지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도 내용의 분석:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : 137～158

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신항과 평택·당진항 사례

A Content Analysis of the Reports of Local Newspapers on Conflicts among Local Governments:

The Cases of the New Port and the Pyeongtack-Dangjin Port

이 영 동(경남신문)*

*제1저자

강 정 운(창원대학교 행정학과)

본 연구는 경상남도와 부산광역시의 ‘신항 갈등’과 충청남도와 경기도의 ‘평택·당진항 갈등’에 대한 4개 지역신문의 보도를 내용분석하였다. 구체적 지역언론의 보도는 지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 특성과 함께 보도의 공정성과 갈등문제의 정의, 갈등해결의 대안 제시 등이었다. 분석 결과 각 지역언론은 언론으로서 지켜야 하는 보도의 공정성 보다는 지역이익의 대변에 치중한 나머지 지방정부의 주장을 그대로 옮기는 편향성을 보여주고 있는 것으로 나타났다. 또 소스를 지방정부 관계자만으로 하여 기사를 작성하고 그 기사의 제목이 지방정부의 입장을 견지하고 있는 지역언론의 보도는 상대 지방정부의 주장은 무시되고 지방정부의 주장만 옳은 주장으로 주민들에게 믿게 함으로서 갈등문제를 제대로 정의하지 못하는 결과를 낳고 있는 것으로 분석됐다. 이와 함께 소스의 지방정부 편중, 기사와 제목의 편향은 주민들에게 지방정부의 주장만을 주입시키는 결과를 빚게 하여 갈등문제 해결을 위한 대안 제시도 기대하기 어렵다는 사실을 추론할 할 수 있었다. 이러한 지역언론의 보도는 지역언론 보도가 언론으로서의 기본적 자세와, 지방정부간 동반자적 관계유지, 국가전체의 이익에 부합해야 한다는 명제와는 동떨어진 것이라 할 수 있으며, 이를 토대로 지방정부간 갈등을 보도하는 지역언론은 언론으로서 기본적 자세와 함께 균형적인 시각을 갖고 지방정부의 주장과 상대 지방정부의 주장도 함께 보도함으로써 공정성 확보와 함께, 갈등문제의 명확한 정의, 또 적극적인 갈등해결의 대안 제시도 할 수 있는 언론으로 거듭나야 한다는 점을 제시했다.

주제어 : 지방정부간 갈등, 지역언론 보도, 내용분석, 신항, 평택당진항

Ⅰ. 서  론

1995년 지방자치를 향한 제도적 변화의 출발과 함께 지방정부간의 이익갈등이 표면화되기 시작하였으며 최근에 와서는 개발이익을 둘러싼 지역간 갈등이 더욱 첨예화되고 있다. 이러한 지방정부간 갈등의 원인과 해소방안에 대한 연구는 그동안 계속되어 왔으나(서휘석, 1995; 김용철, 1998; 주상현, 2001; 김인수, 2001; 주재복, 2001; 고경훈, 2003; 이상일, 2003; 강성철·김상구, 2004; 강인호·안병철, 2004; 김운식, 2005) 지방정부간 갈등에 대한 언론의 역할에 대한 연구는 드물게 진행되어 왔다(강상욱, 1989; 홍일웅, 1999; 류정호, 1999; 장석영, 2001; 박근수·김영환·박희서, 2005).

지방정부간 갈등에는 다양한 요소들이 관여하는 것으로 알려지고 있으며, 지역언론은 지방정부간 갈등에 관여하는 다양한 요소 중의 중요한 요인으로 밝혀지고 있다(박강수, 2005). 특히 지역언론은 지방정부간 갈등과 관련하여 갈등해소에 많은 역할을 할 수 있는 장치 내지 체계로 인식되는 동시에 오히려 갈등을 부추긴다는 비판도 함께 받아오고 있다(이달순, 1994; 정윤수·장석영, 2000).

지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도 내용의 분석

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄)

계속되어온 이러한 비판에도 불구하고 특히 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도에 관한 연구는 드문 편이다. 일부 연구들은 지방정부간 갈등과 지역언론의 관계에 대한 부분적인 유의미성을 밝히는 선에 그치고 있으며, 또 다른 연구들은 지역언론이 지역이기주의를 부추겨 지방정부간 갈등을 확대·재생산하고 있다는 주장도 있다(박석호, 1996; 문종대·한동섭, 1999). 이는 지방정부간 갈등을 다루는 논리를 권위주의 시절의 동서갈등 등 정치적 갈등에서 가져오고 있기 때문으로 풀이된다.

지역언론은 지역을 기반으로 하고 지역의 이익을 대변한다. 즉 지역언론은 지방정부간 특정한 이익을 놓고 갈등을 빚게 될 경우 각자의 지방정부 이익을 대변하는 보도를 하는 경우가 있는데 이러한 보도는 지역의 관점에서는 정당성을 부여받을 수도 있다. 특히 지방정부간 갈등에 대한 관련 법 및 제도 등 명확한 해결기준이 없는 경우 지역언론의 주장은 더 많은 정치적 정당성을 부여받을 수도 있다.

그러나 지역을 기반으로 하는 지역언론의 지방정부간 갈등보도는 지역의 이익을 대변하는 과정에서 공정성을 비롯한 언론보도의 기준과 지방정부간 상생을 통한 동반자적 관계유지, 국가 전체의 이익에 부합되느냐 등의 문제와 충돌할 가능성이 매우 높다. 지방정부간 갈등이 빚어질 경우 지방정부를 권역으로 활동하는 지역언론이 각자의 지방정부 목소리만을 대변할 가능성이 현실적으로 존재하기 때문이다.

본 연구는 이런 점에 착안하여 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도를 분석해보고자 한다. 지역언론의 보도를 분석하기 위해 선정한 분석대상 사례는 ‘신항 갈등’과 ‘평택·당진항 갈등’이다. 지방정부간 갈등과 지역언론에 대한 이론적 검토를 바탕으로 구체적으로 분석하고자 하는 것은 지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 일반적 특성과 보도의 공정성, 갈등문제의 정의, 갈등문제 해결의 대안 제시 등이다. 또 보도의 분석을 통해 지방정부간 갈등 보도의 문제점을 도출하고 이를 바탕으로 지방정부간 갈등에 대해 바람직한 보도방향을 제시해 보고자 한다.

본 연구에서는 경상남도와 부산광역시간의 갈등을 야기한 항의 명칭을 ‘신항’으로 칭하기로 한다. 신항이란 1997년 ‘부산(가덕) 신항만 개발사업’이 추진되기 시작한 이래 항 명칭을 경상남도는 ‘부산·진해신항’을, 부산광역시는 ‘부산신항’을 각각 주장하자 2005년 2월 19일 해양수산부가 ‘중앙항만정책심의위원회를 열어 확정한 명칭이다. 영문은 ‘Busan New Port’. 그러나 항만법상 공식명칭은 ‘부산항’이고 ‘신항’은 ‘부산항항만운영세칙(지방청장 고시)에 명기된 해상구역(하위항만) 명칭에 불과하다. 이날 결정으로 부산항 항만시설 운영세칙 제2조는 ‘1. 부산항의 항만구역 중 해상구역은 북항·남외항·감천항·다대포항과 수영만·낙동강하구수역(가덕수역)을 말한다’에서 ‘1. 부산항의 항만구역 중 해상구역은 신항·북항·남외상·감천항·다대포항과 수영만·낙동강하구수역을 말한다’로 변경되었다. 여기서 북항, 다대포항, 감천항 등(하위 항으로 통칭)은 법령상 명칭이 아니며, 지방해양수산청장이 ‘항만시설운영세칙(제2조)’에 규정·고시하는 부산항의 해상구역의 명칭이다(해양수산부, ‘부산신항 명칭’ 브리핑: 2005. 12. 19).

이러한 연구를 통하여 전반적으로 지방정부간 갈등과 지역언론의 보도에 대한 이론적 함축을 얻을 수 있으며, 또한 향후 지역언론의 지방정부간 갈등해소를 위한 보도방향 설정에 기여할 수 있는 실천적 교훈을 얻을 수 있다고 본다.

Ⅱ. 이론적 논의와 분석의 틀

1. 지방정부간 갈등과 지역언론

1) 개발이익과 지방정부간 갈등

갈등이란 가치들에 대한 투쟁으로서 희소한 지위, 권력, 자원 등을 추구하는 과정에서 상대편을 무력화시키거나 제거하려는 과정을 의미한다(Coser, 1956). 지방정부간 갈등도 같은 범주에서 해석이 가능하다. 홍준형(1995: 121)은 지방정부간 갈등을 상호배타적인 이해관계를 가진 복수의 당사자간의 가치, 지위, 권력 및 희소자원을 위한 투쟁이 존재하는 상태로 보았다. 김필두(1996: 3)는 갈등을 조직 내‧외의 행동주체간 대립적 혹은 적대적인 교호작용으로 전제한 후, 지방정부간 갈등을 ‘지방정부가 행동주체가 되고, 갈등이 대립적‧적대적 행동으로 표면화된 상태’로 해석하였다.

이러한 정의에는 신항 갈등과 평택·당진항 갈등을 비롯한 다양한 지방정부간 갈등에서 나타나는 희소자원 등 갈등대상에 대한 미래가치를 상정하지 않고 있다. 따라서 본 연구에서는 ‘지방정부간 갈등’을 ‘지방정부가 갈등주체가 되어 지위, 권력(권한), 희소자원 등 현재와 미래에 도움이 되는 가치는 차지하고 피해가 될 수 있는 것은 떠넘기기 위해 벌이는 대립적․적대적 행동이 표면화․현재화된 상태’로 정의하고자 한다.

갈등이 발생하여 해소되기까지는 여러 전개과정을 거치게 된다. 그러나 갈등의 단계는 명확하게 구분되는 것이 아니라 다양한 모습으로 나타나며 그 명칭 또한 다양하다. Pondy(1967)는 갈등을 5단계로 구분하고 잠재된 갈등, 지각된 갈등, 감지된 갈등, 명시적 갈등, 갈등여파로 명명하고 있고, 강문희(2006: 156-160) 역시 지방정부간 갈등의 전개과정을 5단계로 구분하였다. 또 고경훈(2003)은 갈등의 인지, 갈등의 확산, 갈등의 증폭, 갈등의 비등단계 등 4단계로, 이종렬·권해수(1998)는 갈등 태동기, 갈등  증폭기, 갈등 성숙기 등 3단계로, 박호숙(1996)은 감지된 갈등과 명시적 갈등 등 2단계로 갈등의 전개과정을 각각 구분하기도 하였다.

그러나 지방정부간 갈등은 다양성과 동태성으로 인해 각 단계는 명확하게 구분되는 것도 아니며, 또한 연구자들이 구분하고 이름 지은대로 시간의 흐름에 쫓아 그대로 전개되는 것도 아니다.  시간과 조건, 환경 등에 따라 지속적으로 변화하고, 갈등과정에 누가 참여하느냐와 참여시점, 관심도, 점유하고 있는 정보 등에 따라 갈등과정도 다양하게 변화하고 갈등의 모습도 새롭게 재구성되고 진폭도 증폭되거나 완화되기도(Cathy, 1992: 3-5; 강성철·김상구, 2004: 12-20)하는 등 다양한 양상을 보인다 할 것이다.

2) 지방정부, 지역언론, 지역주의

지역언론이라함은 광의의 개념으로 일정한 지역사회에서 교류되는 모든 커뮤니케이션 현상을 통칭하지만 좁은 의미로는 일정한 지역을 단위로 활동하는 언론매체를 말한다. 수용자 범위에서 보면 중앙언론이 전국의 수용자를 대상으로 하는 반면 지역언론은 특정지역의 수용자를 대상으로 한다. 그러나 지역언론이 공공성을 지닌 문화적 커뮤니케이션 활동이라는 측면에서 중앙언론과 본질적인 차이는 없다(차배근, 1981: 31-32).

지역언론의 관점은 기본적으로 지역사회 차원에서 출발해야 한다. 무엇보다도 지역사회의 개발과 복지증진 그리고 지역주민의 관심사를 두루 수렴해야 한다는 점에서 중앙언론과 성격과 역할이 다르다(김세철, 1996: 65). Edelststrin과 Larsen(1960: 489-498)은 지역언론의 한 형식인 지역신문에 대해 지역사회 구성원들에게 동질감과 상호의존성을 높여 지역사회의 제반 문제점들을 높여주는 동시에 지역사회의 여론을 반영하여 지역민들을 지역사회의 주체적 공중으로 참여시켜 지역사회 내로 통합시키고 지역사회의 발전을 촉진시키는 역할을 수행하고 있다고 규정하고 있다.

지역언론은 지역주민의 시각에서 지역의 당면한 문제를 살피고 풀이하고 해결방안을 모색하여 지역주민 또는 지방정부의 정당한 이익을 보장해야 하는 동시에 공익적 차원에서 올바른 여론을 선도하여 여러 가지 문제를 해결하는 사회통합자로서 역할 또한 수행한다(이병국(2002). 전자는 지역언론의 지역주의 구현을 의미하며, 후자는 지역언론이 언론으로서 언론 본래 기능의 수행을 의미한다. 여기서 지역언론의 지역주의 문제가 발생한다.

지역주의는 그동안 언론과 관련한 연구에서 크게 두 가지로 접근하여 왔다. 하나는 지역주의를 지역사회에 뿌리를 둔 지역주민들의 지역문화와 정치성향 등을 통해 이익을 추구하는 긍정적 의미로 지속적으로 추구해야할 가치로 판단해왔고, 다른 하나는 지역주의야말로 극복해야 할 대상인 ‘지역이기주의’를 뜻하는 개념으로 정립되어 왔다. 엄기열(2005: 18)은 “지역성을 기반으로 한 지역주의는 장려되어야 할 개념이며, 지방자치제를 통하여 지역발전과 민주주의의 활력으로 승화할 수 있는 지역공동체의 긍정적인 에너지”라고 밝히고 있다. 이는 지역주의를 긍정적인 시각으로 보는 경우이다.

그러나 지역주의가 극단적인 상황으로 치달을 경우 지역적 집단이기주의로 발전할 수 있다(김문조, 1994; 최준영·김순홍, 2000). 이병국(2002: 43-46)은 “지역신문들은 자기지역과 지역인물에 대해 하나의 게이트키핑(gatekeeping) 과정을 통해 의제를 설정하고 그 과정에서 의도적 또는 비의도적인 편파성으로 지역주민에 대해 동조적 태도를 보이고 있다”면서 지역언론이 지역이기주의를 부추기거나 조장하고 있다고 주장했다. 이는 지역주의의 부정적인 측면으로 앞서 서술한 지역언론의 언론 본래의 기능, 즉 공익적 차원에서 올바른 여론을 선도하여 여러 가지 문제를 해결하는 사회통합자로서 역할을 수행해야 한다는 점을 강조하고 있다.

2. 지역언론 보도 분석의 개념적 기초

1) 보도의 공정성 기준

보도의 공정성이란 올바른 보도 또는 시시비비와 같은 올바른 언론행위를 위해 보도의 사건이나 사안과 관련하여 보도자가 그 사건이나 사안의 당사자 가운데 어느 한쪽에 특별한 호의나 편견을 갖지 않은 채로 행한 보도태도를 말한다(이효성, 1996: 101). 즉 정확한 보도, 질적·양적으로 균형 잡힌 보도, 적절한 정보가 누락되지 않은 보도, 단편적이지 않은 종합적인 보도, 다양한 정보와 견해가 포함된 보도, 양시양비를 지양하는 보도, 불편부당한 보도를 말한다.

이 같은 관점에서 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도를 분석하는 본 연구에서는 사실성의 확보와 균형 있는 보도가 조화를 이뤄야만 공정한 보도가 이뤄질 수 있다는 차원에서 보도의 공정성이 유지될 수 있는 조건을 중심으로 살펴보고자 한다.

보도의 공정성이 유지되기 위해서는 첫째, 취재와 기사작성에서 양측의 입장을 충분히 고려하여야 한다. 기사에 나타난 소스가 지역언론이 속한 당해 지방정부는 물론 상대 지방정부가 돼야만 가능하다. 갈등보도에 있어 양측의 입장을 충분히 취재하여 보도한다는 것은 공정보도의 기본이 되며, 여기에 갈등을 중재할 위치에 있는 중앙정부 또는 상급 지방정부나 전문가 등을 소스로 하여 기사를 작성한다면 더 이상적인 기사가 될 것이다.

둘째, 제목은 물론 기사가 균형을 이뤄야 한다. 아무리 당해 지방정부와 상대 지방정부 관계자를 소스로 하여 취재를 하였다 하더라도 기사를 작성하면서 당해 지방정부의 입장만을 강조하게 되면 편집과정에서 기사의 제목에는 당해 지방정부의 주장만 나타날 수밖에 없고, 기사는 기사대로 균형감각을 잃고 당해 지방정부의 입장만을 대변하게 될 것이다. 즉 제목과 기사가 균형감각을 잃은 보도는 공정보도라고 할 수 없는 것이다.

2) 갈등문제의 정의 및 요건

갈등이 발생하면 언론은 계속적으로 당사자간의 갈등의제를 명확하게 정리하여 보도함으로써 당사자들에게는 갈등의제를 망각하지 않고 해결의 방안을 강구할 수 있도록 해주고 국민들에게는 올바른 여론을 형성할 수 있도록 해주는 소위 언론의 의제설정기능을 작동시켜야 한다(권혁남, 2001, 80-82). 지역언론 보도를 통한 갈등문제의 정의는 ‘정책문제의 정의’와 같은 차원에서 이해할 수 있다. 정책문제의 정의는 정책문제의 내용을 규정하는 행위, 활동 또는 과정(행위나 활동의 집합으로서의)을 의미하는 것으로, 정책문제의 구성요소, 원인, 결과 등의 내용을 규정하여 ‘무엇이 문제인지’를 밝히는 것이다(정정길, 1988: 355).

지역언론이 지방정부간 대립되는 갈등문제를 제대로 정의하기 위해서는 언론 보도의 속성상 몇 가지 요건을 요구받는다. 첫째는 기사의 소스와 관계되는 요건으로, 갈등을 빚고 있는 양 지방정부 관계자 기사의 소스로 나타나야 한다. 기사를 작성하면서 지역언론이 속한 지방정부 한쪽의 소스로만 기사를 작성한다면 문제가 제대로 정의될 수 없다. 둘째는 기사의 제목과 관련된 요건이다. 지방정부간 갈등 문제가 제대로 정의되기 위해서는 어느 한쪽으로 편향되지 않고 균형 잡힌 제목으로 나타나야 한다. 지역언론이 속한 지방정부 쪽으로 편향된 제목이 된다면 해당 지방정부의 주장을 그대로 옮기는 것일 뿐 갈등문제와 과거와 현재, 그 주장에 대한 상대 지방정부의 입장 등은 알 수 없게 된다. 셋째는 기사의 균형성과 관련된 요건이다. 갈등 문제가 정의되기 위해서는 기사가 균형적이어야 한다. 지역언론이 자신이 속한 지방정부의 주장과 요구를 그대로 옮겨 놓는 논조나 상대 지방정부의 주장과 요구를 비판하는 논조로 일관한다면 갈등문제는 제대로 정의될 수 없다.

3) 갈등해결의 대안 제시 기준

지역언론은 때로는 전체의 이익을 위해 과감히 분쟁의 해결사 역할을 하여야 한다. 이와 관련 김형진(2001: 13)은 “어려운 일이기는 하지만 조정자로서 언론이 할 수 있는 가장 중요한 일은 바로 새로운 대안을 제시하는 것”이라고 밝히고 있다. 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 대안 제시는 갈등 보도의 특성상 매 기사마다 이뤄질 수 없다. 그러나 대안이 제시될 수 있는 요건을 갖춘 보도를 한다면 갈등 당사자는 물론 갈등을 중재할 상급 지방정부 또는 제3자가 보도를 통해 양측의 입장을 고려한 새로운 대안을 제시할 수 있을 것이다.

지방정부간 갈등 보도에서 양 지방정부의 입장이 고려되기 위해서는 첫째, 당해 지방정부 관계자는 물론 상대 지방정부의 관계자까지도 기사의 소스로 활용되어야 한다. 문제의 정의에서와 마찬가지로 어느 한 쪽 지방정부 관계자 또는 시민·사회단체의 주장과 요구만으로 기사를 작성한다면 문제의 정의는 물론 대안의 제시도 이뤄질 수 없는 기사가 되고 말 것이다. 둘째는 제목에서 양 지방정부의 입장이 고려되어야 한다. 기사의 제목이 편향되지 않고 양측의 입장이 고려됐다는 것은 기사의 본문에 양측의 입장이 고려됐다는 것을 의미하는 것이며, 양측의 입장이 고려됐다는 것은 기사를 통해 당해 지방정부와 상대 지방정부의 입장을 이해할 수 있다는 것으로, 이렇게 될 때 새로운 대안이 제시될 수 있거나 제시될 수 있는 여건을 조성하고 있는 기사로 판단할 수 있게 된다. 셋째는 기사의 균형성이다. 앞서 문제의 정의와 마찬가지로 어느 한 쪽, 특히 상대 지방정부의 입장은 무시하고 자신이 속한 지방정부의 입장만을 주장하는 보도에서는 새로운 대안이 나올 수 없기 때문이다.

3. 분석의 틀

본 연구에서 지방정부간 갈등과 지역언론에 대한 이론적 검토를 바탕으로 내용분석방법을 통해 구체적으로 분석하고자 하는 것은 첫째, 지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 기사의 밸류(value), 면별 배치, 제목의 형식 등이 어떤 특성을 나타내는가를 살펴보고, 둘째, 보도의 공정성을 분석으로, 지역언론이 지역의 이익을 대변하는 것은 당연한 역할로서인식되고 있으며 따라서 지역언론이 지역의 이익을 대변하면서도 언론으로서 지켜야 하는 보도의 공정성을 지키고 있는가를 분석한다. 셋째는 갈등문제의 정의 국면을 조사한다.

<그림 1> 분석의 틀

지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도
내용 분석	일반적 특성	보도의 공정성	갈등문제의 정의	갈등해결의 대안 제시
	건수, 밸류 등	기사의 소스, 제목의 성향, 기사의 균형성
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	관심도 등	공정 편향	갈등 이해 갈등 불이해	대안 제시 대안 제시 안 됨
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지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 문제점 도출
⇩ ⇩ ⇩
지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도 방향 제시

갈등이 해소되기 위해서는 주민들의 갈등에 대한 명확한 이해가 전제되어야 한다. 즉 갈등문제의 핵심과 함께 갈등의 전개과정에서 지방정부와 상대 지방정부의 주장과 논리를 주민들이 서로 이해할 수 있도록 지역언론이 보도하고 있는가를 살펴보며, 넷째, 갈등해결의 대안 제시 측면을 탐구한다. 지방정부간 갈등이 발생하면 지역언론은 갈등문제를 해결하기 위해 지방정부와 상대 지방정부의 주장을 분석하여 이를 토대로 하여 보다 나은 대안을 제시하고 설득하는 역할을 하고 있는지를 살펴보고자 한다. 마지막으로 앞의 보도 분석을 통해 지방정부간 갈등 보도의 문제점을 도출하고 이를 바탕으로 지방정부간 갈등에 대해 바람직한 보도방향을 제시해 보고자 한다. 보도 분석의 틀은 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있을 것이다.

Ⅲ. 사례의 개요와 연구방법

1. 사례의 개요

1) 신항 갈등

경상남도와 부산광역시가 경상남도 진해시 웅동 일대와 부산광역시 강서구 일대에 새로 건설되고 있는 신항을 놓고 벌이고 있는 갈등이다. 신항의 명칭을 놓고 갈등이 시작됐으나 그 이면에는 항만공사 운영, 행정구역 조정에 따른 세수확보, 배후부지 개발 주도권 확보 등이 숨어 있다. 명칭만을 놓고 보면 경상남도는 항만부지 82%가 경남 진해 땅으로, 항 명칭을 ‘진해신항’ 내지 ‘부산·진해신항’을 주장한 반면 부산광역시는 부산항이 국제적인 인지도가 높다는 점을 들어 ‘부산신항’을 각각 주장했다(부산광역시, 2005).

갈등의 시원은 1989년 7월로 거슬러 올라간다. 당시 정부가 ‘부산항 광역개발 기본계획’을 수립하면서 가덕도 일원을 장래 항만 후보지로 결정하게 되고, 그 후 1994년 12월 23일에 고시한 부산·경남권 광역개발계획 선행계획으로 가덕도 지역을 포함시킨다. 이어 1996년 1월 가덕도 북서측 해역을 중심으로 가덕신항만 입지계획을 확정하고 같은 해 7월에는 기존의 부산항 기본계획에 욕망산 산정기점에서 진해시 명동 서남단 기점으로 부산항 항계변경과 가덕신항만계획을 추가한 부산항기본계획을 변경 고시하였으며, 12월에 가서는 ‘가덕신항만 기본계획’을 수립한다(경상남도의회, 2001: 23-31). 경상남도는 이러한 절차를 거치는 동안 신항만 건설지역에 진해 용원지역이 많이 포함되고 있는데도 ‘가덕신항만’이란 명칭이 사용되자 1997년 2월 경남도지사 명의로 ‘부산(가덕)신항만 개발사업’을 ‘진해신항만 개발사업’으로 변경 해 줄 것을 시작으로 해양수산부에 수차례에 명칭변경을 건의한다.

이에 대해 해양수산부는 처음 “항만명칭은 항만배후 육상행정구역이 2개 이상의 시도에 걸쳐 있더라도 주된 기능을 수행하는 배후도시의 명칭을 사용하는 것이 국제적 관행이며, 국제적 인지도가 높은 현재의 부산항 명칭을 사용하는 것이 바람직하다”는 의견(회신)을 냈다. 그 후 경상남도와 진해시 등의 같은 건의가 잇따르자 해양수산부는 “부산신항이란 명칭은 항만법에 의한 공식명칭이 아니고 신항만을 건설하는 사업명칭에 불과하며, 항만의 명칭은 대외경쟁력을 훼손하지 아니하면서 항만의 안정과 발전을 도모한다는 전제하에 관련 지자체와 충분한 협의를 거쳐 결정한다”고 밝힌다(경상남도, 2004: 61-80). 해양수산부의 이러한 태도로 인해 경상남도와 부산광역시는 2005년 12월 19일 해양수산부에 의해 ‘신항’으로 명칭이 결정될 때까지 ‘부산·진해신항’ 또는 ‘진해신항’, ‘부산신항’을 각각 주장하며 갈등을 빚는 장기적인 소모전을 벌이게 된다.

2) 평택·당진항 갈등

평택·당진항의 갈등은 충청남도(당진군)와 경기도(평택시)가 평택항에서 당진지역을 당진항으로의 분리지정을 놓고 벌인 갈등이다. 여기에는 항계와 명칭 갈등이 포함돼 있다. 항계와 관련해서는 평택항 제1단계공사(1998년 3월 준공)로 조성된 공유수면 매립지(594,629㎡)에 대해 경기도 평택시와 충청남도 당진군이 이중 등록을 하는 일이 벌어진다. 1998년 3월 23일 평택시는 평택항 개발사업 시행사인 인천지방해양수산청의 토지등록 신청에 따라 매립지를 지적 등록하였고, 이를 뒤늦게 알게된 당진군은 “매립지 중 32,853㎡는 국립지리원이 발간한 지형도상의 해상경계선을 근거로 할 때 당진군에 속한다”며 1999년 12월 10일 별도로 등록을 한 것이다. 이렇게 되자 평택시는 중앙분쟁조정위원회에 충청남도 당진군을 상대로 하여 분쟁조정 신청을 하였고 이에 맞서 당진군은 2000년 9월 7일 평택시를 상대로 하여 헌법재판소에 권한쟁의 심판(해상도계 소송)을 제기했다.

평택항은 1986년 12월 5일 신규로 지정됐다. 1985년 평택LNG 항만건설이 완료되고 다음해에 개항(제1종 지정항만·국제무역항)하면서 당시 아산만에 유일한 항만시설인 관계로 평택항으로 명명했다. 항계는 당진군과 아산시, 화성군에 이르는 지역까지이다. 그 후 1991년 10월 항만법 시행령에 항만명이 ‘평택항’으로 표기되자 1994년 충청남도 아산시에서 항만명칭에 이의를 제기하고 평택시와 갈등을 빚자 당시 해양수산부는 항 명칭을 평택(아산)항으로 표기했다.

당진군의 심판청구 내용을 보면 ①지방자치법상 지방자치단체의 구역은 육지뿐만 아니라 이와 접속된 바다·호수·하천 등 수면과 상공·지하를 포함한다는 점 ②바다의 지방자치 경계는 국립지리원이 작성·간행한 지형도상의 경계에 의하여야 한다는 점에서 볼 때 당진군 관할 해역 내에 설치된 제방(매립지)은 당진군의 구역에 편입하여야 한다는 것이다. 평택시는 ①국립지리원이 발행한 지형도상의 해상경계는 지방자치단체의 경계가 아니며, ②공유수면매립지는 조성된 토지로서 평택시에서는 지적법령에 따라 적법하게 신규 등록하였기 때문에 아무런 문제가 없다고 주장했다.

항계갈등과 비슷한 시기 당진군에서는 군내에 속한 평택항 일부를 당진항으로 분리지정해 줄 것을 해양수산부에 요구했다. 당진군은 “당진지역이면서 평택항으로 불리는 것은 ‘내 집에 남의 문패’를 달고 있는 형국인 데다 분리 지정하는 것은 당진지역 경제발전에도 도움이 된다”는 주장을 폈으며, 평택시는 “항의 분리는 항만경쟁력 제고에 방해가 된다”며 적극 반대하고 나서면서 양시·군 주민들이 해양수산부 앞에서 분리요구와 분리반대 시위를 벌이는 등 갈등이 심화됐다.

분리를 주장하는 당진군에 맞서 평택시는 개발초기 단계에 있는 평택항을 분리하는 것은 시기적으로 부적절하다는 주장을 폈으며 평택시는 정책단계 이후 분리는 오히려 혼란을 초래하며, 신용도 저하를 가져온다는 논리를 폈다. 또 평택시는 분리는 항만의 제휴와 통합이라는 국제적 추세에 역행하고 불법어로와 해난사고 등의 발생 때 책임 소재가 불분명하며, 해난사고 위험까지도 상존한다고 맞섰다. 뿐만 아니라 분리 때 하역능력의 확보가 곤란하여 평택지방해양수산청 신설에 불리하고 평택항이 이미 홍보되어 있어 대외적 위신 및 신용도 하락, 외자유치 등이 곤란을 겪을 수밖에 없다고 주장했다(강승우, 2003: 26-27).

평택시의 이러한 주장에 대해 당진군은 항이 분리되더라도 통합운영하게 되므로 행정수요는 불변이며, 지방청 신설에도 적극 협조하겠다는 입장을 제시하고 미 분리시는 오히려 노무공급권 등 관련민원의 지속적 유발로 갈등이 더 심화될 것이라고 맞섰다. 당진군은 자신들의 요구가 운영상 제휴·통합이지 항명의 통합은 아니며, 항명만 분리하고 관제 등 운영은 현재와 같이 통합 운영되므로 해난사고 등의 우려는 없다고 대응했다.

결국은 해상도계소송에서 당진군이 승소하고 이에 앞서 해양수산부에 의해 구성된 합동조사단이 제시한 평택·당진항으로 우여곡절 끝에 분리지정됐으나 7년여 동안 행정력 낭비와 양 지방정부, 주민들의 에너지를 낭비하는 결과를 초래했다.

2. 사례의 내용분석

1) 분석의 대상과 기간

본 연구를 진행하기 위해 분석한 지역언론은 앞서 밝힌 바와 같이 경남신문과 부산일보, 충청투데이와 경인일보이다. 분석의 기간은 갈등문제가 발생되어 잠재되어 있다 특정한 사건이나 이유를 계기로 갈등이 현재화된 시기부터 특정한 결정에 따라 잠재된 시기까지로 하였다. 구체적으로는 신항 갈등의 경우는 2000년 12월부터 2006년 1월까지로 하였다. 또 평택·당진항 갈등의 분석기간은 1999년 8월부터 2004년 12월말까지이다.

분석단위는 신문에 실린 기사의 건수로 하였으며 2명 이상의 기자가 작성한 기사라도 하나의 제목에 포함되어 있으면 1건의 기사로 취급하였다. 분석기사의 선정은 먼저 각 신문사의 인터넷 홈페이지를 통해 연구문제와 관련된 대략적인 기사를 검색한 후 신문 전체를 조사하였으며, 다시 인터넷홈페이지를 통해 빠진 기사를 보완하였다. 입수된 기사는 모두 496건으로 이 중 ‘신항 갈등’과 관련된 기사가 경남신문 160건, 부산일보 116건으로 합계 276건이었으며, ‘평택·당진항 갈등’기사는 충청투데이 128건, 경인일보 92건으로 합계 220건으로 집계됐다. 그러나 갈등의 지속기간이 너무 긴 관계로 방대한 기사를 수집하는 과정에서 일부 기사가 누락됐을 것으로 생각된다.

2) 내용분석의 방법

내용분석(content analysis)이란 설명된 메시지의 특성을 객관적이고 체계적으로 밝힘으로써 추론하는 기술이며(Holist, 1981: 227), 변인 측정을 목적으로 커뮤니케이션을 체계적이고 객관적이며 수량적인 방식으로 연구하고 분석하는 것을 말한다(Kerlinger, 1986).

내용분석의 본질은 내용분석 메시지를  분석대상으로 하는 문헌연구의 일종으로 내용분석 메시지의 현재적 내용뿐 아니라 잠재적 내용도 그 분석대상으로 삼고 있다. 또 내용분석방법은 객관성, 체계성 및 일반성을 요건으로 하고 양적 분석 뿐만 아니라 질적 분석 모두를 사용하고 있다(Berger, 2000: 206; 류춘열·김대호·김은미, 2001: 206; 차배근, 1985: 274-278).

내용분석은 특정한 사건이나 현상에 대한 기사를 몇 가지 형태로 유형화하여 나타나는 빈도수 등 외형적 특징을 분석하여 해석하는 것으로 대체적인 절차는 다음과 같다. 첫째, 연구문제를 형성해야 한다. 연구문제는 내용분석방법을 이용하려는 의도가 제대로 살아 있는 문제를 설정해야 하며, 분석의 대상 타이틀(특정 신문 등)을 선정하고 타이틀 내의 어떤 호나 날짜 안에서도 특정한 내용을 선정해야 한다. 둘째, 대상 분석 자료의 모집단을 규정한 다음 분석 자료의 표본을 추출한 후 분석단위를 규정한다. 셋째, 수량화체계를 구성한다. 내용요소의 수량화란 내용상의 과제가 되어 살릴 수 있는 면을 설정할 수 있는 기초로서의 어떤 기준, 즉 단위(단어, 명제, 항목, 지면, 횟수 등)를 정하는 것이다. 넷째, 분석유목(分析類目, category)을 설정하여야 한다. 다섯째, 신뢰도와 타당성 검증의 과정으로 이루어진다. 신뢰성이란 동일한 개념에 대해서 반복적으로 측정했을 때 나타나는 측정값의 분산을 의미하며, 타당성은 측정하고자 하는 개념이나 속성을 정확히 측정하였느냐를 나타내는 개념이다(이종규, 2006: 318).

3) 분석의 유목과 신뢰도 문제

(1) 보도의 일반적 특성 분석 유목

기본적인 사항과 보도의 일반적인 특성을 살펴보기 위한 분석유목으로, 신문사명과 게재 날짜, 게재 면(placement), 기사의 밸류(value), 기사 유형(type) 등을 분석유목으로 정하였다. 신문사명은 분석대상 신문을 말하고, 게재날짜는 기사가 신문에 보도된 날짜다.

게재면은 ①1면 ②종합면 ③사회면 ④고정면 ⑤기타면으로 구분하였다. 게재면은 기사밸류와 함께 분석대상 신문사가 분석대상인 지방정부간 갈등에 대한 관심도를 살펴볼 수 있다. 일반적으로 신문기사의 게재면은 중요도가 높은 기사일수록 1면과 종합면에 배치하고 나머지는 분야별, 즉 사회문제는 사회면, 문화 관련은 문화면, 체육기사는 체육면에 배치한다. 지방정부간 갈등은 지역정치 내지 사회성 기사이며, 지역신문 입장에서 보면 중요성 높은 기사다. 따라서 고정면과 기타면을 제외하면 1면, 종합면, 사회면 순으로 관심도가 높다는 것을 알 수 있다. 고정면은 사설과 칼럼 등 일부 기사의 면을 지정한 데 따른 것이다.

기사의 밸류는 ①Top ②준Top ③3단 ④고정크기 ⑤2단 이하로 나누었다. 기사의 밸류는 해당 면에서 차지하는 기사의 비중, 즉 크기를 말하는 것으로 Top, 준Top, 3단, 2단 1단 등으로 구분되며, 신문을 펼쳤을 경우 눈에 들어오는 제목의 크기에 따라 중요한 기사와 그렇지 않은 기사가 아주 명료하게 가치가 달라진다(한국편집기자협회, 2006: 47-49). 기사의 밸류에서 고정크기도 사설과 칼럼처럼 기사의 양을 일정하게 하는 경우다.

기사의 유형은 ①스트레이트 ②해설 ③기획·연재 ④사설 ⑤ 칼럼 ⑥인터뷰 ⑦기타 등으로 나누었다.

(2) 보도의 공정성 등 분석 유목

지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도 중에서 보도의 공정성과 갈등문제의 정의, 갈등해결의 대안 제시를 살펴보기 위한 유목으로 기사의 소스, 제목의 성향, 기사의 균형성 등으로 정하였다.

기사의 소스(source)는 ①당해 지방정부 관계자(지방자치단체 관계자, 국회의원, 지방의원, 시민단체, 시민, 학자) ②당해 지방정부 관계자와 상대 지방정부 관계자(지방자치단체 관계자, 국회의원, 지방의원, 시민단체, 시민, 학자) ③당해 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자 ④당해 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자, 상대 지방정부 관계자 ⑤중앙정부 관계자 ⑥상대 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자 ⑦상대 지방정부 관계자 ⑧기타 등 8가지로 구분하였다. 기사의 소스는 신문이나 잡지 기사 재료의 출처로, 일반적으로 취재원(取材源) 또는 정보원(情報員) 등으로 불리기도 한다. 기사 소스의 검증은 지방정부간 갈등을 보도하면서 소스가 한쪽 지방정부에 치우쳐 있는가, 아니면 균형성을 유지하고 있는가를 분석하게 된다.

제목의 성향은 ①당해 지방정부 입장 대변 ②균형적 ③상대 지방정부 입장 대변 ④기타 등 4 가지로 구분했다. 표제(標題) 또는 헤드라인(headline)으로 불리기도 하는 신문의 제목은 기사의 본문 앞에 본문의 내용을 가리키거나 요약하기 위해 굵은 활자로 붙인 낱말이나 낱말군을 말하는 것으로, 독자의 관심을 이끌고, 기사를 요약하거나 분석하고, 기사의 분위기를 표현하고, 독자가 지면내용을 색인하는 데 도움을 주고, 독자가 논조에 집중하도록 이끌고, 지면장식 요소를 제공한다(한국편집기자협회, 2001: 97).

신문의 제목은 영어로 ‘headline’으로 표현되며 일상적 의미의 제목을 뜻하는 ‘title(타이틀)’과 구분된다. 타이틀은 책, 시, 그림 따위의 이름이며, 또 ‘label(레이블)’은 어떤 물건의 특성이나 소유자 등을 나타내기 위해 그 물건에 붙인 종이조각을 말한다(한국편집기자협회, 2006: 43-44).

이러한 신문의 제목은 언론사의 관점이나 시각을 가장 집약적으로 표출하며, 각 언론사의 입장을 잘 드러내 준다(강수영, 2003: 32). 그러나 언론이 제목을 기술할 때 공정성을 바탕으로 중립적인 표현을 하는 것은 언론의 윤리라고 할 수 있다. 따라서 제목의 내용에서 명시적으로 나타나는 방향성을 살펴보면 각 지역언론사의 지방정부간 갈등에 대한 입장이나 태도를 살펴볼 수 있고 그 태도가 균형적인가 편향적인가를 살펴보게 된다.

기사의 균형성은 ①당해 지방정부 입장서 보도 ②당해 지방정부 입장이 주(主), 상대 지방정부 입장이 부(副) ③양측의 균형보도 ④상대 지방정부 입장이 주, 당해 지방정부 입장이 부 ⑤상대 지방정부 입장서 보도 ⑥기타(입장에 들어가지 않는 단순한 정보 등) 등으로 구분하였다. 언론은 언론이 차지하고 있는 사회적 위치와 그것이 가져오는 사회적 영향력으로 인해 특정 사안에 대해 취하는 입장은 그것이 속한 사회전반에 걸쳐 심대한 영향을 미친다(강수영, 2003: 20). 따라서 언론은 대립하는 특정사안에 대해 균형을 유지해야 하며, 지방정부간 갈등문제에 대해서도 균형적인 시각을 가져야 한다는 측면에서 기사의 균형성을 위와 같이 살펴보기로 했다.

보도의 공정성과 갈등문제의 정의, 갈등해결의 대안 제시를 살펴보기 위해 유목으로 선정한 기사의 소스, 제목의 성향, 기사의 균형성은 분리돼 있는 것이 아니라 상호 연관돼 있다.

(3) 신뢰도 문제

내용분석 위해 먼저 분석대상 기사의 코딩작업이 이뤄졌다. 연구자와 2명의 코더(coder)들이 30개의 기사를 표집하여 정해진 분석유목에 따라 코딩(coding)을 하고 사전 신뢰도를 측정하였다. 여기서 연구자와 2명의 코더 등 3명은 코더간 신뢰도가 90%이상 일치할 때까지 사전연습을 하고 코딩에 들어갔다. 코딩과정에서 분류기준이 모호한 기사에 대해서는 코더간 협의를 통해 해결했다.

신뢰도 측정방법은 코더간 분류일치도 계수 산출방식에 의해 홀스티(Holsti)의 공식을 적용하였으며, 신뢰도 계수는 95% 수준이다.

2M(2명의 분석자간 일치한 수)

신뢰도 계수 = ――――――――――――――――――――――――――

N1(분석자 1이 코딩한 수) + N2(분석자 2가 코딩한 수)

전체 분석기사의 통계처리는 SPSSWIN 12.0 통계프로그램을 이용해 분석했으며, 분석 자료는 빈도수와 백분율을 알아보는 빈도분석과 빈도의 유의도 검증에 널리 쓰이는 카이스퀘어(chi-square) 검증방법을 사용, 교차분석을 실시했다.

Ⅳ. 분석결과의 종합적 논의

1. 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도

1) 지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 일반적 특성

신항 갈등에 대한 경남신문과 부산일보, 평택·당진항 갈등에 대한 충청투데이와 경인일보의 보도를 종합하여 분석한 결과 기사의 건수와 밸류, 지면배치, 제목의 형식 등에서 아래와 같이 몇 가지 일반적 특성이 나타났다.

첫째, 피해자적 입장에서 피해를 만회하거나 최소화하려고 공격하는 지방정부 관내에서 발행되는 신문의 지방정부간 갈등에 대한 관심도가 높은 경향을 보였다. 신항 갈등을 보도한 경남신문의 경우 보도 건수가 모두 160건으로 부산일보 116건보다 44건(15.94%)이 많았으며, 평택·당진항 갈등을 보도한 충청투데이 보도 건수는 128건으로 경인일보 92건보다 36건(16.36%)이 많았다<표 1조>.

<표 1> 지역언론의 보도 건수 비교

구분		신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
		경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
건수	비율	160	32.3%	116	23.4%	128	25.8%	92	18.5%	496	100%

이는 지역언론은 지방정부의 관심도에 따라 보도 건수도 달라진다는 추론이 가능하다. 또한 지역언론은 특정 사안에 대해 능동적으로 대처하기보다는 특정사안에 대한 지역 내 관련 기관·단체 등의 반응에 따라 활동하는 경향을 보인다는 해석도 할 수 있다.

둘째, 피해를 만회하려는 지방정부 관내의 지역신문이 기사를 더 비중 있게 다루고 있으며, 방어적 입장의 지방정부 관내 발행 지역신문은 기사를 상대적으로 적게 취급했다. 이는 관련 기사의 지면 배치와 기사의 밸류로 판단할 수 있는바 기사의 지면 배치를 보면 경남신문과 충청투데이의 1면 보도 비율이 38.1%(61건)와 31.3%(40건)인데 비해 부산일보와 경인일보는 14.7%(17건)와 6.5%(6건)로 집계돼(χ2=32.862, df=12, p=.001) 경남신문과 충청투데이가 부산일보와 경인일보에 비해 갈등기사에 더 많은 비중을 두고 있는 것으로 분석됐다<표 2>.

전체적으로는 경남신문과 충청투데이가 1면과 종합면을 중심으로 기사를 보도한 반면 부산일보와 경인일보는 경남신문과 충청투데이보다 신문의 지면 차례상 뒤쪽인 종합면과 사회면을 중심으로 보도했다.

<표 2> 지역언론 기사의 지면배치 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
1면	61	38.1	17	14.7	40	31.3	6	6.5	124	25
종합면	51	31.9	46	39.7	36	28.1	37	40.2	170	34.3
사회면	22	13.8	35	30.2	19	14.8	39	42.4	115	23.2
고정면	26	16.3	17	14.7	32	25	9	9.8	84	16.9
기타면	0	0	1	0.9	1	0.8	1	1.1	3	0.6
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=70.838, df=12, p=.000

기사의 밸류도 <표 3>에서 보여주는 바와 같이 4개 신문이 모두 통계학적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 조사됐다(χ2=32.862, df=12, p=.001). 기사의 밸류를 살펴보면 신항 갈등의 경우 경남신문이 각 면의 Top 비율이 36.9%(59건)로 부산일보 24.1%(28건)에 비해 높았다. 그러나 평택·당진항 갈등의 경우는 기사의 밸류에서는 경인일보의 Top 비율이 30.4%(28건)로 충청투데이 25%(32건)에 비해 상대적으로 높았다.

<표 3> 지역언론 기사의 밸류 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
Top	59	36.9	28	24.1	32	25	28	30.4	147	29.6
준Top	25	15.6	13	11.2	8	6.3	16	17.4	62	12.5
3단	26	16.3	19	16.4	22	17.2	19	20.7	86	17.3
고정크기	25	15.6	16	13.8	32	25	8	8.7	81	16.3
2단 이하	25	15.6	40	34.5	34	26.6	21	22.8	120	24.2
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=32.862, df=12, p=.001

또 사설과 칼럼 등 고정크기 기사도 피해자적 입장에서 더 많이 실은 것으로 집계됐다(경남신문 15.6%·25건, 부산일보 13.8%·16건, 충청투데이 25%·32건, 경인일보 8.7%·8건)<표 4>. 이는 지방정부간 갈등에 있어 피해자적 입장에 있는 지역언론이 당해 지방정부의 주장과 요구의 당위성 등을 더 많이 강조한 것으로 풀이된다.

셋째, 지방정부간 갈등을 다룬 지역신문의 보도는 수용자들이 갈등에 대한 깊이 있는 정보와 이해를 제공하기보다는 단순한 주장·요구 등을 전달하는 수준에 그치고 있다. 신항 갈등과 평택·당진항 갈등 두 사례의 기사 유형 전체를 살펴보면 스트레이트가 가장 많았고 해설과 기획·연재는 매우 적었다. <표 4>에서 보여주는 바와 같이 전체적으로 스트레이트 비율은 496건 중 71.4%인 354건으로 가장 많았으며 해설 6.7%인 33건, 기획·연재는 2.4%인 12건에 불과했다 (χ2= 40.031, df=18, p=.002).

<표 4> 지역언론 기사의 유형 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
스트레이트	108	67.5	84	72.4	83	64.8	79	85.9	354	71.4
해설	17	10.6	10	8.6	3	2.3	3	3.3	33	6.7
기획·연재	2	1.3	4	3.4	6	4.7	0	0	12	2.4
사설	18	11.3	8	6.9	27	21.1	6	6.5	59	11.9
칼럼	7	4.4	8	6.9	6	4.7	3	3.3	24	4.8
인터뷰	6	3.8	1	0.9	2	1.6	1	1.1	10	2.0
기타	2	1.3	1	0.9	1	0.8	0	0	4	0.8
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=40.031, df=18, p=.002

<표 5> 지역언론 기사의 제목형식 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
설명형	53	33.1	42	36.2	81	63.3	43	46.7	219	44.2
주장·요구형	55	34.4	43	37.1	20	15.6	30	32.6	148	29.8
예측형	2	1.3	4	3.4	1	0.8	2	2.2	9	1.8
의문형	10	6.3	10	8.6	19	14.8	0	0	39	7.9
기술형	26	16.3	14	12.1	3	2.3	14	15.2	57	11.5
다짐형	2	1.3	1	0.9	2	1.6	3	3.3	8	1.6
기타	12	7.5	2	1.7	2	1.6	0	0	16	3.2
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=77.081, df=18, p=.000

이는 지역언론이 수용자들의 이해를 돕기 위해 필요한 갈등문제에 대한 필요한 해설과 기획·연재보다는 각 지방정부의 주장이나 요구 등을 단편적으로 보도하고 있다는 것을 보여준다. 이 같은 기사유형은 또한 지방정부간 갈등에 필요한 갈등문제의 정의나 갈등해결을 위한 대안의 제시와도 상당한 거리가 있다는 것을 간접적으로 설명하고 있다 하겠다.

넷째, 지방정부간 갈등에 대한 지역신문 기사의 제목은 당해 지방정부의 주장이나 요구를 설명하는 설명형 제목과 주장이나 요구를 그대로 반영한 주장·요구형 제목이 많았다. <표 5>에 집계된 것처럼 전체의 44.2%인 219건이 설명형이었으며, 주장·요구형은 29.8%인 148건으로, 이 두 가지가 전체의 74%(367건)로 나타났다(χ2=77.081, df=18, p=.000). 즉 지방정부간 갈등에 대한 지역신문의 보도기사 제목은 각 지방정부의 주장과 요구에 대한 설명이나 주장과 요구를 그대로 반영하는 행태를 보이고 있다.

이런 보도는 지역언론이 지방정부간 갈등에 대한 당해 지방정부의 주장이나 요구를 주민들에게 그대로 전달하는 장점도 있으나 언론이 사회적 공기로서 균형감각을 가져야 한다는 점에서 볼 때 지나치게 당해 지방정부의 이익 내지 지역독자를 의식하는 편집을 하고 있다는 분석이 가능하다.

2) 보도의 공정성 확보 미흡

어떤 보도든 공정성을 가져야 하며 이는 언론의 본연의 자세이기도 하다. 따라서 지방정부간 문제에 있어서도 보도의 공정성은 언론이 지켜야 할 기본적 자세이고 당위적 문제이다. 앞서 논의와 같이 지면에 보도된 기사에 나타난 기사의 소스와 제목의 성향, 기사의 균형성을 기준으로 하여 보도의 공정성을 살펴본 결과 아주 미흡한 것으로 분석됐다.

<표 6> 지역언론 기사의 소스 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
지방	100	62.5	22	19	64	50	53	57.6	239	48.2
지방·상대	0	0	10	8.6	10	7.8	13	14.1	33	6.7
지방·중앙	30	18.8	7	6	12	9.4	5	5.4	54	10.9
지방·상대·중앙	2	1.3	30	25.9	6	4.7	11	12	49	9.9
중앙	4	2.5	10	8.6	2	1.6	2	2.2	18	3.6
상대·중앙	0	0	4	3.4	0	0	0	0	4	0.8
상대	0	0	18	15.5	0	0	0	0	18	3.6
기타	24	15	15	12.9	34	26.6	8	8.7	81	16.3
전체	160	100	116	100	126	100	92	100	496	100
통계량	χ2=203.899, df=21, p=.000

먼저 기사의 소스면에서 보면 전체기사 496건 중 48.2%인 239건이 당해 지방정부 관계자를 소스로 하여 작성된 것으로 조사됐다<표 6>. 또 상대 지방정부 관계자를 제외하고 당해 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자를 소스로 하여 작성된 기사도 10.9%인 54건으로 나타났으며. 이 둘을 합치면 59.1%다. 결국 여기에 기타 16.3%(81건)를 합치면 기사의 소스면에서만 최소한의 공정성이 확보될 수 있도록 작성된 기사는 24.6%에 불과하다. <표 6>의 분석결과는 통계학적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 집계됐다. (χ2=203.899, df=21, p=.000)

이처럼 지방정부간 대립하고 있는 사안에 대한 기사가 상대 지방정부 관계자가 제외되고 당해 지방정부 관계자를 소스로 하여 작성되었다는 것은 기사 자체에 반대되는 상대방의 주장이나 의견이 제시될 수 없어 결국은 일방적인 당해 지방정부의 주장이나 요구를 나열하는 수준에 그치는 기사가 될 수밖에 없으며, 따라서 보도의 공정성은 확보될 수 없었다는 추론이 가능하다.

제목의 성향면에서도 통계학적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 집계됐다(χ2=131.838, df=9, p=.000). 당해 지방정부의 입장을 견지한 제목이 전체 68.8%인 341건으로 균형적 입장을 견지한 73건(14.7%)보다 무려 4.67배나 되었다. 기타를 제외하더라도 제목의 성향면에서 볼 때 공정성이 확보될 수 있는 요건을 갖춘 기사는 18.5%(92건)에 불과하다<표 7>.

<표 7> 지역언론 기사의 제목성향 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
당해 지방 정부입장	135	84.4	41	35.5	95	74.2	70	76.1	341	68.8
균형적 입장	5	3.1	38	32.8	12	9.4	18	19.6	73	14.7
상대 지방 정부입장	1	0.6	18	15.5	0	0	0	0	19	3.8
기타	19	11.9	19	16.4	21	16.4	4	4.3	63	12.7
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=131.838, df=9, p=.000

이러한 통계 역시 보도의 공정성이 지켜지지 않았다는 것을 증명하는 것이다. 즉 기사의 제목은 본문의 내용을 압축하여 표현되는 것으로 당해 지방정부의 입장을 견지한 제목의 경우 본문 역시도 상대 지방정부에 대한 고려가 없다할 수 있어 보도의 공정성 확보가 문제되는 기사로 분류될 수 있다. 게다가 일부 수용자들은 신문의 제목만 읽는데 그쳐 편향된 제목의 성향으로 인해 수용자들에게는 상대 지방정부의 견해나 주장이 무엇인지 이해할 수 없는 경우도 발생하게 된다.

<표 8> 지역언론 기사의 균형성 비교

구분	신항 갈등				평택·당진항 갈등				합계
	경남신문		부산일보		충청투데이		경인일보
	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율	건수	비율
당해 지방 정부 대변	126	78.8	33	28.4	92	71.9	50	54.3	301	60.7
지방 중 상대 부	14	14.4	32	27.6	19	14.8	32	34.8	97	19.6
균형보도	2	1.3	18	15.5	8	6.3	4	4.3	32	6.5
상대 중 지방 부	4	2.5	2	1.7	2	1.6	0	0	8	1.6
상대 지방 정부 대변	0	0	18	15.5	2	1.6	0	0	20	4.0
기타	14	8.8	13	11.2	5	3.9	6	6.5	38	7.7
전체	160	100	116	100	128	100	92	100	496	100
통계량	χ2=136.566, df=15, p=.000

기사의 균형성면에서 살펴볼 때도 <표 8>에서 보여주는 것과 같이 당해 지방정부의 입장을 대변한 기사가 60.7%인 301건으로 집계됐다(χ2=136.566, df=15, p=.000). 여기에다 당해 지방정부를 대변하면서도 상대입장을 약간 고려한 기사(19.6%· 97건) 역시 당해 지방정부 입장을 대변한 것에 지나지 않아 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도가 일반적인 갈등보도에서 지켜져야 할 공정성보다는 지역이익을 대변하는 역할에 치중하는 보도를 하고 있다는 사실을 보여주고 있다.

반면 균형보도는 6.5%인 32건, 당해 지방정부의 입장을 대변하면서 상대 지방정부의 입장을 고려한 기사는 1.6%(8건), 상대 지방정부를 대변한 기사는 4%(20건)로 공정성 확보가 가능한 기사는 전체 496건 중 60건(12.1%)에 그치고 있다. 이는 취재관행상 사건발생과 보도시점 등에 의해 당일 보도에서 특정 일방의 목소리만 전달할 수밖에 없을 경우 다음날 상대방의 주장이나 견해를 보도하여 언론보도가 균형 있는 보도가 돼야 한다는 점을 지방정부간 갈등 보도에서는 무시되고 있다는 것을 보여주는 것으로, 결국 지방정부간 갈등에 대한 지역언론 보도의 공정성은 매우 낮은 것으로 분석됐다.

3) 불명확한 갈등문제의 정의

지방정부간 갈등에 있어서 갈등문제의 정의는 수용자들이 갈등문제에 대한 정확한 이해와 갈등문제의 정확한 이해에 따른 행동을 이끌어내기 위해 필요하다. 그러나 신항 갈등과 평택·당진항 갈등에 대한 4개 신문의 기사를 분석해 보면 주민, 즉 수용자들이 갈등문제를 제대로 이해할 수 없는 것으로 나타났다. 먼저 기사의 소스면에서 살펴보면 보도의 공정성에서와 마찬가지로 전체기사 496건 중 48.2%인 239건이 당해 지방정부 관계자를 소스로, 10.9%인 54건이 상대 지방정부 관계자를 제외하고 당해 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자를 소스로 하여 작성되는 등 전체기사 60% 가까이가 상대 지방정부에 대한 정보가 빠져 있어 갈등문제에 대한 당해 지방정부의 주장이나 요구는 알 수 있어도 갈등이 전개되는 상황이나 상대 지방정부의 주장이나 요구 등에 대해서는 수용자들이 알 길이 없는 것으로 분석됐다<표 6 참조>.

제목의 성향면에서도 당해 지방정부의 입장을 견지한 제목이 전체 68.8%인 341건으로 균형적 입장을 견지한 73건(14.7%)보다 무려 4.67배로 지역언론 보도를 통해 수용자들이 갈등문제를 제대로 이해한다는 것은 무리라는 판단이 가능하다<표 7 참조>.

또 기사의 균형성면에서도 갈등문제가 제대로 정의되기 위해서는 균형 잡힌 시각이나 상대 지방정부의 주장 등을 보도할 때 가능하다. 그러나 당해 지방정부의 입장을 대변한 기사가 60.7%인 301건으로 집계된 반면 균형보도는 6.5%인 32건, 지방정부의 입장을 대변하면서 상대 지방정부의 입장을 고려한 기사는 1.6%(8건), 상대 지방정부를 대변한 기사는 4%(20건)에 그쳐 지역언론은 기사의 균형성면에서도 갈등문제를 제대로 정의하지 못하고 있는 것으로 분석됐다. 결국은 갈등문제가 언론보도를 통해 제대로 정의되지 않음으로써 주민들은 갈등문제에 대한 상대 지방정부나 중앙정부의 입장 등을 제대로 이해하지 못하고 당해 지방정부의 주장을 그대로 옳은 것으로 이해하고 행동하는 결과를 초래하는 것으로 분석됐다.

4) 소극적인 갈등해결의 대안 제시

지방정부간 갈등이 발생하면 지역언론은 당해 지방정부의 주장은 물론 상대 지방정부의 주장과 입장, 중앙정부의 입장 등을 고려하고 국가전체 이익과 조화를 이루는 대안을 제시하는 역할을 해야 한다. 그러나 신항 갈등과 평택·당진항 갈등에 대한 4개 지역신문 보도를 분석한 결과 갈등해결의 대안 제시는 소극적인 것으로 분석됐다. 즉 앞서 보도의 공정성과 갈등문제 정의에서도 드러났듯이 전체기사 496건 중 48.2%인 239건이 당해 지방정부 관계자를 소스로, 10.9%인 54건이 상대 지방정부 관계자를 제외하고 당해 지방정부 관계자와 중앙정부 관계자를 소스로 하여 작성되는 등 전체기사 60% 가까이가 상대 당해 지방정부에 대한 정보가 빠져 있어 대안의 제시란 기사에서 있을 수가 없다. 즉 상대 지방정부의 주장과 요구를 알 수 없는 상황에서 설사 갈등해결을 위한 대안을 제시한다고 하더라도 당해 지방정부 중심의 대안 제시밖에 될 수 없는 것이다.

또 제목의 성향도 지역입장을 견지하고 있고(전체의 68.8%인 341건)<표 7 참조> 기사 역시 균형을 잃고 지역입장만을 대변(60.7%인 301건)하고<표 6 참조> 있어 당해 지방정부의 입장과 상대 지방정부의 입장, 국가전체의 이익을 고려한 대안의 제시는 이뤄지지 않은 것으로 나타났다.

2. 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도 방향

1) 보도의 공정성 확보

지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 바람직한 보도방향을 제시하면 우선 보도의 공정성 확보가 필요하다. 지역언론이 지방정부간 갈등에 대한 보도의 공정성을 확보하기 위해서는 다음과 같이 기본적 자세에 충실해야 한다. 첫째, 당해 지방정부의 주장을 지역이익의 대변으로 이해하기에 앞서 주장 자체가 정당한가를 살펴 보도해야 한다. 신항 갈등과 평택·당진항 갈등에 대한 보도를 분석하면 두 갈등 사안 모두 각 지방정부별로 자신들의 요구를 관철시키기 위해 시민·사회단체가 동원되어 목소리를 내었고 지역언론은 이들의 주장 대부분을 여과 없이 스트레이트 기사로 보도했다. 반면 수용자들이 각 지방정부의 주장에 대한 정당성을 제대로 이해할 수 있도록 하는 깊이 있는 해설 등은 몇 건에 불과했다. 이러한 보도는 일방적인 주장의 전달에 불과할 뿐 보도의 공정성은 확보될 수 없다. 즉 보도의 공정성을 확보하기 위해서는 당해 지방정부의 주장과 논리의 정당성을 점검하여 보도해야 할 것이다.

둘째는 상대 지방정부의 주장도 지면에 반영하여 자신들의 수용자 대부분을 차지하고 있는 당해 지방정부 관내에도 상대 지방정부의 정보를 전달함으로써 균형 잡힌 여론이 형성될 수 있도록 해야 한다. 우리나라 지역언론은 대부분이 광역 지방정부를 수용자권으로 하고 있어 상대 지방정부의 정보에 매우 약하다. 이런 상황에서 지방정부간 갈등이 발생할 때 지역신문이 지방정부와 상대 지방정부의 주장과 논리를 같이 전달해 주지 않고 지방정부의 주장과 논리만 전달하는 보도를 한다면 해당 보도는 공정한 보도로 볼 수 없고 수용자들은 당해 지방정부의 주장과 논리만 정당하게 생각하고 상대 지방정부의 주장과 논리에 대해서는 부정적인 인식을 갖게 되어 갈등해소에 도움이 되지 않는다.

2) 갈등문제의 명확한 정의

지역언론은 보도의 공정성 확보와 함께 갈등문제의 정의 기능을 강화해야 한다. 지역언론은 지방정부간 갈등문제를 보도하는데 있어 주민들이 갈등을 명확하게 정의할 수 있도록 갈등의 발생원인은 물론 갈등의 전개과정, 당해 지방정부와 상대 지방정부의 주장, 각 주장의 장단점 등을 수용자들이 이해할 수 있도록 보도해야 한다.

갈등문제가 제대로 정의되는 보도가 되기 위해서는 기사의 소스를 당해 지방정부 관계자는 물론 상대 지방정부 관계자까지 확대하는 한편 전문가를 동원하여 각자의 주장을 분석하고, 해설기사의 비중도 높여 나가야 한다. 또한 상대 지방정부의 주장을 보도하고 기사 제목의 성향이 균형을 보이도록 함으로써 수용자들이 객관적인 시각으로 갈등문제를 이해할 수 있도록 해야 한다. 지방정부간 갈등문제에 대한 수용자들의 정확한 정의는 양보와 타협에 의한 지방정부간 상생 및 동반자적 관계 형성, 국익차원의 정책결정을 내릴 수 있도록 할 뿐 아니라 특정 지방정치인들의 인기 영합적 정책문제 제기 등을 막는데 도움을 줄 것이다.

3) 적극적인 갈등해결의 대안 제시

지역언론은 지방정부간 갈등과 관련하여 적극적으로 갈등해결 대안을 제시해야 한다. 그러나 두 사안에 대한 4개의 지역언론 보도에는 있어야 하는 갈등해결 대안 제시는 없고 각각의 보도가 각 지방정부의 주장에 맞춰 평행선을 달리는 양상을 보여주었다. 이 같은 문제점을 해소하기 위해서는 몇 가지의 보도요건이 요구된다. 첫째는 당해 지방정부의 주장을 보도할 때 상대 지방정부의 입장도 반영될 수 있도록 기사를 작성하여야 한다. 특히 해당 기사에 마감 시간 등을 이유로 상대 지방정부의 입장이 반영되지 못했다면 다음날 보도를 통해서 상대 지방정부의 입장도 보도해야 한다.

둘째는 전문가의 동원이 필요하다. 언론은 전문가 집단은 아니며, 특정 사안에 대한 전문가는 항상 따로 있게 마련이다. 따라서 지역언론은 전문가를 동원하여 특정사안에 대한 현재와 미래의 전망, 외국의 사례 등을 보도함으로써 정책결정자로 하여금 보다 합리적이고 바람직한 정책결정을 내릴 수 있도록 도움을 주어야 한다. 셋째는 균형 있는 보도다. 지역언론이 지역의 이익을 무시할 수는 없지만 지역이익을 대변하면서도 지방정부간 동반자적 관계 유지와 국익 차원의 이익을 고려하는 등 언론으로서 원칙을 지키는 균형 있는 보도를 지향할 때 깊이 있는 갈등해결 대안이 제시될 수 있을 것이다.

Ⅴ. 결  론

‘신항 갈등’과 ‘평택·당진항 갈등’에 대한 4개 지역신문의 보도를 내용분석한 결과 다음과 같은 결론을 얻을 수 있었다. 첫째, 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도는 보도의 공정성 확보가 미흡한 것으로 드러났다. 보도의 공정성보다는 당해 지방정부의 입장을 대변하는 편향성, 즉 지역주의의 부정적 측면을 그대로 드러내고 있었다. 둘째, 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도는 갈등문제를 제대로 정의하지 못하는 것으로 분석됐다. 당해 지방정부의 주장은 있는 그대로 전달한 반면 상대 지방정부의 입장이나 중앙정부의 관점은 지역언론이 제대로 전달하지 않아 지역언론은 갈등 문제에 대한 정확한 정의를 하지 못하고 있었다. 셋째, 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도는 갈등해결의 대안 제시에 소극적인 것으로 나타났다. 지역언론은 당해 지방정부의 목소리 전달에 치중하여 대안 제시에는 소홀한 보도를 보여주고 있다. 결론적으로 이러한 보도는 언론 보도의 기본적인 자세와는 멀다는 것을 의미한다.

지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 이러한 보도는 지방정부의 갈등해결에는 도움을 주지 못한 채 오히려 갈등을 부추기는 결과를 초래할 수 있다는 해석도 가능하다. 따라서 지역언론 보도가 지방정부간 갈등해소에 도움을 주는 동시에 지방정부간 상생을 통한 동반자적 관계 유지와 발전, 국가 전체이익에 부합하기 위해서는 다음과 같은 보도 방향이 요구된다.

첫째, 무엇보다도 중요한 것은 공정성의 확보다. 공정성을 확보하기 위해서는 주장 자체의 정당성을 살펴야 하고 상대 지방정부의 주장도 지면에 반영할 수 있는 보도가 필요하다. 둘째, 갈등문제의 명확한 정의가 요구된다. 이 역시 상대 지방정부의 입장이나 요구가 지면에 반영되고 균형을 이룰 수 있는 보도를 의미한다. 셋째는 적극적인 갈등해결 대안의 제시다. 상대 지방정부의 입장도 지면에 반영해야 하는 동시에 갈등문제에 대한 전문가의 동원도 필요하다는 의미다. 특히 이러한 보도방향은 앞서 지적한 바 있는 기사의 소스, 제목의 성향, 기사의 균형성 등이 언론의 보도 기준 등에 부합할 때 가능하다 할 것이다.

본 연구는 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도 내용을 분석하여 문제점을 도출하고 이를 토대로 지방정부간 갈등 해소에 도움을 줄 수 있는 지역언론의 보도방향을 제시하였다. 그러나 몇 가지 한계도 가지고 있다. 첫째, 내용분석을 위해 제시한 분석의 틀을 완벽하게 설정하기 쉽지 않았다는 점이다. 기사의 소스나 제목의 성향, 기사의 논조 3가지 모두가 보도와 연관되어 있는 점에서 이들 변수가 분석하고자 했던 보도의 공정성과 문제의 정의, 대안의 제시 등과 어느 정도 서로 관련을 맺고 있는지는 심도 있는 연구가 필요한 부분이다.

둘째는 지역언론이 지방정부간 갈등을 다루는 보도를 할 경우 어느 정도까지가 지역언론의 지역이익의 대변으로 용인되는가를 무시한데 따른 한계를 갖는다. 즉 지역언론은 숙명적으로 지역의 이익을 대변할 수밖에 없는데 이를 무시해도 되는가의 문제가 남는다. 여기서 지방정부간 갈등이 발생할 경우 지역언론의 역할 측면에서 어느 정도까지 지역이익을 대변하는 역할이 용인될 것인가에 대한 연구의 필요성도 제기됐다.

따라서 본 연구가 가지는 한계를 보완하여 보다 더 과학적이고 정밀한 연구를 통해 지역언론이 지방정부간 갈등 해소에 보다 바람직한 역할을 할 수 있도록 새로운 모델을 제시하는 연구가 앞으로 기대된다.

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이영동(李楹東): 경남대 행정학과, 창원대 대학원 행정학과 석사 및 박사(논문: 지방정부간 갈등에 대한 지역언론의 보도행태 연구), 경남신문사 사회부장, 판매국장 직무대리, 광고국장 겸 사업국장, 편집국장(현재), 연구분야: 정책학, 미디어 정책. 저서: 재일동포(공저). <E-mail: lyd21k@naver.com>

강정운(姜正雲): 미국 Univ. of Delaware 도시정책학박사. 현재 창원대 행정학과 교수. 사회과학대학장 겸 행정대학원장 역임, 미국 Univ. of Washington Fulbright Senior Researcher, 중화민국 교육부 대만연구방문학자. 공공정책의 결정 및 집행, 도시정책, 환경과 공공건강, 연안역관리에 있어서의 도시, 지역, 국가, 세계 단위의 분석에 관심.

<E-mail: jungkang@sarim.changwon.ac.kr/논문접수일: 2007. 4. 10/심사개시일: 2007. 4. 20/심사완료일: 2007. 5. 7>