환경행위자가 행정기구의 성과에 미치는 영향분석*

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 29～50

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* 본 연구는 2007년 2월 경남대학교에서 실시된 한국지방정부학회 2006년도 동계학술대회에서 발표되었던 논문을 대폭 수정한 것임 (오세윤, 2007: 287-312). 심사과정에서 세 분 심사자의 큰 도움으로 본 연구의 질적 수준이 향상되었습니다. 대단히 고맙습니다.

The impact analysis of environmental actors on local governments‘ administrative agencies

오 세 윤(호남대학교 행정학과)

본 연구는 조직과 환경과의 관계에 대한 연구의 하나이다. 환경행위자들이 자치단체의 성과에 미치는 영향이 행정기구에 따라 다르게 나타날 것이라는 가설을 공무원들의 인식에 기반을 둔 자료로 검증하였다. 광주광역시와 5개 자치구를 대상으로 한 사례연구의 성격을 띠고 있다. 단체장, 지방의회, 고객집단, 전문가단체, 비정부기구, 언론 등 여섯 개의 환경행위자가 행정기구에 미치는 영향을 분석하였다. 단체장과 전문가단체가 성과에 의미 있는 영향을 일관되게 미치는 것으로, 지방의회는 민주성에만 의미 있는 영향을 미치는 것으로, 언론은 합리성과 효과성에 부의 영향을 미치는 것으로, 그리고 고객집단과 비정부기구는 성과에 의미 있는 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 고객집단과 비정부기구가 의미 있는 영향을 미치지 못하는 이유는 이들이 집단님비현상을 보임으로써 공적인 당사자로서의 역할을 하지 못하기 때문인 것으로 밝혀졌다.

주제어 : 환경행위자, 조직과 환경의 관계, 전문가집단의 영향

I. 서  론

한국에서 1961～1991년까지 정지되었던 지방자치가 1991년에 실시됨으로써 행정 환경에 극적인 변화가 일고 있다. 1990년대 이전의 정책과정에서는 행정이 환경에 미치는 영향을 고려하면 그만이었다. 환경이 행정에 미치는 영향은 무시되거나 과소평가되어 온 것이 사실이다. 그러나 최근에는 환경이 행정에 미치는 영향이 이전과 크게 달라지고 있다.

환경과 행정은 상호간에 영향을 주고받기 때문에 이에 관한 연구도 양자 간에 균형을 유지해야 한다. 그러나 불행하게도 한국에서는 행정이 환경에 미치는 영향에 관한 연구에 비해 환경이 행정에 미치는 영향에 관한 연구는 부족한 것으로 보인다. 이처럼 부족한 부분에 본 연구가 주목하고자 한다. 따라서 다음과 같은 의문을 제기하지 않을 수 없다. 과연 Wamsley와 Zald (1973: 21)가 주장하듯이, 환경행위자들이 행정기구의 성과에 미치는 영향이 다른가? 이에 응답하려면 먼저 다음과 같은 일련의 하위 질문(sub-question)을 해결해야 할 것으로 보인다. ① 환경 행위자들이 행정기구에 미치는 영향은 어느 정도인가? ② 행정기구의 성과는 어느 정도인가? ③ 환경 행위자가 행정기구에 미치는 영향을 그렇게 인식하게 된 데는 그럴만한 이유가 있는가? ④ 환경행위자가 성과에 미치는 영향이 행정기구에 따라 다른가? 그러나 위와 같은 네 개의 하위 질문에 응답한다고 하더라도 응답자들이 실제로 환경행위자들이 행정기구의 성과에 미치는 영향을 주관적으로 어떻게 평가하는지 알아볼 필요가 있다. 이를 위해 두 개의 하위 질문을 추가하였다. ⑤ 지금 자치행정을 수행하는데 있어, 행정과 환경의 바람직한 관계를 고려할 때 환경행위자로부터 발생하는 문제점은 무엇인가? ⑥ 그에 대한 해결책은 무엇인가? 여섯 개의 하위 질문 중에서 앞에 있는 네 개의 질문에 대해서는 공무원들이 이에 대해 가지고 있는 인식이나 태도에 관한 응답내용을 토대로 의문을 해결하고자 한다. 뒤에 있는 두 개의 질문에 대해서는 인식과 태도를 묻는 질문에 응답하는 과정에서 응답자들이 주관적으로 응답한 내용을 종합ㆍ정리하되 연구자의 판단을 가미하는 방식으로 의문을 해소하고자 한다. 만약 앞에 있는 네 개의 질문에 대한 해답이 뒤에 있는 두 개의 질문에 대한 해답과 일관성을 유지한다면 본 연구가 가지고 있는 의문이 체계적이면서도 그 응답 결과가 의미 있는 것으로 평가되고 있다고 해석해도 좋을 것이다.

그간 이루어진 새마을사업에 관한 연구, 행정지도 및 발전행정 등의 연구는 행정이 환경에 미치는 영향을 염두에 두는 연구라고 할 수 있을 것이다.

환경행위자가 행정기구의 성과에 미치는 영향분석

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

논의 전개를 위해, 첫 번째로  행정환경, 행정기구, 영향 및 조직성과 등이 어떤 의미를 갖는지 살펴본다. 두 번째로 공무원의 인식 및 태도에 관한 응답을 활용하여 앞의 네 질문에 대한 해답을 정리한다. 세 번째로 주관식 질문에 대한 응답 결과를 종합 정리하여 뒤의 두 질문에 대한 해답을 정리한다. 끝으로 객관식질문과 주관식질문 결과의 비교, 연구의 시사점, 문제점 및 향후 연구를 위한 제언 등을 함으로써 본 연구를 종결하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 행정환경

환경의 중요 역할로 Wamsley와 Zald (1973: 21)는 목표설정, 자원배분 및 정당성 부여를 든다. 그러나 사회의 민주화, 정보화가 진행될수록 민간화 및 정치화의 범위가 넓어지도록 경계가 조정되어 행정의 관할 범위는 줄어들지만 고급화된 행정수요에 상응하는 행정서비스를 제공하지 않으면 안 된다. 민주화에도 불구하고 행정에 대한 시민의 의존도가 높아지고 행정과 환경간의 상호작용은 늘어나기 때문이다(Rosenbloom & Kravchuk, 2005: 42-91).

행정조직이 생존하려면 행정조직과 변화하는 정치적 사회적 문화적 그리고 경제적 환경 사이에 조화로운 관계를 유지해야 한다(March & Olsen, 1995: 184). 이렇듯 넓은 의미에서 환경이란 행정 조직 밖에 있는 모든 것이라고 정의할 수 있을 것이다. 이때 환경이란 실제로 혹은 잠재적으로 영향을 미치는 조직외적 현상을 일컫는 개념이다. Nakamura와 Smallwood (1980)는 환경에 이익집단, 의회, 정당, 비제도적 정치단체인 재야세력, 언론, 정치, 경제, 사회, 문화적 요인들이 속하는 것으로 보고 있다. 그러나 경험적 연구를 위해서 환경을 이렇게 일반적으로 정의하기보다는 행정조직에 영향을 미치는 개인이나 조직이라고 구체적으로 규정할 필요가 있다. 구체적으로 미국 주정부 행정기관에 영향력을 행사하는 환경 즉 외부 행위자로서 Brudney와 Hebert (1987)는 주지사, 주의회, 고객집단, 그리고 전문가협회를 든다.

본 연구는 환경을 좁은 의미로 파악하여 여기에 지방자치단체의 단체장, 지방의회, 서비스를 받는 고객집단, 전문가집단, 비정부기구 및 언론이 속하는 것으로 가정하고자 한다. 이들 환경 행위자들(environmental actors)에 관해서 간단하게 살펴보기로 한다.

한국지방정부학회 학술대회 토론과정에서 환경행위자에 공무원노조, 지역국회의원, 각종 생활단체, 주민자치위원회, 중앙정부(행정지도 및 보조금), 대통령 등을 고려하는 것이 좋겠다는 지적이 있었다.

단체장: 단체장은 언론, 여론, 의회의 지원 혹은 반대와 같은 정치 자원을 동원할 수 있는 행정기구의 중요한 외부 행위자이다. 지방자치단체의 행정기구를 단체장이 안전하게 통제할 수 있는 그런 조직이 아니라고 봐야 한다(Abney and Lauth, 1983). 실제로 자치단체 행정기구들이 단체장에게 공식적으로 혹은 비공식적으로 복종하는 정도는 매우 다양하다(Brudney & Hebert, 1987: 188).

단체장을 환경행위자로 보는 것의 적절성에 관해 토론과정에서 그리고 논문심사과정에서 많은 논의와 지적이 있었다. 단체장은 행정조직의 책임자이니까 행정기구처럼 인식된다는 것이다. 그러나 단체장을 예를 들어 기획부서나 도시교통국과 동일 선상에서 비교하는 것이 적절치 않다는데 동의하는 것으로 생각하였다. 도시교통국장의 입장에서 동료기구라기보다는 환경에 가까운 것이다. 이런 이유로 단체장을 환경행위자로 보게 되었다.

지방의회: 행정기구의 주요 환경에 지방의회와 그 위원회 구조가 포함된다. 예결위원회와 행정기구의 정책을 다루는 각종 위원회가 관심 대상이다. 조직 하부구조를 다루면서 고려해야 할 점은 행정기구가 다른 기구로부터 독립되어 있는가 하는 것으로 다른 위원회 및 이익집단과의 유대관계를 살펴보는 것이다.

고객집단: 이들로부터의 지원이 행정기구의 계속적인 생존에 필수적이다. 조직 생존에 필요한 모든 자원을 내부에서 생산하는 것이 불가능하기 때문에 환경과의 거래를 통하여 얻어야 한다(Aldrich and Pfeffer, 1976).

전문가집단: 공통된 배경과 훈련경험을 가진 전문가집단 구성원들은 정부조직 안팎의 동료들과 유대관계를 맺고 있다. 전문가집단은 행정기관에 구체적인 규정, 절차, 정책 및 임명 등의 수용 거절 수정 등에 영향력을 행사한다(Savas, 1982). 전문가집단은 행정기구와 자체 조직에 있는 성원에게 영향을 미칠 일련의 규범과 기대를 강화해 나간다(Brudney & Hebert, 1987: 188).

비정부기구: 과거 권위주의적인 정치체제 하에서 한국의 정부와 NGO관계는 적대적이거나 종속적인 극단적 양상을 보여 온 것이 사실이지만, 국정운영에서 거버넌스를 강조하기 시작하면서부터 양자관계는 상호의존적 동반자관계(partnership)로 인식되고 있다. 정책과정에 영향을 미치려는 극단적이고 투쟁적인 방식으로부터 합법적이고 제도적인 참여방식으로의 변화가 두드러지게 나타나고 있다. 동일한 NGO라도 이슈에 따라 정부와 갈등ㆍ협력관계가 복합적으로 형성되고 있다(정정화, 2006: 48; 남상민, 2005).

언론: 언론은 행정기구에 중요한 영향을 미친다. 행정기구 간에 갈등이 생기면 보도를 통하여 관련 정보를 국민에게 제공하기도 하고, 비판 감시 및 견제 기능을 발휘하여 갈등 당사자들을 비판하고 적절한 대안을 제시하여 문제의 해결을 촉구한다(장석영, 2001: 64-65). 지방정부 간 관계에서 발생하는 여러 문제에 관해 언론은 비판, 대안제시, 여론형성, 감시기능을 통하여 행정기구에 많은 영향력을 행사한다(박근수ㆍ김영한ㆍ박희서, 2005: 378).

이들 환경행위자들이 행정기구와 상호작용할 것으로 예상되기 때문에 행정기구에 대하여 간단하게 살펴보기로 한다.

2. 행정기구

행정기구에 대한 구체적인 연구를 위해서는 어떤 식으로든 이를 분류하거나 특정 기구를 선택해야 한다. Meier(1979, 70-106)는 미연방 수준의 행정기구를  규제기구, 배분기구, 재분배기구, 총무적 업무(constituent)기구로 구분하였다. 미국 주정부 수준의 연구에서는 어떠한가?  Weinberg(1977, 220-21)에 따르면, 겉으로는 동일해 보여도 공공부문 행정기구들은 조직형태, 역사, 그리고 변화 대응능력이 다르고, 조직 생산품에 대한 수요의 안전성이나 불안정성이 다르고, 불확실성의 수준이 다르고, 혹은 행정 외부로부터의 지원이나 반대의 정도가 다르다. 행정기구 형태에 따라 그들과 거래하는 외부 환경도 다르다(Brudney & Hebert, 1987). 1978년 미국주정부협의회(the Council of State Governments)는 50개 주에 있는 1393명의 행정기관 책임자(CEO급)에게 행정환경 영향을 조사하면서, 처음에는 행정기구 유형을 76개로 가정하였으나 후에 행정기구별 환경 차이를 용이하게 구별할 수 있도록 7개로 단순화 하였다. 참모기구, 인적자원기구, 자원 및 교통기구, 경제개발 및 규제기구, 사법기구, 재무 국무 법무처럼 독립이 강한 기구, 그리고 기타가 그것이다. 이와 같은 선행연구들은 연방제를 채택하고 있는 미국 주정부를 대상으로 한 것이기 때문에 이들을 참고하되 한국에서 행해진 선행연구를 간단하게 살펴보기로 한다.

한국의 광역자치단체와 기초자치단체의 행정기구도 하나의 통일된 행정기구라기보다는 성질이 다른 여러 기구들을 모아놓은 것으로 이해해야 할 것이다(Brudney & Hebert, 1987: 186-206). 예를 들면 광주광역시청과 5개 자치구에 6,373명의 공무원이 있는데, 이들은 본청, 의회, 직속기관, 사업소에 배치되어 있다. 이 중에서 본 연구가 관심을 갖고 있는 본청은 크게 2실, 6국, 2본부로 나뉘어져 있고, 중분류로 5관 5담당관 2단 2팀 29과로 구분되고, 소분류로 173담당으로 나뉘어져 있다. 이들 수평적 기구들은 하는 일도 다르고, 설립된 배경과 역사가 다를 뿐 아니라, 그들이 만나는 대외 환경도 크게 다르다. 물론 환경행위자들이 행정기구를 상대하는 방식이나 영향력을 행사하는 방식도 시대와 환경에 따라 자주 변하는 것을 목격할 수 있다.

경험적 연구를 위해서는 일반적으로 사용되는 행정조직이라는 용어보다는 “행정기구” 혹은 “행정기관”이라는 용어가 적합할 것으로 판단된다. 여기에는 지방자치법의 법체계가 크게 영향을 미친 것으로 보인다. 말하자면 지방자치법은 그 시행령을 “지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정”으로 명명하고, 그 시행규칙을 “지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 시행규칙”이라고 하고 있다. 또 시행령 제2조 1항에서 “지방행정기관”이라 함은 지방자치단체의 행정사무를 담당하기 위하여 설치된 행정기관으로서 그 관할권이 미치는 범위가 일정지역에 한정되는 기관을 말한다고 규정한다. 필요한 곳에서 본 연구는 다른 용어 대신 행정기구라는 용어를 쓰기로 한다.

행정기구에 대한 구체적 연구를 위해서 행정기능을 어떻게 분류하는 것이 적합할까? 앞에서 보았듯이 미국 주정부 연구에서 처음 76개로 분류했다가 후에 7개로 단순화하였다. 7개 기능을 한국에 적용하는데 한계가 있다는 점도 지적하였다. 한국 상황에 쉽게 적용될 수 있는 분류를 한국의 기존연구나 분류에서 찾아야 한다(오세윤 외, 2005: 52-53). 행정자치부가 제시하는 9개 기능분류가 해당 환경행위자를 구별해내기에 용이하고 연구대상자들과 의사소통을 하는 데도 유리한 것으로 보인다. 다만 광주광역시가 대도시 지역이기 때문에 농축수산산림 기능을 그대로 사용하기 어려워 이를 제외하게 되었다.

3. 행정기구에 대한 환경행위자의 영향

환경의 영향은 자연적인 것이 아니고 사회ㆍ심리적 현상이다(Hall, 1977: 311-312). 지방정부 공무원들은 환경을 있는 그대로 지각하는 것이 아니라 자기의 사회 심리적 상황에 따라 다르게 인지하고, 환경에 대한 이러한 인지적 평가는 조직행태에 매개변수적인 영향을 미친다(Brudney and Hebert, 1987: 189-190). 있는 그대로의 환경적 특징과 조직 속에서 근무하는 사람들이 이 특징을 지각하고 평가하는 것은 전혀 다른 문제이다. 현실과 평가가 다르다는 점을 간과해서는 안 된다. 조직 속의 의사결정자들이 겉으로 보이는 환경의 현저한 변화에 실제로 아무런 반응도 보이지 않을 가능성이 있다(Child, 1972: 4-5; Duncan, 1972).

환경행위자로서 가장 중요한 단체장의 각종 임명권이 그의 영향력을 좌우한다. 기초(혹은 광역)자치단체장이 임명권을 갖게 되면 이들의 영향력이 늘어날 것이다. 마찬가지로 지방의회가 임명에 간여하거나 비준권을 갖게 되면 의회의 영향력이 늘어날 것이다. 시민투표로 임명하게 된다면 고객집단의 영향력을 신장시킬 것이다. 실적에 기반을 둔 선발과정을 거친다면 전문가집단의 영향력을 높일 것이다. 선거과정에서 정당 간 경쟁이 심하면 기초단체장(광역단체 장)이나 의회는 행정기관에 영향력을 행사하려는 유인이 생길 것이고, 자기 정당에 유리하도록 주요 정책을 조정하려 할 것이다. 강한 압력집단이 있다면 이들이 고객집단을 지원하여 행정기구에 영향력을 행사하려 할 것이다(Brudney & Hebert, 1987: 198). 한국의 경우 단체장이 행정기구 장에 대한 임명을 어떤 기준에 의해 행사하느냐에 따라 앞으로 환경 행위자의 영향력이 다양하게 전개될 가능성이 있다.

4. 성과

성과란 행정조직의 실적을 판단하거나 조직의 제반활동이 가져오는 전반적인 목표달성 정도를 의미한다. 성과를 평가하는 기준은 평가의 목적 혹은 대상에 따라 달라질 수 있다(노시평ㆍ박희서ㆍ박영미, 2006: 439; 권경득, 2005: 62). 성과를 평가하기 위해서 흔히 효과성, 능률성, 형평성, 대응성, 적절성 및 충분성 등의 기준이 사용되고 있다. 조직성과 측정을 위해 Brewer와 Selden(2000: 685-711)은 12개의 지표를 사용하였다. 그들은 조직 차원을 내부적 차원과 외부적 차원으로 구분하고 각 차원이 구현하는 가치를 능률성, 효과성 및 공정성으로 보아 6가지 측정 요소를 구분하였다. 이어서 각 측정요소에 2개씩의 지표를 적용하여 12개 지표를 개발한 것이다. 내적 능률성 지표로 ① 지식과 기술의 활용 ② 비용절감 노력을, 내적 효과성 지표로 ③ 부서의 생산성 향상 ④ 업무성과의 질 향상을, 내적 공정성 지료로 ⑤ 인사관리의 공정성 ⑥ 공정한 대우를, 외적 능률성 지표로 ⑦ 업무처리의 신속성 ⑧ 희소한 실책 가능성을, 외적 효과성 지표로 ⑨ 부서 업무의 가치 ⑩ 높은 목표달성도를, 끝으로 외적 공정성 지표로 ⑪ 업무처리의 객관성 ⑫ 고객 만족도가 포함되어 있다(권경득, 2005: 64).

본 연구는 행정기관의 성과를 합리성, 능률성, 민주성, 적합성, 형평성, 효과성 및 반응성 등 7개의 지표를 사용하여 측정하려고 한다.

5. 연구모형 및 가설

지금까지 논의한 내용을 <그림 1>과 같이 시각적으로 표현하여 본 연구의 연구모형으로 삼고자 한다. 행정기구 마다 고유한 특징을 가지고 접촉하는 환경행위자가 다르기 때문에 환경행위자가 행정기구에 미치는 영향이 다르다는 것이다. 환경행위자로 단체장 등 여섯을 가정하고 있고 행정기구로 기획지원기구 등 여덟을 가정한다. 환경행위자가 행정기구의 성과에 영향을 미치는 데는 어떤 이유가 있을 것이라고 가정하였다.

이들 내용을 본 연구가 검증하려는 하나의 주된 가설과 네 개의 하위가설로 표현할 수 있다.

가설: 행정기구에 따라 환경행위자의 영향이 다를 것이다.

하위가설1: 행정기구에 따라 환경 행위자의 영향을 다르게 인지할 것이다.

하위가설2: 행정기구에 따라 조직성과를 다르게 인지할 것이다.

하위가설3: 환경행위자의 영향을 다르게 인지하는 데는 이유가 있을 것이다.

하위가설4: 환경 행위자의 영향과 성과간의 인과관계 정도는 행정기구에 따라 다를 것이다.

<그림 1> 연구모형

Ⅲ. 조사 설계

1. 표본추출 및 자료수집

본 연구는 광역시를 대상으로 한 경험적 사례연구의 성격을 띠고 있다. 표본이 연구자가 거주하고 있는 광주광역시의 본청과 의회사무처 및 이 지역에 있는 5개 자치구청의 본청과 의회사무국에 근무하는 공무원들로부터 추출되었기 때문이다.

자료는 자기기입식 질문지 1000매를 할당표본추출방식으로 시구의 본청과 의회사무국(처) 등에 배부하고 1주 정도의 시간이 지난 후에 회수하는 방식으로 수집되었다. 자료수집 기간은 2006년 11월 중순부터 2007년 1월 중순까지이다. 회수된 질문지 중에서 응답이 부실한 것들은 버리고 최종적으로 780매를 실제 분석에 사용하였다. 실효적인 응답률은 78.0% 이다.

응답자들의 사회적 배경은 <표 1>과 같다.

<표 1> 응답자 사회적 배경

		빈도	비율:%			빈도	비율: %
성별	남자	537	68.9	직급	5급 이상	32	4.1
					6급	167	21.4
	여자	242	31.0
	무응답	1	0.1		7급	310	39.7
	계	780	100.0
					8급	155	19.9
광역기초	광역	168	21.5		9급	83	10.6
	기초	612	78.5		무응답	33	4.2
	합계	780	100.0		합계	780	100.0
행정기구	기획지원	160	20.5	나이	20대	66	8.5
					30대	244	31.3
	보건복지	154	19.7
					40대	309	39.6
	환경위생	74	9.5
					50대	126	16.2
					무응답	35	4.5
	지역경제	78	10.0
					합계	780	100.0
	건설소방방제	88	11.3
				근무기간	5년 이하	160	21.1
	도시교통	128	16.4
					6~15년	274	36.2
					16~25년	241	31.8
	문화체육관광	54	6.9
					26년 이상	82	10.8
	지방의회	44	5.6
					무응답	23	2.9
	합계	780	100
					합계	780	100.0

여자에 비해 남자가 2배 이상 많고, 광역자치단체보다는 기초자치단체에 근무하는 사람이 많고, 행정기구별로 상당한 차이가 있으나 통계적으로 차이 등을 검토하는데 문제가 되지 않도록 비교적 고르게 표출되었고, 직급에서는 5급 이상과 9급이 적게 표출되었으나 여기서도 통계적 비교가 가능한 수준으로 고르게 급별 균형을 유지하였고, 나이에서 30대와 40대가 많고, 끝으로 근무기간에서 6～25년 정도 근무한 사람이 68.0%로 대부분을 차지하고 있다. 직급과 나이에서 무응답이 많은 점이 아쉽다.

2. 측정 척도

1) 조작화

본 연구는 영향, 이유, 그리고 성과라는 세 개의 구성개념(construct)에 의존하고 있다. 영향과 이유는 각각 여섯 개의 하위구성개념으로 이루어진 것으로 가정하고 성과는 하위 구성개념을 가정하지 않았다. 영향은 단체장의 영향력, 지방의회 영향력, 고객집단 영향력, 전문가단체 영향력, 비정부기구 영향력, 언론 영향력 등 여섯 개로 이루어져 있고, 이와 꼭 같은 논리를 적용하여 이유는 단체장 이유, 지방의회 이유, 고객집단 이유, 전문가단체 이유, 비정부기구 이유, 언론 이유 등 여섯 개로 이루어져 있다.

따라서 13개의 구성개념을 조작화할 필요가 있다. 이들은 세 부류로 나뉘어 설명되어야 한다.

첫째, 영향력에 관해서 이다. 단체장 등 여섯 가지의 환경행위자가 행정기구에 영향을 미친다는 것은 행정기구의 주요 업무인 정책결정, 집행, 평가 및 환류, 그리고 규제 및 통제에 영향력을 행사하는 것이다. 이 논리를 여섯 가지의 환경행위자 영향의 조작화에 동일하게 적용하였다. 여섯 개의 하위구성개념에 대한 조작화에 네 가지 기본 문항이 사용되었다: 주요 정책과 예산의 결정에 대한 영향력은 없다(약하다. 크다. 혹은 아주 크다); 정책집행과정에서의 변화에 미치는 영향력은 없다(약하다. 크다. 혹은 아주 크다); 정책결과의 평가 및 시정조치에 미치는 영향력은 없다(약하다. 크다. 혹은 아주 크다); 규제 및 통제에 미치는 영향력은 없다(약하다. 크다. 혹은 아주 크다). 여기서 “없다.”에는 1점을, “약하다.”에는 2점을, “크다.”에는 3점을, 그리고 “아주 크다.”에는 4점을 부여하는 방식으로 측정하였다. 이 척도가 과거 어느 시점부터 현재까지 행정기구에 근무하는 공무원들의 근무 경험에 토대를 두고 있기 때문에, 척도를 공무원들의 지각된 영향으로 간주해도 될 것이다. 네 개 항목을 4점 척도로 측정하였기 때문에 이를 활용하여 4점～16점에 이르는 지수를 개발하게 되었다.

둘째, 이유에 관해서 이다. 영향을 미치게 되는 합리적인 이유를 의미하기 때문에 합리성이라고 표현해도 좋을 듯하다. 영향과 마찬가지로 이유도 여섯 개 환경행위자에 대하여 측정하여야 한다. 어떤 환경행위자가 자기 행정기구에 영향력이 있거나 혹은 없다고 인식하게 된 데 대하여 이유가 있는지 조작화할 필요가 있다. 이를 위해 다음과 같은 네 개의 기본문항이 설정되었다: 우리 부서의 정책에 새로운 아이디어를 제공한다. 우리 부서의 운영에 새로운 아이디어를 제공한다. 제시하는 정책 우선순위가 공정하다. 발의한 법률이나 정책이 적합하다. 이들 문항은 5점 척도로 측정되었는데, “전혀 아니다.”에 1점을, “아니다.”에 2점을, “반반이다.”에 3점을, “그렇다.”에 4점을, 그리고 “정말 그렇다.”에 5점을 부여하였다. 이들 네 개의 문항을 여섯 가지의 환경행위자에 그대로 적용하였다. 네 개 문항을 5점 척도로 측정하였으므로 네 항목의 측정결과를 모두 합하면 4점～20점이 되는데 이를 이유를 비교할 지수로 활용하고자 한다.

실제 질문지에서는 “정책우선순위 결정에 주도적이다.”로 표시되었다. 그러나 뒤에서 밝혀지듯이 척도의 신뢰성을 검토하는 과정에서 본 문항이 달리 조작화되었더라면 단체장의 합리성에서 Cronbach's α 값이 0.77에서 더욱 높은 수준으로 개선 가능한 것으로 밝혀졌다. 아마 0.90 정도의 수준으로 향상될 것으로 보인다. 최적의 문항으로 판단되는 것을 조작화과정에 그대로 표시하였다.

셋째, 성과는 7개 문항으로 측정되었다. 만약 자기 부서의 주요 업무에 대한 성과를 다음의 기준으로 평가한다면 100점 만점으로 했을 때 몇 점 정도나 된다고 생각하는지 평가하도록 하였다. 그 기준으로 합리성, 능률성, 민주성, 적합성, 형평성, 목표 달성도, 그리고 시민 요구에의 반응을 제시하였다. 예를 들어 아주 합리적이면 100점, 보통이면 50점, 그리고 극히 비합리적이면 0점으로 평가하도록 하였다.

이렇게 조작화된 13개의 하위구성개념들이 모두 일관성 있는 문항들로 만들어졌는지 분석하여 그 결과를 정리한 것이 <표 2>이다. 척도 개선 가능성이 단체장 이유에서 발견되었다. 신뢰도 검토과정에서 3번 문항“정책 우선순위 결정에 주도적이다”를 제거하면 신뢰도는 현재 0.77에서 0.81로 개선된다. 그렇게 하면 다른 다섯 개의 하위척도들과 문항의 균형을 잃기 때문에 해당문항을 그대로 두고 차라리 낮은 신뢰도 0.77을 사용하기로 하였다.

이 문항을 “둘째 이유”에 기술된 대로 “제시하는 정책 우선순위가 공정하다.”로 바꾸는 것이 좋을 것으로 판단하게 되었다.

13개 구성개념의 신뢰도계수는 0.77～0.91 범위의 값을 가짐으로써 타당도가 어느 정도 확보된다면 본 연구가 추가적인 분석을 위해 사용하더라도 크게 문제될 것이 없을 것으로 판단된다.

<표 2> 신뢰도

구성개념	하위 구성개념	문항 수	신뢰계수(Cronbach's alpha: α)
영향력	단체장	4	.89
	지방의회	4	.88
	고객집단	4	.88
	전문가단체	4	.88
	비정부기구	4	.90
	언론	4	.89
이유	단체장	4	.77
	지방의회	4	.81
	고객집단	4	.89
	전문가단체	4	.90
	비정부기구	4	.91
	언론	4	.91
성과	성과	7	.91

2) 타당도

본 연구가 가정하듯이 55개의 측정 문항이 13개의 구성개념으로 구별되는지 알아보기 위하여 행한 요인분석 결과를 <표 3>에 정리하였다. 요인추출 방법으로 주축요인추출법을 그리고 회전방법으로 Kaiser의 정규화가 있는 프로멕스 방법을 사용하였고, 0.30보다 작은 적재값은 표에 제시되지 않았다. 이 표에서 55개 문항은 13개 구성개념으로 무난하게 구분되는 것을 확인할 수 있다. 내적 타당성과 차별적 타당성이 있는 것으로 해석할 수 있다. 여기서 요인1은 성과, 요인2는 언론의 이유, 요인3은 전문가 이유, 요인4는 NGO의 영향, 요인5는 단체장 영향, 요인6은 언론 영향, 요인7은 의회 영향, 요인8은 고객집단 영향, 요인9는 고객집단 이유, 요인10은 전문가집단 영향, 요인11은 의회 이유, 요인12는 단체장 이유, 그리고 요인13은 NGO이유를 나타낸다. 13개 요인은 전체 분산의 66.34%를 설명하는 것으로 나타나고 있고, 개별 문항과 요인의 상관을 나타내는 적재값은 .380～.930 범위에 있다. 개별 문항이 모든 요인에 포함된 분산을 나타내는 공통성은(communality)은 .288～.836 범위에 있고, 그들의 합계는 36.485(반올림하면 36.49이므로)로서 고유값의 합계 36.49와 일치한다. 특이한 점은 단체장 합리성을 구성하는 29번 문항의 공통성 비율이 .288로서 적합성이 제일 낮게 나타나고 있다.

고유값의 총누적과 공통성의 합계는 동일하게 36.49로 이를 55로 나누면 .663이 된다.

<표 3> 타당도

	fac1	fac2	fac3	fac4	fac5	fac6	fac7	fac8	fac9	fac10	fac11	fac12	fac13	공통성
v57	.832													.707
v58	.778													.635
v59	.774													.593
v60	.813													.666
v61	.810													.652
v62	.755													.583
v63	.660													.443
v47		.833												.784
v48		.933												.834
v49		.746												.623
v50		.852												.743
v39			.859											.721
v40			.862											.749
v41			.720											.671
v42			.721											.663
v19				.745										.647
v20				.880										.737
v21				.843										.735
v22				.843										.717
v3					.778									.626
v4					.882									.771
v5					.848									.725
v6					.768									.594
v23						.796								.672
v24						.915								.775
v25						.782								.630
v26						.682								.639
v7							.714							.524
v8							.844							.705
v9							.838							.741
v10							.837							.718
v11								.847						.550
v12								.827						.659
v13								.793						.670
v14								.812						.688
v35									.823					.705
v36									.930					.800
v37									.637					.588
v38									.649					.610
v15										.714				.642
v16										.831				.705
v17										.807				.659
v18										.829				.712
v31											.839			.794
v32											.791			.749
v33											.526			.312
v34											.604			.440
v27												.927		.836
v28												.820		.707
v29												.380		.288
v30												.463		.373
v43													.889	.804
v44													.858	.812
v45													.691	.629
v46													.683	.730
고유값	12.82	4.55	4.35	2.78	2.01	1.92	1.72	1.57	1.30	1.16	.97	.71	.63	36.485
누적	12.82	17.37	21.72	24.50	26.51	28.43	30.15	31.72	33.02	34.18	35.15	35.86	36.49
비율	23.31	8.29	7.91	5.05	3.66	3.49	3.14	2.85	2.35	2.11	1.75	1.29	1.42
누적비	23.31	31.60	39.51	44.55	48.21	51.70	54.84	57.69	60.05	62.16	63.91	65.20	66.34
주: 요인추출 방법: 주축요인추출, 회전방법: Kaiser 의 정규화가 있는 프로멕스, 적재값 0.30 이하는 표시하지 않았음.

Ⅳ. 가설검증 및 현상분석

논의 진행을 두 단계로 나누어 진행하려 한다. 첫 단계로 우선 네 개의 하위가설을 경험적 자료를 활용하여 검증해 보기로 한다. 두 번째 단계로 응답자들이 인식하는 환경 행위자의 영향에 대한 문제점과 개선방안(주관적 응답)을 분석ㆍ검토하여 이것이 가설검증 과정에서 드러난 내용과 어느 정도 일관성을 유지하는지 검토해 보기로 한다.

1. 가설검증

1) 영향력과 성과 비교

우선 영향력을 살펴보고 이어서 성과를 살펴보기로 한다. 이론적으로 가정하듯이, 만약 역사적으로 서로 다른 요인들에 의해 행정기구가 생성되고 운영되었다면 환경행위자들의 영향력지수 벡터(vector)가 각 행정기구에 따라 다르게 작용했을 것이다. 과연 그렇게 나타나는지 알아보기 위해 행정기구별로 영향력지수에 대한 일원배치 분산분석을 6회 실시하여 그 결과를 <표 4>에 정리하였다(Brudney & Hebert, 1987).

환경행위자별 영향력 평균을 검토해 보면 영향력은 단체장, 의회, 언론, 고객집단, NGO, 전문가 순으로 단체장이 제일 크고 전문가집단이 제일 작은 것으로 공무원들에게 인식되고 있다. 이들을 측정 문항 수준으로 분해해 보면 단체장의 영향력은 ‘크다’와 ‘아주 크다’의 중간 수준이고, 전문가집단의 영향력은 ‘약하다’와 ‘크다’의 중간 수준이다. F값과 유의확률을 보면 단체장, 전문가집단 및 언론의 영향력은 행정기구 간에 차이가 없고, 의회는 유의수준 1% 수준에서 행정기구 간에 차이를 보이는데 그 이유는 의회 사무처(국)의 공무원들이 의회의 영향력을 낮게 인식하고 보건복지 건설소방방제 및 도시교통 기구 공무원들이 비교적 높게 인식하기 때문이다. 고객집단의 영향력은 유의수준 1%에서 행정기구 간에 차이를 보이는데 그 내용은 역시 의회 사무처(국)의 공무원들이 고객집단의 영향력을 낮게(8.16) 평가하고 건설소방방제 기구 공무원들이 높게 평가하기 때문이다. NGO에서는 유의수준 10%에서 행정기구 간에 차이를 보이는데 그 내용은 역시 의회 사무처(국) 공무원들이 NGO의 영향력을 낮게 (8.55) 평가하고 도시교통 기구 공무원들이 높게(9.40) 평가하기 때문이다. 통계적으로 유의한 영향력에서 의회사무처(국) 공무원들이 영향력을 낮게 평가하는 것으로 나타난다.

범위를 보면 모두 12.0으로 최대값 16과 최소값 4가 포함되어 있음을 보여준다.

분산은 언론이 5.34로 제일 크고 전문가집단이 3.92로 제일 작은데, 이는 언론 영향력에 응답자 간 기복이 큰데 비하여 전문가의 영향력에는 응답자 간 기복이 상대적으로 작고 안정되어 있음을 의미한다. 평균과 함께 고려해보면 전문가 집단의 영향력이 낮을 뿐 아니라 응답자 간 편차도 작다는 것을 의미한다.

Eta/Eta2를 보면 <표 4>에 제시된 6개의 집단 간 분산분석 모형이 설명하는 분산비율이 평균 0.2～3% 정도로 아주 낮다. 이는 기존연구들이 아직 찾아내지 못한 환경행위자들을 발굴하여 본 분석에 포함시켜야 함을 시사해 주는 것으로 해석해야 할 것이다.

이상을 종합해 보면 개별 행정기구들은 여러 환경행위자의 영향력을 상당히 다르게 인식하는 것으로 잠정적인 결론을 내릴 수 있게 되었다. 따라서 하위가설1은 어느 정도 통계적 유의성이 인정되는 것으로 해석해도 좋을 것 같다.

<표 4> 행정기구별 환경 행위자의 영향력 지수 비교

행정기구		환경행위자의 영향력
	N	단체장	의회	고객집단	전문가	NGO	언론
기획지원	156~160	12.77	10.76	9.01	8.67	9.09	10.41
보건복지	149~154	12.77	11.10	9.17	8.68	8.88	10.73
환경위생	73~74	13.12	10.84	9.41	9.12	9.14	10.70
지역경제	78	12.67	10.99	9.44	9.04	9.49	10.76
건설소방방제	86~88	12.64	11.24	9.63	9.02	8.80	11.02
도시교통	125~128	12.95	11.15	9.70	9.18	9.40	10.70
문화체육관광	52~54	12.65	10.96	9.39	9.30	9.49	10.33
지방의회	43~44	13.00	9.73	8.16	8.77	8.55	10.55
평균	-	12.81	10.93	9.28	8.93	9.11	10.66
분산(집단평균)	-	4.51	4.40	4.39	3.92	4.42	5.34
범위	-	12.0	12.0	12.0	12.0	12.0	12.0
Eta/Eta2	-	.07/.005	.159/.025	.176/.031	.115/.013	.132/.017	.084/.007
F/유의확률	-	.55/.799	2.87/.006	3.52/.001	1.47/.174	1.95/.059	.79/.596

주: 극대값=16, 극소값=4

다음으로 행정성과는 어떠한가? 행정기구에 따라 환경행위자의 영향을 다르게 인식한다면 이 논리를 성과에 그대로 적용할 수 있을 것이다. 과연 행정기구에 따라 조직성과를 다르게 평가하는지 <표 4>와 같은 요령으로 분석하여 그 결과를 <표 5>에 정리하였다.

<표 5> 행정기구별 성과비교

행정기구		성과
	N	종합	합리성	능률성	민주성	적합성	형평성	효과성	반응성
기획지원	154~160	74.23	75.96	73.34	71.33	75.52	73.27	80.48	69.69
보건복지	149~154	72.00	73.51	70.81	67.92	72.07	71.38	76.32	72.08
환경위생	73~74	75.35	75.95	71.82	75.07	75.85	75.59	77.23	77.47
지역경제	78	74.67	77.88	73.78	70.99	76.67	72.12	76.09	75.19
건설소방방제	86~88	69.68	71.25	66.65	70.57	70.23	67.82	72.64	69.59
도시교통	125~128	70.75	72.36	68.50	68.16	73.32	69.04	73.44	71.02
문화체육관광	52~54	74.36	73.96	74.81	75.77	73.43	72.40	76.93	76.92
지방의회	43~44	72.38	71.00	70.75	70.98	77.00	74.61	73.75	67.91
평균	-	72.34	74.13	71.15	70.64	73.97	71.72	76.24	72.06
분산(집단평균)	-	316	413	433	508	448	468	433	452
범위	-	100	100	100	100	100	100	100	100
Eta/Eta2	-	.11/.012	.104/.011	.119/.014	.111/.012	.100/.010	.107/.011	.126/.016	.136/.019
F/유의확률	-	1.29/.252	1.21/.294	1.58/.138	1.35/.220	1.10/.359	1.26/.267	1.78/.088	2.04/.048

주: 극대값=16, 극소값=4

행정성과에 대한 종합적인 평균은 72.34로 공무원들은 비교적 낮게 그리고 큰 편차 없이 평가하는 것으로 분석된다. 7개 지표 중 효과성과 반응성을 제외한 모든 지표에서 행정기구 간 통계적으로 유의한 차이를 보이지 않고 있다. 효과성은 유의수준 10%에서 행정기구 간 차이를 보이는데 기획지원기구가 80.48 제일 높고 건설소방방제 기구가 72.64로 제일 낮게 나타난다. 반응성은 유의수준 5%에서 유의한 차이를 보이는데 환경위생기구가 77.47로 제일 높고 지방의회 사무국(처)이 67.91로 제일 낮다. 범위는 모두 100으로 0점과 100점이 공존하는 것을 의미한다. 앞에서와 마찬가지로 여기서도 분산설명비율(Eta2)이 매우 낮은 것으로 나타나고 있다. 이상에 비추어 볼 때 하위가설2는 어느 정도 통계적 유의성이 인정되는 것으로 해석할 수 있다고 생각된다.

2) 영향력지수와 이유지수 간의 상관성

행정기구에 따라 환경행위자의 영향을 달리 인식한다면 그 배후에 그럴듯한 어떤 이유가 있어서 그런 것인가. 이를 알아보기 위해 영향력지수와 이유지수 사이의 상관 정도를 <표 6>에 표시하였다. 예를 들면 단체장의 영향력과 이유 간 상관계수는 .20이고 유의수준은 0.1%인 것이다. 여섯 개 환경행위자 모두에서 두 지수 사이의 상관관계는 .20～.38로 비교적 낮으나 유의수준은 0.1%로 매우 낮으므로 의미가 있는 것으로 해석된다. 영향력의 배후에 분명한 이유를 확실하게 가지고는 있으나 그 정도가 낮은 것으로 평가할 수 있겠다. 따라서 하위가설3은 통계적 유의미성을 갖고 있는 것으로 평가할 수 있을 것이다.

<표 6> 영향력지수와 합리성 지수의 상관성

	단체장	의회	고객집단	전문가집단	NGO	언론
Pearson 상관계수	.20	.23	.34	.36	.38	.37
유의확률	.000	.000	.000	.000	.000	.000
N	780	780	780	780	780	780

3) 성과에 대한 영향력의 인과성

영향력지수를 독립변수로 하고 성과를 종속변수로 하는 다중회귀분석을 환경행위자별로 8회 실시하여 그 결과를 <표 7>에 정리하였다. F값과 유의확률을 보면, 8개 모형 모두가 통계적으로 유의미하다(유의수준=0.1%). 모형의 분산 설명비(R2)는 2.6～6.1%로 비교적 낮은 수준이다. 성과의 전체 평균이 72.34인데 절편 값이 45.95～55.66으로 비교적 높다. 이는 많은 사회 제도적인 요인들이 성과에 영향을 미치는데 비해서 여기에 제시된 독립변수들의 효과가 상대적으로 크지 않음을 말해주는 것으로 평가해야 할 것 같다. 성과에 가장 강력하면서도 일관성 있게 영향을 미치는 것이 전문가단체의 영향력인 것으로 드러난다. 그 다음이 단체장의 영향력이다. 그 외에 언론에서 효과성을 제외하면 통계적 유의성이 인정되지 않으면서 모든 성과 변수에 부의 영향을 미치는 것으로 드러났다. 의회는 민주성에만 영향을 미치는 것으로 나타난다. 그밖에 비정부기구와 고객집단은 성과에 통계적으로 의미 있는 영향을 미치지 못하는데 이것이 공무원들의 이들 두 환경행위자에 대한 태도일 것으로 보인다. 따라서 하위가설4에 통계적 유의성이 있는 것으로 해석해도 좋을 것 같다.

<표 7> 행정기구에 대한 환경행위자의 영향: 표준회귀계수(베타)

독립변수 (영향)	성과(종속변수)
	전체평균	합리성	능률성	민주성	적합성	형평성	효과성	반응성
단체장	.155****	.146****	.182****	.128***	.143****	.114***	.104***	.068*
의회	.043	.041	-.044	.094**	.049	.042	.016	.052
고객	-.042	-.059	.016	-.078	-.034	-.032	-.025	.002
전문가	.166****	.183****	.133***	.116**	.137***	.137***	.120**	.104**
NGO	-.005	-.030	-.001	-.076	-.014	.013	.065	-.002
언론	-.061	-.089*	-.053	-.008	-.065	-.044	-.079*	-.030
절편	50.31****	52.726****	45.95****	48.19****	50.43****	47.48****	55.66****	52.80****
R/R2	.247/.061	.239/.057	.234/.055	.205/.042	.218/.048	.206/.043	.195/.038	.161/.026
F/유의확률	8.38/.000	7.80/.000	7.43/.000	5.63/.000	6.43/.000	5.63/.000	5.05/.000	3.36/.000

주:  *<.10,    **<.05,   ***<01,   **** <.001

이제 표 4, 5, 6과 7을 활용하여 네 개의 하위가설을 채택하게 된 내용을 살펴보기로 하자. <표 4>에서 행정기구에 따라 공무원들은 환경 행위자의 영향을 아주 다르게 인식하고 있는 것으로 나타났다. <표 5>에서 행정성과에서는 효과성과 반응성에서 행정기구 간에 유의한 차이를 보이고 있고, 나머지 성과지표에서는 유의한 차이를 보이지 않았다. <표 6>에서 행정기구 공무원들이 환경 행위자들의 영향력을 어떤 수준으로 인지하게 된 데는 어느 정도 이유가 있는 것으로 분석되었다. 끝으로 <표 7>을 통하여 행정기구의 행정성과가 환경 행위자들의 영향과 인과적으로 연계되어 있다는 판단을 하게 되었다. 이 과정에서 고객집단과 비정부기구들이 아무런 인과관계도 맺고 있지 않은 점은 의아스럽다.

지금까지의 분석결과를 토대로 환경행위자들이 행정기구의 성과에 미치는 영향이 다를 것이라는 본 연구의 주가설은 채택 가능한 것으로 해석해도 좋을 것으로 보인다.

이상의 내용은 비교적 객관적인 자료를 분석해서 얻은 결과이다. 이것이 응답자들의 주관적인 인식과 어떻게 관련되는지 분석해 볼 필요가 있다.

2. 환경 행위자들에 대한 공무원 인식 분석

위에서 우리는 환경 행위자들의 영향력이 행정기구의 성과와 인과적인 관계에 있다고 판단하였다. 이를 위해 Likert 4점 내지 5점 척도에 의한 비교적 객관적인 응답 자료를 사용하였다. 여기서는 공무원들에게 환경행위자로부터 발생하는 문제점이 무엇이며, 그에 대한 해결방안은 무엇이라고 생각하는지 질문한 내용에 대한 응답을 중심으로 논의를 진행한다.

공무원들에게 실제로 한 질문은 “자치단체장, 의회, 고객집단, 전문가단체, NGO, 언론 등 행정환경으로부터 발생하는 문제점은 무엇이라고 생각하십니까?”와 “위의 문제에 대한 해결방안은 무엇이라고 생각하세요?”이다. 1,000매의 질문지를 시청과 5개 구청에 배부하여 780매를 회수하였다. 이 중에서 주관식 질문에 의미 있는 응답을 제시한 것은 201매였다. 전체 응답자 중에서 의미 있는 의견을 제시한 응답자 비율은 25.8% (201/780명)이다.

응답자들이 제시한 의견을 정리하는데 몇 가지 어려움에 직면하였다. 그들이 제시한 정보를 조금이라도 손상시키지 않으려면 제시된 의견을 그대로 제시할 수밖에 없으나 그것은 논문이 갖추어야 할 체계성을 해치기 때문에 어렵고,  체계성을 생각하면 상당한 정보 손실은 피할 수 없는 일이다. 두 개의 대안이 갖는 장단점의 어디에선가 타협하지 않으면 안 되는 문제였다.

여섯 개 환경 행위자로부터 발생하는 문제점과 해결방안을 제시하는 방법으로 여러 가지 대안을 생각할 수 있겠으나, 일반적인 문제점, 개별 환경행위자들로부터 발생하는 문제점, 그리고 이들에 대한 해결방안을 제시하는 방식으로 논의를 진행하고자 한다. 그러나 대부분의 응답자들이 환경행위자 별로 문제점과 해결방안을 구분하여 제시하지 않고 두루뭉술하게 제시하였기 때문에 사실 일반적인 문제점과 해결방안은 대부분의 환경행위자에 적용 가능한 것으로 해석해도 좋을 것 같다.

이 부분의 논의는 대상자들의 주관적인 인식과 연구자의 생각에 기반을 둔 것이지 객관적인 분석에 기반을 둔 것이 아님을 밝혀둔다.

1) 일반적인 문제점

주민직선에 의한 지방자치 실시를 계기로 주민의 기대와 요구는 급팽창하는데 비해 환경 행위자들이 이에 적응하지 못함으로써 어려운 상황을 도리어 더욱 악화시키는 역할을 한다. 이들을 하나씩 살펴보기로 한다.

집단 님비현상이 나타나고 있다. 사회 전반적으로 권리만 주장하고 의무는 도외시 하는 분위기가 집단님비현상으로 나타나 자치단체의 정상적인 법 집행을 어렵게 하고 있다. 공적인 기제로서 작용해야 할 단체장, 의회, 고객집단, 전문가집단, NGO, 언론 등이 모두 이익집단화 되어 당장 눈앞의 현시적인 성과에 매달린다. 이들이 공익을 우선시하고 상당한 전문성을 견지해야하나 그렇지 못하고 무분별한 자기 몫 찾기에 혈안 되어 있다. 다양한 요구사항들이 유기적으로 조정되어 행정에 접목되지 못하고 개별적인 입장 표명에 그치는 경우가 많고 또한 제도의 공정한 운영을 방해한다. 이들은 또 행정 현실을 모르고 주장하는 경우가 많다.

단기적이고 현시적인 성과에 매달린다. 멀고 긴 장기적 안목으로 일관성 있게 행정을 하기보다는 우선 일시적이더라도 가시적 효과를 내는데 주력하고 있다.

환경행위자들로부터 문제제기만 있고 합리적인 대안 제시가 부족하다. 건전한 비판이 아니라 비판 시각이 편향적이고 그것을 그대로 행정에 접목하면 형평성 등 공익을 해칠 우려가 있다. 서로간의 불협화음을 초래하기도 한다.

요구가 균형적이지 않고 일방적이다. 말하자면 “요구 --> 대화와 반응 --> 요구수정--> 타협ㆍ조정 -->의사결정 과정”이 없다.

집행부(공직자 등)에 대한 부정적 시각이 강하다. 행정이  NGO · 전문가 단체 등의 요구에  너무 민감하다. 정치인의 선거공약이나 주민들의 민원해결을 위한 압력, NGO나 언론의 요구에 의하여 예산과 행정집행의 우선순위가 변경됨으로써 공정성과 합리성이 훼손되는 경우가 많다.

단체장 · 의회 · 단체 등이 속한 정당에 의해 비합리적이고 행정 본래의 목적에 어긋나는 개입ㆍ간섭이 많다.

2) 개별 환경행위자로부터 발생하는 문제점

(1) 단체장에 대한 문제점

민선단체장 이후 그에 대한 시민들의 기대와 요구가 너무 많고 단체장 또한 이들 요구에 불공정할 정도로 민감하게 반응하고 있으며, 이로 인해 행정의 일관성, 공정성 및 투명성이 저해되는 것으로 나타나고 있다.

내적으로 단체장과 각 행정기구 간 상호신뢰 및 사안(issues)에 대한 공감(empathy)이 필요하다. 또한 사태에 대한 균형 감각이 필요하다. 이기주의적 사고방식으로 무장된 환경행위자들에 둘러싸여 있기 때문에 전체 시민을 고려하는 균형감각을 잃을 수 있다. 이렇게 되면 해당 공동체의 전체 주민을 향한 행정을 펼치기 어렵고, 행정이 장기적으로 추구해야 할 본래의 목적보다는 눈에 보이는 현시적인 성과에 중점을 두기 쉽다. 어떤 문제의 본질에 접근하여 근본적으로 해결하려는 자세가 필요하다. 가까운 주변 정황, 인기 등에 영합하다보면 해당 업무의 본질을 놓칠 수 있다.

독재와 민주가 공존하고 있다. 한 편으로는 막강한 권력 행사가 별로 통제되지 않은 채 독재적으로 행사되기도 하고, 다른 한 편으로는 선거를 의식하여 시민들의 요구에 너무 쉽게 영합함으로써 업무의 본질에서 벗어나는 경우가 흔하다.

(2) 지방의회에 대한 문제점

지방의회가 막대한 영향력을 가진 단체장을 견제 혹은 통제하기 어렵다. 지방의회가 하는 일은 없으면서도 많은 자원을 낭비하므로 이를 폐지해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 단체장에 대한 정당공천제를 폐지해야 중앙당의 횡포를 지방선거에서 배제할 수 있다.

(3) 고객집단의 문제점

NGO를 비롯하여 단체가 너무 많다. 고객집단은 행정에 이기적 목적으로만 참여하려 한다. 전문성이 부족하다.

(4) 전문가단체의 문제점

전문가단체는 실무능력 부족하고 NGO와 함께 특정집단의 이익 대변역할만 하는 경우가 갈수록 증가하고 있다.

(5) 비정부기구의 문제점

전문성과 실무적합성이 부족하고, 이익집단화 되는 것에 많은 우려를 하고 있다.

(6) 언론의 문제점

언론은 일상적인 기사보다 문제점 위주의 기사를 선호한다. 어떤 사안이 잘 진행되는 평상시에는 조용히 있다가 그것이 곪아터져 사회문제화 되었을 때에 이를 기사로 다룬다. 그것도 정실에 치우치고 현실에서 벗어난 내용보도가 많고 시민단체의 그릇된 주장을 그대로 보도한다. 유력인사들이 중시하는 사안만을 강조하고 그들에게 관심이 없는 분야는 아무런 조명도 받지 못하는 것이 보통이다. 힘없고 소외된 시민 대중을 지향하는 건전한 보도가 부족하다.

3) 해결방안

(1) 일반적인 해결방안

행정환경이 이익집단화 됨으로써 야기되는 문제점에 대해서는, 이를 비관하는 태도와 아직은 과도기이기 때문에 크게 문제될 것이 아니라는 두 가지 태도가 공존하고 있다.

자치단체ㆍ행정ㆍ환경행위자들이 합리적으로 정책의제의 선택, 결정, 집행, 평가 과정에 영향을 미치려 하기보다 자신이 속해 있는 조직의 이익을 성취하려는 이익 집단화가 심각하다. 민주적인 정책순환과정에 모든 이해관계가 잘 녹아들어갈 수 있도록 민주적 거버넌스의 제도적 장치를 마련하려는 노력을 경주해야 한다.

민. 관. 학. 전문가. 언론 등의 상호 협의 하에 정책 기획을 하는 등의 담론과정이 마련되어야 한다. 이 과정에 참여하는 환경행위자들이 이기적인 압력세력으로 변질되지 않도록 하는 제도를 마련해야 한다. 환경 요소들이 함께 상생(win-win) 전략을 구사할 수 있는 역량을 길러야 한다. 행정환경을 건전하게 이끌어 갈 수 있는 리더십과 역량이 필요하다.

참여를 확대하되 그 방법이나 절차 등에 대하여 고민해야 한다. 전문화 학습이 필요하다. 행정환경의 이익집단화로 발생하는 갈등에 행정이 능동적으로 대처해야 한다. 이렇게 함으로써 선진 시민의식, 준법정신, 공동체에 대한 공감대 형성 등 공익 증진을 위한 거버넌스 역량을 제고 시켜야 한다. 개인이나 집단 이익보다 공동체 이익이 우선해야한다는 인식ㆍ태도를 조성해야 한다. 자치단체 전반에 건전한 시민 공동체의식이 양성되어야 한다. 행정환경의 요구라 할지라도 공정하지 않은 것은 반영되지 않도록 통제해야 한다.

공동체 현안사업에 대한 인식의 공감대를 형성하는 계기를 자주 가져야 한다. 문제점이나 잘못이 발견되면 비판하기에 앞서 그러한 문제가 발생하는 원인을 살핀 후 그에 대한 비판과 대안을 제시해야 한다. 환경행위자들이 참여하는 사회적 담론을 거쳐 행정기구에 통일된 목소리를 내줄 필요가 있다. 충분한 토론이 이루어지지 않고 결과물이 나와 실행부서에서 집행하기에 어려운 경우가 있다. 토론을 거쳐야 문제를 정확히 인식하고 의미 있는 결론을 도출해낼 수 있다. 흔히 선거과정에서 극한적으로 대립하게 되고, 이것이 그 후의 인간관계에 계속적으로 영향을 미쳐 선거 때 조성된 대립진영이 상호 반목을 유지하는 상황이 전개되고 있다. 선거전에서 대립하게 되더라도 그 이후에는 대화가 꼭 필요하다. 장기적 안목에 입각한 다양한 형태의 담론이 필요하다. 내 의견과 다른 상대의 의견에 대해 자세히 이해하고 타협하여 문제를 해결하려는 자세가 부끄러운 것이 아니라 자랑스러운 것이라고 인식하는 자세가 꼭 필요하다.

유력 인사나 집단 못지않게 어렵고 힘들게 사는 사람들과 폭넓은 대화의 창을 열어 그들의 입장을 고려함으로써 정책의 실효성과 정체성을 높여야 한다. 그렇게 함으로써 공동체 구성원들의 단결력(solidarity)을 높일 수 있을 것이다(March & Olsen, 1995: 49-90).

일선의 업무처리 환경과 괴리된 요구나 주장을 하기 이전에 보다 철저한 업무처리체계 및 현장에 대한 이해가 있은 후에 개인이나 집단의 요구가 나와야 한다.

실현가능한 정책보다는 현시적(saliant) 업무에 치중하는 경향이 있으나(최병선, 1992: 125-139) 이를 지양하고 주민에게 진정으로 도움이 되는 정책을 찾아 수행해야 한다.

현장에는 두 개의 극단적인 현상이 공존한다. 극도의 비민주적 결정과 극단적 민주주의가 그것이다. 말하자면 단체장이 비민주적으로 독단적인 결정을 하는 것이 보통이고, 이와는 반대로 선거구민을 의식하여 특정인이나 집단의 불합리한 요구를 수용해버리는 것이다. 어느 경우나 한쪽 시각에서만 문제에 접근하고 평가하는 것이다. 정보를 공유하고 공개하여 다양한 각도에서 문제가 검토되고 대안이 모색되도록 해야 한다.

일방적 통보수준이 아니라 사업 계획 수립 및 실행단계에 환경행위자들이 참여토록 적극 유도해야 한다. 말하자면 큰 줄거리를 결정하는 정책결정(제1규준)이 있어야 하고, 이어서 이를 집행해 나가는 과정에서 만나는 문제 해결을 위한 제2차적인 결정(제2규준)이 있어야 한다(Ostrom, 1998: 1-22).

많은 비판들이 문제점 나열에 그치고 있으나 가능한 대안을 제시하고 연속적인 프로그램의 어떤 맥락에서 문제가 발생하는지 프로그래밍 차원에서 제시될 필요가 있다(노화준, 2006: 69-108).

새로운 정책을 도입하게 되면, 두 가지 변화가 일어난다. 첫째, 해당 기관의 업무량이 상대적으로 혹은 실제로 증가하고 다른 어떤 기관의 업무량은 감소하게 된다. 이에 따른 공무원 재배치가 필요하다. 두 번째, 새 정책을 수행할 수 있는 능력을 갖추기 위해 새 직원을 충원하거나 교육훈련을 해야 한다. 현실적으로 일선행정기구에서 이러한 조치들이 이루어지지 않고 있다. 인력수급의 지체와 교육훈련 부재로 인해 전문성이 부족한 공무원에 의해 업무가 대충대충 이루어지고 있다. 이에 대한 적절한 대응이 필요하다.

행정환경과 내부 상황이 허용된다면 단체장 이외의 환경행위자들이 공무원 집단과 함께 근무하면서 현실을 직접 체험하는 계기를 마련해볼 필요가 있다. 경험을 공유하는 방안으로 직장 내 훈련(on the job training: OJT)의 활용을 시도해볼 수 있고, 공청회, 상호 대화와 연찬 기회를 유기적으로 활용해볼 수 있을 것이다.

(2) 단체장 해결방안

단체장과 의회의원에 대한 정당 공천제 배제를 검토해야 한다.

단체장에 의한 지시적 명령과 업무내용이나 업무량을 고려하지 않은 행정이 이루어지고 있으나, 행정환경과 구성원의 의견이 가미된 토론과정에서 사전에 의견을 조율하고 협의를 통하여 결론에 이르는 행정이 이루어져야 한다.

지연ㆍ학연에 의한 행정으로 공정성을 잃는 경우가 있으나 행정을 객관적이고 공정하게 하려는 노력이 있어야 한다.

자치행정이 단체장의 재선을 위한 현시적이고 일회성에 그치는 선심행정으로 전락하는 경향이 있으나 이는 지양되어야 할 부분이다.

비합리적이더라도 단체장의 지시로 일이 처리 되는 행정 분위기는 바뀌어야 한다.

(3) 지방의회 해결방안

의회는 시민 대표로서 전문성 향상을 위해 노력하고, 정책개발을 직접 할 수 있는 수준의 전문성을 갖추도록 해야 한다. 예를 들면 조례개정시 의원 발의가 별로 없는데, 의원 발의가 많아 질 수 있도록 본인들이 노력해야 한다. 또 의안 검토 시, 의원의 전문성이 부족하니까 별다른 토론 없이 서둘러서 의결하게 되고 이는 현실 적합성 부족으로 이어지고 결국 행정부서가 이를 집행하는 것이 불가능한 상황으로 귀결된다.

지방의회(특히 기초의회)를 폐지하자는 주장이 있고, 의원 해외여행 경비 등 불필요한 경비 지출을 막아야 한다는 주장이 적지 않다. 이를 액면 그대로 받아들이기보다 주장의 내면에서 얻을 수 있는 시사점을 찾아보고 이를 활용해야 한다. 의회나 의원들이 자기들이 해야 할 일을 제대로 하지 못하기 때문에 제기되는 문제이다. 해외여행을 예로 들어보자. 많은 국민들이 해외여행을 즐기는 분위기 인데 의원이 해외에 나가는 것이 흉이 될 수는 없는 것이다. 기업인이 기업의 고유 업무해결을 위해 해외에 나가고, 시민이 관광과 휴식을 위해서 해외에 나가듯이, 의원은 의회와 의원의 고유 업무를 해결하기 위해 외국의 문물을 습득하여 도움을 얻으려는 목적으로 해외에 나가야 한다. 본연의 목적이 주된 것으로 보이고 관광은 부수적인 것으로 시민들의 눈에 비쳐져야 한다. 문제는 기삿거리를 찾으려고 혈안 되어 있는 기자들의 눈으로 보면 의원들은 항상 외국의 유명 유원지나 골프장에만 있는 것이다. 말하자면 주된 것은 없고 부수적인 것만 기자들 카메라에 잡혀 시민들에게 전달되는 것이다. 이는 철저하게 고발되어야 마땅하다. 의원들은 한국의 지방의회에 담아야 할 주된 것을 찾아 나서야 하는 것이다.

지방의회를 폐쇄하기보다는 이미 제도화된 소환제를 활용하여 의회 기능의 회복을 꾀하는 방향으로 나가야 한다.

주민소환에 관한 법률 (제7958호)이 2006. 5. 24일 제정되었다.

자치단체장과 의회는 개인의 인기보다 지역공동체와 주민을 위한 비전과 정책 대안을 제시하려고 노력해야 한다. 유권자들은 이를 평가한 결과를 가지고 다음 번 선거에 임해야 한다.

(4) 고객집단 해결방안

고객집단 전문가단체 비정부기구와 언론은 평시에 무관심하다가도 문제가 발생하면 분노한다. 평상시에도 꾸준한 관심을 가져야 한다. 고객집단, NGO 등은 자기와 직접관련이 없으면 무관심해 버린다. 장기적인 안목을 가지고 전문성 향상을 위해 노력하고 상생전략이 해당 공동체의 살길이라 생각하고 서로 양보할 줄도 알아야 한다. 서로의 입장만을 대변하고, 종합적인 통찰력이 부족하여, 함께 상생하려는 파트너십이 절실하다. 공동체의 공익에 봉사하는 집단으로서의 가치관을 함양하려고 노력해야 한다.

(5) 전문가단체 해결방안

전문가단체는 실무능력 부족하고 NGO와 함께 특정집단의 이익 대변역할만 하는 경우가 갈수록 증가하고 있다. 장ㆍ단점에 대해 양비론적인 관점에서 사안을 다루되 최종적으로 가장 합리적인 방안이 도출되도록 해야 한다. 이렇게 되려면 전문적 지식과 함께 실무능력을 갖추고 정실에 치우치지 않도록 유의해야 한다.

(6) 비정부기구 해결방안

이들의 전문성을 높임으로써 행정의 합리성이 제고될 수 있을 뿐 아니라, 지역사회 공동체의 정체성과 일체감을 높이고 나아가 거버넌스 역량을 제고시키는 데도 도움이 된다. 여러 수단을 동원하여 예를 들면 중요 사안이 있을 때 마다 뉴스 브리핑을 하여 지역의 언론에서 다루게 한다든가, 비정부기구 대표들이 주요 연찬회 혹은 각종 위원회에 참석하는 기회를 부여한다든가 하는 방안 등이 검토될 수 있다.

(7)언론의 해결방안

환경 행위자들을 활용하여 해당 공동체가 최대한의 역량을 키우고 발휘할 수 있는 분위기가 조성되어야 한다. 사회문제가 곪아터지기 전에 예방ㆍ진단ㆍ처방하려는 탐구적 기사와 심층적 전문성을 살리는 기사가 필요하다. 이와 함께 잘 된 점도 찾아서 격려함으로써 사회체제의 유지 보존을 위한 보도도 해야 한다. 기사화된 문제점을 선진국에서는 어떻게 해결하는지 조사하여 벤치마킹할 필요가 있다. 일방적으로 특정단체를 편드는 여론몰이가 심화되고 있고 인터넷매체나 대언론위주로만 문제제기를 함으로써 갈등해소에 필요한 관과 시민과의 대화는 줄어들고 있다. 언론을 활용하려는 사람들도 국면전환을 위한 언론플레이보다 당사자 간 합의 도출에 초점을 두어야 한다. 흑백논리에 의존하는 시민단체의 그릇된 주장에 대해서, 시민단체가 시민을 위한 절대적인 존재가 아니라는 점을 언론이 시민들에게 알려야 할 경우가 있다. 유력인사들이 중시하는 사안만을 강조하고 그들에게 관심이 없는 분야는 아무런 조명도 받지 못하는 것이 보통이다. 두 분야의 균형유지에 도움이 되는 제도가 마련되어야 한다.

3. 연구의 시사점과 향후 연구를 위한 제언

위의 1항에서 행한 가설검증과 2항에서 살펴본 응답자들의 주관적 인식은 서로가 보완적인 관계에 있음을 알 수 있다. 말하자면 <표 7>에서 고객집단과 비정부조직들이 조직성과에 전혀 영향을 미치지 못하는 이유는 이들이 전반적으로 사회 전체의 이해관계는 안중에도 없고 집단님비 현상을 보이면서 자기들의 이익만 추구하기 때문인 것으로 판단된다. 이의 적용을 좀 더 확장하면 한국 사회에 전반적으로 일고 있는 비정부기구의 많은 활동이 전체적으로 조직성과에 기여하지 못할 수도 있는 것이다. 언론이 합리성과 효과성에 부의 영향을 미치는 것으로 나타난 것과 비록 통계적으로 유의하지는 않지만 모든 회귀계수가 부의 방향을 취하고 있는 것은 우리 사회 전체가 심각한 문제를 안고 있는 것으로 해석해야 할 것 같다. 정말 심각한 문제이다. 한국 사회 전체가 부가가치를 창출할 수 있는 방향으로 조직화 되어야 하는 이때에 언론이 정보의 통로로서 중요한 역할을 담당해 주지 않으면 안 되기 때문이다.

이 분야의 향후 연구를 위해 보완해야 할 점 몇 가지를 지적한다.

첫째, 연구 대상으로 본 연구는 하나의 광역자치단체와 그에 속한 5개의 자치구에 대한 사례를 검토하는데 그쳤다. 따라서 좀 더 횡적으로 넓으면서도 종적으로 연결된 연구가 필요하다. 중앙정부, 다른 지방자치단체, 그리고 외국의 사례에 대한 연구가 필요하고 또 민간 기업에 확장 적용해보는 연구도 필요하다.

둘째, 본 연구는 오직 공무원의 인식에 토대를 두고 있을 뿐이다. 환경 행위자들과 고객에 해당하는 시민들로부터 얻을 수 있는 자료를 활용한 연구가 필요하다.

셋째, 본 연구가 채택한 척도의 타당성과 신뢰성이 비교적 양호함에도 불구하고 회귀분석에서 절편이 아주 크고, 분산 설명비율이 매우 낮은 이유는 본 연구를 포함한 기존연구가 실제적으로 아주 중요한 환경행위자를 연구모형에 끌어들이지 못했기 때문일 것으로 판단된다. 이에 관해 강재호 교수는 내부 환경행위자로 공무원노조를 그리고 외부 환경행위자로 지역국회의원, 생활단체, 민주평통, 주민자치위원회, 중앙정부(행정지도, 보조금), 대통령 등이 포함될 가능성이 있다고 하였다. 이 분야의 향후 연구가 주목해야 할 부분이다.

한국지방정부학회 학술대회 토론자로 논평하면서 이런 의견을 개진하였다.

앞으로 지방자치 경험이 쌓여 감에 따라 다음과 같은 점에 주목해야 할 것으로 보인다.

첫째, 정당 간 경쟁이 심하고 강한 정당투표가 예상되면 단체장과 의회가 행정기구에 영향을 미쳐 자기 정당에 유리한 정책을 펴려할 것이다. 또한 해당 지자체에서 정당 간 정권교제가 가능할 정도로 경쟁이 심하면 고객집단이 개입할 가능성이 있고 이것이 특정 행정기구와 정책의 지지로 연결될 가능성이 있다(Brudney & Hebert, 1987: 198; Bibby et al., 1983). 이 부분에 관한한 이미 이 단계에 와 있다고 보는 논자도 있을 것으로 생각된다.

둘째, 단체장과 의회가 행정기구에 영향을 미치기 위해 경쟁하는 경우 지금은 단체장의 영향력이 절대적이지만 앞으로 의회가 전문화될수록 단체장의 영향력이 줄어들고 이에 반해 의회의 영향력은 증가할 것이다(Brudney & Hebert, 1987: 198; Morgan & England, 1984).

셋째, 고객집단, 전문가집단 및 비정부기구의 영향력은 행정기구보다 지방의회를 통해서 나타날 가능성이 크다(Brudney & Hebert, 1987: 198). 환경행위자들의 전문화 수준이 높아지면서 이렇게 진행될 가능성이 높을 것으로 생각된다.

V. 결  론

한국 지방행정 환경을 한 마디로 요약하면 요구폭발과 조절불능이라 할 수 있겠다. 1961년부터 1991년까지 30여 년간 강제로 중단됐다가 시민들의 요구에 못 이겨 어쩔 수 없이 지방자치를 재개하였기 때문에, 봇물처럼 쏟아지는 이들의 요구를 정책으로 조직화해내지 못하는 것이 당연하다. 상황을 한층 더 어렵게 하는 것은 지난 30여 년간 행정기구 공무원들은 발전행정을 하는 입장에서 일방적으로 시민들을 이끌고 지도하는데 만 익숙해져 있고 그들의 요구를 수렴해서 정책을 결정하고 집행하는 일은 소홀히 해왔다는 점이다. 이런 상황을 바라보는 입장도 둘로 나누어진다. 시간이 지나면 자연스럽게 해결될 것이라는 입장과 별도의 조처가 없으면 더욱 어려운 상황으로 이어질 것이라는 입장이 그것이다. 어느 것이 정답이라고 할 수는 없다. 분명한 것은 혼란스러운 기간이 짧아지도록 환경과 행정이 다 함께 노력할 수 있으면 좋을 것이라는 점이다.

이런 때 우리는 사태를 장기적인 관점에서 바라보고 서로가 조화를 이룰 수 있는 방안(accounts)을 찾으려는 사회적 담론을 이끌어가는 거버넌스 역량(March & Olsen, 1995) 구축을 위한 노력을 경주해야 한다. 우리에게는 모든 공적인 환경 행위자들이 자기 이익만을 추구하는 이익집단화 되어 있는 점이 가장 큰 어려운 점이다. 우선 행정과정을 철저히 공개하는 관행만 확립하더라도 많은 문제점들이 교정될 것이다.

환경행위자들에 관해 공무원들이 주장하는 내용 중에서 우선 인내하고 참아주었으면 하는 부분이 있다. 우리가 어렵게 얻은 지방자치를 폐지하자든가 혹은 지방의회 특히 기초의회를 폐지하자는 주장에 관해서 이다. 당장 이들의 기능에 미흡한 점이 있다고 해서 극단적으로 폐지할 것이 아니라 이들이 본연의 기능을 하루 빨리 찾을 수 있도록 우리의 지혜를 총동원해야 한다. 끝으로 한국의 환경 행위자들이 지금 명심하고 새겨들어야 할 말은 “여러분이 지방정부에게 무엇을 해달라고 요구하기보다는 여러분이 지방정부에게 무엇을 해줄 수 있는지 생각해 보시오.”이다.

참 고 문 헌

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오세윤(吳世胤): 전남대학교에서 행정학박사학위(식품위생규제기준의 설정 및 집행에 관한 연구: 1994)를 취득하고 호남대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책평가론, 규제정책, 행정서비스 마케팅, 민주적 거버넌스 등이고, 최근 발표 논문으로 “정책집행관료의 순응제고를 위한 감성변수에 관한 연구” (2007), “조직시민행동에 대한 조직몰입과 감성의 영향” (2006), “매개변수로서 감성이 주는 시사점을 활용한 지방분권정책 추진과정에서의 저항완화 방안” (2005) 등이 있다.

<E-mail: syoh@honam.ac.kr/논문접수일: 2007. 3. 7/심사개시일: 2007. 3. 19/심사완료일: 2007. 4. 16>