미국과 영국의 도시발전 거버넌스의 형성과 활동 사례의 비교 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 133～151

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A Comparative Study of Urban Development Governance in the United States and Britain

정 원 식

본 논문은 도시발전정책 과정에서 다양한 참여자들이 개별적 또는 집합적 목표 달성을 위해 자발적으로 조직한 네트워크를 통한 상호작용 과정에서 누가 핵심적인 역할을 수행하고 있으며 어떠한 목적과 방법으로 다른 참여자와 연합하면서 그 정당성을 확보하는지에 초점을 둔다. 사례도시로 미국의 Houston과 영국의 Bristol을 선정하였으며, 비교분석을 위해 참여자간 상호작용 과정에서 핵심 역할 수행자가 누구냐에 따라 시장(市場)기제 또는 정부중심의 네트워크로 나누어 분석되었다. 두 지역의 도시발전 거버넌스는 상이한 배경하에서 일시적인 이해관계에 의해서라기보다는 지역 고유의 역사와 전통 위에서 상이한 정치․경제 및 문화와 함께 형성․발전되어 왔다. 결론적으로 친성장 도시정책은 도시거버넌스의 과정에서 다양한 행위자간 상호작용을 통해 정당성과 권위가 확보되었는데, 그러한 권위가 Houston에서는 민간자본가에게 주어졌다면 Bristol의 경우에는 중앙정부의 몫이었다. 비판적 시각에서의 공통점은 도시발전 거버넌스는 참여자간 상호관계의 필요성과 공통의 이해관계 조건들이 주어졌을 때 자발적으로 조직되었다는 점이다.

주제어 : 도시거버넌스, 연합형성, 도시발전정책

I. 서  론

한 도시가 성장․발전하기 위해서는 다양한 발전 자원들을 어떻게 결집시켜 활용하느냐가 관건이다. 도시발전정책은 이러한 활동의 중요한 제도적 수단이며, 그 핵심은 도시발전정책의 주체가 누구인가에 관심이 모아지고 있다. 이는 도시발전 정책에 있어서 참여자의 역할과 의사결정 권한 배분에 관한 문제로서, 여기에는 중앙과 지방정부는 물론 민간기업, 지역경제단체와 같은 시장기제, 그리고 지역주민과 시민단체 등이 개별 또는 연합형성을 통해 관여하고 있다. 이러한 다원주의적 구조는 특히 본 연구의 사례지역인 미국과 영국의 친성장적 도시정책 과정에서 잘 나타나 있다.

본 논문의 연구목적은 두 가지로 요약된다. 첫째는 서구 자본주의 도시의 발전적 측면에서 성장 지향적 도시정책이 형성되고 집행되는 구조적 맥락을 이해하기 위한 것으로서, 이를 도시거버넌스의 개념적 관점에서 분석한다. 거버넌스는 여러 단위 요소로 혼합되어 있어 태생적으로 개념 규정의 문제를 안고 있다. 여기서는 도시정책 과정에서 다양한 참여자들이 개별적 또는 집합적 목표 달성을 위해 자발적으로 조직한 네트워크를 통한 상호작용 체계 및 과정으로 이해하고, 그러한 상호작용 과정에서 누가 핵심적인 역할을 수행하고 있으며 어떠한 목적과 방법으로 다른 참여자와 연합하면서 자신들의 정통성을 확보하는지에 초점을 둔다. 이는 도시발전 정치에서 중요한 의미를 갖고 있으며, 도시정치 분야의 오랜 학문적 과제이기도 하였다. 상호작용은 특히 자본주의 도시발전 과정에서 지역 민간기업 공동체와 정부간 연합형성 및 파트너십을 통해 이루어지는 것이 일반적이었다. 그러나 민간 기업 엘리트들은 전통적 엘리트 이론에서는 의사결정 지배자로서 강조된 나머지 도시관리자 및 정책집행가로서의 역할에 부응하지 못했으며, 다원주의 도시정책 이론에서는 그들의 공동체적 역할이 과소평가되었던 부분이기도 하였다(Ross et al. 1991). 이러한 목적을 위해 본 논문에서 전제하고 있는 것은 자본주의 도시발전은 자본주의 도시가 추구할 수 있는 유일의 선택이며 경쟁과 같은 단순한 기계적 대응에서 비롯된 산물이 아니라는 점이다. 오히려 도시발전은 지역 자본가 집단들의 의식적․의도적인 자율적 활동으로서 선택적 행위에 의해 이룩되는 것이다. 이러한 점에 미루어 도시발전 과정에는 복잡한 정치적 논리가 작용하고 있다고 볼 수 있다(Judd and Swanstrom 2004; Stone 1987; Mollenkopf 1983). 또한 도시에는 다양한 계층의 이해집단들이 집적해 있어 상호 갈등과 타협 및 협력을 통한 정치적 시장 형성이 용이하다(Stone 1987; Mollenkopf 1991). 본 논문에서는 이러한 정치적 시장에 참여하고 있는 여러 행위자들의 상호관계 체제를 도시발전 거버넌스로 규정하고 미국과 영국의 도시발전 사례를 통해 그 특징들을 비교․분석한다.

전통적 다원주의 이론은 방법론적으로 개인주의에 치중한 나머지 거버넌스에서 강조되는 행위자간 파트너십과 네트워크 역할을 과소평가하고 있다. 그러나 도시권력 및 의사결정 행위자의 다양성과 그들 행위의 정당성 확보에 대해 이론적 토대를 형성해 주었다는 측면에서 도시거버넌스 분석에 유용한 의미를 제공하고 있다.

두 번째는 미국에서 발전한 도시거버넌스의 네트워크 개념이 영국의 도시발전정책을 어느 정도 설명해 줄 수 있느냐에 초점을 둔다. 1980년대 미국의 도시발전정책 네트워크 이론이 1990년대 이후 영국에서 실제 도시발전정책의 대안으로 적용․발전할 수 있는지에 대해서 많은 논란이 있어 왔다(Stoker and Mossberger 1994; Harding 2000; Davies 2001, 2002). 논쟁의 핵심은 비공식적이고 자발적인 도시발전의 통치 네트워크가 국가주의 전통을 가진 영국의 도시지역에서도 형성될 수 있는지에 초점이 모아졌다.

미국과 영국의 도시발전 거버넌스의 형성과 활동 사례의 비교 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

이상의 연구목적을 위한 사례도시로서 미국의 Houston과 영국의 Bristol을 선정하였고, 분석의 단위는 두 도시의 경제발전정책 과정에서 의사결정 및 집행과정 참여자들의 역할 및 상호관계에 초점을 맞추고 있다. 특히, 연합형성에 있어 참여자간 상호작용의 역할 중심이 누구에게 치우쳐 있는지에 따라 시장(市場)과 정부중심의 관점으로 나누어 분석될 것이다. 이러한 비교론적 시각에서 미국과 영국에서 오늘날과 같은 도시발전 거버넌스가 형성되고 발전하는 과정을 도시정책의 정치․경제적 관점에서 논의하고자 한다.

도시거버넌스는 역사적으로 지속되어 온 지역사회의 제도와 문화를 기반으로 형성되고 있다는 점에서 두 도시의 발전과정의 시점을 특정한 시기로 한정하지 않을 것이다. 연구방법은 도시거버넌스의 구조적 차이점과 유사점 분석을 위해 다양성 발견의 비교방법론을 활용할 것이며, 이러한 방법론에서 개별 도시의 특수성을 파악하는 수단으로서 기존 현상의 구체적인 실례들을 비교하고 동일한 규칙의 전제 위에서 비교의 보편화를 추구할 것이다.

Ⅱ. 이론적 논의와 비교분석을 위한 틀

1. 도시발전정책의 전통적 이론과 도시거버넌스

최근까지 도시정치경제학에서 가장 많은 논쟁의 대상이 되어 왔던 것은 도시성장의 주체가 누구인지에 관한 것으로서, 논의의 핵심은 도시발전정책에 있어서 의사결정 권한과 참여자간 이해관계 및 연대에 초점을 두었다. 이는 Logan과 Molotch(1987)가 의미를 부여했던 도시정치의 핵심 개념으로서 도시를 물질적 이익추구를 위한 개인 및 집단들의 투쟁의 장으로 간주하는데서 기인한 것으로 보여 진다. 즉, 도시는 개인과 집단이 나름대로의 권위와 주체성을 갖고 상호 갈등과 경쟁을 하면서도 정치․경제적 필요에 따라서는 연대를 통한 집단적인 행동과 의사결정을 하는 역동적인 모습을 보여 주고 있다.

도시발전정책의 성공적인 집행을 위해서는 공․사 부문의 협력조건들을 조정하는 기능적 관리체제가 필요하다는 것은 오래전부터 인식되어 왔다(Stone 1989; Elkin 1987; Lindblom 1977). 전통적으로 이러한 정책 구조는 도시정치 연구에서 권력 중심의 접근방법인 다원주의와 엘리트 이론을 통해 설명되고 연구되었다. 이들 이론은 도시를 누가 통치하고 어떻게 관리하는가에 초점이 모아졌으며, 통치와 관리의 주체로서는 시장과 도시관료 그리고 민간 자본가들에게 관심이 집중되었다. 전통적인 도시권력 이론은 도시정치․행정과정에서의 정책참여자중 “누가 더 지배적인가”라는 단순한 질문에 답하는 수준에서 정부(지방과 중앙정부)를 중심으로 공익과 사익의 이원론적 입장에서 경쟁과 갈등의 관계에 두었다. 그러나 1980년대 무렵 세계경제구조의 재편과 신자유주의에 바탕을 둔 신도시정치와 신공공관리 이론의 등장과 함께 공적․사적 이해관계의 통합과 조정에 초점을 두는 도시관리의 새로운 접근방법이 주목을 받게 되었다. 소위 도시거버넌스 이론의 등장이다. 거버넌스는 국가 및 정부 능력의 한계를 전제로 하여 공공적인 관심과 사적인 관심을 통합하고 조정하는 메카니즘으로서, 민간부문과의 상호교류를 위해 공공조직만으로는 다루기 힘든 과제를 취급하게 된다. 도시거버넌스를 조직 및 참여자간 협력체계와 네트워크 형성으로 간주할 때, 그 과정은 정치적, 경제적 및 사회적 가치체계에 의해 형성되는 것이며 이를 통해 도시관리체계는 정통성을 확보하게 되는 것이다.

다원주의나 엘리트주의 이론은 도시정책과정에서 특정 권력에 의한 과도한 지배와 통치 또는 권력저항의 논리에 두고 있는 반면 도시거버넌스는 도시정책 과정에서 권력 주체간 상호작용에 의한 사회적 생산(social production)의 활동능력에 초점을 둔다. 전자가 의사결정 권력을 일종의 정치적 게임으로 간주하는 반면 후자는 권력을 참여자간 또는 그 자체의 활동능력을 향상․통합시키는 수단으로 보는 것이다. 따라서 거버넌스는 수직적인 권력지배(power over)에 의한 일방적 권력행사가 아니라 수평적인 권력분산(power to)을 통한 협력적․참여적 권력융합을 의미한다(Stone 1989: 229).

거버넌스 관점에서 보면 엘리트 이론에서의 특정 엘리트 또는 지배집단이 오늘날의 복잡한 도시정책 집행현장에서 어느 정도의 체계적인 관리 및 조정력을 행사할지는 의문스럽다. 왜냐 하면 엘리트 이론은 의사결정 자체에 초점을 둔 나머지 권력 엘리트들의 역할로서 정책집행과 그 결과에 대해서는 소홀했기 때문이다(Ross et al. 1991: 50-51). 또한 도시발전 정책을 정부가 선거구민들의 힘에 기반을 둔 집단에 대응하거나 이들 집단의 선호도에 좌우되는 것으로 보면서 지역 민간기업 엘리트들의 공동체 권력구조를 부정한 다원주의 이론과도 차이를 보이고 있다. 거버넌스 관점에서 오히려 정부는 정책목표 성취를 위해 필요한 자원을 소유하고 있는 다양한 이해관계자들과의 협력을 지향하고 있다.

공공선택론의 관점에서 보면 도시발전정책은 도시정부가 선택할 수 있는 최선의 정책으로 간주되며, 사회적 복지 측면에서의 재분배정책은 외면되고 있다(Peterson 1981). 그 이유로서 도시발전정책에는 자본가와 납세자들이 자신들의 이익을 중심으로 한 합리적 선호들이 반영되기 때문이다. 예컨대 정부의 발전 보조금 및 투자정책과 같은 전략적 공공개입은 입지 이점을 가진 특정의 도시공간의 발전의 계기를 마련하는 데 중요한 영향을 미치게 된다. 그러나 공공선택이론에서는 고도의 유동성을 가진 개개인들에 대해 입지상의 편익과 비용(세금 및 공공요금)에 따른 도시의 선택과 성장을 가정하고 있는 반면, 장소의 이점을 개선하기 위하여 도시내 시장의 조직적인 조작에 깊숙이 관여하고 있는 기업엘리트의 역할에 대해서는 과소평가하고 있다. 지역사회 엘리트 집단들은 특정지역에 대해 정치 및 재정적 연계, 자본투자, 시장정보 등에 있어서 상호 강력한 유대를 형성하고 있으며, 이러한 결속은 쉽게 와해되지 않는다는 점이다. 도시정치경제학적 관점에서 보면 지역사회 엘리트들은 이익극대화를 위해 다른 도시를 선택하기보다는 해당 지역 시장(市場)의 강점을 이용하여 성장을 촉진시킴으로써 입지상의 이점을 증대시키려는 노력을 하고 있다.

따라서 도시거버넌스는 다양한 참여자의 선택행위에 관한 것으로서 거기에는 조절, 조정 및 통제의 과정을 함축하고 있다(Jessop 2000; Rhodes 1997). Stone(1987: 5)에 따르면 도시발전에서 정치적 선택은 공공시장과 민간시장 권력자들간 적절한 조절이 이루어지도록 하는 일련의 장치를 만드는 일이다. 여기에 시민사회가 가세됨으로써 지방정부 통치(local government)의 개념이 약화되고 참여자간 네트워크 중심의 도시거버넌스 체제로 발전해 간다(Pierre1 2005; Digaetano․Klemanski 1999). 도시거버넌스는 정책 및 서비스 공급과정에서 조직 및 행위자의 다양성과 고도의 유연성을 함축하고 심지어는 시민 또는 고객 중심의 풀뿌리 민주주의와 시민정신의 가치를 내포하고 있다. 이러한 바탕 위에서 형성된 도시거버넌스는 공통의 문제 해결과정에 있어서 능률성과 책임성뿐만 아니라 민주성의 정치․행정 이념들이 동시에 강조된다는 점에서 그 유용성이 크다(Papadopoulos 2003; Pierre 2003).

2. 선행연구의 검토

도시거버넌스에 대한 연구는 여러 분야에서 다양하게 이루어지고 있다. 거버넌스 관련의 기존 연구들을 보면 정책 공동체 및 네트워크, 민/관 파트너십, 도시레짐 이론 등 다양한 개념적 차원에서 이루어지고 있어 특정 이론에 한정하기 어렵다. 따라서 본 연구는 네트워크의 구축 방법과 특징에 대한 비교연구에 초점을 두고 있기에, 이러한 차원에서 미국과 영국의 도시거버넌스에 대한 주요 선행연구들을 검토하고자 한다.

최근의 대표적인 연구로서 Digaetano․Klemanski(1999)의 권력과 도시거버넌스에 대한 연구가 있다. 미국과 영국의 비교연구로서 친성장 거버넌스와 진보적 성장관리 거버넌스라는 상반되는 두 개념을 상이한 도시성장 사례에 적용하여 분석하였다. 그러나 개념적으로 전혀 상이한 거버넌스 유형을 전제로 한 분석이라는 측면에서 동일한 도시발전 거버넌스 개념과 전략으로 상이한 도시발전정책을 분석․설명하는 본 연구의 접근방법과는 다소의 차이가 있다. 또한 그들은 도시정책 주체간 연합형성을 정치경제학적으로 분석하고는 있으나, 연합형성에 의해 추구된 정책 아젠다가 도시경제 성장과 반드시 연계되는 것은 아니며 더구나 도시정책은 연합형성에 의해 결정되는 것이지 경제적으로 구속되어 있지는 않다고 보고 있다. 따라서 경제 구조적 변수가 과소평가되고 나아가서는 친성장 도시정치의 정치․경제적 변수간 상호작용 논리가 모호하게 됨으로써 자유 시장 체계가 지배하는 기업가적 도시발전 과정에서 민간기업의 우선적 지위가 배제되는 문제가 초래될 수 있다.

Wood(1999)의 연구 역시 국가횡단적 비교론적 관점에서 미국과 영국의 도시경제발전 정책의 유사점과 차이점을 분석하고 있다. 이 연구는 1976년 Molotch가 주장했던 ‘성장기제로서의 도시’ 개념 등장 20년 후 오늘날의 도시성장에 있어 친성장 도시정책과 그 핵심 주체인 지역 자본가 계급의 의사결정 지배에 대해 분석하고 있다. 도시정치가들과 지역자본가 계급들 간의 정치적 연합형성의 중요성과 성과를 도시 경제발전 측면에서 기술하고 있다. 지역상공회의소 중심의 도시 자본가 계급들의 지배적인 영향력을 강조함으로써 도시성장 정책을 이들 계층들의 전유물로 과대평가하고, 특히 도시정치가들이 이들의 역할을 통해서 정치적 정당성을 확보하고 있다는 성장정치의 문제점을 노출시키고 있다.

Pierre(1999)는 도시거버넌스 모델을 관리적 거버넌스, 코푸라티스트 거버넌스, 친성장 거버넌스 그리고 복지 거버넌스의 네가지 유형으로 구분하여 각 모델의 특성을 국가적인 차원에서 비교하고 있다. 특정 도시에 대한 경험적 사례를 비교하는 분석적인 연구라기보다는 기존 문헌들을 활용하여 거버넌스 참여자, 목적, 수단 및 결과의 네 요소를 중심으로 각 모델의 특성을 기술하고 있다. 따라서 도시거버넌스의 형성배경과 발전 및 특성을 도시의 정치․사회경제적인 다양한 특수성에 비추어 설명하지 못하고 있다는 문제를 안고 있다.

3. 비교분석을 위한 개념적 틀

본 연구에서 도시거버넌스는 도시발전 과정에서 다양한 참여자들의 상호작용을 통해 그들에게 주어진 권력과 지식들을 결집시키는 의사결정 및 조절 과정 및 체계로 규정한다. 이는 “분업의 가교 장치”(Stone 1993: 3)를 의미하는 레짐(regime) 개념에 상호작용 주체들의 권력적 작용이 가세된 복합적인 개념을 내포하고 있다. 따라서 본 연구에서는 거버넌스를 ‘정부 없는 통치’ 또는 단순한 ‘네트워크’로 이해하기보다는 정부 또는 시장기제와 같은 특정의 핵심 참여자를 중심으로 필요에 의해 자발적으로 형성되는 네트워크로 이해한다(Davies 2002: 301). 이러한 개념은 도시발전정치에서 오랜 전통의 시장기제가 발달한 미국이나 도시 재개발 및 도시재생 정책과정에서 중앙정부가 지배적인 영향력을 행사하는 영국의 경우에 특히 유용하게 적용될 수 있을 것이다.

도시거버넌스의 개념적 구조를 보면 도시 거버넌스의 구성요소로서 참여자와 환경 및 이들 참여자들간의 관계 그리고 그러한 관계 형성의 속성 등으로 요약될 수 있다. <그림 1>에서와 같이 도시거버넌스의 구성요소(components)에는 거버넌스의 운영부분으로서 운영의 주체가 있을 것이며, 그리고 운영을 촉진시키는 원천으로서 조직과 제도, 전통과 문화, 분위기, 규범 등의 사회제도 및 자본 등을 필요로 할 것이다. 이들 개별 요소들은 전체로서 집합의 행태와 특성에 영향을 미치며, 동시에 적어도 다른 집합의 한 구성요소에 의존하고 있다. 이러한 상호 의존성을 갖고 있기에 각 구성요소는 독립적인 하위 집합으로 분리될 수 없는 체제적 특성을 갖게 되며, 이는 또한 거버넌스를 구성하는 구성요소들의 집합적 상호작용 관계를 형성하기도 한다.

관계는 구성요소간 연결고리로서 네트워크, 연계 또는 상호작용 등의 개념으로 사용되고 있다. 네트워킹은 형성 목적이나 동기 및 효과에 있어 상이하지만, 주된 목적은 협력을 통한 공동의 목표달성에 있다. 일반적으로 도시거버넌스는 공동문제에 대한 공동설계, 공동자원, 정보공유의 관점에서 네트워크를 통한 공공부문과 민간부문의 조합 형태로 나타난다. 따라서 그 과정은 일종의 네트워킹이며 이는 상호 편익의 목적을 달성하기 위한 협력방식을 의미하며 이론적으로는 시장과 정부 계층제의 대안적 양식이라고 할 수 있다.

Digaetano와 Klemanski(1999)는 연합형성 과정에서의 권력 장치를 도시지역과 정책 특성에 따라 경쟁적, 우연적, 지속적 및 특권적인 양상으로 구분한다. 그러나 이러한 양상들은 본 논문에서 특 정 두 도시지역의 도시발전 거버넌스를 비교하는 한정된 사례수를 감안할 때 각 양상에 있어 변수별 조합 수가 지나치게 많음으로써 나타날 수 있는 분석 틀의 적실성 문제를 초래할 수 있다. 따라서 본 논문에서는 두 사례도시 성장의 전통과 문화, 지방과 중앙정부간 관계 등 보다 거시적 인 관점에서 유사점과 차이점이라는 비교의 명확성을 높이기 위해 도시거번넌스 유형을 단순화시켜 시장기제와 정부기제 중심의 네트워크로 대별하여, 그 구조 속에서 행위자간 경쟁과 갈등 그리고 협상적인 행태를 비교분석하고자 하였다.

<그림 1> 비교분석을 위한 개념적 틀

이러한 관계 형성에서 중요한 것은 거버넌스 주체들간 관계가 어떠한 특성을 갖고 있으며, 이러한 속성을 통해 정치경제학적 관점에서 참여자간 이해관계를 파악하는 것이다. 도시거버넌스는 순수한 시장기능과 계층제적 관료제와는 대조적인 개념을 내포하게 된다. 왜냐하면 거버넌스는 본질적으로 민간부문과 공공부문 그리고 비영리부문간 경계를 초월한 활동영역이기 때문이다. 도시거버넌스를 외형적 구조상으로 보면 시장기능과 계층제적 요소 모두를 포함하고 있으나 기능적으로는 그 두 체제와 구별되는 독특한 요소와 성격을 갖고 있다. 특히 네트워크로서의 도시거버넌스의 실제 활동은 국가와 도시에 따라 시장 또는 정부 지향적 관점의 양 차원에서 상이하게 나타나고 있다. 왜냐하면 거버넌스의 실질적 양식(mode)은 민/관 파트너십이며 그 핵심적 주체는 시장기제와 정부 계층제이거나 또는 여기에 시민사회가 결합된 네트워크로서 이들의 혼합체가 바로 거버넌스를 의미하고 있기 때문이다(Davies 2002). 중요한 것은 도시발전정책의 개발과 수행을 위한 다양한 참여자간 네트워킹 체제 및 공․사 파트너십의 구축에 있어서 지역 민간기업 중심의 시장기제와 공공 참여자로서 정부 역할과 기능 중 어느 쪽이 더 체계적이며 지배적인가에 따라 상호작용의 목적과 방법이 다르게 나타나고 있다. 따라서 본 논문의 분석적 관점은 네트워크에 의한 도시거버넌스 활동과정에 있어서 시장과 정부의 역할을 비교․분석하는 것이다. 거버넌스의 네트워크 참여자간 관계의 속성은 절대적이라기보다는 상대적인 것이기 때문에 하나의 사례로부터 발견된 요소들을 다른 사례로부터 발견된 요소와 비교하지 않고서는 그 가치를 평가하기 어렵다.

Ⅲ. 미국과 영국의 도시발전 거버넌스의 도시간 비교분석

1. 사적주의 도시발전의 거버넌스: 미국

1) 미국의 사적주의 도시발전정책의 역사

미국의 도시는 정치, 사회․경제적으로 오랜 역사와 문화적 전통을 기반으로 발전해 온 유럽과 동양의 도시들과는 다른 발전의 양상을 보여 주고 있다. 일천한 역사로 인해 미국의 도시는 경제적 기회의 장소라는 점 외에는 특별한 매력적 요인이 없었던 것 같다. 이러한 경제적 유인으로 인해 지난 한 세기 동안 미국의 도시발전에 있어 사적주의(privatism)라는 경제지배의 논리가 일반화되어 왔었고, 그 결과 도시발전정책의 참여자간 경제적 이해관계는 가장 중요한 정책이슈가 되었다(Mollenkopf 2001; Judd and Swanstrom 2004). 이러한 환경에서 성장과 개발지상주의(boosterism)는 도시발전정책의 핵심이념으로 지배해 왔으며, Molotch(1976)는 이를 두고 도시를 성장기제(growth machine)에 비유하였다.

도시공간은 경제성장의 도구로서, 성장기제의 본질은 도시자원의 경제적 교환에 구속된 지역엘리트들의 연대가 도시경제발전정책 과정을 주도하면서 도시는 지역자본가들의 부의 축적 장소로 전락한다는 것이다.

미국과 같은 자유 시장체제 하에서 도시정부가 지역간 경계를 초월한 자본과 노동의 이동을 직접 통제하기에는 역부족이다. 중앙정부와는 달리 도시정부는 인구이동, 통화, 물가, 임금 그리고 상품 및 서비스의 수출과 수입 등을 자율적으로 통제할 수 있는 권위를 갖고 있지 못하다. 따라서 도시정부는 자본투자 및 기업 유치경쟁이나 도시지역의 경제발전 문제에 구속되지 않을 수 없다. 도시발전의 경제 지상주의는 1980년대 이후 Reagan 행정부의 신보수주의 도시정책을 통해 최고조에 달하게 된다. 그 정책의 핵심은 지방정부에 대한 정부보조금의 삭감과 민간자본을 최대한 활용하는 기업가적 정부를 지향하는 것이었다. 당시 Reagan 행정부는 “민간시장이 재정자원 분배에 있어서 연방정부의 정책적 관리보다도 훨씬 효율적이다”(DHUD 1982: 23)라는 관점에서 연방정부 보조금 삭감을 단행하였다. 이러한 시장지향적 도시정책은 자유기업을 통한 고용창출, 소득증대 및 재개발을 전제하고 있으며 그리고 지방의 발전이 곧 연방정부 보조금 사업을 줄일 수 있다는 논리를 반영하고 있었다. 지방과 도시정부에 대한 연방 지원의 삭감은 Clinton과 Bush 행정부까지 계속되었으며, 이후 도시발전을 위한 민간 기업에 대한 의존도는 더욱 증대해 갔다.

도시발전을 위한 사적주의 논리는 1970년대 미국 남서부 지역 도시들의 급속한 발전을 지칭하는 소위 ‘Sunbelt City'의 등장으로 더욱 확산되었다. Sunbelt 도시의 경제기반과 발전은 전통적으로 남서부 도시의 지역정당 중심의 정치기제(political machine)에 의존해 왔었다. 1960년대 이후에도 정치기제는 전문직 노동자, 기업지도자, 성장지향적 도시정부 지도자 및 공공관료들을 중심으로 결성된 비공식적 연대가 선벨트 전 지역의 도시에서 개혁적 기제를 지배하였던 것이다(Judd and Swanstrom 1998: 277-78). 지방의 정치개혁과 경제성장은 새로운 도시관리 체계를 위해 가장 중요한 목표였던 것이다. 개혁자들은 '좋은 정부'를 구축하는 최선의 방법은 지방정부가 지역중심의 기업공동체에 진정으로 호의를 가지면서 그러한 지역분위기를 유지해 나갈 수 있도록 활동하는 것으로 생각하였다(Isenberg 2004). 이러한 사적주의 경제논리는 2000년 공화당 전당대회에서 채택된 당 정강에도 잘 나타나 있었다. 예컨대, 지방정부에 대한 주정부의 역할로서 1) 최소의 정부가 최선의 정부; 2) 환경문제는 지역주민 개개인 최선의 이익에 의해 결정; 3) 주의 지역소득세 폐지; 4) 최저임금제의 폐지; 그리고 5) 민간 퇴직자에 대한 사회보장제 폐지 등의 다섯 가지 원칙을 제안한 바 있다.

선벨트 도시는 번영과 성장이라는 발전지향적인 개념과 함께 남서부의 온화한 기후와 더불어 성 장하는 지역적 이미지를 갖고 있다. 1960년대까지 최고의 경제발전을 누렸던 동북부의 뉴욕-보스톤 산업지대는 60년대 말 이후 계속 쇠퇴하였고, 대신 남서부 Sunbelt 도시들이 급속하게 성장해 갔다. 1970-80년대에 북동부 도시인구는 약 10.5% 감소한 반면, 남서부지역은 15% 이상 증가하였다. 이들 선벨트 신흥 도시들은 후기산업 경제에 적합한 하부구조를 기반으로 미국의 경제활동을 주도해 갔다(Crowley 2006).

2) 기업가형 친성장 도시거버넌스: Houston의 사례

텍사스 주(州)의 최대 도시인 Houston의 발전은 지리적 이점이라곤 전무한 황량한 늪지대에서부터 시작되었다. 1836년도에 최초 도시정부가 들어설 무렵만 해도 미국에서 가장 낙후된 오지에 불과하였으나, 19세기 말 남부의 중심 무역항으로 발전하면서 교통 인프라의 구축과 함께 텍사스 주(州) 경제 중심지로 부상하기 시작하였다. 이후 지속적인 성장으로 1930년경 텍사스 제1의 도시로 부상하였고, 2차 대전 중에는 군수산업의 호황과, 1960년대 이후 항공, 전기 및 국방산업에 대한 연방정부의 투자증대로 괄목할 성장을 하였다.

‘석유도시,’ ‘자유방임도시,’ ‘자유기업도시,’ ‘기업가주의 도시’ 등 Houston에 붙어 다니는 많은 수식어들은 그 도시의 특징적 이미지를 반영하고 있다. Houston은 미국에서 기업가주의적 도시성장의 대표적인 도시로서 정부보다 자유시장 기제에 의한 도시성장의 철학이 잘 나타나 있다. Houston 정부에는 도시계획 부서가 있긴 하지만 미국에서 토지이용 구역제를 채택하지 않고 있는 유일한 도시이기도 하다. Ringheim(1993: 620)과 같은 학자는 “Houston의 정치․행정은 자립과 자유기업경영체제의 믿음에 의해 주도되고 있다"고 언급한 바 있다. 자유시장 체제 옹호자들은 Houston을 정부의 개입 없이도 성공할 수 있는 미국의 대표적인 도시로 꼽히고 있다.

역사적으로 Houston의 기업 엘리트들은 지역 산업발전 과정에서 다양한 경제적 이익을 유지해 온 반면, 도시산업 및 기업발전이 정책적으로 도시정부의 핵심 소관이어야 한다는 데는 보편적으로 합의하고 있다. 지역기업과 도시정부의 이러한 파트너십이 형성하게 된 계기는 1930년대 초 '8F' 지역 민간엘리트 모임의 출발이었다. 이 엘리트 집단은 당시 Lamar Hotel 8층에서 비공식적 첫 회합을 가졌다는 데서 '8F'라는 이름이 붙여졌고 20세기를 통해 Houston의 가장 영향력 있는 민간권력 집단으로 활동하였다. Feagin(1988)의 지적처럼 이러한 엘리트 집단은 Houston의 도시발전과정에서 가장 강력한 힘을 행사해 왔었는데, 그 배경에는 개개인의 자질도 중요하였지만 무엇보다도 친화력을 앞세운 강력한 결집력과 협력적 네트워크 그리고 전국 및 국제적으로 막강한 자원의 힘이 뒷받침되어 있었다. 이렇듯 Houston의 친성장적인 분위기는 공공분야와 지역경제 엘리트간 강력한 유대관계에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. Ross, Levin, Stedman(1991: 56)도 유사한 관점에서 다음과 같이 언급하고 있다.

Houston만큼 공․사부문간 강력한 유대관계를 유지하고 있는 도시도 없을 것이다. 지역기업 엘리트들은 시정부 정책에 자유롭게 참여하고 개입하기 때문에 기업과 정부간 경계를 더 이상 분명하게 구분하기 어렵다.

‘8F’의 핵심 지도자의 한 사람이었던 Jones는 1930년대 Reconstruction Finance Corporation의 회장으로 재직하면서 많은 연방 보조금을 끌어오는 데 결정적인 기여를 하였다. 역사가 McComb(1981: 116)은 대공황 기간 중 Houston이 다른 도시에 비해 경제적 고통을 훨씬 덜 받게 된 것은 Jones의 연방보조금 덕분이었다고 주장한 바 있다. 그러나 1970년대에 들어와 그 세력이 소멸되자 Houston 상공회의소 (Houston Chamber of Commerce: HCC)가 그 역할을 대신하게 되었다. Houston Business Journal의 한 간부는 다음과 같이 언급한다(Fisher 1989: 147).

HCC의 리더십은 시정부 의사결정자들에게 예외적인 권위체로서 인정되어 왔었다. Houston의 경우 이러한 사실은 고위층 기업지도자들에게 공공부문의 자유로운 진입을 인정해주는 ‘회전문‘ 정책에 의해 촉진될 수 있었다.

비슷한 맥락에서 Thomas․Muray(1991: 95)도 다음과 같이 기술한다.

Houston 시청은 HCC 업무수행의 한 도구에 불과하며..... 사실상 Houston 집행부가 앞으로 무엇을 할 것인가에 대하 지표로서 HCC에 의해 형성되어진 목표에 의존하고 있다.

HCC는 상공업 엘리트들의 이익을 옹호해 주었을 뿐 아니라 친개발의 철학이나 권위에 위협이 되거나 그러한 시도가 있을 시에는 이를 과감하게 저지하는 역할을 해 왔다. 예컨대 1970년대 후반 HCC는 종교, 노동 및 시민사회 지도자들이 중심이 된 ‘Houston 대연합 구성’을 저지하고 대신에 상공회의소와 휴스톤 경제발전협의회가 중심이 되어 대휴스톤 파트너십(Greater Houston Partnership)을 결성하여 지역상공업계의 이익을 주도하였다.

지난 1세기 동안 Houston 경제성장의 원동력은 국내 각 지역과 해외로부터 유입된 자본과 노동이었다. 이러한 장소 마케팅의 성과는 도시의 다양한 이익집단간 경쟁에서 비롯되었다. 장소 마케팅을 통해 지역 민간 엘리트들은 외부지역의 자본유입을 주도함으로써 Houston의 도시매력을 높이는 데 중요한 역할을 수행해 왔었다. 그 수단으로서 조세 서비스 강화, 세제감면 및 사회서비스 지출의 확보 노력과 아울러 정부보조금, 공공지원 및 규제 또는 필요시 규제철회 등 정부 정책적 노력을 통해 도시가치를 전략적으로 향상시켰던 것이다. Houston Metropolitan Study는 도시경제발전의 수단으로서 다음과 같은 조세 서비스의 중요성을 제시한 바 있다(Feagin 1988).

건전한 조세기반과 서비스 확충은 지역경제와 복지를 위한 공공서비스와 사회간접자본을 유지․발전시키는데 필수적이며, 결국에는 토지가치와 기업발전을 증대시키며 민간투자를 활성화시킬 것이다.

Houston의 도시발전은 민간부문에 의해 주도된 것만은 아니었다. Houston 시정부와 연방정부 그리고 기업엘리트간 밀접한 관계 형성은 Houston의 도시번영을 설명하는 요인들 중 별로 알려져 있지 않았던 요인에 해당된다. 이러한 도시발전의 논리는 Houston의 발전에 결정적인 역할을 하게 된 교통 인프라의 구축과 석유산업의 사례에서 잘 나타나 있다. Houston의 발전 초기 교통 인프라 구축에 필요한 대부분의 자금은 텍사스 주정부와 연방의회가 지원한 것이었다. 그 과정에서 Houston의 민간기업 연대의 적극적인 로비활동이 주효하였으며, 특히 석유기업 집단들은 연방의회로부터 자금 확보에 결정적인 역할을 수행하였다. 1932년과 1949년 사이 네 곳의 항구가 개발되었고, 1900년과 1963년 사이 Houston의 항만을 유지․보수하는데 필요한 경비의 95% 이상이 연방정부에서 지원되었다. 항만시설의 경제적 평가에 따르면, 1900년부터 1963년 사이 수로개발의 총비용 6천3백만 달러 중 6천만 달러가 연방 보조금으로 충당되었으며 나머지 2천 8백만 달러만이 주정부와 지방세입에 의존하였던 것이다(Johnson 1982). 석유산업 역시 완전히 자유 시장논리에 의해 발전된 것은 아니었다. 조세완화, 가격동결, 석유산업 인프라 보조금과 같은 공공규제가 행해졌다. 예컨대 지역내 석유 생산업자들을 보호하기 위하여 원유 쿼터제와 고유가 정책을 펼치기도 하였는데, 이러한 규제정책은 Houston은 물론 Texas의 경제를 더 한층 발전시키는 데 기여하였다(Prindle 1981).

이러한 관․민관계를 통해 민간 엘리트 집단들은 도시정부를 오랫동안 통제해 왔으며 고위 관료의 임명에도 관여하였다. 심지어는 Houston 시장과 카운티 정부의 장이 상공회의소의 고위 관리들에 의해 임명되기도 하였다. 이는 공․사 파트너십이 실질적으로 운영되고 있다는 점을 부각시키기 위한 조처였다. Feagin(1988: 167-168)의 지적처럼 사실상의 민간 중심의 사․공 파트너십 체제가 확립되어 있었던 것이다. 민간기업 리더십은 사적 이익을 촉진시키는 정부정책과 사업들에 대해서는 특별히 중요한 지원자 역할을 수행하였다. 자유방임주의 사상에 바탕을 둔 민간 엘리트들은 오히려 정부개입을 관대하게 배려하는 위치에 있었으며, 그러한 활동을 보장하는 데 적극적으로 관여하였던 것이다.

2. 정부중심의 도시발전 거버넌스: 영국

1) 영국 도시정책의 변천과 거버넌스형 정부

영국은 전통적으로 특정 도시의 발전을 위한 정책보다는 광역적 차원에서 지역개발 정책에 보다 많은 관심을 기울임으로써 시장보다 정부의 역할에 의존해 왔다. 1947년 ｢도시 및 농촌계획법｣제정 이후 대부분의 도시계획체제는 부수상실(Office of the Deputy Prime Minister)에 의한 국가수준에서 운영되고 있으며, 토지개발 및 이용과 관련한 국가정책을 수행하는 데 있어서 일관성과 지속성 확보에 대해 특별한 관심을 보이고 있다. 그리고 지방수준에서의 도시계획 정책은 시의회 정부의 지역계획기관에 의한 지역개발의 기본적 틀 안에서 개발․설정되고 있다. 이러한 도시정책은 의회를 중심으로 구성된 지방정부의 오랜 전통에서 비롯된 특징이라 할 수 있다(Lowndes 1999).

영국의 도시들은 1980년대 중반 세계경제의 변화와 산업구조 재편과정에서 지방정부의 전략과 정책부재로 인하여 위기에 직면하였다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 1980년대 보수당 정권은 도시정책분야에 중앙정부의 개입을 강화시켰다. 또한 1994년 보수당 정부는 도시발전을 위해 종래의 행정구조와 보조금 제도를 개선하는 등 획기적인 조치를 단행하였다. 당시 환경, 교통, 산업 및 무역, 그리고 교육․노동부의 네 개 지역발전 부처를 정부 정책과 사업들의 원활한 통합․조정을 목적으로 단일 지역정부기관으로 통합시켰으며, 지역발전을 위한 정부 보조금도 단일 예산으로 통합하였다(DoE 1995).

1980년대 Thatcher 행정부는 도시정책을 광역단위의 규제적 관리에서 시장중심으로 변화시킴으로써, 당시 주로 노동당에 의해 지배되었던 지방의회를 견제하는 수단으로 삼았던 것이. 그 구체적인 수단으로서 우선 지방정부의 재정능력을 통제하기 위하여 지방정부의 세출한계를 설정하고 이를 초과할 경우 국고보조금을 삭제하는 방법을 도입하였다. 뿐만 아니라 Thatcher 행정부는 인두세를 도입하여 지방세 부담을 종전의 재산 소유주에서 지역사회 주민에까지 전가시켰던 것이다(Travers 1989).

Thatcher 정부에 이어 Major 행정부도 지방정부의 책임범위를 축소시키려는 다양한 정책적 노력을 시도하였다. 대표적인 정책이 민영화와 지방 공공주택을 상품화시켜 시장가격으로 분양하는 것이었다. 1986년에는 대처 정부의 도시경제발전 정책에 걸림돌이 된다는 측면에서 당시까지 주로 노동당에 의해 지배되어 왔던 대런던 의회와 6개 대도시 카운티를 폐지시켰다. 이러한 정책적 변화로 인해 종래 사회정책 중심에서 도시의 경제발전정책에 우선순위를 두는 신국가주의(new statism)가 등장하게 되었다. 또한 전통적인 단방국가의 정부는 민간 네트워크 체제를 활용하거나 네트워크에 의한 거버넌스형 정부로 변화를 모색하였던 것이다(Bevir and Rhodes 2003; Rhodes 1997; Stoker 2000). 이러한 거버넌스형 정부는 비정부 네트워크 체제가 정부의 공식 기관의 역할을 보완하고 대신하는 방법과 수단을 제공해 주었다. 광의로 보면 거버넌스는 국가와 시민사회간 경계의 변화를 나타내 주고 있다. 따라서 전통적인 정부중심에서 시장을 결합한 네트워크로 변화됨으로써 국가와 시민사회간 경계가 재설정되었던 것이다.

2) 정부중심의 공공관리적 도시발전 거버넌스: Bristol의 사례

Bristol은 영국에서 여덟 번째 큰 인구 100만의 서비스와 금융 산업이 발달한 대도시로서 1970년대와 80년대에는 영국의 'Sunbelt city'로 불리어질 만큼 괄목할만한 성장을 하였다(Boddy, Lovering and Bassett 1986). 전통적으로 식품, 제지, 담배산업이 발달하였으며 1970년대에는 항공산업의 가세로 Bristol 제조업 분야의 황금기를 맞이하기도 하였다. 그러나 1980년대 말 전국적인 경제불황으로 인해 Bristol의 지역경제도 심각한 위기에 직면하였다. Bristol 정부는 그 원인을 제조업 의존적인 경제정책과 정치적 리더십의 부재로 인식하고 변화를 모색하기에 이르렀다(Bassett 1999: 185-86). 당시 한 지방신문은 Bristol 정부의 안이한 태도를 빗대어 “갈 길을 잃은 도시, 투자유치경쟁에서 낙오된 도시”라는 비판의 글을 올리기도 하였다(Western Daily Press 1992).

1980년대 중반 도시발전정책의 전략과 방향에 있어 심각한 문제로 지적된 것이 신․구 노동당 정치 지도자들간 정책이념의 차이와 Bristol 통치구조의 이원화 문제였다. 전통적 노동당 지도자들은 산업발전과 고용훈련을 선호하는 반면에 새 지도부는 대안적 전략으로서, 급진적 노동당 지도자들이 주도해 온 자립형 사회주의적 도시정책을 옹호하는 등 지방정부 당내 갈등이 심화되었다. 도시정책에 대한 통치구조의 이원화는 시정부 관료들과 시의회 정치가들 사이의 갈등의 문제였다. 예컨대, Bristol 시정부의 기획국장, 경제개발국장, 그리고 도시문제 관련자들은 촉진적이고 인센티브 위주 사업을 강조하는 민간부문개발전략을 추구해 왔다. 그러나 시의회 도시계획위원장인 May는 도시중심부 대형 오피스 개발을 제한하는 성장관리 전략을 수행하려고 하였다. Bristol 정부의 경제 관료들과 도시 계획가들은 도시자본 유인의 촉진과 민간부문 활성화를 위해 공공지원을 강조하는 정부중심의 도시발전전략을 선호하였던 것이다(Bassett 1999; Digaetano․Klemanski 1993). 또한 시의회 지도자 Robertson 중심의 구노동당 지도자들은 공항과 부두의 민영화를 반대하고 오히려 시정부 산하에 둘 것을 제안하였다. 공항은 매년 이용객 수의 증대로 인한 순수익 증대가 지속되고 있었으나 부두의 경우는 만성적인 적자를 면하지 못하였고, 결국 1991년 시의회 정부는 민간해운업체에게 향후 150년간 부두관리 위탁을 결정하였다(Shorney 1991).

이러한 정책환경에서 Bristole 상공회의소는 도시발전정책의 민간 참여자로서 핵심적인 역할을 수행하지 못했으며, 오랫동안 Bristole의 도시발전 정치에서 사실상 소외되었다. 이후 1980년 말 지역기업 엘리트 집단들은 Bristole 시의회 정부의 발전계획과 상공회의소의 리더십 부재에 불만을 품고 The Btristol Initiative(TBI)라는 도시발전을 위한 기업정신 촉진 위원회를 발족하였다. 이 기구에는 대다수의 지역기업을 비롯하여 시의회정부 행정장관, Bristol 개발공사, West of England 대학, Bristol 대학교 대학 위원회 그리고 Bristol 주교 등 민/관으로 구성된 도시발전 거번너스를 구축하였다. 여기에 중앙정부 지원으로 Training and Enterprise Councils(TECs)라는 지방수준에서 창업관련 교육 담당 기관이 설립되어 후에 TBI와 함께 Western Development Partnership(WDP)를 결성하게 된다. WDP는 Bristol 전 지역에 걸쳐서 지방의회와 핵심 지역기업 그리고 노동단체들을 결속하여 EU의 지역개발 자금과 외부 투자를 유치하는 데 주력하였다. 1993년도에는 기존의 상공회의소를 TBI에 통합시켜 신 Bristol Chamber of Commerce and Initiative(BCCI)가 설립되고, BCCI는 지역기업에 대한 서비스를 제공하기 위하여 보다 조직적인 네트워크 체제를 구축하는 데 있어서 TEC와 Bristol 지방의회와 더불어 핵심적인 역할을 수행하게 된다. 특히 ‘Bristol의 도약’이라는 도시발전 목표를 설정하여 Bristol을 광역 중심지(regional capital)로서의 위상을 강화시키는 데 주력함으로써 BCCI는 도시발전정책에 있어 연합정치의 핵심 참여자로서의 위상을 높여 갔다.

1990대 중반 Bristol 교외지역 쇼핑센타의 급속한 발전으로 시내 중심부 Broadmead 소매상권이 위협을 받게 되자, Bristol 시의회 정부는 TBI와 Broadmead 상인들을 규합하여 시내 중심 상권의 활성화와 시장 관리를 위한 Broadmead Company(BC)를 설립하였다. BC의 위원은 10명으로 구성되었으며 위원장은 TBI 의장이 맡았고, 세 명의 시의회정부 소속 위원들과 주요 정책을 주도해 갔다. TBI의 적극적인 활동과 성과에 힘입어 계속해서 Bristol Tourist Frum과 Bristol Cultural Development Partnership과 같은 관/민 제휴 단체가 설립됨으로써 Bristol의 도시발전 거번너스가 활성화되기 시작하였고, 이를 통해 Bristol의 경제기반이 다양화되고 재구축되면서 Bristol 도시의 친성장 연합정치가 발전하기 시작하였다.

영국에서 정부 중심의 도시발전 거버넌스의 모습은 중앙정부의 도시발전정책에서도 잘 나타나 있다. Bristol의 경제발전 정책과정에서 중앙정부의 통제를 받고 있는 도시개발공사(Urban Development Corporations: UDCs)는 경제발전에 대한 책임성 공유라는 점에서 중요한 의미를 가진다(Digaetano and Klemanski 1993). UDCs는 중앙정부가 부동산 개발업자와 민간기업을 공동 참여시켜 구성한 기구로서 낙후되어 가는 중심도시의 재건을 목적으로 설립되었다. 그러나 UDCs는 주요 기업정책과 경제발전정책분야에 대해 지방의회의 통제를 받지 않는 특혜를 누렸으며 지방정부의 권위에 우선하는 중앙정부 기관으로서의 역할을 수행하였다. 특히, 중앙행정기관을 통한 보조금과 지원 서비스들은 도시개발 민간 기업들에게 직접 전달되었다. 이렇게 됨으로써 시장체제와 보다 밀접한 관계를 유지하는 데는 긍정적이었으나 주요 경제발전자원과 의사결정과정에 있어 지방정부의 권위가 축소되고 오히려 중앙정부의 권력이 강화되는 결과를 초래하게 되었다(Stocker 1988; Pickvance 1990).

3. 미국과 영국의 도시발전 거버넌스의 비교

1) 도시발전 거버넌스의 발전배경과 체계

도시발전 거버넌스는 도시발전 자원들이 다양한 이해관계자들에게 분산되어 있는 현대 자본주의 도시상황에서 지역경제발전의 핵심 주체이다. 다원주의 도시사회에서 분산된 발전의 자원들을 조정하고 결집하여 이를 극대화시키는 일이 도시거버넌스의 중요한 역할이며 양 도시의 발전사례에서 공통적으로 잘 나타나 있다. 그러나 도시발전 거버넌스의 등장과 발전배경은 다소 상이하다. Houston의 경우 시장체제의 전통적 기반위에서 8F와 GHP 같은 민간기업 중심의 로컬 거버넌스가 자연스럽게 형성․발전할 수 있었다. 그러나 영국은 적어도 1980년대 전까지는 도시발전정책과정에 있어 민간부문의 영향은 간접적이며 제한적이었다. 1970년대 Bristol 지역경제에 대한 지나친 정부개입과 성장관리 정책의 문제가 드러나면서 새로운 국면을 맞게 되었다. 또한 1980년대 말 이후 보수당의 안정적인 정권에 의해 사기업 엘리트들이 다양한 형태로 국가의 후원자로서 역할하기 시작하면서 기존의 도시발전정책에 커다란 변화를 경험하게 되었다(Bassett 1998). 1980년대 초 대처 행정부는 지방의회 정부의 전통적인 권한을 축소하고 국가 중심의 코푸라티즘을 개혁하여 도시쇄신을 위한 시장경제 의존도를 증대시켰다. 특히, 1980년대에 설립된 UDCs는 중앙정부 산하 기관이면서도 시장(市場)의 힘에 대한 의존도를 높였으며 도시경제와 토지이용의 시장기능을 활성화시키는 데 중요한 역할을 하였다.

영국과는 달리 미국의 친성장 도시발전 거버넌스는 오랜 전통의 사적주의와 경제 다원주의를 기반으로 하는 자율적 시장 메카니즘의 발전과 함께 성장해 왔다. 전통적으로 미국의 도시들은 무국가성(statelessness) 또는 약(弱) 국가성을 전제로 발전해 왔다. 그 결과 친성장 도시정책에 치중하였고 사회복지와 같은 재분배정책은 도시간 경쟁의 이슈가 아니라는 이유로 외면당했으며(Peterson 1981: 38), 지역주민과 관료들은 객관적으로 결정되어진 시장 환경에 의해 구라는 명백한 발전목표만을 지향하였다(Henig 1992: 375). 따라서 미국은 영국과 같은 유럽식 국가지배주의가 도시정책 이념이나 제도에 침투되기는 어려웠다. 이러한 정책적 이념의 차이에도 불구하고 양 국가의 도시발전정책과정에서 공통적으로 나타나고 있는 특징은 시장기제의 복잡하고 철저한 분업으로 인해 지방정부 자체만으로는 자본주의 시장의 힘을 통제하거나 조정할 수 있는 여력이 부족하다는 점이다. 더구나 도시경제발전정책 과정에 있어 지방정부의 공식적 권위에 대한 한계는 영국과 같은 중앙정부 중심의 도시발전 거버넌스의 등장을 촉진시켰고, 또한 미국의 경우와 같이 도시발전정책에서 시장중심의 비공식적인 의사결정 장치가 발전할 수 있는 필요성을 설명해 주는데 중요한 시사점을 제공해 주었다.

2) 참여자간 네트워킹 방법과 역할

두 도시의 발전정책 사례를 보면 거버넌스 참여자간 네트워킹이 미국은 비의도적 자연적, 비공식적인 반면 영국은 의도적이면서 계획적인 공식적 전략과 방법으로 구축되고 있다. Houston의 경우 도시계획을 위한 토지이용 구역제가 없는 상황에서 도시발전 정책은 비공식적 시장 메카니즘에 의해 주도되는 양상을 보이고 있다. 이를 두고 Fisher(1989: 144)는 Houston을 “무정부하에서의 무계획적 도시로 발전하고 있다”라고 혹독하게 비난하기도 하였다. 그러나 상공회의소(HCC)와 민간기업 엘리트 중심의 비공식적인 네트워킹에 의한 연합형성이 도시거버넌스를 지배하고 있을지라도, 이는 사회적 통제를 의미하는 것이 아니다. GHP와 민간 기업집단인 ‘8F'와 같은 비공식적 장치를 통한 거버넌스는 경쟁관계에서의 조정과 협력을 강조함으로써 지배와 통제가 아닌 적응하고 대처하는 노력을 동원하는데 초점을 두고 있다. Stone(1989: 5)은 미국의 지방수준에는 강력한 조정력을 행사할 수 있는 공식적 수단이 미약하기 때문에 협력을 촉진시키는 비공식적 장치가 특히 유용하다고 주장한다. 공․사기관의 경계를 초월한 비공식적 조정노력을 일컬어 Stone은 ‘시민협동’(civic cooperation)이라고 부르고 있다. 이들 시민협동은 구성원간 계약관계를 확립함으로써 민간주도의 거버넌스가 신뢰구축을 할 수 있는 보다 확실한 기반이 되고 있다(Foldvary 2006: 39). 이에 반해 Houston 정부는 도시발전정책의 의사결정 주체로서 핵심적인 역할을 하지 못하는 경우가 많았다. 이는 도시정부의 무능력으로 이어지고 분업의 원리 하에서 민간 개발기관들의 개입을 정당화시키게 된다. 따라서 민간 개발기관들은 지방정부의 도시발전정책에 대한 사회적 권력을 확보하게 됨으로써 공사 파트너십에서 우위를 점하게 된다. 그러나 Houston 도시발전 인프라 구축에서 연방정부의 보조금 정책을 유인한 지방정부와 민간기업 연대의 역할은 과소평가할 수 없다. 도시발전 거버넌스 활동에서 도시정부의 조정력이 발휘되었던 경우이다. 도시거버넌스에서 가장 강력한 영향력을 행사하는 두 부류는 정치관료와 민간기업 엘리트이다. 도시정치 관료들은 자신들의 정치행정활동을 원활하게 수행할 수 있도록 해주는 자원이 항상 부족하다는 것을 알고 있으며, 도시 기업가들 역시 바람직한 목표달성을 위해 정부의 힘을 필요로 하고 있는 것이다(Judd and Kantor 2002: 13).

Bristol의 도시거버넌스를 위한 네트워크는 시의회 지도자, 지방관료, 친성장주의와 정부주도의 전략에 동조하는 지방 상공업지도자들의 연합에 의해 WDP, BC, BCCI와 같은 민/관 파트너십 거번넌스가 구축되었다. 그러나 영국의 경우 중앙정부는 지방의 경제발전 분야에 더 이상 직접적으로 간섭하지 않는 반면에 로컬거버넌스 각 기관들의 상호작용을 용이하게 하는 환경 구축과 규칙의 재정비에 있어서는 아직도 강력한 영향력을 행사하고 있다. 특히 UDCs와 같은 중앙정부 기관의 도시발전 정책 주도로 인해 지방정부는 지역민간 부문과의 약(弱) 협상체제를 벗어나지 못하고 있으며, 이는 국가중심의 코푸라티스트 거버넌스(corporatist governance)가 여전히 건재하고 있다는 것을 반영해 주고 있다.

Bristol의 도시거버넌스에서는 정부와 민간참여자간 강력한 합의와 신뢰형성이 다소 부족한 모습을 보여주고 있다. 이는 영국의 의회중심의 도시정부 체제하에서 제도적 구조의 분절화에 그 원인이 있으며, 결과적으로 도시발전정책의 개발과 집행을 위한 거버넌스 능력이 약화되었던 것이다(Digaetano․Klemanski 1993, 1999). 또한 중앙정부가 비록 특권적 지위를 행사하고 있지는 않았다고는 할지라도 도시개발공사와 같은 중앙기관이 간접적으로 거버넌스 네트워크를 조종하고 있었다(Rhodes 1997: ch.3). 미국과는 달리 영국의 경우 기업의 개입은 국가와의 전통적인 밀착관계에서 형성되었으며 지역차원에서 자발적으로 형성된 것이 아니었다. 소위 코푸라티즘의 전통 위에서 국가가 지역사회 기업의 참여를 위한 제도적 공간 마련에 주도적인 역할을 수행하였다. 영국의 경우 미국의 도시발전 거버넌스와 형식적으로는 유사성을 갖고 있으나, 본질적으로는 지방의 자율적인 정치․행정 엘리트나 도시지역 민간 자본가들의 활동에 기인하는 것은 아니었다. 영국은 전통적으로 중앙정부가 자치 도시들에 의해 형성된 장소의 경쟁을 제한해 왔었다. 이는 미국과 같은 연방정부보다 영국의 단일정부 형태에서 뿌리깊이 남아 있는 전통이라고 할 수 있다.

두 도시에서 정도와 모양의 차이는 있으나 도시거버넌스 체제에서 규범, 신뢰와 상생의 네트워크와 같은 사회적 자본들은 도시발전 정책의 '보이지 않는 요인들'(invisible factors)로서 중요한 역할을 수행하고 있었다. 그러나 비공식적 연계체제가 도시발전의 중요한 투입요소인 반면에, 이들 요소들이 도시거버넌스의 명확한 목표와 활동구조에 부응할 정도로 지역사회에 얼마나 제도화 내지 착근되어 있는지가 관건이다.

3) 도시발전 거버넌스의 정치․경제학적 특징

도시발전 거버넌스의 정치경제학적 특성은 민간 참여자와 자원들이 정부와 협력 및 결합하는 이유와 목적에 관한 것이다. 구체적으로는 도시정부의 재정확보와 민간기업의 자본축적에 초점이 맞추어 진다(Fainstein and Fainstein 1985).

신자유주의 논리에서 다양한 참여자간 권력의 교환과 거래 및 조정(agency-coordination)의 관점은 이론적․실제적으로 신도시정치경제학의 성격을 내포하고 있다고도 볼 수 있다(Gales 1998).

Houston에서는 기업 엘리트들과 제휴하지 않는 도시발전정책 결정을 기대하기 어렵다. 사적주의에 대한 대중적 통제체제는 미약하며, 지역선거도 정책보다 인물 중심으로 이루어지고 있으며 후보자 중 상공회의소, 보수 언론사, 개발업자 기타 민간 기업조직들에 의해 지지를 받고 있는 후보자가 승리하고 있다(Thomas and Murray 1991: 94). 소위 ‘민영화 정치’(privatized politics) 지배하게 된 것이다(Fisher 1989: 147). 이러한 상황에서 기업의 지배적인 역할은 불가피한 것이라기보다는 정치세력과의 의도적 결합에 목적이 있었다. 더구나 단편화된(fragmented) 도시정부의 정치적 구조에서 도시정부와 민간기업간 협력과 연합의 도시발전 정치를 절실하게 필요로 하였던 것이다. 그 과정에서 지역사회의 오랜 전통적 기반을 다져온 민간부문의 역할이 지대하였다. 그러나 이러한 도시성장 정치의 행태는 공공선택론에서 가정하고 있는 개별주의가 아니라 조정과 연합에 기초하고 있었다.

Bristol에서 도시지역 민간기업의 영향력이 적지는 않으나 미국에서와 같은 성장연합의 정치를 발견하기는 어렵다. Houston에서와 같이 대도시 정치세력 집단이 단편화되어 있지 않는 상황에서 도시발전과정에서 자본의 힘이 Houston만큼 강력하다는 증거를 찾기가 어렵다. 오히려 도시정부의 공식적 권위가 미국의 경우보다 여전히 강력한 영향력을 발휘하고 있다는 점이다(Bassett 1999: 188). 도시개발 공사의 역할은 미국과는 달리 단순히 발전 동력을 가진 집단들간 연합형성의 한 축이라기보다는 중앙정부가 지방정부에 대한 통제를 지속하기 위한 수단으로 보여 지기도 한다. 이는 중앙정부가 지방정부에 대해 도시발전 자원의 동원화 능력을 구축하는 데에 영향을 미치고 있다는 것을 반영하고 있다.

영국의 경우 친성장 도시거버넌스의 출현을 가로막고 있는 것들은 지역사회 의존적 자원의 부족, 도시정치에 있어서 전통적으로 미약한 기업 대표성, 지역사회 경제의 건전성과 서비스 설비 수준간의 연계성 무시 등을 지적할 수 있으며, 이는 지역기업에 대한 낮은 조세 의존과 중앙정부를 통한 지방정부간 조세 이전의 용이한 전통에서 기인하고 있으며, 이러한 상황에서 지방의 재량적 활동능력이 형성되기가 어렵다(Bassett 1996; Harding 1992, 1994). 그러나 이러한 중요한 차이점에도 불구하고 영국의 도시발전 맥락에 미국형 친성장적 거버넌스 체제의 적용 가능성이 배제되어야 하는 명백한 이유가 존재하지는 않는다.

Houston과는 달리 Bristol의 기업 엘리트들의 정치적 힘은 자율적인 정치적 능력에서가 아니라 국가가 공식적으로 자격을 부여한 데서 비롯된 것으로, 광범위한 정치체계 내에서 구조적-전략적 위치에서의 권력이라 할 수 있다. 특히 중앙정부는 기업엘리트들이 정치적 영향력을 행사할 수 있도록 일련의 플랫폼을 형성했었다. 이러한 것은 Bristol의 노동당 시의회정부 정책에서 더욱 두드러지게 나타나고 있다. 비록 이러한 것이 성장정치라고는 할 수 있으나 미국과는 그 성격이 전혀 다르다. 최근 들어 미국과 영국의 도시발전정치가 비슷한 맥락에서 수렴되어가고 있기는 하지만 영국의 경우 도시지역 민간상공업자 중심의 연대 형성이 쉽게 이루어지지는 못하고 있다. 그 원인으로 지역자본의 기반 약화, 민간부문 개입의 빈약한 전통, 정부 주도적 역할, 지방정책 이슈의 정당 정치화, 그리고 정책형성에서의 관료주의 계층제의 지배 등이 지적되어 왔다(Davies 2001; Harding 2000; Lawless 1994).

Ⅳ. 맺는 말

이 논문은 도시경제 발전을 위해 지방정부와 기업 엘리트 집단들이 비공식적 네트워크에서 상호 어떻게 어떠한 목적으로 연합형성을 하느냐에 목적을 두고 미국과 영국의 두 사례도시를 비교․분석하였다. 두 사례에서 나타난 도시발전 거버넌스는 참여 주체자들의 사회적 신뢰에 바탕을 둔 네트워크 체계로서 공동의 활동과 상호조정을 통해 주어진 임무를 수행하고 달성하는 데 목적을 두고 있다. 두 지역에서의 도시발전 거버넌스는 그 성장 배경과 지배체제의 양상이 다르기는 하지만, 일시적인 이해관계에 의해 형성된 것이 아니라 그 지역 고유의 역사와 전통에 바탕을 둔 정치․경제적인 문화와 더불어 형성․발전되어 왔다. 따라서 Pierre(2005)의 주장처럼 모든 도시는 다소의 개별적 특성을 갖고 있기 때문에 거버넌스 행위자 개개인에 대한 역할 행태를 비교한다는 것은 큰 의미가 없으며, 도시발전 정책에 있어서 거번넌스 체체의 제도적 역할과 착근성에 대한 유사성과 차별성을 분석하는 데 의미가 있는 것이다.

이러한 도시발전 거버넌스를 정부의 관점에서는 공공관리의 새로운 기술로서 특히 정부의 민주적 책임성 증대에 기여하는 것으로, 그리고 정치경제학적으로는 지역 기업엘리트 집단들이 이익결집을 위해 공공부문과의 상호작용 과정을 주도해 가는 권력 장치 또는 제도로 보여 지기도 한다. 전자는 Bristol의 정부중심의 도시발전에서 그리고 후자의 특징은 Houston의 기업가적 도시발전 사례에서 확연하게 드러나고 있다. 따라서 도시발전 거버넌스는 그 본질적 측면에서 보면 민주적인 공공관리 장치라고 할 수 있으나, 확정된 이익만을 쫒는다는 측면에서는 전통적인 성장정치의 논리를 반영하고 있다(Marsh and Rhodes 1989). 어느 쪽에서나 지나친 사적주의나 정부중심의 도시발전 거버넌스는 지역주민의 집단적 선호(collective preferences)를 외면하고 기업이익이나 국가이익에 편향된 정책에 치중될 가능성을 배제할 수 없다. 그러나 도시발전 거번너스는 참여자간 상호작용을 통한 파트너십의 특징을 보여 줌으로써 정부나 시장의 독점적 지배에 의한 계층제적 통치방식을 탈피하고 있는 것은 사실이며, Jessop(2000)의 표현처럼 ‘다양성의 지배’(heterarchy)가 나타나고 있다. 본 연구에서 보여준 결과는 이러한 다양성의 지배구조 속에서 행위자간 상호작용을 통해 도시발전 정책의 정당성과 권위가 확보되었는데, 그러한 권위가 Houston에서는 민간자본가에게 주어졌다면 Bristol의 경우에는 중앙정부의 몫이었다. 문제는 이러한 성격의 도시발전 거버넌스를 어떻게 구축하느냐가 관건이다. 민․관 조직간 네트워킹의 수준과 방법에서 차이가 있으나 도시거버넌스는 공식적 제도가 아닌 비공식성(informality)으로 인해 체제구축이 쉽지 않으며 구축되더라도 체제유지의 불안 가능성은 잠재하고 있다. 자본주의 도시의 성격상 거버넌스 참여자의 연합형성이 장기간 지속되리라고는 보장할 수 없을 것이다. 그 이유는 본 연구 사례분석에서 나타난 바와 같이 연합형성의 도시발전 거버넌스는 참여자간 상호 필요성과 이해관계의 제 조건들이 주어져졌을 때 자발적으로 조직되고 있다는 점에 있다. 물론 이러한 특징은 도시에 따라 그리고 특정 도시에 있어서도 시․공간적으로 또는 정치적 상황이나 정책 아젠다에 따라 달리 나타날 것이다. 이러한 문제들은 단일 두 도시의 비교연구만으로는 해결되기 어려우며 본 연구의 사례도시의 대표성 문제와 함께 나타날 수 있는 분석의 한계이기도 하다.

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정원식(鄭元植): 뉴욕시립대학교에서 정치행정학 박사학위 취득(논문: The Role of the State and Urban Development Policy, 1995), 경남대학교 행정․경찰학부 행정학전공 교수. 현 University of North Florida 교환교수. 관심분야: 도시정치 및 행정, 지역개발, 주택정책. 주요저서: ｢공공행정과 정치｣, ｢지방정부의 혁신정책｣(공저), 주요논문: “도시발전정책의 정치경제학”, “지방자치시대의 도시간 지역격차의 실태와 영향요인 분석” 외 다수. 한국행정학회 영문저널 편집위원, 한국지방정부학회 연구이사.

<E-mail: wsjeong@kyungnam.ac.kr/논문접수일: 2007. 6. 7/심사게시일: 2007. 6. 20/심사완료일: 2007. 8. 20>