적으로 다루기보다는 특정한 중대사안에 대해 전문성을 겸비하여 집중적으로 접근하는 노력이 요구된다.

(2) 행정감시권 행사의 실효성 제고

지방자치법 제37조에 지방자치단체의 장 또는 관계공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다는 규정에 의하여 지방의회는 행정사무감사․조사에 있어 자치단체장과 그 보조기관의 출석․증언, 의견진술요구, 서류제출요구, 현지확인 등을 할 수 있다. 행정감시권의 실질적 행사를 위해서는 피감자의 의무 위반 및 불이행에 대하여 고발과 500만원이하의 과태료를 부과할 수 있다는 규정을 강화할 필요가 있다.

(3) 행정감사 기간의 연장

행정감사기간의 경우 현재 시․도 10일, 시․군․구 7일의 범위 내에서 할 수 있도록 규정함으로써 짧은 일정으로 인하여 행정사무감사가 형식에 그칠 가능성이 농후하기 때문에 행정사무감사가 실질적으로 그 효과를 발휘하기 위해서는 감사기간을 적어도 10～15일 정도로 연장하거나 정례회의가 열리고 있는 동안 별다른 구속 없이 실시할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

4) 예산․결산 심의의 실효성 확보

(1) 예산심의의 방법의 개선

현재의 지방의회의 예산심의는 지방의원들의 전문성 부족과 경험 미숙, 그리고 의원보좌기능의 미흡, 시간제약 등으로 인해 단체장이 제출한 예산안을 전년대비 몇 % 삭감․조정하는 단편적이고 형식적인 수준에 머무르고 있다. 특히, 재원조달선의 적정성, 사업우선순위의 검토, 재원배분의 효율성 등을 체계적으로 파악하지 못하고 예산심의에 임함으로써 예산심의의 질이 낮은 실정이라는 것이 일반적 평가이다. 예산심의의 질을 제고하기 위해서는 예산심의 전에 예산편성 방향, 예산의 합리성과 합법성, 예산액의 삭감․조정과 연관하여 평가표를 사전에 작성하고 예산심의 전략을 세운다.

(2) 예산심의기간의 연장

시․도의 경우 회계연도 개시 50일 전, 시․군․구의 경우 회계연도 개시 40일전까지 예산안을 지방의회에 제출하도록 되어 있고 예산안을 시․도의 경우 15일전, 시․군․구의 경우 10일전까지 의결하도록 되어 있어 예산안에 대한 구체적인 심의를 하기에 시간이 촉박할 뿐만 아니라 예산안 심의가 정기회에서 이루어지는 관계로 예산심의 기간에 행정사무감사․결산․시정질의 등이 동시에 실시되어 예산심의 기간은 더욱 부족한 실정이다. 예산심의가 충분한 질의와 토의를 거쳐 체계적으로 예산사정이 이루어지도록 하기 위해서는 예산안의 지방의회 제출기간을 현행보다 약 10일 정도 앞당겨 내실 있는 예산심의가 실시되도록 하여야 한다.

(3) 결산 및 행정감사의 결과 반영

예산심의와 밀접하게 관련되는 행정감사와 결산심사의 결과가 예산심의에 효과적으로 반영되도록 하기 위해 예산심의에 앞서 전년도 예산집행의 공정성과 적법성 여부를 검토하는 결산심사기간을 별도로 설정하여 결산심사결과가 예산심의 시에 충분히 반영될 수 있도록 관련 법규를 보완한다. 결산심의의 결과가 예산에 제대로 반영되기 위해서는 기본적으로 결산심사가 예산집행의 합법성 뿐만 아니라 능률성과 효과성을 분석하는 등 질적으로 향상되어야 한다. 이를 위해 결산검사위원의 수를 보강하고 전문성을 겸비한 결산검사위원의 선정이 이루어져야 한다.

5) 청원수리ㆍ처리의 개선

청원수리 사항이 빠른 시일 내에 처리될 수 있도록 지방자치법 및 동시행령 또는 지방의회 청원심사규칙 등에 청원유형별로 그 처리기관을 명시하고 이를 어길 경우 그에 대한 강제적인 제재조항을 규정한다. 청원제도를 보다 활성화하기 위해 주민의 동의를 얻은 경우 의원의 소개없이도 청원할 수 있도록 하는 것이 바람직하며, 동시에 청원 중에서 의원의 소개없이 제출되는 진정서제도가 존재하고 있으므로 절차가 단순하고 용이한 진정서제도를 활성화한다. 청원심사과정에 청원인, 이해관계인 및 학식과 경험이 풍부한 전문가로부터 진술을 듣는 등 관계인의 의견을 반드시 듣고 그 심사과정을 공개하여 객관성을 확보한다.

청원수리 사항이 빠른 시일 내에 처리될 수 있도록 지방자치법 및 동시행령 또는 지방의회 청원심사규칙 등에 청원유형별로 그 처리기관을 명시하고 이를 어길 경우 그에 대한 강제적인 제재조항을 규정한다.

2. 지방의회 운영의 효율화

1) 사무처(국, 과)기능의 조정

(1) 의회사무조직의 지원강화

의회사무처(국, 과)가 지방의정활동을 효과적으로 지원할 수 있도록 사무직원을 보강하고 사무처(국, 과) 직원을 대상으로 의정활동에 대한 지속적인 연수와 교육을 실시한다. 또한 사무직원이 본래의 직무로서 지방의회의 사무를 충실히 수행하기 위해서는 의회사무조직에 대한 인식변화와 함께 직급 상향 등 제도적 개선이 필요하다(김재홍ㆍ김도희, 2007: 241-253).

(2) 의회사무직원의 임명 방법 개선

현재 사무직원을 단체장이 임명하고 의회의장이 직무를 감독함으로써 사무직원의 지방의회에 대한 헌신적인 업무수행을 기대할 수 없는 실정이다. 기관대립형의 현 지방정부 기관 구성 형태 하에서 의회의 내부조직권과 실질적인 의정활동의 원활화를 위하여 단체장과 협의하여 의회의장이 직접 임명하는 것이 바람직하다(김순은, 2001: 17-18). 특히 사무직원에 대한 시․도 단위로 통합적 인사관리 운영이 필요하다.

2) 지방의회 운영의 활성화

(1) 지방의회 회의 활성화

지방의회의 회의 운영과 안건처리를 보다 활성화하기 위해서는 지방의원들의 적극적인 의회활동과 사전준비가 요구되고 집행기관의 적극적인 협조가 필요하므로 지방의회와 집행기관은 상호협력하여 지방의회의 회의 소집과 회기운영이 활성화되도록 노력하여야 한다. 지역주민들의 지방의회에 대한 관심을 지속적으로 높이기 위해 주민들의 회의 방청을 유도하고 주민들의 지방의원의 회의운영과정을 감시․평가하여 이 결과를 차기선거에 반영하는 것이 바람직하다. 안건처리에 있어 조례안이나 예산안 외에 각 지역실정에 따라 발생하는 특정사안에 대해 보다 적극적으로 조사․분석하고 이를 처리하는 자세가 요구된다.

(2) 의원 발의의 활성화

지방의원들이 주민복지와 지역발전 등과 관련된 조례 제․개정, 행정사무감사 등의 여러 분야에 걸쳐 활발하게 의안을 발의하기 위해서는 우선 각종의 법체계와 사후 배분사항 등에 관해 명백하게 이해하고 다양한 통로를 통해 정책입안, 문제해결 능력을 배양하는 등 지방의원의 전문성이 제고되어야 한다. 제도적인 면에서 지방의원의 의정활동을 보좌하는 의회사무처(국, 과)의 지원 강화하고 특히 전문위원회를 보완․강화하여 지방의원들이 이들의 지원 하에서 다양한 자료와 정보를 입수하고 이를 조사․분석하여 전문성 있는 의안을 발의할 수 있도록 하여야 한다(유광호ㆍ박기관, 2005: 39-40).

3. 지방의원의 역량 강화

지방의회의 의정활동을 효과적으로 수행하기 위해서는 지역발전이나 지역문제해결을 위한 지방정부의 정책을 개발하여야 하고 정책심의 등의 능력을 제고시켜야한다(최근열ㆍ김영종, 2000: 187-208).

1) 지방의원의 전문성 강화

지방의원의 바람직한 역할로는 첫째, 지방의원은 자기 출신지역의 이익만을 대변하거나 보호하려고 하지 말고 지역전체의 차원에서 이해관계를 조정하고 지역정책을 결정하는 주민대표로서의 역할, 둘째 지방의회는 주민대표가 모여 대화와 타협으로 자치단체의 의사를 결정하고 지역문제를 처리하는 기관이라는 점에서 민주적 대화와 타협하는 기술이 요구되며, 셋째 의회활동 이외에 지역사회의 제반문제를 해결하기 위해 중앙정부 또는 타자치단체와 교섭․절충하고, 주민요망을 행정당국에 전달하고, 지역주민의 심부름 및 주민상담에 응함으로써 주민고충을 수렴․해결하고, 넷째 자치단체의 정책을 입안․심의․결정하며 지방행정사무의 집행을 감시․감독하고 시정에 대한 정보를 주민에게 알리고 주민을 계몽하는 등 다양한 역할이 부여되어 있다. 지방의원이 이러한 역할을 원활히 수행할 수 있도록 전문성을 강화하여야 한다(최봉기, 2005: 5-24).

지방의원의 전문성 제고 방안으로 지방자치관련 제도개혁(지방의원선거제도의 개혁, 지방자치법상 지방의원신분제도 개혁, 의정활동 지원체제의 자율적 구성ㆍ운영과 전문성보강, 의정활동평가체제의 구축과 의정기능촉진ㆍ독려제도의 도입), 지방의원의 역할혁신(지방의원직에 대한 역할인지와 사명감 고취, 자질함양 및 태도개혁, 지역사회내의 갈등조정과 지도자적 역할제고), 사회환경적 비판ㆍ통제기능 강화(지방의원들에 대한 주민통제기능강화, 지방의원들에 대한 언론과 시민단체의 평가ㆍ비판기능 강화) 등을 제시하고 있다(최봉기, 2005: 19-24).

2) 전문위원제의 보완․강화

각급 지방의회에 있어 전문위원의 수가 실제로 지방의원의 의정활동을 지원하기에 부족하며, 전문위원의 전문지식도 낮은 수준이다. 또한 전문위원은 별정직과 일반직이 있는데, 별정직은 정치적 임용으로 충원되고 있으며 일반직의 경우 승진자들이 집행부서의 보직을 받기 전에 거쳐가는 자리로 이용되고 있어 전문위원 본래의 역할을 기대하기 어려운 실정이다. 전문위원의 역할을 강화하기 위해 전문위원의 직무로서 의안심사와 의사진행보좌 이외에 의원의 의정활동에 필요한 전반적인 사항을 보좌할 수 있도록 자료와 정보의 수집․분석․조사업무를 담당하도록 규정한다. 각급 지방의회의 실정에 맞추어 전문위원수를 자율적으로 증감할 수 있도록 하고 전문위원의 직무를 도울 수 있는 보조직원을 증원 확대하여야 한다. 전문위원은 회의운영에 관한 전문지식과 풍부한 경험이 필요하므로 각종 법률, 조례, 규칙, 판례, 행정사례, 선례에 관한 전문지식을 갖추고 있어야 하고 당해 자치단체의 정책 및 행정사무내용을 충분히 조사․분석․연구하여 의회의 효율적인 운영을 위해 의장 및 의원을 보좌하여야 한다는 점에서 전문위원의 임명시 일정자격요건을 구비하도록 하고 임용 후에 연수와 장기근무를 통해 전문직화하는 것이 바람직하다(김재홍ㆍ김도희, 2007: 237-252).

Ⅴ. 결  론

지방의회의 성과평가를 하기위해서는 먼저 성과평가의 기준을 선정하고 이들 기준을 토대로 기준별 평가의 지표를 선정하는 것이 무엇보다도 중요하다. 지방의회는 법령이나 조례에 규정된 바에 따라서만 운영되는 것은 아니며, 지방의원들의 가치관․자질 및 지방자치에 대한 인식정도, 주민의 의식수준, 지방의회에 대한 주민의 인지도 등이 그 성공적 운영을 좌우하는 측면이 있기 때문에 단일의 의정활동의 성과평가기준을 설정하기가 어렵다. 그러나 지방의회의 존재이유에 합당하도록 지방의회가 기능을 발휘할 수 있도록 하기 위해서는 그 운영에 있어서 자율성을 바탕으로 하는 주민의 의사를 반영하는 민주적인 운영이 되어야 한다. 지방의회의 운영 주체는 도덕적으로 그리고 전체이익을 위하여 개인의 이익을 취하지 않는 책임 있는 의정활동을 해야 한다. 지방의회 의정활동이 효율적으로 운영되고 타당하고 대표성이 최대한도로 발휘되기 위해서는 관련분야에 대한 전문성이 요구된다. 마지막으로 집행기관과의 견제와 균형이 조화로운 활동이 이루어져야 한다. 따라서 성과평가의 기준으로는 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 등을 중심으로 평가하고 의정활동 영역별로 평가하였다. 본 연구는 지방의회 의정활동의 성과를 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 등 네 가지 기준에 입각하여 조례 제․개정 분야를 비롯한 예․결산 심의, 집행부견제 및 협조관계, 의회운영 및 지원, 대민활동 등 의정활동 성과에 대한 정량적 측정지표를 통한 과정평가와 관련자에 대한 만족도 조사를 통한 영향평가의 결과는 많은 문제점을 안고 있었고 부정적 평가가 각 영역에 걸쳐 높게 나타났다.

지방의회 활동의 성과가 그리 크지 못한 이유는 활동 그 자체와 관련된 문제도 있고, 기관운영상의 문제도 있으며 지방의회와 외부환경과의 관계상의 문제로 나누어 제시하였다. 의정활동상의 문제점은 조례 제ㆍ개정상의 문제, 행정사무감ㆍ조사상의 문제, 예산편성 및 심의상의 문제, 지방의원의 정책심의 및 평가능력 부족, 민원 및 기타 관련 활동상의 문제, 지방의회기관과 관련한 문제점은 지방의회의원의 전문성 부족, 의회사무처(국, 과)공무원의 인사제도상의 문제, 의회사무기구 직제 및 전문위원제의문제, 지방의회와 집행기관간의 문제점은 지방의회와 집행기관간의 문제, 의정활동에 대한 자치단체장의 영향력과 관련한 문제, 의정활동에 대한 행정자치부ㆍ국회의원의 영향력과 관련한 문제 등을 제시하였다.

한편 지방의회의 의정활동의 성과에 대하여 민주성, 책임성, 전문성, 효율성 기준에 의하여 평가한 결과는 정도상의 차이는 있지만 상대적으로 부정적인 평가가 높았다. 이러한 문제점을 극복하고 의정활동의 성과를 증진하기 위해서는 지방의회의 권한 조정, 지방의회 운영의 효율화, 지방의원의 역량강화가 이루어져야 한다. 본 연구는 지방의회의 경쟁력을 강화하고 내부관리의 효율화를 통하여 궁극적으로는 지역주민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 지방의회의 의정활동은 어떠해야 하는가를 정립토록 할 수 있다. 본 연구의 결과는 지방의회의 기능과 권한, 활동 등에 관한 연구에 있어서 종합적 판단과 논의를 함으로써 학문적 측면에서 큰 기여를 할 수 있다. 지방의회의 의정활동 성과평가에 관한 연구는 행정실무에도 크게 기여할 것이다. 지방의회제도의 개선을 위한 논리적 근거를 제공함으로써 지방의회발전을 위한 타당성 있는 정책을 수립하고 집행하는데 기여할 수 있다. 결국 지방의회의 의정활동을 효과적으로 수행하기 위해서는 민의반영, 주민상담, 행정감시, 정책심의, 정책입안, 시정홍보 활동을 활발하게 수행하고 이를 위해서는 지방의원은 준법성, 공인성, 주체성, 봉사성을 준수하여야 한다.

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김영수(金暎洙): 서울대학교에서 행정학석사, 중앙대학교에서 행정학박사학위를 취득하고, 한국지방행정연구원 책임연구원과 시라큐스대학교(Syracuse University)교환교수를 역임하였으며 현재는 부경대학교 행정학과 교수로 재직중이다. 주요관심분야는 지방자치, 지방행정, 행정조직관리 등이며 저서로는「행정학의 이해」(2004, 공저),「한국의 지방분권」(2003, 공저) 등이 있으며, 주요논문은 “특별지방행정기관의 조정방안”(2003, 공저), “지방선거제도의 개선방안에 관한 연구”(2004), “자율규제와 규제권한 확대간의 갈등 및 해결방안에 관한 연구”(2005) 등이 있다. 현재 한국지방정부학회 부회장, 부경대학교 공공정책연구소장 등으로 활동하고 있다.

<E-mail : kysoo@pknu.ac.kr/논문접수일: 2007. 4. 12/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 5. 9>