예산과정의 시민참여 성과의 영향요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 87～107

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

Impact Analysis on Citizen Participation Performance in the Government Budgeting Process

김 관 보*

김 옥 일

본 논문은 Ebdon과 Franklin이 제시한 예산과정 시민참여 성과의 영향모형 변수 중 한국적 상황에 적용 가능한 변수들을 중심으로 우리나라 지방자치단체를 대상으로 경험적 분석을 실시하였다. 예산과정의 시민참여 성과(종속변수)에 영향을 미치는 요인인 참여환경(정치체제의 수용성), 참여과정설계에 대한 시민지원, 참여기제의 활성화에 대한 모형 검증 결과 참여환경인 정치체제의 수용성이 참여성과에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 참여과정설계의 시민지원 요인은 참여환경인 정치체제 수용성 요인을 통한 간접적 영향관계를 확인하였다. 그러나 참여과정설계에 대한 시민지원과 참여기제의 활성화는 참여성과에 직접적인 영향관계를 보이지 않았다. 본 연구는 Ebdon과 Franklin이 기존연구의 메타분석을 통해 제시한 가설 모형의 중요변수를 한국 지방자치단체를 대상으로 실증적으로 분석하여 예산과정 참여성과의 영향요인을 밝히고 주민참여 예산제도의 성과에 관한 경험적 분석을 처음으로 실시하였다는 점에서 그 의의가 있다.

주제어 : 예산시민참여, 시민참여 성과 영향요인, 참여예산제도, 예산결정과정

Ⅰ. 서  론

지난 세기까지의 행정학 패러다임이 통제지향적인 관리주의 패러다임이라면 21세기의 패러다임은 신행정학을 거쳐 거버넌스(governance) 패러다임으로 변화하고 있다. 이러한 거버넌스 하에서의 행정은 국민으로부터 얻는 신뢰성이 중요한 요소로 대두된다. 정부의 신뢰는 참여를 통한 자발적 믿음에 근거를 두고 있으며 구체적으로는 정책결정과정에 대한 참여를 통해 국민의 의사와 요구가 충실히 반영될 때 견고해진다.

* 제1저자

행정학이론의 발전선상에서 보았을 때 이러한 참여에 대한 관심은 1960년대 후반 신행정학(New Public Administration)이 대두되면서 강조되었으며 다시 근래의 거버넌스 논의가 활발해지면서 재차 고찰되고 있다.

정책과정은 정치체제의 핵심적 활동으로서 이 과정에서 산출되는 정책이나 결과 등은 모든 국민에게 영향을 미친다. 공무원에 대해서 좀 더 높은 책무성(accountability)을 요구하는 것도 이러한 정책의 파급 효과 때문이다. 따라서 정부는 결정된 정책을 바탕으로 자원을 동원․배분․조정하는 역할을 국민의 ‘동의’와 ‘합의’를 전제로 집행해 나가야 할 것이다. 이러한 필요성과 맥락에서 정부의 자원배분 과정의 주민참여에 대한 담론은 거버넌스 연구의 핵심으로 논의되고 있다.

최근 우리나라에서도 지방차치단체의 자원배분 결정에 대한 주민참여 논의가 활발하게 진행되고 있다. 참여정부에서는 시민사회 활성화를 위해 정책과정에서의 주민참여를 확대하고, 주민의 직접적 통제를 활성화시키기 위한 제도적 장치 중 하나로서 주민참여형 예산제도 도입을 추진하고 있다. 행정자치부에서는 ｢2004년도 지방자치단체 예산편성기본지침｣에서 주민참여형 예산편성제도를 지방자치단체에 권고하였고, 2005년 6월 지방재정법을 개정하여 예산편성과정에 주민참여 조항을 신설하고 구체적인 참여절차 등은 자치단체가 조례로 규정토록 하였다. 일반적으로 주민참여 예산제도는 주민자치의 실질적인 구현을 위한 주민참여의 활성화를 위한 제도화 대상으로 논의되어 왔으며, 재정민주주주의를 구현하기 위한 가장 핵심적인 제도적 장치로 평가되고 있다.

우리나라에서 주민참여 예산제도가 공론화되기 시작한 것은 2002년 6.13 지방선거에서 민주노동당이 선거공약으로서 참여예산제도 도입을 제시하면서부터이다. 이보다 앞서 민주노동당 서울시지부는 2001년 8월 ‘예산참여시민위원회 설치 및 운영에 관한 조례’ 제정을 위한 캠페인 운동을 벌였다(김웅, 2003). 2004년도 광주북구 및 울산동구에서는 주민참여예산제 운영 조례를 제정하였으며, 현재 각 지방자치단체에서 주민참여 예산제도 도입 및 정착을 위해 노력하고 있다.

최근 주민참여 활성화를 위해 도입되고 있는 제도로는 정보공개제도, 주민감사청구제도, 주민자치위원회제도, 시민제안제도 등이 있다. 또한 주민투표제도, 주민소환제도, 납세자소송제도 등이 새로운 참여제도로서 제도화가 추진되어 왔다(이승종, 2003: 174-179).

예산과정의 시민참여 성과의 영향요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

한편 정부예산 과정에 있어서의 주민참여는 미국에서도 과거 10년 동안 학문적․실제적 측면에서 많은 관심을 끌어오는 주제이다. 그러나 지방정부들의 지속적인 주민참여에 대한 규범적인 권고에도 불구하고, 이들 영역의 이론 및 실제는 여전히 한계점을 지니고 있다(Ebdon & Franklin, 2006). Ebdon과 Franklin(2004, 2006)은 예산과정의 시민참여에 대한 지식의 취약점 분석 및 예산과정의 시민참여 영향모형(impact model)을 설정하고 향후 연구에서 검증되어야 할 가설들을 설정하였다. 이들은 예산과정의 주민참여에 영향을 미친다고 믿고 있는 네 가지 요인을 제시하였으며, 각 요인의 변수들은 기존문헌을 통해 관심을 끌어온 논제를 중심으로 도출되었다. 그러나 이러한 체계적 노력들이 주민참여의 성과와 확장된 이론과의 상호작용을 실증적으로 밝혀내지는 못하였다고 비판하고 있다.

본 연구의 목적은 Ebdon과 Franklin이 제시한 예산과정 시민참여 성과 영향모형의 중요요인 및 변수를 중심으로 한국 지방자치단체의 예산과정의 시민참여 성과의 영향 요인을 실증적으로 분석하는데 있다. 특히 예산과정의 시민참여 성과에 영향을 미치는 요인은 무엇이며 이러한 요인 간 영향관계는 어떠한가를 실증적으로 분석하고자 한다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 첫째, 기존 문헌에서 논의하고 있는 예산과정의 시민참여에 대한 분석변수들에 대해 검토한다. 둘째, 시민참여 성과와 목표에 영향을 미치는 요인에 대한 모델과 가설을 설정한다. 마지막으로, 이들 가설들을 통한 요인간의 영향관계를 부천시 사례를 중심으로 실증적으로 분석하고 정책적 함의를 도출한다.

Ⅱ. 이론적 고찰 및 선행연구 검토

1. 예산과정의 시민참여에 관한 이론 논의

1) 예산과정 시민참여의 의의

참여란 시민이 선거를 통해 국민의 대리인인 공직자를 선출하는 행위와 이들 공직자들이 수행하는 정책에 대한 영향력 행사라고 정의할 수 있다(Verba and Nie, 1972: 2). 시민참여란 정부와 시민사회가 상호간에 대화를 개방하고, 협력관계를 구축하며 정보를 공유하고, 정책․프로젝트․프로그램의 설계․집행․평가시 상호작용하는 과정으로, 모든 이해관계 집단의 관여와 개입의 필수라고 정의할 수 있다. 정책목표의 설정 과정에 시민을 참여시키는 방법은 민주주의의 기본 원칙 중의 하나로서 여러 가지 중요한 의미를 지니고 있다. 시민은 정책목표의 설정에 참여함으로써 자기보호(self-protection), 자치/자율(self-rule) 및 자기실현(self-realization)의 가치를 불어넣을 수 있게 된다. 오스트롬(V. Ostrom)은 이를 민주행정의 중요한 요건 중의 하나로 보고 있다(Ostrom, 1989).

지방정부 정책과정의 참여 제도 중 하나로서 예산과정의 주민참여제도가 지방정부의 대응성과 책임성 확보 및 예산집행의 직접적 통제 제도로서 논의 되고 있다. 참여예산제도는 민간 영역에서 논의되기 시작하였으며, 이때의 예산참여는 참가적 예산편성으로서 예산편성 과정에 중간관리자의 참여를 의미한다. 사기업 부문에서의 예산참여 연구는 행동적 예산관리연구에서 가장 많이 다루어지는 주제이다. 1980년대 이후의 대부분의 예산참여 연구는 ｢예산참가가 관리자의 행동(업적이나 태도 등)에 미치는 영향｣ 이라는 주제로 연구가 진행되어 왔으며, 그 결과는 일관되게 나타나지 않고 있다(정순여․김순지․이창대, 2004). 이러한 연구의 대부분이 예산참여가 성과에 긍정적인 영향을 미친다고 주장하고 있으나(Welsch, 1976; Brownell, 1982; McInnes, 1986), 부정적인 영향을 미친다는 연구를 제시한 연구자도 있다(Libby, 1999). 공공부문에서도 구성원의 참여를 예산, 성과, 보상과 연계시키려는 시도로서 성과예산제도(Performance Budgeting System)라는 명칭으로 도입되어 왔다. 이 제도는 우리나라를 비롯하여 많은 나라에서 시도하였으며 실패사례도 많았지만(나중식, 2004), 최근 산출(output)과 성과(outcome)를 중시하는 개선된 성과중심예산제도가 활발하게 활용되는 추세이다.

그 동안 정부 정책결정 과정에 대한 시민참여 실험의 노력들은 Arnstein(1969)의 참여 8단계로 범주화된다. 시민이 정책결정에 참여하는 8단계는 주민조작→임상치료→일반적 정보제공→상담→회유→공동의사결정→권한위임→시민통제이다. 이중 조작과 치료의 단계는 비참여 단계이며, 정보제공이나, 상담, 회유는 형식적․명목적 참여단계이고, 공동의사결정과 권한위임, 그리고 시민통제는 시민권력의 단계로 실질적인 참여단계이다.

주민참여예산제도란 앞의 조직구성원 참여를 강조하는 성과중심적 예산제도와는 달리 정부의 책임성과 대응성 확보차원에서 논의되고 있는 제도이다. 집행부가 독점적으로 행사하여 온 예산편성권을 지역사회와 지역주민들에게 분권화 또는 권한 이양함으로서 예산편성 과정에 해당 지역주민들이 직접 참여하는 것을 보장하려는 참여제도이다. 즉 예산편성과정에 지역주민들이 직접 참여하여 자신들의 선호와 우선순위에 따라 예산을 스스로 결정할 수 있는 기회를 제공함으로써 참여와 자기결정이라는 지방자치의 이념을 구현하는 제도이다(김웅, 2001: 박광우, 2003; 김철, 2004; 나중식, 2004).

따라서, 이 제도는 지방재정운영에 대한 지역주민의 직접참여제도인 동시에 지방재정운용에 대한 시민적 통제장치로서의 성격을 함께 갖고 있다. 즉 자치단체장과 지방의회의 인기위주의 예산편성이나 방만한 예산운용 등 예산낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하기 위한 사전적인 시민통제 장치의 역할을 한다.

2) 선행연구 검토

2000년 이후 우리나라에서는 주민참여예산 제도와 관련하여 주민참여 예산제도의 도입 필요성을 강조하거나(김웅, 2001; 이원희, 2003; 박광우, 2003) 국내외 도입사례를 소개하고 시사점을 제시하는 연구가 주류를 이루고 있다(김웅, 2003; 김철 2004; 나중식, 2004; 박광우, 2005). 주민참여 예산 제도와 관련된 연구 중 성공적 외국사례를 분석하고 있는 연구로 나중식(2004)은 세계 최초로 주민참여예산제도를 도입하여 성공적으로 정착하였다는 평가를 받고 있는 브라질 알레그레 시의 예산운영결과에 대한 성공요인과 한계를 중심으로 분석하였다. 도출된 주요 결론은 제도의 도입 및 정착은 그 나라의 정치 문화적 토양과 운영의지에 의하여 결정되며, 아울러 법적 뒷받침과 주민의 정서적 지원이 없이는 성공이 불가능하다는 것이다. 브라질의 경우, 성공요인으로는 근린사회조직의 활성화로 인한 높은 참여의식, 제도의 혁신성과 환경적응력 등을 들 수 있고, 그 한계로서는 지나친 정치적 이념성, 지역주의와 민중주의로 인한 경제적 합리성의 결여, 예산결정권한의 불균형에서 오는 또 다른 대리인의 문제 등이 제시되고 있다.

또한 곽채기(2005)는 주민참여예산제도를 예산편성권의 분권화․분산화․공유화를 통해 지방재정의 민주적이고 투명하고 효율적인 운영을 위한 지방자치단체와 지역주민의 협력모델의 일종이라고 정의한다. 즉 주민참여예산제도는 거버넌스의 한 형태라는 것이다. 참여예산제도가 지향하는 이념은 과정적 측면의 가치와 결과적 측면의 가치로 구분되며 과정적 측면에서의 이념은 개방성, 공동체성, 평등성, 민주성, 투명성, 담론지향성을 들 수 있다. 그리고 결과적 측면에서는 대응성, 효율성, 형평성을 들 수 있다. 참여예산제도는 결과보다는 과정 측면의 이념을 지향하는 경향이 있다고 주장하였다.

기존 연구에서 예산참여 성과는 근린사회조직의 활성화와 참여문화, 지배적인 정치이념성(공동체주의가 강한가 아니면 자유주의이념이 더 강하게 지배하는가)과 상황적합성, 제도의 혁신성과 환경적응성, 지배적인 예산규범(정치적 합리성과 경제적 합리성), 의회와의 권한 배분 등 여러 변수들의 영향을 받아 그 구체적인 실현가능성과 창출 수준이 결정된다고 보고 있다(김철, 2003; 나중식, 2004: 곽채기, 2005).

국내의 예산과정 시민참여에 관한 연구는 예산참여 제도 도입의 필요성과 외국 사례의 소개를 통한 시사점 제공 등이 주류를 이루고 있으며 예산참여 모형의 가설을 제시한 연구 등이 있다. 이들 연구가 시민참여 예산편성제도 도입의 논리적 근거를 제공하였다는 의의는 있으나 실제 어떤 요인들이 시민참여 성과에 영향을 미치는지에 대한 경험적 연구는 미흡하다.

이와는 달리 외국의 선행연구에서는 정부의 정책결정 특히 예산결정에서 시민참여에 대한 성과를 포함한 다양한 경험적 연구가 이루어져 왔다. Rubin(2007)은 미국의 연방정부, 주정부, 지방정부의 모든 정부 수준에서 시민들에게 공동재(common good)를 제공하기 위해서 어떠한 자원(세입)과 지출(세출)이 필요한가를 분석하면서 예산과정의 투명성의 공․과를 논의하고 있다. Ebdon과 Franklin (2004b)은 투입 메커니즘을 사용해 시민 예산참여의 효과를 미국 Kansas주 2개의 도시에 적용하고 있다. 투입시기, 목적의 명확성, 집행의 어려움, 정치적 환경 등의 요인을 시민 참여 효과의 한계점으로 지적하고 있다. 그러나 투입 메커니즘의 교육적 효과에 대해서는 긍정적인 면을 강조하고 있다. 그리고 Brautigam(2004)는 Brazil, Ireland, Chile 등의 국가를 대상으로 시민 예산참여와 관련하여 참여 범위, 제도적 장치, 친 빈곤정책의 영향요인들을 다루고 있다. Duncombe 외 2인(2003)은 인구연령층과 지역공동체의 정책 선호도에 대한 관계를 다루면서 경제적 환경 변화에 대한 예산정책 선호도를 보여주고 있다.

Bingham 외 2인(2005)은 신거버넌스 네트워크를 강조하면서 정부 정책에 이해관계인과 시민참여를 위한 실행과 과정을 분석하고 있다. e-민주주의, 공공대화, 참예예산, 시민법정 등이 주요한 신거버넌스의 요소들이다. Koonings(2004)도 민주주의 성숙을 위해 시민정신, 시민권, 시민사회의 역할이 중요하며 특히 지방 참여적 거버넌스를 강조한다. Blomquist 외 2인 (2004)은 상황적 기대 선택 기법(MWTTO)을 활용하여 공공정책의 우선순위에 대한 시민의 선호도를 측정하고 있다. 즉 예산의 우선순위에 대한 지역공동체 가치를 중요시하고 있다. Ryu 외 2인(2007)은 1000여개 미국 주정부 기관들을 대상으로 기관예산 요구에 영향을 미치는 행정가의 열망, 정치적 주체의 우선순위, 이익단체들의 효과를 실증적으로 검증하고 있다. Yang과 Callahan(2007)은 시민들을 행정과정에 참여시키는 지방정부의 노력을 토론하고 있다. 관료들의 대응성, 참여적 가치, 이해관계인 압력 및 행정적 실용성 등이 중요한 요인들이다. Irvin과 Stansbury(2004)는 시민 참여 논문들을 고찰하고 지역공동체 참여가 효과적인 정책결정에 미치는 지표들을 분석함으로써 이러한 요인들이 정책결정과정에 유용한 정보제공이 되고 있음을 시사하고 있다. 또한 Yang(2005)은 시민참여에서 중요한 그러나 주목을 받지 못했던 시민들에 대한 공무원들의 신뢰를 의미 있게 실증분석을 통해 토론하고 4가지 중요한 문제를 제기하고 있다. 첫째, 시민에 대한 공무원의 신뢰가 적절하고 중요한가? 둘째, 실증분석의 틀에서 공무원의 시민에 대한 신뢰가 타당한 구성개념인가? 셋째, 어떠한 요인들이 신뢰수준을 결정하는가? 끝으로 신뢰가 어떻게 시민참여의 노력에 영향을 미치는가? Fung (2006)은 공공 시민참여를 위한 제도적 가능성의 범위를 이해하는 틀을 제공하고 있다. 참여 메커니즘을 3가지 차원에서 접근하고 있다. 첫째 누가 참여하는가? 둘째, 어떻게 참여자들이 의사결정에서 함께 토론하고 있는가? 셋째, 토론이 어떻게 정책 또는 공공행위에 연계되는가? 특히 이 연구는 합법적인 정당성, 정의, 효과적인 행정과 같은 민주적 거버넌스의 중요성을 강조하고 있다.

끝으로 지금까지의 국내외 선행연구를 포함할 수 있는 메타분석적 틀을 제공하는 Ebdon과 Franklin(2006)의 연구를 다음절에서 상세히 소개하고자 한다. 이들 논문은 본 논문의 주제인 예산과정의 시민참여 성과에 관한 영향요인의 준거틀을 제공하고 있다.

2. 예산과정의 시민참여 성과에 관한 영향요인

시민참여의 선행연구(Ebdon & Franklin, 2004a, 2006)를 검토할 때, 예산참여의 중요한 변수들을 네 가지 측면에서 분류될 수 있다. 세 가지 공통되는 요인은 ① 정부의 환경, ② 참여과정의 설계, ③ 시민참여를 유도하기 위해 활용되는 메카니즘 등이다. 네 번째 요인은 종속변수로 활용되는 예산결정과정에 대한 시민참여의 목표와 성과이다(<표 1> 참조). 이에 대한 구체적인 내용을 Ebdon 과 Franklin(2006)은 메타분석적으로 정리하고 있다(<표 2> 참조).

<표 1> 예산에 대한 시민참여의 주요 영향 요인 및 변수

기본요소(Element)	변수(Variables)
정부 환경	• 정부의 구조와 형태 • 정치적 역동성과 문화 • 법률상의 요구 • 인구 규모와 다양성
과정 설계	• 시간(시기) • 예산 재배분 형식(프로그램 또는 목적별 기금, 운영 및 자본예산) • 참여자(선택 방법, 수, 대표성) • 참된 선호도/지불의사
메커니즘	• 공청회 • 대상 집단(소비자 집단) • 시뮬레이션 • 자문위원회 • 설문조사
목표와 성과	• 냉소주의의 감소 • 예산에 관한 참여자 교육 • 예산제안을 위해 획득된 지원 • 의사결정에 대한 투입의 결집 • 자원배분의 변화 • 신뢰강화 • 공동체 의식의 창조

주: Ebdon과 Franklin(2004a, 2006)

<표 2> 예산이론에서 시민참여에 대한 최근 지식

예산참여 기본 요소	문헌상의 결론	실용적 측면의 참여 문제	지식의 갭
정부 환경	•정부형태별 차이 •문화가 시민참여 필요성에 대한 인식에 영향을 미친다. •법률은 종종 시민참여를 •대도시는 접근을 촉진하기 위해 시민참여를 활용한다	•시 공무원들은 투입이나 접근성 부족에 대한 필요성에 의문을 가질수 있다. 또는 예산결정을 구체화하기 위해 투입을 활용 한다는 것이 어렵다는 것을 발견 할 수 있다.	•대부분의 사례연구 및 설문조사로부터 도출된 결과들은 광범위한 목적을 의도하 고 있다. •변수들간에 상호작용에 대한 연구가 없다. •다양한 수준의 정부를 분석단위로 한 참여 연구가필요하다(시이외에 교육구, 특구, 카운티 등). •취약한 참여 성과(산출, 결과)에 대한 연구 문헌 •대부분의 연구에서 개념들이 항상 애매모호하고 개념적 정확성이 부족하다.
과정 설계	•시기(timing)와 대표성에 고려가 중요하다 •진정한 선호와 지불의사를 시현하기 위한 과정구조화가 필요하다.	•참여자들이 대표성을 확보하는지 확인하기 어렵다. •투입을 제공하기 전에 교육을 위한 시간과 노력이 소요된다.
메커니즘 (참여기제, 장치)	•지역 공동체들은 복수, 단독,또는 조합의 기제를 시도한다. •각 기제들은 약점을 가지며 제도화된 것은 거의 없다.	•종종 일방향적 의사소통이 촉진되고 있다. •참여장치가 제도화되지 않고 있다. •참여기제가 과정에서 너무 늦게 발생할 수 있다.
목표와 성과(산출)	•참여과정은 신뢰와 공동체 의식을 강화하기 위해 사용될수 있으나 종종 교육, 지지확보, 의사결정의 영향 등을 위해서도 사용할 수 있다. 성과(산출)는 시민참여의 직접적인 결과로 설명될 수 없다.	•참여목표가 전혀 미리 규명되지 않고 있다. •참여의 목표는 참여자들간에 다를 수 있으며 그 결과 다양한 기대를 낳게 한다. •변화하는 예산배분과 관련하여 비용이 편익을 초과할 수 있다.

주: Ebdon과 Franklin(2006)을 인용함(김관보, 2007).

1) 참여환경

정부의 환경을 구성하는 변수들은 ⓛ 정부의 형태와 구조, ② 정치적 역동성과 문화, ③ 법률상 요구, ④ 인구 규모와 이질성 등이 포함된다. 정책결정과정에서 시민참여의 활용 가능성은 지방정부의 구조와 형태에 영향을 받게 된다. 예를 들면 지방의회-지배인(council-manager) 형태의 지방정부 구조하에서는 시민의 적극적인 투입이 촉진될 가능성이 높다. 따라서 참여 활용 가능성을 파악하기 위해서는 지방정부의 구조와 형태와 같은 변수의 영향력을 고려하는 것이 필요하다. 그리고 정치문화 및 정치제제의 수용성도 예산 참여 환경의 중요 변수이다. 시민들은 정치체제 환경이 부정적이거나 참여에 대한 수용성이 낮을 때 정부의 정책결정에 대한 참여를 기피하게 된다(Miller & Evers, 2002).

미국에서는 지방정부에 따라 다양한 정부형태가 존재하나 우리나라 지방정부의 형태는 기관대립형의 단일 형태로 이루어져 있기 때문에 이 변수는 우리나라 지방자치단체에 적용하기에는 적합하지 않다. 또한 인구 다양성에 관한 논의는 미국과 같은 다문화 국가에는 참여환경에 있어 중요한 변수이나 단일민족으로 이루어진 우리나라 상황에서는 적합하지 않다.

미국의 경우 대부분의 주정부들은 지방정부에 대해 참여를 조장 또는 제한할 수 있는 공청회 등과 같은 법적 요구사항을 규정하고 있다. 참여에 대한 강력한 법적 요구가 미비할 경우 실제 참여 기회는 상당히 줄어들 가능성이 높기 때문이다. 또한 인구의 규모와 다양성은 시민참여와 직접적인 관련성을 가진다. 인구가 많은 대도시에서는 참여가 매우 활발하며 대도시의 경우 인구 구성이 이질적이고 그 결과 다양한 집단의 요구에 의해 정치적 갈등이 증가하게 된다. 이러한 대도시에서 시민들은 정책결정자들에 대한 접근성이 높아지기를 원한다(김관보, 2007).

기존 연구에서는 환경 요인과 시민 참여 사이의 관련성에 대해 다음과 같은 시사점을 제공하고 있다. 첫째, 일반적으로 지방의회-지배인(council-manager)형태의 정부에서 참여(투입에 대한 요구)가 더 잘 이루어진다(Kweit & Kweit, 1981; Nalbandian, 1991). 둘째, 도시의 정치문화는 정치인과 시민들 간에 참여의 필요성 인식에 영향을 미칠 수 있다. 셋째, 대도시 일수록 다양한 구성원들의 요구가 빈번하게 일어남으로서 참여과정이 공식화될 가능성이 커진다.

2) 예산참여 제도의 과정설계

예산과정의 시민참여를 설계할 때 적절한 참여시기, 참여자의 수, 참여자의 선택방법, 참여자의 대표성 그리고 시민의 참된 선호 파악과 같은 다양한 과정설계 요인들이 참여성과에 미치는 영향요인으로 논의되고 있다. 참여예산제도는 예산과정의 단계별로 볼 때 예산편성 단계에서의 참여에 초점을 맞추고 있다. 예산과정상의 참여시기가 늦어질수록 참여 성과와 결과에 대한 영향(효과) 또한 일반적으로 감소한다(Callahan 2002, Franklin & Ebdon , 2004; Jonshon, 1998). 그러나 곽채기(2005)는 예산편성단계에서 주민참여를 제도화하더라도, 일련의 예산편성절차의 흐름 속에서 어디서부터 어디까지를 주민참여의 범위로 설정할 것인가는 여전히 제도 설계의 대상으로 남게 된다고 하였다.

광의의 참여제도는 예산 전과정에의 주민참여를 의미하지만 협의의 참여예산제도는 편성단계에서의 주민참여를 주로 의미한다(윤영진, 2003: 452).

참여자의 선택방법은 보다 폭 넓은 범위의 참여자를 포함하기 위한 방안을 탐색하고자 하는 것이다. 지방자치단체에서 제공하는 서비스에 대한 시민의 참된 선호에 대한 정보를 획득하는 능력이나 이러한 공공서비스에 대한 시민들의 지불의사에 대한 것도 중요 변수로 활용되고 있다(Glaser & Denhardt, 1999). 그러나 일부연구에서는 시민의 요구와 그들의 세금 지불의사 간의 관계가 없다고 주장하기도 한다.

3) 참여 기제(메커니즘)

일반적인 참여제도를 연구하는 학자들은 단순한 일방향적인 정보공유보다는 양방향적인 숙의적 의사소통(deliberative communication)이 이루어지고 예산과정의 초기단계에서 참여가 이루어질 때 가장 효과가 있다는 점을 발견하였다(King, Feltey & Susel, 1998). 따라서 예산과정의 경우, 통상 정책과정의 마무리단계에서 개최되는 통상적인 공청회(public hearings) 이상의 방법이 요구된다. 세금 인상 또는 채권 발행 등의 경우 종종 요구되는 주민투표에서 시민들은 목소리를 낼 수 있다. 하지만 주민투표 역시 예산과정의 마지막단계에서 주로 시행되며, 유권자들은 자신들의 선택에 대한 잠재적 결과에 대하여 충분한 정보를 갖기 어렵다.

시민조사(citizen surveys)는 서비스 만족수준, 수요 및 우선순위 결정을 위하여 예산과정의 초기단계에 주로 실시된다. 예를 들면, 미국 Alabama州 Auburn市의 경우 예산편성 이전에 조사를 실시한다. 주민들은 시정부 서비스의 리스트를 검토한 후 차기 연도 예산에 대한 우선순위를 적는다(Watson, Juster, & Johnson, 1991). 조사는 시정부 공무원들에게 주민만족수준을 보여주고, 조사 응답은 전반적인 주민의 견해를 대변하며, 정기적으로 실시될 경우 주민의견의 중요한 추세를 보여줄 수 있다. 하지만, 적절한 질문문항 설계가 중요하며, 조사는 응답자 의견의 강도(intensity)를 반영하지는 못한다(Thomas, 1995). 아울러, 비용 또한 고려사항이며, 응답이 심사숙고하여 이루어지지는 않는다는 문제점이 지적되고 있다(Simonsen & Robbins, 2000).

주민회의(public meetings)는 예산편성과정 또는 그 이전에 예산의 쟁점을 논의하기 위하여 종종 활용된다. 이러한 포럼은 시민들에게 의견을 제시할 수 있는 기회를 제공하며 예산과정 초기단계에서 쌍방향적 의사소통이 가능하도록 한다. 하지만, 종종 참석자들이 적고, 지역사회 전체를 대변하지 못하며, 참석자들은 효과적인 투입에 대하여 충분한 지식을 갖고 있지 못하다(Thomas, 1995). 몇몇 지방자치단체들은 장기계획 수립과정에서 “지역사회 비전 설정”을 위하여 주민회의를 적극적으로 활용하기도 하며, 주요 이슈에 대한 대안개발과정에 주민들이 동참하도록 하고 있다(Miller & Evers, 2002). 미네소타주 교육자치구는 주정부 보조금 삭감이후 교육예산 240만 달러 감축을 위하여 시민숙의과정을 활용하였다. 교사, 공무원, 학생 등으로부터 제안을 받고, 검토와 비용분석과정을 거치면서, 이 과정은 4개월간 지속되었다. 2,000명 이상의 시민이 주민회의에 참석하여 방안들을 논의하였으며, 교육자치구 수뇌부는 최종적으로 4,000여 개의 제안을 검토하고, 최종결정은 교육위원회에 의해 만장일치로 승인되었다(Roberts, 1997).

시민자문위원회(citizen advisory committees)는 예산과정에 적용할 수 있는 참여제도이다. 제안된 예산안 또는 특별프로그램 검토와 같은 예산편성단계에서 활용할 수 있다. 자문위원회는 참여인사들로 하여금 그 분야의 전문성을 개발하도록 하여, 조사나 주민회의를 통해 얻을 수 있는 투입보다 더 광범위하고 심도 깊은 투입을 얻을 수 있다. 하지만, 이 제도는 정부 공무원과 참여자 모두의 시간과 노력을 보다 많이 요구하며, 지역사회의 대표자가 되지는 않는다(Thomas, 1995). New Jersey 지방정부의 자문위원회에 대한 연구에서, 임명과정이 민주적이고 위원회가 분명하게 명시된 사명과 목표를 가진 경우 위원회는 효과적이라 점을 발견하였다(Callahan, 2002).

4) 예산과정의 시민참여 성과

예산과정의 주민참여 제도는 예산편성과정에 시민참여를 확대함으로써 지방재정 운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고 재정 민주주의 이념을 구현하는데 목적이 있다. 특히 집행부 주도 또는 관료 중심의 예산편성방식의 한계를 극복하고 주민과 함께하는 지방재정 운영방식을 도입하는데 그 목적이 있다(곽채기, 2005).

예산과정의 시민 참여의 잠재적인 성과는 일반적으로 다섯 가지로 구분된다. ① 정보제공에 의한 의사결정, ② 예산에 관한 참여자 교육, ③ 예산 계획에 대한 지지 획득, ④ 의사결정에 대한 영향력, ⑤ 신뢰의 강화와 공동체 의식의 창조 등이다. 참여의 성과 중 신뢰 강화와 공동체 의식의 창조는 참여를 통해 얻고자하는 최종적인(high-road) 목표이다. 그러나 이러한 목표는 달성하기 어려우며 이들 변수에 대한 정보가 제한적이고 이러한 노력의 결과에 대한 직접적인 정보가 거의 존재하지 않는다는 문제가 있다. 또 다른 참여의 성과는 참여자에 대한 교육, 시민들의 지지획득, 그리고 예산 의사결정에 대한 직접적 영향과 같은 과정적․하위적(low-road) 목표와 관련 있다. 이들 목표는 예산편성 과정 초기에 의사결정자들의 결정에 따라 참여 성과와 명확한 연관성을 띄게 된다. 그러나 이러한 참여성과는 참여자와 참여시기에 따라 매우 다양하게 나타날 수 있다(Ebdon & Franklin, 2006).

일부 연구에서 예산 참여의 성과를 체계적으로 측정하고 있다. 도시민 참여의 확대는 시민의 관심에 대한 기관의 대응성을 높이고 정부에 대한 냉소를 감소시킨다고 믿고 있다. 그러나 예산과정의 참여에 대한 결과는 명확하지 않다(Wang, 2001). 또한 참여가 투입을 결집시키고 쌍방향적 의사소통을 장려하기 때문에 가치 있는 것이라고 학자들은 주장한다. 그러나 투입의 직접적인 결과가 자원의 재배분 결정을 수정한다는 증거가 존재하지는 않는다(Ebdon & Franklin, 2004a). 대신에, 공무원들은 예산과정의 시민참여 영향이 동시에 받아들여지는 다른 원천과 함께 공무원들에 의해 고려되어지고 예산에 대한 의사결정은 결집된 우선순위를 반영하는 것이라고 반론을 제기하기도 한다.

Ⅲ. 연구 분석틀 설정 및 조사설계

1. 연구의 분석틀 및 연구가설 설정

1) 연구 분석틀

본 연구에서는 선행연구 및 이론적 고찰을 통해 도출된 3가지의 요인을 독립변수로 하고 예산과정의 시민참여 성과를 종속변수로 하는 인과분석적 영향 요인 모형의 분석틀을 다음과 같이 제시할 수 있다(<그림 1> 참조). 이를 구체적으로 설명하면 분석을 위한 기본 모형은 크게 2가지 차원으로 구성된다. 종속변수인 참여성과 이외에 독립변수로 정치체제의 참여수용성, 참여과정설계의 시민지원, 참여기제 활성화 요인을 설정하였다.

<그림 1> 연구 분석틀

참여과정설계의

시민지원

정치체제의

참여수용성

예산과정

참여성과

참여기제

활성화

2) 연구 가설 설정

분석틀에 제시된 가설적 관계를 설정하면 다음과 같다. 특히 본 연구는 독립변수 상호간에 일정한 관계성을 가지고 있다는 일련의 가설을 세웠다.

가설 1. 참여과정설계 지원은 정치체제의 참여수용성에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

가설 2. 참여과정설계 지원은 예산참여기제 활성화에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

가설 3. 참여과정설계 지원은 예산참여성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

가설 4. 정치체제의 참여수용성은 예산참여기제 활성화에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

가설 5. 정치체제의 참여수용성은 예산참여성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

가설 6. 참여기제의 활성화는 예산참여성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다.

독립변수 상호간의 가설모형의 내용을 살펴보면 <그림 1>과 같으며 경로화살표는 각 변수 상호간 영향관계를 나타낸 것이다. 본 연구에서는 <그림 1>의 분석틀을 바탕으로 예산과정 참여의 성과에 미치는 영향요인들을 확인하고 그 영향력의 크기와 경로 탐색을 모색하고자 한다. 이를 위해 탐색적 요인분석(검증적 또는 확인적 요인분석 병행)을 실시하였으며, 최적모형의 도출을 위해 구조방정식 모형(SEM: Structural Equation Model)을 적용하였다(Byrne, 2001; 노형진, 2005).

2. 조사 설계

본 연구는 부천시 공무원을 대상으로 참여성과에 미치는 영향요인과 그 가설적 인과모형을 분석하고자 한다. 일반적으로 정치체제의 수용성, 참여과정설계의 지원, 참여기제의 활성화가 참여성과에 영향을 미치고 있음이 선행연구에서 고찰되고 있다.

이를 위해 본 연구는 부천시 공무원을 대상으로 무작위 표본추출의 방식으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사는 2006년 12월 7일부터 22일까지 방문조사 및 우편을 통해 실시되었다. 총 250부를 배부하여 192부의 설문지가 회수되었고, 이중 불성실한 응답을 한 8부를 제외하고 전체 184부를 대상으로 분석하였다. 조사대상 지역으로 선정한 부천시는 2004년도부터 ‘주민참여 예산제도’ 도입을 적극적으로 추진하고 있으며 주민참여 예산제도 도입을 위해 예산편성 과정에서부터 설문조사, 공청회 등을 통한 다양한 참여메커니즘을 개발 활용하고 있다.

예산과정의 시민참여 영향요인 분석을 위한 설문조사를 공무원을 대상으로 한 이유는 다음과 같다. 첫째, 현재 우리나라의 예산과정상의 시민참여 제도가 도입단계에 있어 이 제도에 대한 시민들이 직접적인 이해가 부족하다는 이유 때문이다. 둘째, 정책결정자 및 정책집행자인 공무원들의 인식이 제도정착에 중요한 영향을 미칠 것이라는 판단에 의해 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다.

부천시에서는 시민의 다양하고 폭넓은 의견을 듣고 재정운영에 반영하기 위해 시청 홈페이지(www.bucheonsi.com)의 여론광장 코너와 전화자동응답시스템(ARS)을 이용해 예산결정에 대한 상시적인 여론수렴이 이루어지고 있는 등 적극적인 예산참여 성과 창출을 위해 노력하고 있다.

설문의 주요 내용은 예산과정의 시민참여성과에 영향을 미치는 요인으로 지역 정치체제 참여 수용성, 참여과정 설계의 시민지원, 참여기제 활성화 요인을 대표할 수 있는 문항들로 구성되었다. 설문지는 5점 척도를 통하여 조사되었다. 설문문항의 신뢰도와 타당도를 높이기 위하여 선행연구를 통해 신뢰도와 타당도가 검증된 문항들을 토대로 설문지를 작성하였다. 자료의 분석은 사회과학 통계패키지 프로그램인 SPSS(version 14.0)를 이용하였으며, 구조방정식모형 검증을 위해서 AMOS(version 4.0)프로그램을 이용하였다(Byrne, 2001; 노형진, 2005).

세 개의 독립변수 영향요인들의 대표문항은 Ebdon & Franklin(2006)의 연구모형의 하위변수들 중 우리나라 지방자치단체 실정에 적합한 변수들을 중심으로 설문을 구성하였다. 정부환경 요인에서의 인구의 다양성, 정부구조와 형태, 과정설계 요인에서의 예산 재배분 형식, 메커니즘 요인에서의 시뮬레이션 변수 등은 우리나라의 상황에 맞지 않거나 실제 운영되고 있지 않는 형식 및 제도 관련 변수로서 설문문항 구성에서 제외하였다. 특히 변수의 측정방법 중 종속변수의 지방정부의 신뢰강화, 지역공동체 의식함양, 지역 냉소주의 등이 예산과정의 시민참여 제도를 도입했기 때문에 나타나는 직접적 성과인지는 다소 불명확하다.

Ⅳ. 분석결과의 논의

1. 신뢰성과 타당성 검토

참여성과의 각 영향요인들이 참여성과에 미치는 영향구조를 분석하기 위해서는 우선 각각의 개념을 어떻게 구성하는가에 대한 분석이 이루어져야 한다. 이를 위해 본 연구에서는 varimax에 의한 요인분석(factor analysis)을 실시하였으며, 추출된 요인군 별로 Cronbach's Alpha()값을 이용하여 측정문항의 신뢰도를 분석하였다. <표 3>은 신뢰도 및 타당도 분석의 결과이다.

직각회전 방식의 일종으로 요인분석의 목적이 각 변수들의 분산구조보다 각 요인의 특성을 알고자 하는데 유용하다.

<표 3> 변수의 신뢰성과 타당성

잠재변수 (Latent Variable)	관측변수 (Observed Variable)	요인1	요인2	요인3	요인4	Cronbach's 알파계수
참여기제 활성화	인쇄홍보물 활성화	.849	.081	.115	.166	.793
	홍보제도 다양화	.770	.194	.220	.123
	자문위원회제도 활성화	.622	.382	-.099	.054
	설문조사 활성화	.559	.474	.037	.199
정치제제의 참여수용성	자치단체장의 참여수용 의지	.144	.741	.253	.080	.767
	수용성 높은 정치문화	.108	.711	.180	.282
	예산과정 시민참여에 대한 의회노력	.355	.634	.203	.142
	예산과정 시민참여 조례규정 완비	.312	.610	.085	-.011
참여성과	지방정부의 신뢰강화	.197	.112	.854	.063	.795
	지역 공동체의식 함양	.045	.117	.804	.169
	지역 냉소주의 감소	-.017	.338	.754	-.084
참여과정 설계의 시민지원	지방정부의 서비스 만족	.039	.284	-.090	.801	.634
	서비스에 대한 지불의사	.263	-.061	.302	.709
	예산과정 다수 참여자	.489	.254	.039	.528
고유값(eigen value)		2.611	2.533	2.263	1.655
기여율(proportion)%		18.652	18.094	16.162	11.819
누적기여율(cumulative)%		18.652	36.746	52.908	64.727

주: KMO(유의확률) : 0.827(.00).

측정항목의 신뢰도를 측정하기 위해 Cronbach's Alpha() Test를 실시하였으며 신뢰도 분석결과 최고 0.795에서 최저 0.634로 나타났다. 변수 구성 설문항목들의 신뢰도를 나타내는 Cronbach's Alpha()계수가 모두 0.5 이상으로 나타남으로서, 본 연구 변수들의 측정을 위해 이를 구성하는 항목들에 대한 신뢰도는 유효하다고 볼 수 있다. 그리고 사용된 측정변수의 타당도를 검증하기 위해서 탐색적 요인분석(exploratory factor analysis)을 실시하였다. 요인과 변수간의 관련성이 최초 요인 행렬보다 더욱 명확히 보여 지게 하기 위해서 배리맥스 회전(varimax rotation)을 활용하였다.

Cronbach's Alpha계수를 통하여 신뢰도를 분석한 결과를 검토하면 참여성과 요인의 신뢰계수가 0.795로 가장 높게 나타났다. 요인의 표본 적합도를 결정하는데 있어서 KMO척도를 사용하였다. 본 연구의 설문항목의 표본 적합도는 0.827로 KMO의 판단기준(＞=0.5)에 따라 요인분석을 적용할 수 있다. 즉 이 기준에 의하면 요인분석의 표본은 상당히 적절한 것으로 분석되었다.

Kaiser-Meyer-Olkin(KMO)의 표준적합도(measure of sampling adequency)는 요인분석의 적합성을 검정하는 지수로 높은 값(0.5-1.0)은 요인분석이 적합한 것을 나타낸다(김계수, 2005: 192; Byrne, 2001; 노형진, 2005).

상기 <표 3>에서와 같이 본 연구의 탐색적 요인분석에서는 4개의 요인이 추출되었다. 요인추출은 고유값(eigen value)이 1.0이상이고 요인 적재치(loading) 50%(0.5) 이상인 것을 요인으로 추출하였다. 첫 번째 요인(참여기제 활성화)은 전체분산의 18.65%를 설명하고 있으며, 요인2(정치체제의 참여수용성)는 18.09%, 요인3(참여성과)은 16.16%, 요인4(참여과정설계의 시민지지)는 11.81%의 설명능력을 가진 것으로 나타났으며, 전체 변량의 64.72%를 설명하였다.

구체적으로 추출된 요인 즉 잠재변수와 관측변수를 살펴보면 다음과 같다. 요인1은 인쇄홍보물 활성화, 홍보제도 다양화, 자문위원회제도 활성화, 설문조사 활성화 등이 한 요인으로 묶였다. 요인2는 자치단체장의 참여 수용 의지, 수용성 높은 지역정치문화, 예산과정 시민참여에 대한 의회노력, 예산과정 시민참여 조례규정의 완비 문항으로 구성되었다. 요인3은 지방정부의 신뢰강화, 지역 공동체 의식의 함양, 냉소주의 감소가 하나의 요인으로 묶였다. 마지막으로 요인 4는 시민의 공공서비스 만족도, 공공서비스에 대한 지불의사, 다수의 정책과정 참여자 문항으로 구성되었다.

2. 예산과정 시민참여성과의 영향요인 분석

1) 인과모형의 추정: 요인 및 조작적 정의

본 연구는 이론적 고찰을 통해 예산과정의 시민참여성과에 영향을 미치는 3가지 요인을 추출하였다. 본 연구의 구조모형은 분석틀에서 언급한 바와 같이 이론적 고찰을 통해 언급된 3가지 요인들을 독립변수로 하고 시민참여성과를 종속변수로 하는 가설적 관계를 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있다. 연구분석 모형을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

참여기제 활성화 요인의 관측변수는 인쇄홍보물 활성화, 홍보제도 다양화, 자문위원회제도의 활성화, 설문조사의 활성화 등이다. 지역정치체제의 수용성 요인은 기관장의 인식정도, 수용적 정치문화, 예산과정의 시민참여에 대한 의회 노력, 예산과정의 시민참여 조례규정의 완비 정도를 관측변수로 활용하였다. 참여과정 설계의 시민지지 요인은 지방정부의 공공서비스 만족도, 서비스에 대한 지불의사, 다수의 정책과정 참여자 문항을 관측변수로 활용하였으며, 예산과정의 시민참여 성과 요인은 지방정부의 신뢰강화, 지역 공동체의식 함양, 지역 냉소주의 감소 문항을 관측변수로 활용하였다.

2) 기초 인과모형의 분석

본 연구의 분석방법은 상기 이론적 논의에 기초한 가설모형을 분석하기 위해 구조방정식 모형을 적용하였다. 구조방정식 모형은 직접 관측할 수 없었던 잠재변수를 생성하는 형태인 구조모델(structural model)과 실제로 관측된 변수를 생성하는 형태인 측정모델(measurement model)로 구성된다(손호중, 2005; Byrne, 2001; 노형진, 2005). 입력자료는 상관행렬을 사용하였으며, 모수의 추정에는 최대우도법(Maximum Likelihood Estimation: ML)을 사용하였다. ML 추정법은 정규성 가정 하에서 불편성, 일치성, 최소분산성, 정규 분포성을 가지는 추정량을 제공한다. 분석된 제안모형의 적합도를 분석하기 위해서는 구조방정식 모형의 적합도 지수와 경로의 통계적 유의비율을 살펴보게 된다. 그러나 구조모형의 적합도를 평가하는데 있어 사용되는 적합도 지수의 종류에 대한 절대적 기준은 아직 존재하지 않는다. 다만 일반적으로 적합도 지수로 사용되는 것은 모형의 전반적인 적합도를 평가하는 절대적합지수(AFM: absolute fit measures), 제안모형과 수정모형의 비교를 통해 모형의 개선정도를 평가하는 증분적합지수(IFM: incremental fit measures), 그리고 수정모형의 적합수준을 평가하는 간명적합지수(PFM: parsimonious fit measures)로 구분된다. 상기 제시된 제안모형을 ML추정법을 통해 분석한 결과는 절대적합지수의 산출결과는 <표 4>와 같다.

구조방정식 <= 잠재변수= w₁관측¹+ w₂관측²+ 오차d₁

측정방정식 <= 관측변수= w₃관측+ 오차e₁

<표 4> 기초모형의 모형적합도

비교기준			수용기준	제안모형
적합도	절 대 적 합 지 수	x2(df)	-	155.529(71)
		p-value	p＞0.05	0.000
		기초적합지수(GFI)	＞=0.9	0.895
		조정적합지수(AGFI)	＞=0.9	0.845
		평균오차제곱근(RMR)	＜=0.05	0.030

5개의 지수를 통해 가설적 인과모형의 적합도를 판단한 결과 본 연구의 가설적 인과모형의 적합도는 x2(df)와 평균오차제곱근(RMR)의 지수를 제외한 p-value, 적합지수(GFI), 조정적합지수(AGFI)가 수용기준에 부합되지 않는 것으로 분석되었다. 또한 제안모형에서 제시한 연구가설 6개 중에서 4개만이 유의확률 P값이 0.05이하, 결정율(C.R.: Critical Ratio) 1.96이상의 기준에서 채택되고 나머지는 기각되었다.

다만 추정된 구조모형의 ‘관측변수 적합도’를 통해 잠재변수를 설명할 수 있는가? 를 검토한 결과 14개의 관측변수 모두 유의수준 0.05에서 유의미한 것으로 확인되었다. 따라서 요인분석에 의한 개념구조 확인의 결과가 적절한 것으로 평가된다. 제안모형 경로의 통계적 유의도를 살펴보면 <표 5>와 같다.

<표 5> 기초모형의 추정결과

구분	회귀추정치(R.E.)	표준오차(S.E.)	결정율(C.R.)	유의수준(P)
과정설계 → 정치체제 과정설계 → 참여기제 정치체제 → 참여기제 정치체제 → 참여성과 과정설계 → 참여성과 참여기제 → 참여성과	0.479 0.438 0.437 0.693 0.014 -0.061	0.091 1.117 0.135 0.204 0.181 0.242	5.254 3.750 3.236 3.393 0.079 -0.253	0.000 0.000 0.001 0.001 0.937 0.800

기초모형 경로의 통계적 유의도를 살펴본 결과, 제시된 6개의 가설적 인과관계 중에서 4개의 인과관계가 채택되고 2개의 가설은 기각됨을 확인할 수 있었다. 구체적으로 과정설계가 참여성과에 영향을 미칠 것이라는 가설은 유의수준 0.05이하, 결정율(C.R.: Critical Ratio) 1.96 이상의 기준에 부합하지 않는 것으로 나타났으며 또한 참여기제가 참여성과에 영향을 미칠 것이라는 가설도 기각되었다.

3) 수정모형 분석

본 연구에서는 유의수준 0.05를 기준으로 하여 기각된 경로를 제거하고 AMOS 프로그램이 제시한 수정지수를 반영하여 모형을 수정하였다. 수정된 모형은 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 수정모형

참여과정설계의

시민지원

정치체제의

참여수용성

예산과정

참여성과

참여기제

활성화

수정모형의 적합도 검토에 있어서는 모형의 전반적인 적합도를 평가하는 절대적합지수(absolute fit measures), 제안모형과 수정모형의 비교를 통해 모형의 개선정도를 평가하는 증분적합지수(incremental fit measures), 그리고 수정모형의 적합수준을 평가하는 간명적합지수(parsimonious fit measures)를 총체적으로 고려하여 모형의 적합도를 검토하였다. 구체적인 결과는 <표 6>과 같다.

<표 6> 수정모형의 적합도

비교기준			수용기준	기초모형	수정모형
적합도	절대 적합 지수	x2(df)	-	155.529(71)	44.420(53)
		p-value	p＞0.05	0.000	0.793
		적합지수(GFI)	＞=0.9	0.895	0.968
		평균오차제곱근(RMR)	＜=0.05	0.030	0.019
		조정적합지수(AGFI)	＞=0.9	0.845	0.937
	증분 적합 지수	표준적합지수(NFI)	＞=0.9	0.842	0.955
		비교적합지수(CFI)	최대값	0.905	1.000
	간명 적합 지수	아카이께 정보기준(AIC)	최소값	223.529	148.420
		간명적합지수(PGFI)	＞=0.9	0.605	0.489
		근사평균오차제곱근(RMSEA)	＜=0.05	0.081	0.000

수정모형의 절대적합지수, 증분적합지수, 간명적합지수를 총체적으로 고려한 결과, 10개의 측정지표 중 PGFI값을 제외한 9개의 지표가 수용기준에 부합하는 것으로 분석되어 수정모형의 적합도는 매우 높은 것으로 분석되었다. 전체모형의 적합도는 충분한 것으로 분석되어 이 모형을 최종 모형으로 제시하고자 한다. 최적모형의 가설적 인과관계의 추정결과는 <표 7>과 같다.

<표 7> 최적모형의 추정결과

구분	회귀추정치(R.E.)	표준오차(S.E.)	결정율(C.R.)	유의수준(P)
과정설계 → 정치체제 과정설계 → 참여기제 정치체제 → 참여기제 정치체제 → 참여성과	0.519 0.615 0.622 0.327	0.100 0.163 0.117 0.146	5.199 3.779 5.307 2.239	0.000 0.000 0.000 0.025

본 연구에서 제시한 최종모형의 추정치를 검토한 결과 수정모형에서 제시된 4개의 가설이 채택되었음을 확인할 수 있었다. 이상의 결과는 기존의 논의들과는 약간 상반된 결과를 보여주고 있다. 일반적으로 정치체제, 참여기제, 참여과정설계 요인 각각이 참여성과에 영향을 미치는 것으로 기존 연구에서는 주장하고 있으나 본 연구에서는 참여과정설계와 참여기제 요인의 참여성과에 대한 직접적인 영향은 나타나지 않았다. 정치체제의 참여 수용성은 기존 연구와 같이 참여성과에 직접적 영향을 미치는 것으로 분석되었고 참여과정설계에 대한 시민지원은 정치체제의 참여수용성을 통해 참여성과에 간접적으로 영향을 미치는 것으로 나타났다.

3. 예산과정 참여성과 구조모형 및 영향력 분석

분석결과에 따른 참여성과 영향 구조 및 영향력은 <그림 3>과 같다.

<그림 3> 예산과정 참여성과 영향요인의 구조모형

0.691

0.637

0.757

0.712

0.838

0.704

의회노력

0.763

0.538

0.618

0.303

0.679

0.690

0.529

0.610

0.698

0.678

0.734

정부신뢰강화

공동체의식

냉소주의감소

인쇄홍보물

홍보다양화

설문조사

자문위원회

자치단체장 의지

수용적 정치문화

서비스 만족

지불의사

다수 참여자

조례규정완비

참여과정설계

시민지원

정치체제의

참여수용성

예산과정

참여성과

참여기제

활성화

0.493

주: 모든 추정치는 유의수준 0.05에서 채택됨.

예산과정의 참여성과의 영향구조를 분석한 결과, 참여성과에 직접적 영향을 미치는 요인으로 정치체제의 참여수용성 요인이 있음을 확인할 수 있었으며, 참여과정 설계의 시민지원 요인의 경우에는 정치체제의 수용성 요인을 매개로 하여 예산과정 참여성과에 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 그리고 참여과정설계 시민지원 요인은 정치체제의 참여 수용성과 참여기제 활성화에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그러나 참여과정설계 시민지원 요인과 참여 기제 활성화 요인이 직접적으로 예산과정 참여성과에 영향을 미치는 관계는 나타나지 않았다. <그림3>의 구조모형이 제시하고 있는 경로간의 영향력은 각 잠재변수가 참여성과에 미치는 간접효과를 고려하지 못하고 있다. 경로분석에 있어서 간접효과(indirect effect)는 독립변수의 효과가 하나 이상의 중간변수에 의해서 매개되어 종속변수에 영향을 미치는 경우를 나타낸다. 따라서 각 잠재변수가 참여성과에 미치는 직․간접적 효과를 종합적으로 분석하면 <표 8>과 같다.

<표 8> 참여성과의 영향요인 효과분석

직접효과		간접효과			종속 변수	전체 효과
독립변수	효과	매개변수	효과	총계
과정설계	-	→ 정치체제 수용성 →	0.305	0.305	참여성과	0.305
과정설계	-	→ 참여기제 활성화	0.679	0.679		-
정치체제	0.493	-	-	-		0.493
정치체제		→ 참여기제 활성화	0.303	0.303		-

예산과정의 참여성과 영향요인들의 직․간접적 효과를 모두 고려한 분석결과를 전체효과 측면에서 살펴보면 정치제제 수용성 요인이 종속변수인 참여성과에 가장 큰 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 그 다음으로 과정설계 요인이 큰 영향을 미치고 있음을 <표 8>을 통해 확인할 수 있다.

본 연구에서는 이상의 분석결과를 통해서 앞서 제기한 가설을 검증함으로써 참여성과에 영향을 미치는 요인들과 그 경로를 파악할 수 있었다. 본 연구의 분석틀에서는 참여성과에 영향을 미치는 요인들이 6개의 경로를 통해 영향관계에 있을 것이라는 가설을 세웠다. 그러나 구조방정식 모형 분석의 결과 4개 가설이 채택되었고, 나머지 2개의 가설은 기각되었다.

이상의 분석결과는 기존의 참여성과에 관한 일반적 인식과는 상반된 결과를 제시하고 있다. 첫째, 참여과정설계의 시민지원 요인과 참여기제 활성화 요인이 참여성과에 미치는 영향은 직접효과 측면의 영향을 미치지 않는다는 점이다. 이는 예산과정의 시민참여 제도 도입 초기로서 예산과정 참여설계과정에 대한 시민의 지지와 참여기제가 아직까지는 활성화되지 못하고 있기 때문인 것으로 판단된다. 둘째, 참여환경으로서 지방정부의 정치체제 수용성이 예산과정의 참여성과에 가장 큰 직접적 영향을 미치는 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 시사점

본 연구는 Ebdon과 Franklin이 제시한 예산과정 시민참여 성과의 영향모형의 중요변수들 중 한국적 상황에 적용 가능한 변수들을 우리나라 지방자치단체를 대상으로 검증하고자 하였다. 예산과정의 시민참여 성과(종속변수)에 영향을 미치는 요인인 참여환경(정치체제의 수용성), 참여과정설계에 대한 시민지원, 참여기제활성화에 대한 모형 검증 결과 참여과정설계의 시민지원과 참여기제의 활성화는 직접적인 영향관계를 확인할 수 없었으며 참여과정설계의 시민지원에 대한 간접적인 영향만을 확인하였다. 그리고 각 독립변수 중 정치체제의 수용성이 참여성과에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다.

이러한 분석 결과는 주민참여 예산제도의 도입 및 정착과정에 있어 다음과 같은 몇 가지 정책적 함의를 제공한다. 첫째, 현재의 주민참여 예산제도가 의미 있는 성과를 가져오기 위해서는 정치체제의 수용성 확보가 무엇보다 중요하다. 따라서 예산과정의 주민참여에 대한 지방자치단체장의 확고한 추진의지와 공무원들의 긍정적인 인식전환을 이끌어 내기 위한 방안들이 마련되어야 할 것이다. 특히 재정정보 공개의 내실화를 기할 수 있기 위한 예산편성, 심의․의결, 결산 등 모든 예산과정에 대해 지역주민들이 쉽게 이해할 수 있도록 하는 제도개선이 우선되어야 한다(이원희, 2003; 곽채기, 2005).

둘째, 지방자치단체의 예산과정 시민참여에 대한 정치체제의 수용성 확보와 관련하여 의회의 참여예산 제도 수용을 위한 노력이 절실하다. 주민참여 예산제도가 지방의회의 권한인 예산안의 심의권을 침해한다는 우려 속에 반대의 입장을 표명한다면 제도 추진과 관련한 예산의 확보와 조례 규칙 등 법적 근거 마련에 어려움이 있을 수 있다. 현 각 지방자치단체에서는 집행부에서 제출한 예산안에 대한 수정 및 삭감 규모가 미미한 수준에 그치고 있는 현실을 볼 때 이러한 지방의회의 한계를 극복할 수 있는 제도로서 주민참여 예산제도의 중요성은 크다고 할 수 있다.

셋째, 주민참여의 효과적인 조직화와 주민들의 참여의지가 뒷받침되어야 한다. 앞의 분석결과에서도 나타났듯이 주민의 적극적 참여 의지 및 과정설계에 대한 시민지원은 예산과정 참여성과에 긍정적인 영향을 미친다. 특히 주민참여예산제도의 운영에 있어 가장 중심적인 역할을 담당하는 주민참여위원회 구성 및 운영활성화와 주민들의 전문성을 강화하는 것이 반드시 필요하다.

넷째, 주민참여 예산제도 도입 시 우려되는 역기능으로 자치단체장과 예산 편성 담당공무원의 자율성이 약화되고, 지방재정운영의 효율성이 떨어지는 문제점이 제기되고 있다. 또한 주민참여예산제도가 집단이기주의를 조장하고, 특정의 개인 또는 단체에게 악용되어 예산배분의 공정성과 형평성을 훼손하게 될 우려도 없지 않다(곽채기, 2005). 이런 역기능들을 사전에 통제 또는 제어할 수 있는 제도적 장치를 마련하여 영향력이 큰 집단이나 개인 또는 지역의 이해관계가 과잉 투입되는 것, 주민 의견의 선별적 수용 기준 또는 지역별 예산배분 기준을 사전에 설정하는 방법, 주민참여예산제도의 적용범위를 점진적으로 확대하는 방안 등이 사용되고 있으나, 다른 한편으로 역기능을 통제할 수 있는 제도적 장치의 확대는 주민참여예산제도가 가져올 수 있는 순기능들을 약화시키고, 결국 유명무실하게 만들 수 있기에 이 제도에 대한 주민들의 인식제고와 협력을 확보하는 방안의 마련이 필요하다.

마지막으로, 이 제도의 성공적인 운영을 위해서는 시간적 제약조건을 극복할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 현재의 예산편성 작업을 진행하는 과정에서는 주민의견을 수렴하기 위한 시간적 할애가 매우 제한적이다. 이러한 시간적 제약을 극복하기 위해서는 예산결정의 전 과정에서 상시적인 의견수렴을 통한 정보 축적이 필요하며 예산편성 준비 단계에서부터의 주민참여를 활성화하는 것이 필요하다.

향후 Ebdon과 Franklin 제시한 연구모형에 따른 각 관측변수의 조작화를 좀 더 정교하게 하고 연구대상을 공무원이 아닌 정책과정의 직접적 참여자인 일반국민을 대상으로 한다면 좀 더 의미 있는 결과도 도출될 수 있을 것이다. 그러나 본 연구는 Ebdon과 Franklin이 기존연구의 메타분석을 통해 제시한 가설 모형의 중요변수를 한국 지방자치단체를 대상으로 실증적으로 분석하여 예산과정 참여성과의 영향요인을 밝히고 주민참여 예산제도의 성과에 관한 경험적 분석을 처음으로 실시하였다는 데 그 의의가 있다.

참 고 문 헌

곽채기. (2005). 주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계. ｢한국지방재정논집｣, 10(1): 247-276.

. (2003). 주민참여예산제도와 지역 NGO의 역할. ｢법률행정논총｣, 23(2): 123-158.

김계수. (2005). ｢AMOS 구조방정식 모형분석｣. 서울: SPSS 아카데미.

김관보. (2007). 애브돈과 프랭클린의 예산과정의 시민참여 영향 모형. ｢현대재무행정이론｣, 106-120. 서울: 대영문화사.

김 웅. (2003). 참여예산사례; 외국과 국내사례 소개. ｢예산편성에 있어서 시민참여 확보방안｣. 민주노동당 광주시지부 토론회 발표자료.

김 철. (2004). 시민참여예산제의 도입 필요성 연구. ｢한국정책학회 2003년 동계학술대회 발표논문집｣, 277-306.

나중식. (2004). 브라질 알레그레시의 주민참여제도: 성공요인과 한계. ｢한국행정논집｣. 16(3): 457-482.

노형진. (2005). ｢SPSS/AMOS에 의한 사회조사분석｣. 서울: 형설출판사.

박광우. (2005). 광주광역시 북구의 주민참여예산편성 제도화 과정과 운영성과. ｢한국지방재정학회 2004년 동계학술세미나 논문집｣, 71-90.

. (2003). 예산감시운동평가와 시민참여예산제도의 필요성. ｢예산편성과정에 있어서 시민참여확보방안｣. 민주노동당 광주시지부 토론회 발표자료.

손호중․채원호. (2005). 정부신뢰의 영향요인에 관한 연구: 부안국 원전수거물처리장 입지사례를 중심으로. ｢한국행정학보｣, 39(3): 87-113.

윤영진. (2003). ｢새 재무행정학｣. 서울: 대영문화사.

이승종. (2003). ｢지방자치론｣. 서울: 박영사.

이원희. (2003). 참여적 지방재정 운영 방향. ｢한국지방재정논집｣, 8(2): 5-32.

정순여․김순기․이창대. (2004). 정부조직의 예산편성과정에서 예산참여와 공정성지각이 예산 성과에 미치는 영향. ｢관리회계연구｣, 4(2): 1-35.

한문성. (2003). 예산참여가 동기유발과 성과에 미치는 영향에 관한 연구. ｢회계정보연구｣, 19: 84-106.

Arnstein, R. S. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, July: 216-229.

Bingham, Lisa Blomgren, Nabatchi, Tina, & Rosemary O'Leary (2005). The New Governance: Practices and Processes for Stakeholders and Citizen Participation in the Work of Government. Public Administration Review, 65(5): 547-558.

Blomquist, C., Newsome, Michael A., & D. Brad Stone. (2004). Public Preferences for Program Tradeoffs: Community Values for Budgetary Priorities. Public Budgeting & Finance, 24(1): 50-71.

Brautigam, Deborah (2004). The People's Budget? Politics, Participation and Pro-Poor Policy. Development Policy Review, 22(6): 653-668.

Byrne, Barbara M. (2001). Structural Equation Modeling with AMOS, Mahwah and London: LEA.

Duncombe, William, Robins, Mark & Jeffrey Stonecash. (2003). Measuring Citizen Preferences for Public Services Using Survey: Does a "Gray Peril" Threaten Funding for Public Education? Public Budgeting & Finance, 23(1): 45-72.

Ebdon, Carol & Aimee L. Franklin. (2006). Citizen Participation in Budgeting Theory. Public administration Review, 66(3): 437-447.

. (2004a). Searching For a Role for Citizens in the Budget Process. Public Budgeting & Finance, 24(1): 32-49.

. (2004b). Aligning Priorities in Local Budgeting Processes. Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management. 16(2): 210–27.

Fung, Archon (2006). Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review, 66(s1): 66-75.

Glaser, Mark A. & Robert B. Denhardt. (1999). When Citizen Expectations Conflict with Budgetary Reality: Discontinuity between the Public’s Demand for Services and Its Willingness to Pay Taxes. Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management. 11(2): 276–310.

Irvin, Renee A. & John Stansbury. (2004). Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public Administration Review, 64(1): 55-65.

King, Cheryl S, Feltey, Kathryn M., & Bridge O .Susel. (1998). The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration. Public Administration Review. 58(4): 317–26.

Koonings, Kees (2004). Strengthening Citizenship in Brazil's Democracy: Local Participatory Governance in Porto Alegre. Bulletin of Latin American Research, 23(1): 79-99.

Kweit, Mary G. & Robert W. Kweit. (1981). Implementing Citizen Participation in a Bureaucratic Society. New York : Praeger.

Libby, T. (1999). The influence of Voice and Explanation on Performance in a Participative Budgeting Setting. Accounting, Organization and Society, 24: 125-137.

Miller, Gerald J. & Lyn Evers (2002). Budgeting Structures and Citizen Participation. Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management. 14 (2): 233-72.

Nalbandian, John. (1991). Professionalism in Local Government: Transformations in the Roles, Responsibilities, and Values of City Managers. San Francisco: Jossey-Bass.

Ostrom, V. (1989). The Intellectual Crisis in American Public Administration(2nd ed.), Tuscaloosa: The Univ. Press.

Rubin, Irene (2007). The Great Unraveling: Federal Budgeting, 1998-2006. Public Administration Review, 67(4): 608-617.

Ryu, Jay Eungha, Bowling, Cynthia J., & Chung-Lae Cho. (2007). Effects of Administrator's Aspirations, Political Principal's Priorities, and Interest Groups' Influence on State Agency Budget Requests. Public Budgeting & Finance, 27(2): 22-49.

Simonsen, William & Mark D. Robbins. (2000). Citizen Participation in Resource Allocation. Boulder, CO: Westview Press.

Wang, Xiaohu. (2001). Assessing Public Participation in U.S. Cities. Public Performance Management Review. 24(4): 322-36 .

Watson, Douglas J., Juster, Robert J., & Gerald W. Johnson. (1991). Institutionalized Use of Citizen Surveys in the Budgetary and Policy-Making Processes: A Small City Case Study. Public Administration Review. 51(3): 232-239.

Yang, Kaifeng (2005). Public Administrators' Trust in Citizens: A Missing Link in Citizen Involvement. Public Administration Review, 65(3): 273-285.

Yang, Kaifeng & Kathe Callahan. (2007). Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values, Stakeholder Pressures, and Administrative Practicality. Public Administration Review, 67(2): 249-264.

김관보(金琯保): University of Southern California(행정학 박사)를 취득하고 현재 가톨릭대학교 정경학부 행정학전공 교수로 재직 중이다. New Institutional Arrangement for the Self-Governance of Korean Irrigation Systems: The Case of Farmers□Self-Governing Model District Program(2006), ｢현대재무행정이론｣(2007 공저) 등의 논문과 저서를 발표했으며 한국개발연구원(KDI) 주임연구원, 한국건설산업연구원 부연구위원, 공정거래위원회 자체평가 위원회 민간위원장 등을 역임한 바 있다. 외교통상부 자체평가위원, 공정거래위원회 하도급자문위원으로 활동하고 있다.<E-mail: kwanbo@catholic.ac.kr>

김옥일(金玉一): 영남대학교 일반대학원 박사과정을 수료하고 가톨대학교 일반대학원 박사과정을 수료하였으며 현재 가톨릭대학교 정부혁신․생산성연구소 선임연구원으로 재직 중이다. 주요관심분야는 조직관리, 문화정책, 위기관리 등이며 최근 논문으로는 “북한 관료부패의 원인에 관한 연구: 북한 이탈주민의 인지도를 중심으로(2006)”, “농촌여성 중심의 소규모 사업 활성화 방안에 관한 연구: AHP 분석기법 활용(2005)”, “국가위기관리 통합적 체계구축에 관한 연구(2004)”등이 있다.

<E-mail: okilkim@catholic.ac.kr/논문접수일: 2007. 7. 10/심사게시일: 2007. 7. 19/심사완료일: 2007. 8. 14>