중국의 개혁개방정책과 정부간 재정관계*

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 121～135

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* 이 논문은 2005학년도 동아대학교 학술연구비(공모과제)지원에 의하여 연구되었음.

China's Reform & Open-Door Policy and Intergovernmental Fiscal Relations

전 상 경(동아대학교 사회과학대학 정치행정학부)

계획경제에 입각하고 있는 공산주의사회에서는 집권화가 중시될 수밖에 없지만, 경제주체의 자율적인 의사결정에 입각하고 있는 시장경제체제에서는 분권화가 중시된다. 중국은 덩샤오핑이 1978년 개혁개방정책을 표방함으로써 국가경제체제에 시장경제적 요소를 도입하였다. 따라서 국정운영방식에서 분권화의 요구가 크게 대두되었고, 이러한 움직임은 정부간 재정관계에도 상당한 영향을 미쳤다.

공산정권수립이후 1978년까지 중앙과 지방의 재정관계는 상호 분리될 수 없는 ‘하나의 부엌에서 밥을 먹는 관계’(一灶喫飯)로 비유되었지만, 1978년의 개혁개방정책이후는 상호독립적인 관계로 발전하여 ‘각자의 부엌에서 밥을 먹는 관계’(分灶喫飯)로 비유된다. 특히 1980년대의 재정개혁은 지방재정의 분권화와 재정책임성을 고양하는 방향으로 전개되어, 중앙재정이 다소 위축되었다. 분세제 재정관리개혁으로 불리어지는 1994년도의 재정개혁은 중앙재정의 위상을 강화하는 쪽으로 진행되었다. 본 논문은 개혁개방정책이 표방된 이후의 중국 정부간재정관계의 변천을 고찰하고, 이러한 정부간재정관계의 변화 속에서 지방재정이 직면하는 연성예산제약(soft budget constraint)의 통로를 찾아보려는 것이다.

주제어 : 중국의 정부간 재정관계, 분세제 재정관리, 연성예산제약

I. 서  론

중국은 1949년 공산주의 국가체제를 수립한 후 30여년이 지난 1978년에 이른바 “개혁․개방정책”을 표명하여 국가운영체제의 기본 철학에 일대 변혁을 가하였다. 즉 중국은 1970년대 말에 접어들면서 덩샤오핑(鄧小平)의 흑묘백묘론(黑猫白猫論)이 시사하듯이 종래의 공산주의 경제운용 원칙에서 크게 벗어나 실용주의 노선을 추구함으로서 자본주의 시장경제적 요소를 도입하였다. 국가 경제체제에 이와 같이 시장경제적 요소를 도입하기 위한 총체적 노력이 통상적으로 중국의 개혁개방정책이라고 불린다.

등샤오핑은 마오쩌퉁(毛澤東)과 함께 대장정(大長征)을 함께 한 중국공산당의 원로로서 경제를 중시하는 실용주의 노선을 견지하다 두 번씩이나 실각되었으나 1977년 복권되었다. 그는 1978년 12월 베이징에서 개최된 "중국공산당 제11기 전국인민대표대회 제3차 중앙위원회 전체회의“ (i,e, 당 제11기3중전회의)에서 검은 고양이든지 흰 고양이든지 쥐만 잘 잡으면 된다는 이른 바 흑묘백묘론(黑猫白猫論)을 주창하였다. 즉  중국의 발전에 도움이 된다면 공산주의경제체제건 자본주의경제체제이건 관계없다는 선언을 함으로써 이념논쟁이 종식되었다. 그러므로 흑묘백묘론은 중국 개혁개방정책의 신호탄인 셈이다.

비록 형식은 약간 다르지만 시장경제 메커니즘의 위력은 1980년대 초반에 이미 중국뿐만 아니라 세계 곳곳에서 그 위세를 떨치고 있었다. 이러한 시장경제체제의 위력은 한편으로는 영국과 미국에서처럼 정부사업의 민영화로 나타났고, 다른 한편으로는 동구공산권의 붕괴 및 공산주의 국가들의 국가운영의 기본 체제를 변화시키는 결과로 나타났다.

공산주의 경제체제의 기본철학은 계획경제이고, 자본주의 경제체제의 기본 철학은 시장경제이다. 그렇기 때문에 공산주의 국가의 국정운영 방식은 집권화가 주류를 이루지만, 자본주의 국가의 국정운영 방식은 개별 경제주체의 의사결정이 중요시되는 분권화가 주류를 이룬다.  따라서 자본주의 시장경제 원리를 수용하는 국정운영 방식으로의 변화를 중국의 개혁개방정책이라고 할 때 이것은 필연적으로 중앙정부와 지방정부간의 관계가 집권화의 관계에서 분권화의 관계로 변함을 뜻하는 것이다.

중국의 개혁개방정책과 정부간 재정관계

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

본 논문은 중국의 개혁개방정책에 따라 추진된 분권화와 관련하여 중앙정부와 지방정부간의 재정관계의 변화를 고찰하고, 이러한 재정관계의 변화 속에서 지방정부가 직면하는 연성예산제약(soft budget constraint)의 주요 통로를 찾아보려는 것이다. 제II장에서는 중국 현행 정부의 행정계층을 소개하고 경제적․정치적 측면에서의 개혁개방정책과 지방분권에 대한 배경을 개괄적으로 고찰하며, 제III장에서는 개혁개방정책이 추진된 1978년부터 현행 중국재정의 핵심적 토대가 되고 있는 1994년까지의 재정개혁을 살펴보고, 제IV장에서는 개혁개방정책의 분권화로 초래된 정부간재정관계의 변천 및 그것과 연관된 지방정부 연성예산제약의 주요 통로를 고찰하며, 제V장은 지금까지의 논의를 요약․정리한다.

Ⅱ. 중국의 행정계층과 지방분권 및 개혁개방정책

1. 중국의 행정계층현황

중국은 오랫동안 단일국가(unitary government) 체제 하에 강력한 중앙집권적 행정체제를 유지해 왔다. 미국, 러시아, 인도, 독일, 캐나다처럼 영토가 광활한 대부분의 국가는 연방형  국가체제를 택하고 있는데 비해 13억의 인구와 960만 km2의 면적을 갖고 있는 중국이 강력한 단일형 국가체제를 유지해 온 것은 다소 특이한 점이라고 생각된다. 중국의 중앙정부와 지방정부간의 재정관계를 고찰하기 위해서는 우선 중국의 행정계층이 어떻게 이루어지고 있는가를 고찰할 필요가 있다.

중국의 지방행정 계층구조는 기본적으로 중앙정부 하에 성(省)급 지방정부, 현(縣)급 지방정부, 그리고 향(鄕)급 지방정부의 3계층으로 구분된다. 그러나 성급과 현급 사이에 지급시(地級市)와 자치주가 존재하여 실질적으로 4계층제를 이루고 있는 셈이다(한국지방자치국제화재단, 2003: 13). 성급 지방정부는 2006년 현재 22개의 성․4개의 직할시(直轄市)․5개의 자치구로 구성되며, 현급 지방정부는 자치주․지급시를 포함하여 현․자치현․구(區)로 구성되고, 향급 지방정부로는 향․민족향(民族鄕)․진(鎭)으로 구성된다. 이상의 지방계층구조를 도식화하면 <그림 1>과 같다.

지급시(地級市)란 비교적 큰 시를 의미하여(박우서․김병국․왕지군, 2003: 105) 교대시(較大市)라고도 불린다.

중국은 대만을 중국의 제23번째 성으로 간주하고 있어 성(省)급 지방정부를 23개로 분류하기도 한다.

<그림 1> 중국의 지방행정계층구조

																	중 앙 정 부
			성													자	치		구											직	할		시				특별행정구
									자	치		주											지	급		시
		자	치		현					시							현							구							현
진			향			민족향								진			향			민족향								진			향			민족향

성급 지방정부는 사천(四川)성과 같이 인구가 1억이 넘는 성도 있고 청해(靑海)성과 같이 인구 약 500만 명밖에 안되는 성도 있지만 각 성의 평균 인구는 약 4,000천만 명이어서 웬만한 국가 수준에 버금가는 규모이다. 따라서 성이 차지하는 위치는 매우 중요하다. 특히 성을 중심으로 하는 지방정부들은 오랫동안 고도의 자기생존 체제를 개발하여 유지해 왔으며 이러한 전통은 공산체제하에서 더욱 강화되었다. 그 결과 각종 제도의 변화를 흡수․조정․수용하는 중심 단위는 성이었으며, 따라서 1978년의 개혁개방정책도 중앙정부와 성급 지방정부가 그 핵심적인 추진 세력이었다(임성일, 1998: 8). 따라서 본 논문에서 지방정부라고 할 때 특별한 언급이 없는 한 성급지방정부에 한정된다.

2. 지방분권적 개혁

1970년대 말부터 1980년대 초반에 시작된 전면적인 개혁은 경제체제상으로는 주로 전통적인 계획경제 관리체제를 바꾸는 것이었고, 정치체제상으로는 주로 당정합일(黨政合一)과 권력의 과분한 집중을 바꾸는 것이었다. 그러므로 개혁은 총체적으로 지방분권 지향적인 것이었다. 개혁이전의 피상적인(就事論事) 지방분권과 비교해 볼 때 개혁과정중의 지방분권은 지방으로 하여금 재정, 행정, 정치적으로 일정한 자주권을 획득하게 해 주었다. 전면적 개혁은 경제체제 개혁을 선두로 시작되었다. 따라서 지방분권은 우선 경제체제 개혁으로부터 시작되고 그 후 정치제체의 개혁을 통해서 이루어지게 되었다.

1) 경제개혁과 지방분권

1978년의 ‘黨 第11期3中全會’는 마오쩌퉁의 기본인식과 기본방침을 강조하는 한편 구(旧)경제체제의 가장 큰 결점은 ‘권력의 과도한 집중’이라고 지적하면서 국가의 통일적인 계획하에 가능한 범위에서 대담하게 권한을 분산하여 지방과 농․공업기업들이 더 한층 경영관리자주권을 갖고, 중앙부분․지방․기업․노동자개인이 각각 능동성․적극성․창조성을 충분히 발휘하도록 요구하였다. 이것은 곧 개혁의 기본적 주제를 권한이양(i.e, 放權)으로 결정하는 것이었고, 그 구체적 수단은 한편으로는 보다 많은 정책결정 권한을 지방정부와 기업(i.e., 生産單位)으로 내려 보내고 다른 한편으로는 지방․기업․노동자들에게 더 많은 이익을 주는 것이었다. 이러한 두 가지 목적은 모두 지방정부와 생산자들의 적극성을 유발하기 위한 것이다. 아무튼 1979년 이후의 개혁은 ‘권한이양과 이익배분’(i.e.,放權讓利) 혹은 ‘기구축소와 권한이양’(i.e.,簡政放權)과 같은 기본적 사고로 집약될 수 있다.

권한이양과 이익배분(i.e.,放權讓利)을 위한 개혁은 재정관리체제 개혁을 그 돌파구로 삼았다. 개혁은 우선 강소성과 사천성에서 실험적으로 시작되었고, 그 토대 위에서 국무원은 1980년 2월 ‘수입과 지출의 구분(i.e., 劃分收支), 등급에 따른 도급(i.e., 分級包干)’으로 집약되는 재정관리체제의 잠정적 규정을 발표하였다. 아무튼 개혁 후의 재정체제는 통상적으로 ‘分灶喫飯’의 재정체제로 불리어졌다. 그 주요한 방식은 ① 경제관리체제가 규정하는 예속관계에 의거하여 중앙과 지방의 수입․지출의 범위를 명확하게 구분하고, ② 수입을 중앙정부 고정수입, 지방정부 고정수입, 그리고 중앙․지방이 조정하는 수입으로 구분하며, ③ 조사한 지방의 수입과 지출의 기준치에 의거하여 지역별로 지방고정수입의 중앙이전(i.e., 上解)비율을 정하고 조정하며, ④ 보조금액을 정한다. 지방은 이러한 비율과 금액의 범위 내에서 스스로 자신의 수지(收支)를 정하고, 재정의 균형을 도모한다. 이와 같이 재정적인 측면에서 ‘分灶喫飯’방식의 재정체제는 지방에게 비교적 큰 재정자주권을 부여하였다(林尙立, 1998: 319).

각자의 부엌에서 밥을 먹는다는 의미로서 중앙재정과 지방재정의 분리를 상징하는 말이다.

1970년대 말부터 시작된 개혁은 구(舊)관리체제가 바뀌지 않은 토대 위에서, 즉 정치와 기업의 일체(i.e., 政企合一)라는 전제 위에서 시작되었다. 그러나 ‘기구축소와 권한이양’(i.e.,簡政放權)은 고도의 집권화된 구 관리체제 및 ‘조목조목별 독재’(i.e., 條條專政)와 같은 권력구조의 개혁을 요구하였다. 권한이양(i.e.,放權)은 재정권의 이양과 더불어 기업의 권한이양, 즉 기업의 관리권 및 그것과 연관되는 인적․재정적․물적 경영권과 관리권의 권한이양을 필요로 하였다(林尙立, 1998: 320).

경제관리권의 지방이양은 지방에게 적극성을 유발시키는 동시에 지방정부와 지방경제발전이 가져오는 이익간의 관계를 더욱 긴밀하게 하였다. 따라서 지방정부는 그 지역의 경제적 주체가 될 뿐 아니라 그 지방의 이익을 대표하는 주체가 된다. 경제생활의 영역에서 지방정부가 차지하는 이와 같은 위상의 큰 변화는 중국 역사상 지금까지 전혀 없었다. 경제개혁 중에서 중앙이 지방에게 이양하는 재정권과 경제관리권은 상호 밀접히 연관되어 있다. 지방재정권과 경제관리권의 확대는 동일한 방향으로 전개되어 지방의 발전을 촉진하였다. 이러한 움직임 속에 중국 전체의 경제관리체제는 원래의 ‘조목별 위주’(條條爲主)에서  ‘포괄적 위주(塊塊爲主)로 철저하게 변화하였다(林尙立, 1998: 323).

2) 정치개혁과 지방분권

일반적으로 정치체제의 개혁과 경제체제의 개혁은 상호 밀접하게 연관되어 있다. 중국은  경제체제의 개혁을 먼저 추진한 후 1980년대 초 정치개혁을 주요한 개혁과제로 삼았다. 문화대혁명 시기의 공산당의 일원화된 지도체제 하에 정치와 경제는 고도로 융합되어 있었고, 정치․행정․경제의 집권은 상호 연결되어 있었다. 이러한 3자 간의 연결 속에서  자연스럽게 정치집권이 주도적 역할을 하였다. 덩샤오핑은 경제체제 개혁을 시작할 당시 그것의 순조로운 진행을 위해서 1980년 8월 중앙정치국 확대회의에서 ‘당과 국가의 지도체제 개혁’에 대한 보고를 하였고, 그것은 장차 중국 정치체제의 개혁과 정치발전에 매우 중요한 의의를 지녔다(林尙立, 1998: 324).

문화대혁명은 마오쪄퉁의 주도로 1965년 가을부터 10년간 중국 사회를 뒤흔들었던 정치적․사회적 동란으로서 마오쪄퉁의 절대권력의 확립을 가능케 하였다.

덩샤오핑은 중국의 역사와 현실을 볼 때 권력의 과도한 집중은 중국의 정치발전을 저해하는 요인이라고 생각했다. 그는 권력의 과도한 집중이 문화대혁명 발생의 원인이며, 그것은 엄청난 대가를 치루었다고 생각하였다. 권력의 과도한 집중은 사회민주주의제도와 공산당의 민주집중제의 실현, 사회주의 건설의 발전, 집체(集體)의 지혜의 발휘를 방해한다. 다른 한편 그것은 개인 독재를 조성하고, 집단지도 체제를 파괴하며, 새로운 조건 하에서 나타나는 관료주의의 중요한 원인이 된다. 그렇기 때문에 전면적인 개혁을 시작할 때 권력의 과도한 집중은 “현재 더 이상 해결하지 않으면 안 될 문제”(現在再也不能不解決了)로 되었다.

역사적으로 볼 때 과도한 권력집중 현상의 출현은 공산당 일원화 지도체제와 밀접한 연관이 있다. 따라서 이 문제를 해결하기 위해서 우선 전통적인 당 일원화 지도체제를 바꾸어야만 한다. 이것은 당 중앙에 고도로 집권화되어 있는 중앙․지방관계의 방식을 바꾸어야 한다는 것이다. 정치체제의 개혁이 가져오는 지방분권은 행정권․입법권의 이양과 관련된  수직적 분권으로부터 시작되는 것이 아니고, 당․정간의 횡적 집권의 해결로부터 시작되어야한다(林尙立, 1998: 325).

공산당 일원화 지도체제 하에서 중앙과 지방의 각급 정부는 모두 전술한 횡적 집권 하에서 공산당의 조직체계와 부합(i.e.,整合)되어야 한다. 그래서 중앙과 지방의 행정관계는 점진적으로 공산당 내의 조직관계로 전환된다. 당내의 상하조직 관계는 행정조직내의 상하관계와 비교해 볼 때 집권적인 요소가 많다. 그렇기 때문에 횡적인 집권과 정합(整合)은 중앙과 지방의 수직적 집권을 더욱 강화하였다. 전통적 체제 중에서 횡적인 공산당 집권과 종적인 당중앙집권 간의 관계가 이러하기 때문에 당․정간에 존재하는 불가분의 횡적․집권적인 권력구조의 조정은 수직적 분권화의 효과를 초래한다.

구체적인 방법은 林尙立(1998: 325-326)에 세 가지로 요약되어 있다.

Ⅲ. 중앙정부․지방정부간 재정관계의 변천과 그 특징

중국의 지방재정제도는 중화인민공화국이 수립된 1949년 이후 1978년 개혁개방정책이 표방되기 전까지는 거의 동일한 체제로 운영되었다. 그러나 1978년에 채택된 개혁개방정책은 중국의 정부간 재정관계에도 엄청난 변화를 초래하였다. 여기서는 먼저 1978년의 개혁개방정책 이전의 지방재정을 고찰한 후, 개혁개방정책이 실시된 이후의 기간은 주요한 변화가 발생하였던 1980년․1985년․1988년․1993년을 기준으로 차례로 살펴보려고 한다.

1. 개혁개방정책 이전(1949-1978)

중화인민공화국이 탄생한 시점인 1949년부터 개혁개방정책이 표방된 1978년의 기간 동안 중앙정부는 조세, 사용료, 부담금, 이윤 등과 같은 모든 재정수입을 징수한 후 그 중 일부분을 각 지방정부의 재정수요에 따라 배분하였다(임성일, 1998: 81). 따라서 중앙정부가 행․재정적인 측면에서 실질적인 권한을 갖고 있었고 지방자치를 허용하는 헌법상의 법체계와는 무관하게 모든 지방정부의 수입과 지출이 중앙계획체제에 의거하여 통제되었던 시기였다(김수근, 1995:145).

이 기간 동안에는 특별히 지방세라는 것이 존재하지 않았다. 비록 모든 재정수입이 중앙정부의 수중에 있었지만, 대부분의 국가와는 달리 국가세수의 징수책임은 지방정부가 맡았다는 점이 특이하다. 즉 지방정부가 각종 조세를 징수한 후 그것을 모두 중앙정부에 이전하며, 중앙정부는 지방정부의 지출에 필요한 재원을 자신의 판단에 따라 지방정부로 이전하였다. 따라서 이러한 상황은 “統收統支” 또는 “一灶喫飯”라는 4자성어로서 묘사된다. 이와 같은 재정체제 하에서 지방정부의 효율성은 떨어질 수밖에 없었고, 또한 특별한 유인(incentives)도 생길 수 없었다. 바로 이러한 점 때문에 중앙정부는 일련의 재정개혁을 추진하게 되었다(Jin and Zou, 2003: 289).

중국에서는 이와 같은 지방정부에서 중앙정부로의 재원이전을 “상납(上納)”으로 기술한다. 우리나라에서도 옛날에는 나라에 조세 등을 바치는 것을 상납이라고 하였지만, 오늘날 상납(上納)은 매우 부정적인 의미를 지니기 때문에 본 논문에서는 의도적으로 상납 대신 이전이라는 용어를 사용한다.

“統收統支”는 국가가 세입과 세출을 종합적으로 통제하는 것을 의미하는 말이며, “一灶喫飯”은 한 부엌에서 밥을 먹는다는 의미로서 국가재정과 지방재정의 분리되어 있지 않음을 뜻한다.

2. 개혁개방정책 이후(1978-1994)

개혁개방정책이 시작된 1978년 이후 중국에서는 1980년․1985년․1988년․1993년 네 차례에 걸쳐 중요한 재정개혁이 이루어졌다. 이러한 개혁이 지향하는 방향은 모두 지방정부의 자율성 증대였다. 중앙과 지방간의 뚜렷한 구분이 이루어지지 않았던 개혁 이전의 재정상황은 ‘一灶喫飯’으로 묘사되는데 반해, 개혁개방정책시의 재정상황은 ‘分灶喫飯’으로 잘 묘사된다. 특히 1993년의 분세제 재정관리개혁은 오늘날 중국의 정부간 재정관계의 핵심을 이루는 내용이다. 우리는 여기서 이 들 각 시기에 이루어진 개혁의 특징들을 간략하게 고찰하려고 한다.

1) 1980년의 재정개혁: 수입과 지출의 구분(劃分收支)․등급에 따른 도급(分級包干)

종전의 재정상황과 이 시기의 재정개혁은 ‘한 부엌에서 밥먹기’(i.e. 一灶喫飯)에서 ‘각자의 부엌에서 밥먹기’(i.e., 分灶喫飯), ‘항목별 분배’(i.e., 條條分配)에서 ‘포괄적 분배’(i.e., 塊塊分配), '일년에 한 번씩 정하는 것‘(i.e., 一年一定)에서 ’한번 정하면 5년은 바꾸지 않는 것‘(i.e., 一定五年不變), ’총액배당‘(i.e,, 總額分成)에서 ’기준별 배당‘(i.e., 分類分成)으로 특징지어진다. 이러한 모든 것은 지방의 자주권의 확대를 목표로 하였다(林尙立, 1998: 319). 궁극적으로 이 제도는 중앙정부가 이전 보다 더 많은 세입원을 확보하기 위해서 지방정부가 더 많은 세입증대를 올릴 수 있도록 하기 위한 유인을 주기 위한 것이다(백승기, 1996: 148).

1980년 개혁의 핵심은 중앙과 지방간의 재원배분은 상호간의 협상과 계약에 의하여 결정하는 재정도급제(i.e., 財政包干制)의 도입이다. 세금의 징수는 여전히 지방정부의 징세국에서 이루어졌으며, 지방에서 징수하는 세금이 중앙으로 이전되어야 했다(임성일, 1998:83). 따라서 국세를 포함하여 지방정부가 징세한 조세수입중 얼마를 지방정부가 중앙정부에 이전(i.e., 上納)하고, 얼마를 지방정부가 자율적으로 사용할 수 있는가는 양자간의 협상과 계약에 의하여 결정되었다.

하지만 재정체제의 개혁 과정에서 재정적 안정을 도모하기 위해 그 당시 재정수입액이 비교적 큰 티앤진(天津), 상하이(上海), 베이징(北京)의 3개 대도시에는 새로운 재정체제가 적용되지 않았다. 이 3개의 대도시는 여전히 중앙정부와 ‘一灶喫飯’의 관계에 있었고,  ‘一年一定’ 및 ’총액배당‘(i.e,, 總額分成)의 관행이 답습되었다(林尙立, 1998: 320)

2) 1985년의 재정개혁: 정부별 세목구분(劃分稅種)․재정수지의 사정(核定收支)․등급에 따른 도급(分級包干)

조세의 종목에 따라 중앙과 지방의 재정수지를 구분하여 조사한 후 각 지방정부별 재정책임을 부여하는 것으로서 이 시기의 개혁은 “劃分稅種, 核定收支, 分級包干”라는 말로 묘사된다. 이 기간 중 정부의 수입은 국세․지방세․공동세로 분류되었다. 지방재정 수입은 전년도 결산수입에 근거하여 결정되고, 지방재정지출은 그해 취득한 재정력을 근거로 결정된다.

국세와 지방세의 초보적 구분이 시도되었다는 점에서 1993년에 실시한 분세제 재정관리체제 도입의 시발점이 되었다. 그렇지만 지방정부의 이윤이전(i.e., 上納)이 소득세의 형태로 바뀌었을 뿐이며 실제로 조세의 종목을 구분하는 제반조건이 미비하여 종전과 같이 여전히 조세총액의 배분방식(i.e., 總額分成)이 적용되었다(백승기, 1996: 148).

3) 1988년의 재정개혁: 중앙과 지방간의 상호계약에 의한 재정도급(財政承包)

중국의 국무원은 1988년 지방정부가 징수하는 모든 세입원을 대상으로 중앙정부와 지방정부간 재원배분은 양자 간의 계약에 의하도록 하는 재정개혁을 실시하였다. 이것은 “財政承包制”라는 말로 묘사된다. 1985년의 재정개혁에서 중앙과 지방간의 세원배분체계는 국세․지방세․공동세(i.e., 共亨稅)로 구분되었다. 즉 국세와 지방세는 그 귀속 주체가 정해져 있었기 때문에 공동세의 배분이 어떻게 결정되는가에 따라 중앙정부와 지방정부의 세원배분이 결정된다.

공동세의 배분방식은 다음과 같은 여섯 가지로 구분된다: ① 중앙정부와 지방정부가 결정한 정액의 할당액을 매년 지방정부가 중앙정부로 이전(i.e., 上納)하는 방식으로 상해시, 산동성, 흑룡강성의 3개 지역에서 실시되었다; ② 지방정부에서 중앙정부로의 이전액(i.e., 上納額)이 정해져 있고 거기다가 매년 지정되어 있는 증가율에 의한 방식으로 광동성과 호남성에서 이용된다; ③ 일정 수준으로 정해진 지방정부 유보율에 따라 재원을 이전(i.e., 上納)하는 방식으로 천진시, 협서성, 안휘성 등이 여기에 속한다; ④ 셋째 번 방식의 변형으로 정해진 지방유보율에 덧붙여 유보율의 연증가율도 함께 정하는 방식으로 북경시, 심양시, 하북성, 요령성, 절강성 등에서 실시된다; ⑤ 셋째 번 유형의 변형으로 기본 지방유보율에 한계유보율을 적용하는 방식으로 대련시, 청도시, 무한시에 적용된다; ⑥ 중앙정부가 각 지방정부별로 인정하는 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이를 고려하여 매년 교부하는 것으로서 내몽고, 신장, 서장 등과 같은 재정취약지역에 적용된다.

4) 1994년의 재정개혁: ‘분세제’(分稅制) 재정관리체제

1993년 11월에 개최된 “第14期 3中全會”는 중국의 거시경제관리의 기본철학을 사회주의시장경제에 입각한다고 규정하였다. 이것은 기본적으로는 사회주의 경제체제와 이념을 유지하면서 필요에 따라 자본주의 시장경제원리를 도입한다는 것이다(임성일, 1998: 88). 이러한 틀 속에서 지금까지의 재정도급제의 폐해를 시정하고 사회주의 시장경제체제의 건립과 지속적이고 신속하며 안정적인 국민경제의 발전을 촉진하기 위하여 1994년도부터 전국적인 범위로 ‘분세제’라는 재정관리체제가 도입되었다.

분세제는 지금까지의 개혁이 중앙정부의 재정력을 약화시켰다는 판단 하에 중앙정부의 재정권한을 강화할 목적으로 계획되었기 때문에 재집권화(recentralization)로 특징지어진다. 특히 이 기간 중의 재정개혁은 1978년 개혁개방정책의 천명이후 실시된 가장 포괄적이고 혁신적인 개혁일 뿐 아니라 오늘날의 재정제도의 근간을 이루는 개혁으로 인정되고 있기 때문에 아래에서 분세제 재정관리체제를 보다 상세하게 언급하기로 한다.

3. ‘분세제’(分稅制) 재정관리체제의 주요 내용

1) ‘분세제’(分稅制) 도입의 근본취지

개혁개방정책이 실시된 1978년부터 중국의 지방정부 재정은 급성장하였지만 중앙재정은  지속적으로 감소되어왔다. 즉 1993년도의 경우 총 세입에서 중앙정부의 몫이 차지하는 비율은 22.9%에 불과하였는데, 1994년의 개혁을 담당한 사람에 의하면 중앙정부는 이 비율을 60% 수준까지 증가시키려는 의도를 갖고 있었다(김의섭, 2006: 144). 1994년의 재정개혁 이전까지 중앙정부와 지방정부간의 재원배분은 총 조세의 약 30%수준인 국세와 총 조세수입의 10% 수준인 지방세, 그리고 담배․주류에 대한 세금인 특별 공유세를 제외한 총 조세수입의 나머지 50%를 차지하는 공동세(i.e,, 共亨稅)의 활용방식에 큰 영향을 받았다.

1994년의 재정개혁은 국세․지방세․공동세의 조정이 큰 핵심이었다. 즉 부가가치세 및 ‘분세제(分稅制)’라는 재정관리제도 도입으로 특징지어지는 1994년 재정개혁의 큰 목적은 중앙재정으로의 집권화였다. 이러한 목표는 중앙이 관할하는 재정수입이 지방의 그것을 초과한다는 수량적 측면에서 뿐만 아니라 재정제도․규범상의 전국적인 집권과 통일성인 질적 측면에서 실현되어야 하는 것이었다(朱秋霞, 2000: 74).

2) ‘분세제’(分稅制)의 주요 내용

‘분세제’ 재정관리의 주요 내용은 다음과 같은 다섯 가지로 요약된다 (李萍, 2006: 22-25).

(1) 중앙과 지방의 재정지출 범위의 구분

중앙재정은 주로 국가안전․외교․중앙 국가기관의 운영에 소요되는 경비, 국민경제기구의 조정․지역간 발전의 조정․거시경제의 관리에 소요되는 지출, 그리고 중앙이 직접적으로 관리하는 사업의 발전에 소요되는 지출을 담당한다. 여기에 반해 지방재정은 주로 당해 지방정부의 운영에 소요되는 경비, 당해 지방의 경제와 사업의 발전에 소요되는 경비를 담당한다.

보다 자세한 지출범위에 대해서는 李萍(2006: 22)의 <표 1-2>를 참고할 것.

(2) 중앙과 지방의 수입 범위의 구분

중앙정부의 고정수입, 지방정부의 고정수입, 중앙과 지방이 공유하는 공동세(i.e., 共享稅)수입의 범위를 구분하였다. 특히 공동세의 항목은 ① 부가가치세(i.e., 增置稅)의 경우 중앙정부가 75%, 지방정부가 25%를 갖고; ② 해양․석유 자원세는 중앙정부가 전액을 갖고, 나머지 자원세는 지방정부가  전액을 가지며; ③ 증권거래세는 중앙정부와 지방정부가 각각 50%씩 나누어 갖는다.

중앙정부의 고정수입과 지방정부의 고정수입 항목은 李萍(2006: 23)을 볼 것.

증권거래세는 상해와 심천 두 지역에만 부과된다. 분세제가 도입될 당시에는 증권시장의 규모가 작았으나 증권시장의 거래규모가 급속도로 커짐에 따라 중앙정부는 증권거래세의 배분비율을 종래의 중앙과 지방간 50:50 비율에서 97: 3으로 바꾸었다.

(3) 중앙과 지방의 세무기구의 분리설치

종전까지 국가의 세수는 지방정부에 속하는 세무부서에서 징수하여 일정한 도급액에 따라 중앙정부로 이전하였고 그것이 중앙정부의 재정수입이 되었다. 1994년의 개혁에 따라 세무 담당부서는 중앙정부 직속인 국가세무국과 지방정부직속인 지방세무국으로 분리되어 설치되었다. 지방세무국은 지방세를 징수하고, 국가세무국은 국세와 공동세를 징수한 후, 공동세중  지방정부에 속하는 부분과 총세수의 증가 부분은 지방정부에 이전하였다. 이에 따라 전국의 총 조세 징수 중에서 국가세무국이 담당하는 부분이 거의 75%를 차지하게 되었다(朱秋霞, 2000: 75).

3) ‘분세제’(分稅制) 도입이 정부재정행태에 미친 영향

1994년의 재정개혁의 변화는 <표 1>를 통해서 잘 알 수 있다. 1994년도의 총 재정수입은  5,218.1억 위엔으로서 1993년도 대비 19.98% 성장하였다. 1994년도 중앙정부의 세입은 1993년도에 비해 203.56% 증가한 반면, 지방정부의 세입은 1993년도에 비해 31.84% 감소하였다. 그 결과 1994년도 총 재정에서 중앙과 지방이 차지하는 비율을 보면 55.7: 44.3으로서 전년도의 22.02: 77.98과 극히 대조적이다. 이것은 1994년도 개혁의 목표가 중앙재정의 강화라는 것을 암시해 준다.

<표 1> 중앙정부와 지방정부 재정수입의 구성비율과 그 성장률

연도	재정수입(단위: 억 위엔(元))			전년도대비 성장률
	중앙정부	지방정부	합계	중앙정부	지방정부	전체
1989	822.5(30.86%)	1,842.4(69.14%)	2,664.9(100%)	-	-	-
1990	992.4(33.79)	1,944.7(66.21)	2,937.1(100)	20.65%	5.55%	10.21%
1991	938.3(29.79)	2,211.2(70.21)	3,149.5(100)	-5.45	13.70	7.23
1992	979.5(28.12)	2,503.9(71.88)	3,483.4(100)	4.39	13.24	10.60
1993	957.5(22.02)	3,391.5(77.98)	4,349(100)	-2.25	35.45	24.85
1994	2,906.5(55.70)	2,311.6(44.30)	5,218.1(100)	203.56	-31.84	19.98
1995	3,256.5(52.17)	2,985.6(47.83)	6,242.2(100)	12.05	29.16	12.05
1996	3,661.1(49.42)	3,746.9(50.58)	7,408.0(100)	12.42	25.50	18.68

자료: 朱秋霞(2000: 76) 재인용. 중국통계년감(1997: 247).

<표 1>에서 주목할 만한 또 한 가지 사실은 분세제가 시작되기 전인 1993년도 지방재정수입의 급증이다. 즉 지방세의 증가율을 보면 1992년까지는 13%대를 유지하다가 1994년도에는 무려 35.45%까지 상승하였다. 이것은 1994년도의 중앙에서 지방으로 환수되는 재원은 1993년도의 실적을 기준으로 하였기 때문에 지방은 1993년도의 실적을 올리기 위해 많은 노력을 기울였기 때문에 발생한 것이다.

Ⅳ. 중국의 정부간 재정관계의 변천과 연성예산제약

1. 연성예산의 의미

연성예산제약(soft budget constraint)이란 어떤 주체(예를 들어 지방정부)가 바람직하지 않은 방법으로 재원조달수단이나 통로를 조작하는 상황을 지칭한다. 연성제약이란 용어는 원래 사회주의 경제체제의 가장 중요한 유인문제(incentive problems)를 설명하기 위하여 Kornai가 만든 것이다(Kornai, 1979; 1986). 즉 Kornai는 사회주의 국가에서의 국영기업체가 적자를 볼 경우 어떻게 국가로부터의 보조금을 더 많이 얻을 수 있는가를 설명하기 위하여 이 개념을 고안하였다.

연성제약 하에 있는 국영기업은 정부로부터의 재정지원가능성이 엿보이기만 하면 기회주의적 행태(opportunistic behavior)를 함으로써 효율성을 크게 떨어뜨린다. 이와 같은 연성제약의 원인을 Kornai는 정치적 제약, 즉 사회적․정치적으로 초래될 수 있는 엄청난 비용을 피하려고 하는 정부의 온정주의적 욕심(paternalistic desire) 탓으로 돌린다. 이러한 연성예산제약의 문제는 기업과 채권자간에도 적용된다. 이 경우 연성예산제약은 채권자가 기업이 고정된 규모의 예산을 유지하도록 감독하는 것이 불가능할 때, 즉 기업이 사전적으로 효율적이라고 간주될 수 있는 것보다 더 큰 보조금이나 부채를 사후적으로 끌어낼 수 있을 때면 언제든지 발생한다(Maskin, 1996: 125).

최근에는 정부간 관계의 연구에도 연성예산제약의 개념이 적용되기 시작하였다(Vigneault, 2005: 1; 전상경, 2006). 분권화가 진행되면 중앙정부는 지방정부의 지출과 차입에 제한적인 통제권밖에 갖지 못하지만 여전히 지방정부의 제반 문제에 상당한 관심을 갖는다. 만약 지방정부가 자신이 재정적 곤란에 처하게 될 경우 중앙정부가 상당한 재정지원을 할 수밖에 없을 것이라고 확신하면, 그러한 확신은 지방정부로 하여금 재정운영상 전략적 행태(strategic behavior)를 유발시킨다. 지방정부와 중앙정부간에 존재하는 재정운영에 관한 비대칭적 정보(asymmetric information)는 지방정부의 기회주의적 행태(opportunistic behavior)를 야기시켜 도덕적 위해․해이(moral hazard)를 불러일으킨다. 이러한 행위는 지방정부가 연성예산제약 하에 있기 때문에 가능한 것이다.

정보비대칭성으로 인한 도덕적 위해․해이(moral hazard)문제는 전상경(2005:314-317)을 참고할 것.

2. 중국의 정부간 재정관계에 나타나는 연성제약의 주요 통로

1) 중앙정부와 성간의 협상

지방정부(i.e.성 정부)가 매년 균형예산을 달성하는 한 방편은 중앙과 지방간의 지원금 및 세원 배분을 둘러싼 협상을 통해서 중앙정부의 이전금(transfer)을 증가시키는 것이다. 중앙정부의 지원금 배분이 갖는 자의성(恣意性)적 성격은 협상의 여지를 넓혀 주고 지방정부의 지대추구(rent seeking)를 초래하여 귀중한 행정자원이 소모된다. 뿐만 아니라 지방정부로부터 중앙정부에로의 세원이전(i.e., 上納)도 조정대상이 되고 경우에 따라서는 지방정부가 세원이전의 약속을 이행하지 않는(default) 결과가 초래되기도 한다. 이와 같이 중앙과 지방간의 협상 과정에서 예산제약은 상당한 정도로 연성화된다.

2) 조세행정체제

중국은 대부분의 국가와는 달리 1994년 분세제 재정개혁 이전까지 모든 조세는 지방정부가 징수하여 중앙정부로 이전(i.e., 上納)하는 형식을 취하였다. 이와 같은 조세징수의 분권화로 인하여 중앙정부는 성 정부의 조세징수와 조세이전(i.e., 上納)을 효과적으로 감독할 수 있는 수단이 없었다. 이에 따라 성 정부는 중앙정부와의 세입공유를 회피하기 위하여 전략적인 행동을 하게 되었고, 그 결과 중앙의 잠재적 세입원이 상당히 감소하였다(Jin and Zou, 2003: 296).

1994년의 분세제 재정개혁에 따라 중앙정부의 세무국과 지방정부의 세무국이 분리․설치되어 국가세무국은 국세와 공동세의 징수를 담당하고, 지방세무국은 지방세의 징수를 담당하게 되었다. 비록 1994년의 개혁은 중앙과 지방간의 엄격한 세원분리를 위한 의미 있는 조치였지만, 다른 분야에서의 지지부진한 개혁 때문에 중앙정부는 지방정부의 예산제약을 경성화(hardening)시키는데 한계가 있었다. 예를 들면, 국유기업(state-owned enterprises; SOEs)에 대한 관리권(ownership)과 소득세는 여전히 해당 기업의 관할권예속(jurisdictional subordination)에 의하여 정의되었다. 그 결과 국유기업은 여전히 하위 계층 정부의 예산제약이 연성화되는(softened) 영역으로 남는다.

여기서 하위정부라고 함은 중앙정부에 대해서는 성정부를 지칭하고, 성정부에 대해서는 성이하의 하위정부를 지칭하는 것이다.

3) 보조금

중국의 성 정부는 시장왜곡, 즉 가격왜곡으로 야기되는 국유기업들(SOEs)의 손실보전을 위해서 그들에게 상당한 보조금을 지급한다. 즉 국유기업(SOEs)을 관리․소유하고 있는 성 정부는 적자를 보고 있는 각각의 국유기업에게 보조금을 지급하고 그와 같은 재정거래를 예산상으로는 부의 수입(negative revenues)로 처리할 수 있다. 다소 눈에 덜 띠는 형태의 보조금은 부채탕감(debt forgiveness), 각종 조세와 수수료의 감면 및 환불 등이다.

1985년과 1995년간 전체 지출에서 보조금이 차지하는 비율은 급감하였다. 이것은 보조금의 절대 금액은 1985년 수준으로 유지되었지만 전체 지출이 상대적으로 급증하였기 때문이다. 아무튼 국유기업(SOEs)에 대한 정부보조금은 이러한 기업들의 운영상의 비효율성을 반증해 주는 것이다. 국유기업(SOEs)은 절실하게 필요하지 않은 인력도 고용하고 그들에게 주택, 보건, 자녀양육비, 연금 등을 지급해야만 했다.  상당수의 국유기업(SOEs)은 지방정부의 지출책임을 공유하였고, 따라서 국유기업은 지방정부에 대한 중앙정부 재원이전의 통로가 되었다.

4) 간접기채행위(indirect borrowing)

성 정부와 지방정부들은 주로 차입행위를 할 수 있는 유령금융회사(dummy financial companies)를 설립하여 간접적인 기채행위를 함으로써 지방정부 지출에 필요한 재원을 조달한다. 또 다른 방식의 간접기채행위는 농산물제품의 구입에 대해 약식차용증서(IOUs)를 발행하거나 또는 채무의 연체를 통해서 이루어진다. 이렇게 해서 성 정부와 지방정부의 연성예산제약은 성이나 지방정부 관할 하에 얼마나 많은 신탁투자회사(trust and investment company)나 유가증권거래소(securities houses)가 번창하고 있는가에서도 나타난다(Jin and Zou, 2003: 309).

5) 조세유인책

개발도상국에서는 외국의 직접 투자를 유치하고 특정 산업정책의 집행에 도움될 수 있도록  각종의 조세유인책이 사용된다. 중국이 취한 조세유인책의 가장 큰 특징은 외국투자자들을 위해 국내투자자들에게 상당한 역차별을 실시하고, 특정 지역이나 특정 산업에 상당한 우대조치를 취한 것이다. 이와 같은 조세유인책, 특히 법인소득세의 감면은 특정 경제특구에서 매우 관대하게 적용되었다. 이에 따라 각 성 정부들은 자기 관할 구역 안에 그러한 경제특구를 설치하기 위해 치열하게 경쟁하였고, 그와 같은 지나친 경쟁은 중앙정부에 좋지 않은  영향을 미쳤다. 즉 첫째, 지속적으로 증가하는 성 정부의 조세구제 때문에 중앙정부의 세원감소가 초래되었고, 둘째, 승인되지 않은 경제특구의 지속적 설치는 거시경제정책을 수립하고 통제할 수 있는 중앙정부의 능력을 크게 약화시켰다(Jin and Zou, 2003: 313-314).

1980년에는 오직 4개의 특구만 설치되었으나, 1984년에는 14개의 특구가 설치되었다. 1991년에는 111개의 특구가 설치되었고, 1992년 9월까지 그 수는 1,951개로 늘어났으며, 1993년 중반에는 그 수가 무려 8,700개로 증가하였다(Jin and Zou, 2003: 314).

6) 예산외자금(extrabudgetary fund)

예산외자금은 공산주의 중국이 탄생한 1950년도에 도입된 것으로 중국의 재정을 이해하고 분석하는데 절대적으로 중요한 개념이다. 그 목적은 고도의 중앙계획경제체제 하에서 각 정부별, 부문별, 사업단위별로 어느 정도의 재정자율권을 부여함으로써 재정활동의 생산성을 높이기 위한 것이었다. 예산외자금은 상위정부와 공유하지 않고 지방이 자율적으로 활용할 수 있는 권한을 갖기 때문에 지방의 입장에서는 매우 중요한 재원으로서 많은 관심을 갖지 않을 수 없다(임성일, 1998: 145).

예산외자금의 원천은 국가의 예산편성지침에 포함되지 않는다. 여기에는 ① 지방재정부서(local fiscal bureau)의 예산외자금으로서 주로 지방정부의 조세에 부가되어 징수되는 것, ② 주요 사업단위의 예산외자금으로서 각종의 수수료와 같이 지방행정부서가 징수하는 것,  ③ 국유기업(SOEs)의 예산외자금으로서 기술전환과 감가상각자금과 같은 특정 목적자금, 유보이윤 등과 같은 것 등의 세 가지로 구분된다. 이 중에서 국유기업(SOEs)의 예산외자금은 1993년도에 폐지되었기 때문에 그 이후의 예산외자금은 앞의 두 가지에 집중되었다.

예산외자금은 1980년대 이후 급격히 팽창하였다. 이에 따라 1980년대 후반기부터 1990년도 초반에 예산외자금은 중앙정부의 주요한 관심거리가 되었다. 각 성은 예산외자금을 매우 개괄적으로 보고하면 되었고 중앙정부의 재무부에 예산외지출을 보고할 의무가 없었다. 그렇기 때문에 중앙정부 당국은 예산외자금을 효율적으로 모니터링할 수 있는 효과적 수단이 없었다.

예산외자금이 팽창한 이유로는 ① 일반예산과는 달리 중앙정부의 통제를 받지 않는 매우 융통성 있는 자금으로 간주되어 지방정부의 관심이 높았고, ② 이윤상납제가 납세제로 전환되면서 기업의 이윤유보분이 상대적으로 증가하였고 그것이 예산외자금으로 사용되었으며, ③ 기업부분 이외의 예산외자금이 경제성장과 더불어 증가하였고 또한 지방정부의 징수노력도 제고되었으며, ④ 1987년에 도입된 경영청부제가 대다수 국영기업체에 적용되어 이들에게도 예산외자금이 적용되었기 때문이라고 지적된다(임성일, 1998: 150).

1993년과 1996년에 도입된 정책에 따라 통계상으로는 예산외자금의 규모가 상당히 줄어들었지만, 지방정부의 경우 재원은 한정되어 있지만 투자수요가 높았기 때문에 예산외자금은 거의 모든 지방정부 수준에서 여전히 존재하였으며 번창하였다. 예산외자금을 관리하는 지방정부의 입장에서 볼 때 그것은 중요한 재정동원 수단이었다. 이와 같이 예산외자금의 확산은 예산우선순위 간의 구별을 모호하게 만들었고 또한 잘 작동되는 재정체계에서 필수적인 예산통제 메커니즘을 약화시켰다(Jin and Zou, 2003: 318).

V. 맺는말

중국은 1978년의 개혁개방정책을 추구하면서 사회주의 시장경제체제를 지향하였다. 이것은 지금까지 국가주도 하의 고도로 집권화된 계획경체제로부터 시장경제체제로의 전환을 의미하는 것이다. 시장경제체제의 기본적 작동메커니즘의 근저에는 개별 경제주체의 분권화된 의사결정이 바탕하고 있다. 그렇기 때문에 중국의 개혁개방정책은 분권화운동이라고 생각될 수 있으며, 이러한 분권화 운동은 중앙정부와 지방정부의 재정관계에도 상당한 영향을 미쳤다.

중국의 경우 공산정권이 수립된 1949년부터 개혁개방정책이 실시된 1978년 이전까지는 중앙정부 재정과 지방정부 재정이 명확하게 구분될 수 없었다. 즉 모든 재정은 중앙정부가 관할하고 있었기 때문에 지방정부 재정은 중앙정부의 틀 속에 있었다. 그리하여 이 시기의 재정관계는 ‘한 부엌에서 밥을 먹는다’(一灶喫飯)는 관계로 표현될 수 있었다. 이러한 상황에서 지방정부는 재정책임이 없기 때문에 효율성 제고를 위한 유인을 가질 수도 없었고 따라서 처음부터 연성예산제약 하에 있다고 볼 수 있다.

분권화에 대한 시대적 요구와 더불어 중국에서는 1980년대부터 상당한 재정개혁이 이루어졌었다. 이러한 재정개혁은 지방정부의 재정책임성을 증가시켜 효율성을 제고하기 위한 것으로서, 이 시기의 재정관계는 ‘각자의 부엌에서 밥을 먹는다’(分灶喫飯)는 관계로 묘사될 수 있다. 1980년대의 재정개혁에 따라 중앙재정의 권한이 상대적으로 축소되었기 때문에 이 문제를 해결하기 위하여 1994년에 이른바 분세제라는 재정개혁이 단행되었다.

분세제는 오늘날 중국 재정의 골격을 이루는 개혁이라고 할 수 있다. 중앙과 지방간의 수입과 지출을 엄격하게 구분하여 책임성을 강화하기 위한 개혁이었지만, 지방정부의 연성예산제약은 여전한 것으로 나타나고 있다. 이러한 연성제약이 일어나는 주요 통로는 중앙과 지방의 협상, 조세행정체제, 보조금, 간접기채행위, 세제유인책, 예산외자금 등이다. 아무튼 분권화가 그 효력을 발휘하기 위해서는 중앙정부가 지방정부의 연성예산제약 상태를 허용하지 않도록 하는 제도적 방안이 강구되어야 할 것이다.

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전상경(全相京): 부산대학교 전자공학과 졸업, 서울대학교 행정대학원 석사, 동대학원 박사과정을 거쳐 미국 University of Pennsylvania에서 1989년 정책학 박사학위(논문: Essays on Political Economy of National Aid Distribution in Korea during 1962-1985)를 취득하였으며 현재 동아대학교 정치행정학부 교수로 재직하고 있다. 한국행정학회 편집위원장(2002), 한국지방재정학회 편집위원장(2004-2006), 한국지방정부학회 편집위원장(2005-2006)을 맡았다. Fulbright Research Associate로서 University of California(Berkeley) 경제학과에서 연구하였고(1994-95), 일본 큐슈대학 국제교류기금으로 큐슈대학 경제학부에서 연구하였으며(1993), The Wharton School, University of Pennsylvania에서 Senior Fellow(2003-2004)로서 연구하였다. 주요 관심분야는 지방재정과 정책분석이며, 저서로는 「정책분석의 정치경제」(1997, 2001, 2005: 박영사)와 「현대지방재정론」(2002, 2007: 박영사)이 있고, 역서로는 「시장과 정부: 불완전한 선택대안」(1991: 교문사), 「관료제의 정치경제학」(공역)(1991: 대영문화사), 「국민합의의 분석: 헌법적 민주주의의 논리적 기초」(공역)(1999: 시공아카데미)가 있으며, 지방재정과 정책학분야에 관한 다수의 논문이 있다.

<E-mail: skjun@donga.ac.kr/논문접수일: 2007. 2. 9/심사개시일: 2007. 2. 23/심사완료일: 2007. 3. 16>