특별지방행정기관 기능이관 논의의 쟁점과 방향*

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 25～46

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* 이 논문은 2006년 경북대학교 지역개발연구소를 통하여, 대구경북연구원의 과제를 수행한 것입니다. 과분한 말씀과 유익한 지적을 해 주신 익명의 세분 심사위원들께 감사드립니다.

Major Issues and Directions in the Administrative Devolution of the Central Government's Field Agencies in Korea

이 시 철

이 논문은 최근 우리나라 지방분권의 큰 흐름 가운데 상대적으로 성과가 특히 불분명한 것으로 평가받고 있는 6,500여 특별지방행정기관의 기능 이관을 논의의 중심에 두어, 최근의 현실을 짚어 보고 대안적 방향을 제시한다. 지방분권의 구호는 높았지만, 극히 선택된 4% 즉 우선검토 대상 특별지방행정기관에 대하여도 지난 2-3년 내내 기능이관 또는 조정에 관하여 상징적 열매조차 보기 힘들었다. 이 연구에서는 선행연구와 정부자료를 바탕으로 하되 지난 3년여 정책현장에서의 진행상황을 개관하면서, 성과가 답보상태인 이유를 정리하고 이를 타개할 몇 가지 대안을 모색하였다. 제주도에서 실험된 일괄이양 모형, 지역적ㆍ기능적 차이를 인정하는 선택모형, 그리고 상생을 지향하며 힘을 모으는 통합모형이 그것이며, 여기에 ‘지속성’의 담보를 추가 강조하였다.

주제어 : 특별지방행정기관, 지방분권, 기능이양

I. 열면서

이 논문은 최근 우리나라 지방분권의 큰 흐름 가운데 상대적으로 성과가 특히 불분명한 것으로 평가받고 있는 특별지방행정기관의 기능 이관을 논의의 중심에 두어 최근의 현실을 짚어 보고 대안적 방향을 제시한다.

우리나라의 지방분권은 공간적 가치 분산과 기관적 권한 재배분이 함께 연결되어 있다. 그런데, 불과 2-3년 전까지 이 땅의 많은 사람들에게 큰 이슈로 자리매김했던 이 지방분권 논의가 온데간데없이 사라져 버린 느낌이다. 어떤 이유와 배경에서든 언론에서도, 학술대회에서도, 정부의 회의에서도 더 이상 관심을 받지 못하고 있는 현실에 주목하지 않을 수 없다.

물론 정부의 입장에서는, 그간 큰 방향을 잡았으니 만큼 시간이 걸리더라도 과제들을 하나씩 집행해 가면 된다는 말을 할 수 있겠으나, 정치적 상황 기타 여건, 이를테면 한시법인 지방분권특별법의 시효만료가 1년 반 밖에 남지 않은(2009.1.17) 사실 등을 고려하여야 할 것이다. 특히 특별지방행정기관의 기능이관에 대한 논의는, 47개 지방분권과제 가운데 재정분권과 함께 지방정부들이 가장 원했던 분야이면서도 제일 진전이 없었던 분야라는데 공감이 이루어지고 있지 않은가.

역대 정부 가운데 분권에 대한 표면적 의지가 가장 강했던 참여정부의 지방분권 노력을 일부러 폄하할 필요는 없으며 일정한 성과를 거둔 것에 대하여는 평가하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고, 2003년 참여정부 출범 이후 진화와 변모를 거듭해 온 지방분권의 여러 화두들 중 특별지방행정기관의 기능이관에 관한 수사와 현실을 대비하면서 현 단계의 주된 쟁점이 무엇인지를 특히 지방의 눈으로 비판적 시각에서 관찰하려는 것이다.

이 연구의 논의틀은 기본적으로 선행연구를 바탕으로 특별지방행정기관 논의의 주된 쟁점을 밝힌 후, 기능배분이 몇 년째 표류하고 있는 원인이 무엇인지를 중앙 및 지방정부의 최근 자료를 분석함으로써 분명히 하고 몇 가지 선택지를 제시하도록 한다. 이글에서는 분권의 이론적 정당성이나 특별지방행정기관의 기능배분에 관한 구체적 기준 등의 미시적인 논의는 지양하되, 다음과 같이 요약될 큰 틀의 질문에 답한다.

i) 참여정부의 중앙권한 이양 특히 특별지방행정기관 기능이관은 어디에까지 이르렀는가?

ii) 특별지방행정기관 사무이관이 미루어지는 등 실천적 쟁점은 무엇인가?

iii) 특별지방행정기관 사무이관을 원활히 이루어내기 위한 대안적 모형이 무엇인가?

특별지방행정기관 기능이관 논의의 쟁점과 방향

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

Ⅱ. 권한 이양의 최근 흐름과 선행연구 개관

특별지방행정기관의 기능 이관은 결국 행정사무의 배분 또는 국가사무 지방이양의 한 줄기로 관찰될 수 있다. 최근까지의 학술연구도 이 맥락에서 이어져 왔다. 즉, 전체적인 분권의 흐름에서 특별히 주목할 만한 분야로 특별지방행정기관 기능의 지방정부 이관이 논의되어 온 것이다.

1. 분권, 그리고 특별지방행정기관

최근 몇 년간의 분권 드라이브, 특히 참여정부 초기의 분권에 대한 열의와 비전은 일단 긍정적으로 평가받아야 할 것이다. 큰 줄기를 개관하면, 전체 47개 지방분권 과제 중 몇몇 의미있는 진전이 있었다. 2006년 새로이 측정된 지방분권지수가 58.8%로서 국민의 정부 때보다 2.5% 상향되었고 특히 재정집행 분야에서 3.4% 상승된 것으로 나타나기도 했다(홍준현 외, 2006). 2002년 이전 3년간 지방이양 사무가 242건인데 비하여 참여정부 출범이후 모두 769건이 이양되는 등 중앙사무의 지방이양이 대폭 확대된 것을 성과로 볼 수 있을 것이다(행정자치부, 2006b). 반면에, 지방분권 추진노력은 2004.12. 지방일괄이양법이 국회에서 무산되는 등 많은 일정이 늦추어지거나 현실적 장애에 부딪치고 있다. 일반적인 정부기능의 중앙 집중 현상으로서, 1994년 중앙사무와 지방사무의 비율이 75:25였던 것에 비하면 조금 나아졌지만 2005년의 경우에도 72.4% 대 27.6%로 나타나는 등 전체적으로 지방정부의 역할이 여전히 미비하다는 것에는 이론의 여지가 없을 터이다(지방이양추진위원회, 2002; 홍준현 외, 2006).

주민투표를 거쳐 2006.7.1 출범한 제주특별자치도의 경우, 그 성립과정이나 내용 모두가 우리나라 분권사의 한 전기가 될 법하다. 자치경찰제를 최초로 운영하게 되었고 자치도의 법률안 제출요청권, 교육감과 교육위원의 직선 등 실질적인 교육자치도 한걸음 다가서게 되었다. 2007년 4월 현재 법인세 투자여건 조성 등 제2단계 제도개선을 추진 중이다. 이 논문의 중심 과제인 특별지방행정기관과 관련, 지방국토관리청과 지방해양수산청 등 7개 기관을 자치도의 하부조직으로 흡수한 사실 또한 주요한 성과로 파악할 수 있겠다(정부혁신지방분권위, 2006a).

일반적으로 알려진 기준에 의하더라도(한국지방자치학회, 2000), 정치행정 권력의 배분 수준을 측정하는 기본적 지표로 지방 사무의 구성비율, 국가ㆍ지방공무원의 비율, 국가ㆍ지방 재정의 크기 대비, 감사 및 보고의 횟수, 그리고 특별지방행정기관의 수 등이 거론되고 있다. 그 중 특별지방행정기관의 문제는 지역에 종합행정주체인 지방자치단체가 있음에도 국가기관이 직할 사무소를 두고 있다는 사실 그 자체가 바로 강력한 중앙집권성을 증명하는 대표적 지표로 여겨지는 것이다.

특별지방행정기관은 일반적으로 전국적 통일성이 요구되거나 고도의 전문성 등의 이유로 중앙정부가 직접 지방에 설치하여 국가사무를 처리하는 일선기관(field agency)을 말한다(이달곤, 2004: 177-178; 한국지방자치학회, 2000: 177). 일선관서 또는 특별지방행정관서라고도 불리는 특별지방행정기관은 정부조직법(제3조 1항)에 근거하여 설치되지만 현실적으로는 법률이 아니라 대통령령에 의하여도 가능하게 됨으로써 남설의 한 근거가 되기도 한다. 실질적 필요성도 있겠지만 중앙부처의 기득권이나 할거주의에 기인하여 경쟁적으로 설치된 사례도 있는 것으로 받아들여진다(정부혁신지방분권위, 2005b: 129).

이론적으로는 중앙 뿐 아니라, 지방정부 소속의 특별지방행정기관도 가능할 뿐 아니라 현실상 존재한다(이달곤, 2004: 177; 한국지방자치학회, 2000: 178). 교육감, 교육청, 보건소, 소방본부 등이 그 사례인데 대부분 국가사무와 지방사무를 섞어 수행하며 주민 입장에서도 구분의 실익이 크지 않고, 소속 공무원들도 소속이 불분명하다는 느낌이 많은 것으로 알려져 있다. 이 논문의 초점은 물론 중앙정부 소속의 특별지방행정기관이다.

우리나라의 특별지방행정기관은 1950년대 초 교육위원회 설치이래 계속되는 증가세를 보여 왔다. 특히 최근 20여 년간 절대 숫자가 6천이 넘는데다가 ‘80년대 말 이후 급격한 증가추세를 보여 왔다. 국민의 정부 후반기 이후 약간의 감소세를 보였고 참여정부 초기인 2003년 12월 현재 24개 중앙행정기관에서 전국적으로 6,574개 기관 193,507명의 국가공무원을 두고 있는 것으로 기록되고 있는데(정부혁신지방분권위, 2004a; 행정자치부, 2006a), 그 이후에도 의미 있는 큰 변화를 보기 어렵다. 최근 홍준현 외(2006)의 분권수준 측정연구에서 나타났지만, 전체 국가공무원 대비 특별지방행정기관 공무원의 비율, 그리고 후술하는 대로 지방이관 우선 검토대상인 9개 분야 공무원의 비율 등이 분권수준을 측정하는 주요 지표가 될 수 있다.

2. 특별지방행정기관 관련 선행 연구

우리나라 특별지방행정기관 연구의 주류는 일반적인 분권논의에 포함된 것을 제외하면, 중앙정부와 지방정부간 기능 중복 등의 문제점에 대한 대응으로 그 합리적 재배분의 가능성과 구체적 기준을 총론적으로 제시하는데 두고 있어 보인다(김영수ㆍ금창호, 2002; 김익식, 1994; 이은재, 1997; 전국시도지사협의회, 2003; 진재구, 1999; 하재룡, 1996; 홍준현, 1998).

사실 특별지방행정기관의 일반적인 개편방향은 오래전부터 교과서적인 관점에서 제시되어 왔는데, 이를테면 조정의 일반적 기준으로 중앙정부의 관점에서는 행정수행의 책임성, 사무처리의 능률성, 예산절감 등을, 그리고 주민입장으로는 접근성, 일처리의 용이성과 종합성, 통제가능성 등이 제시되었으며, 지방정부의 입장에서는 전문인력과 재정능력 확보 등이 중요시 된다(정세욱, 1993; 한국지방자치학회, 2000: 179-180; Martin & Ward, 1985). 덧붙여, 행정서비스 공급의 효율성을 높이고 권한배분의 적정을 기하기 위한 방향으로, 중앙정부 아닌 지방정부 입장에서 ‘기능별 구역’을 확장해야 한다는 논의(김석태, 1997) 또한 특별지방행정기관의 기능을 지방으로 넘겨야 한다는 의견으로 볼 수 있겠다.

구체적 사무나 기능을 대상으로 한 사례연구로서 김종성(2000)은 정책과정에 따라 구체적인 기능배분기준을 제시하고 있다. 즉 정책결정과 관련하여 국가 정책적 중요성, 중앙정책과의 연계성, 대응성, 책임성 등을, 정책집행에서는 집행의 연계성과 종합성, 현지성과 특수성, 전문성과 기술성을, 그리고 정책성과와 관련하여 효율성과 경제성, 주민 편의성, 주민만족도와 서비스의 품질 등 기준을 설정하면서 이를 경기도 환경관리 업무에 적용하고 있다. 유영철(2004)은 광역단체와 식약청을 대상으로 기능별 분권화의 가능성을 두고 지역성, 전문성, 경제성 그리고 공평성의 네가지 기준을 제시하였다.

이환범ㆍ주효진(2003)은 지방중소기업청을 대상으로 분석한 연구에서 전면적이고 일괄적인 통합에 따른 문제제기를 하고 있음이 돋보인다. 이를테면 지방정부와 지방중기청 업무에 대한 고객만족도에 있어서 분야별로 의미있는 편차가 있음을 확인하면서 단계적ㆍ시범적인 통합을 전제로, 단순히 지방정부로의 통합보다는 지역 거버넌스에 바탕을 둔 중소기업지원센터를 한가지 방안으로 제시하고 있다.

이외에도 외국사례의 소개와 분석 그리고 그에 따른 시사점을 제시하는 논의도 있으나(금창호, 2002; 김순은, 2001; 김순은, 2003), 많은 경우 기능중복 현상 및 배분기준 그리고 개편방향 제시라는 큰 틀을 유지하고 있다. 요약컨대 특별지방행정기관 기능의 지방이관과 관련한 기준을 찾아내고 그 타당성을 논하는 연구가 주류였다고 볼 수 있다 물론, 이관과정에서의 쟁점, 이관지연의 문제점 등에 대하여도 언급된 경우가 있지만 중요한 초점은 아니었다고 여겨지며, 더욱이 이관과정을 실질적으로 촉진하기 위한 대안에 대하여는 많은 논의가 이루어지지 않았다.

등재(후보)지 아닌 일반 논문 중에도 특별지방행정기관의 실태, 지방정부와의 관계, 기능재조정 및 통합방안 등을 총론적으로 제시하는 글은 매우 많다(금창호, 2002; 박기영, 1996; 박응격, 1998; 박재희, 1999; 소진광, 2002; 이장희ㆍ정상환, 2003; 정용덕, 1997; 진재구, 2002; 차미숙, 2005).

Ⅲ. 특별지방행정기관 기능조정 논의의 쟁점

특별지방행정기관의 기능 및 업무 조정은 분권수준을 측정하는 주요 지표가 될 수 있음에도 불구하고 눈에 띄는 성과가 가장 덜했던 분야로 꼽히고 있는데 실제 어디에까지 와 있는지 그 과정과 함께 개관할 필요가 있다. 무엇이 쟁점이고, 왜 늦어지고 있는가?

1. 최근의 특별지방행정기관 개편 논의

사실 특별지방행정기관을 정비해야 한다는 기초적 합의는 1959년에까지 거슬러 올라갈 수 있으며 가깝게는 1998년 국민의 정부 때도 당시 기획예산처에서 1차 조정안을 냈다가 유보되었을 정도로 오랜 숙원이면 계속되는 작업으로 볼 수 있다(정부혁신지방분권위, 2005a: 132).

참여정부에서의 특별지방행정기관의 개편 또한 2003년 이후 지방분권 흐름 특히 중앙-지방 권한 재배분 10대 과제로서, 또는 47대 전체 세부과제 중 하나로서 매우 중요한 위치를 점하고 있다. 2003.7. 지방분권 로드맵에서 유사․중복기능을 통폐합․일원화하고 지방행정의 종합적 수행을 보장한다는 취지로 특별지방행정기관 정비계획이 제시되었고, 이는 2004.1. 시행된 ｢지방분권특별법｣에서 명시되었다.

참여정부 초기 특별지방행정기관 정비의 기본방향은, 지방분권의 일반원칙과 마찬가지로 ｢선분권, 후보완｣, ｢보충성｣원칙을 우선 적용하도록 하였고, 무엇보다도 특별지방행정기관 존치 입증책임을 지방정부가 아닌 해당부처에 부여하는 등의 적극성을 띄기도 했다(정부혁신지방분권위, 2004a; 동 2004b; 행정자치부, 2003a). 이에 따라 2004.2. “주민편의성 및 현지성이 강하거나 단순 집행적 사무로서 상대적으로 지자체와 유사․중복된 부분이 많아 전문가들의 계속된 연구․ 검토가 있었던 기능”에 대하여 우선 검토대상 기관으로 9개 부처 291개 기관을 선정하여 이관 작업을 추진해 왔다(표 1).

그러나 2005.8. 광역자치단체들로부터 기능 이관 시 업무수행계획 또는 준비계획을 제출받은 이래, 2년이 다 되어가는 지금까지 별다른 진전이 있다고 보기 어렵다. 당초 계획대로라면 지금쯤은 이관 작업이 마무리됨은 물론 초기평가가 이루어져야 할 시기이지만, 별 진전이 없고 관련 법안도 국회 계류 후 다른 정치적 사안과 맞물리어 의미있는 토론이 이루어지지 못하고 있는 것이다.

[표 1]에 보인대로, 정부 내에서도 2004년의 조정안에서 조금씩 정비대상 기관을 줄이거나 내용을 수정하는 외에는 공식화된 최종입장을 내놓지 못하고 있다. 당초 검토대상기관이던 통계ㆍ산림ㆍ보훈청을 제외한 6개 부처에 대하여 지방 이관을 하는 것으로 바뀌었으며, 2006년에도 추가로 조정된 내용이 나오고 위원회 내부토론이 이어져 왔으나 구속력 있는 후속작업으로는 이어지지 못하고 있다.

최근의 동향으로, 2007년 5월 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(대통령령)｣개정안이 확정되어, 사회복지법인의 농지취득 인정을 위한 추천 권한을 보건복지부에서 시ㆍ도로 위임하는 등 총 113개 행정사무를 추가로 지방자치단체, 특별지방행정기관 등에 위임ㆍ위탁하기로 한 사례가 있으나(연합뉴스, 2007.5.22), 이는 매년 이루어지는 일상적인 활동인데다 특별지방행정기관 업무의 지방이관과는 무관하고, 중앙부처의 권한을 특별지방행정기관으로 넘김으로써 오히려 이를 강화한 사례라 할 것이다.

<표 1> 특별지방행정기관 기능조정안

대상기관	2004 조정안	2005 변경안	비 고
지방중소기업청	지방중소기업청(11개) 및 지방사무소(1개) 폐지	좌동	전체이관
지방식약청	지방청(6개) 지방이관	좌동	전체이관
지방해양수산청	지방청(12개) 및 사무소(25개) 이관	좌동	전체이관
지방국토관리청	사무소(18개),출장소(10개) 이관 지방국토청(6개) 존치	지방국토청(6개),사무소(18개) 출장소(10개) 지방이관	일부이관 → 전체이관
지방노동청	지방노동청(6개) 폐지	좌동	일부이관
지방환경청	지방청(4개), 출장소(9개) 이관 유역환경청(4개) 존치	출장소(9개) 지방이관 지방환경청(4개) 및 유역환경청(4개) 존치	일부이관 ※지방청(4개)이관→존치

자료: 정부혁신지방분권위원회(2005a), 경상북도(2005a) 등에서 정리

2. 계속 제기되어 온 문제점: 지역성, 기능 중복, 단순집행 등

공간적 측면에서 특별지방행정기관의 관할 문제와 관련, 본시 특별지방행정기관의 설립취지가 전국적 통일성ㆍ전문성 또는 특수성이므로, 일반적인 행정구역에서라면 서비스 구역을 중심으로 설립되는 것이 논리적이다. 따라서 행정구역과 서비스 범위가 일치되는 경우, 더구나 그것이 집행 성격이라면 종합행정기구인 지방정부에 넘겨야 할 것이라는 논리가 설득력을 더하게 된다(이달곤, 2004).

특별지방행정기관에 대한 비판으로 전통적으로 지적되어 온 지역성의 문제는 지역공동체 내로부터의 통제장치가 미흡한데 그치지 않고, 적극적으로 지역의 이익을 구현하는데 적합지 않다는 것으로 요약된다. 기관장은 당연히 친정인 중앙부처만을 의식하며 잦은 인사교체는 물론 지방정부, 의회, 언론, 시민사회로의 모니터링과 의견수렴이 약하다는 점이 지적되어 왔다(정부혁신지방분권위, 2005a; 144).

중복성의 문제는 많은 선행연구에서 되풀이 지적되고 있는데, 진재구(1999)는 서비스 대상, 업무처리방식 등을 기준으로 노동, 산림, 중소기업지원, 환경, 식약행정 등에서의 중복성을 파악하고 있다. 중복성의 문제를 구체적 사례에서 파악한 예로, 경기도 팔당상수원 관리사무소와 환경청 소속 한강유역환경관리청에서는 팔당 상수원 보호업무를 거의 중첩 수행하고 있었다고 보고 되었다. 유영철(2004)도 최근 연구에서 지방식약청, 국립수의과학검역원, 농산물품질관리원, 수산물품질관리원 등 특별지방행정기관과 지방자치단체간 식품행정 기능의 유사 중복이 많으며 이에 따라 규제가 과다하고 인력 및 예산낭비가 심하며 오히려 업무의 사각지대가 발생하는 실태를 분석한 바 있다.

반면에, 어떤 경우 중복성의 문제가 그리 심각하지 않을 뿐 아니라, 가외성 또는 실질적 효율성의 증진 차원에서 오히려 긍정적이라는 의견도 있다. 예를 들면, 지방중소기업청과 지방정부 관련 부서의 업무 ‘중복’ 문제가 의견이 갈리는 사례이다.

중소기업 지원이라는 공통 목표를 가진 가운데, 두 기관 간 중복성이 심하며 앞서 지적된 지역성 측면에서도 지역특화산업의 선정 및 육성 등에서는 중기청이 취약하다는 의견이 일단 일반적이라 볼 수 있다(소진광, 2002; 정부혁신지방분권위, 2004b; 동 2005b). 중기청의 경우, 같은 내용의 기업지원을 하면서도 실질적 업무를 쪼갠 결과로 제한된 범위의 기업과 개인에 대하여 지원하는 경향이 있고 그 수혜의 폭을 넓힐 필요가 있다는 의견이 있다. 이환범ㆍ주효진(2003)의 연구에서처럼 양 기관 간에 자금, 수출, 벤처창업, 기술지도 등 기능의 중복은 관찰되지만 각자의 역할과 실질적인 업무는 차별화되어 있다고 한다면 표면적인 중복은 큰 문제가 아닐 수도 있다.

어떤 경우든, 비슷한 업무를 특별지방행정기관과 지방자치단체 해당부서에서 중복 처리하고 있다면, 두 주체 간 협력과 조정이 잘 이루어져야 할 텐데 현실은 그렇지 못한 것 같다. 최근의 실증 조사사례로서, 정부간 관계 차원에 초점을 두어 지방정부와 특별지방행정기관 간 협력관계 정도를 관찰한 연구에 따르면(정책기획위원회, 2004), 두 주체 간 협력의 정도가 높다는 인식은 8.5%에 불과한 반면 낮다는 응답이 54.7%에 달하고 있었다. 눈에 띄는 것은 중앙부처-광역단체-기초단체 순으로 협력의 정도가 높다고 여기는 것인데, 즉 중앙부처 공무원들의 입장에서 볼 경우 협력에 문제가 덜하다는 시각이 제일 크고, 반대로 기초단체 공무원으로 갈수록 특별지방행정기관과의 협력에 대하여 더 큰 부정적 인식을 지니고 있다는 것이다.

또 다른 실증연구도(김용웅ㆍ차미숙, 1997) 같은 의견으로 이를 뒷받침하고 있는데, 지역개발과 환경문제 등에서 기초자치단체와 특별지방행정기관 간의 이해관계가 어긋나거나, 기능중복 등에 의하여 갈등이 존재하며 협력이 어렵다고 한다.

단순한 집행업무를 중앙부처에서 맡아야 하는가도 비판적으로 지적되고 있는데, 산업단지 내 배출시설 관련 업무나 지정폐기물 업무 등이 예로 들어진다(김종성, 2000; 이달곤, 1992; 하재룡, 1996). 지방정부 공무원들의 시각에서 볼 때 더 분명한 사례로서, 도로 및 하천 유지보수 업무를 들 수 있다. 이는 관리청과 관계없이 현장집행 기능으로서 기관별로 별도의 인력 및 장비를 운용할 필요가 없다는 주장이 설득력 있어 보인다(대구광역시, 2005a).

지방식약청의 경우 25개 주요 업무 중 18개가 지방자치단체와 겹치면서 발생하는 문제점, 즉 민원처리가 원스톱(one-stop)으로 처리되지 못하거나 단속 등 주요 현장업무에 있어서 사각지대가 생기며 지방정부의 의욕과 책임감을 저하시키고 있다(동아일보 2006.6.22). 그렇지만 식약품 관리는 국민전체의 생명 및 건강과 직결된 문제로서 가외성(redundancy) 측면에서 아무리 중첩된 관리를 해도 지나치지 않을 것이라는 반대논리 또한 가능할 것이다. 그리고 다수 언론과 중앙공무원들이 걱정하는 대로(영남일보 2004.10.11) 엄정한 규제가 이루어지지 않는다면 중복의 문제는 기능통합의 타당한 논리적 근거를 잃게 된다. 아울러, 지방중기청과 지방정부의 경우 중복성이 심하다는 의견이 있는가 하면(소진광, 2002; 정부혁신지방분권위, 2004b), 이환범ㆍ주효진(2003)의 연구에서처럼 양 기관간에 자금, 수출, 벤처창업, 기술지도 등 기능의 중복은 관찰되지만 각자의 역할과 실질적인 업무는 차별화되어 있다고 한다면 표면적인 중복은 큰 문제가 아닐 수도 있다. 요약컨대, 지방의 현장에서도 동의되는 단순집행성은 파악하기가 쉬운 반면, 중복성은 상당한 정도로 문제이지만 획일적 판단을 유보하여야 할 문제라 하겠다.

3. 특별지방행정기관 기능이관의 답보, 그 이유

l) 정치적 환경

특별지방행정기관의 기능이관이 어려움을 겪고 있는 이유는 우선 시기적으로 또 정치적으로 다른 큰 현안들과 맞물리어 있기 때문이라는 해석이 가능하다. 2006년의 경우만 해도 사학법 개정 논란, 전시작전통제권 논의, 5.31 지방선거 기타 정치 사안으로 국회가 제대로 움직이지 못하는 등의 영향으로 인하여, 지방분권 전반 그리고 특별지방행정기관 조정에 대한 논의자체가 실종된 상태였다.

정부혁신지방분권위원회에서 2005-06년에 걸쳐 두어 차례에 걸쳐 내놓은 기능조정안 및 수정안은 실천력이 뒷받침되지 못하고 있다. 즉 전문가 및 지방정부의 협력과 조정으로 마련된 조정안이 관련 부처 협의 과정에서 난항을 겪으며 지지부진한 모습이 되풀이되고 있는 것이다.

지난해 정치권에서 특별히 이 문제를 본격 제기한 사례로, 2006.4.18 김정권 의원 등 10명의 국회의원 발의로 정부조직법 일부 개정법률안이 제출되었는데, 이 안에 의하면 특정 특별지방행정기관에 대하여 시기를 정하여 광역자치단체로 그 기능, 조직, 인력, 예산 등을 이관하도록 하고, 앞으로 새로운 특별지방행정기관을 설치할 경우 반드시 법률에 의하도록 하되 해당 지방정부 협의체의 동의를 함께 얻도록 함으로써 국회와 지방의 통제 및 참여를 강화하도록 하고 있다(김정권 의원실, 2006). 이 법안은 현재 국회 계류 중인데, 2006.4.19 회부되었으나 11.27에야 행정자치위원회로 상정되었으며 그 이후에도 정식 논의가 국회에서 이루어지지 못했다(국회의안정보시스템). 뒤이어 2006년 9월에는 이 정부조직법 개정안과 관련한 국회 공청회까지 열려 토론이 이루어진 바 있으나, 아직 공식 논의가 마무리되지 않고 있으며, 2006년 12월까지 소관사무와 인력과 재원, 장비 등을 지방자치단체로 넘기도록 한 것도 당연히 지켜지지 않았다.

2007년 들어 국가 전체가 대선국면에 돌입한 것을 굳이 고려하지 않더라도, 지방정부의 특별한 관심사였던 특별지방행정기관의 기능이관에 대한 실질적인 논의는 거의 실종된 것으로 보인다.

2) 행정적 환경: 중앙부처와 지방정부의 입장, 조직이기주의

특별지방행정기관의 기능이관을 모두가, 특히 직접 이해 당사자인 중앙 및 지방정부가, 실제로 원하는가의 질문은 매우 기본적이지만 노골적으로 의문시되지는 않아 왔다.

첫째, 특별지방행정기관의 기능이관에 직접적 영향을 받는 계층은 물론 해당 중앙부처와 특별지방행정기관소속 공무원들이다. 관련 부처의 반대는 정부기능 수행에 있어 합목적성 우려에서 나왔을 가능성이 있다. 즉 업무의 국가적 통일성과 전문성, 그리고 수권 지방정부에 대한 능력 등에 대하여 심각하고 타당한 의문을 가질 만하다. 그것이 전부일까. 2004년 이후 구체적 기관들이 거명되면서 특별지방행정기관 이관뉴스가 보도되면서 이들의 위기감과 반발은 지역을 막론하고 눈에 띌 정도였다 (대전일보 2004.10.12; 서울신문 20006.4.5; 영남일보 2004.10.11; 전라일보 2006.4.7). 중앙부처에서 업무이관을 원치 않고 있다는 시각은, 다음 언론보도에 나타난 것처럼 지방의 눈에서 볼 때 더 분명해 보인다.

“...특별지방행정기관 업무의 지방자치단체 이관이... 중앙부처의 이기주의에 밀려 지연을 거듭하고 있다.. 중앙 부처들이 ‘알짜 업무’를 지방에 빼앗길 수 없다며 로비와 부처 이기주의를 강화하는 바람에.. 지방자치단체의 의견수렴 내용도 6개월 동안 책상에 묶여 있다가 최근에서야 대통령에 보고를 한 것으로 나타났다. 전북도의 한 관계자는 ‘참여정부 출범 초기 의욕적으로 추진하던 특별지방행정기관 이관이 부처 이기주의와 지방에 대한 무시 등으로 수년을 끌어오고 있다’면서 ‘정부 부처들이 분권과 균형발전을 강조하면서도 내심으로는 새로운 중앙집권적 발상을 드러내고 있는 것’이라고...” (전라일보 2006.4.7)

둘째, 지방정부와 소속 공무원들도 특별지방행정기관의 이관을 모두가 바라는 것은 아닌 것으로 보인다. 기본적으로, 지방공무원들 일부는 변화 그 자체에 대하여 거부감을 가질지 모른다는 일반적 평가에 대하여 확실한 반론을 제기하기 어렵다. 가만히 있어도 되는데, 중앙에서 해 오던 일을 굳이 떠맡아 ‘귀찮게’ 될지 모를 가능성에 대하여 그리 환영하지 않을 것임은 이해할 만하지만 모두 정당화될 수는 없을 것이다.

업무의 효율성 등과 실질적으로 관련되는 문제로서, 예컨대, 지방중소기업청의 업무는 “ 경영지원, 수출지원 및 투자유치 등 규제가 아닌 지원업무로 수혜자(기업)측에서 지원기관이 많으면 좋다는 의견이 많으므로 현행과 같이 존치하는 것이 바람직하나, 부득이 지방중소기업청 기능을 지자체로 이관할 경우...” 대비는 하겠다는 의사표시를 하는 가운데, 오히려 “협의 없이 일방적으로 넘길 경우 부작용이 우려”된다는 목소리가 있었으며(대구광역시, 2005b), 지방국토관리청의 업무인 광역시도와 국가하천 유지관리에 대하여도 통일성 유지 및 광역적 관리 필요 등 사유로 수권을 반대한 경우도 있다(대전광역시, 2005).

셋째, 일부 학술연구에서도 구체적 사안의 경우 특별지방행정기관의 지방정부 이관에 대하여 의문을 제기하고 있다. 자치단체와 지방중기청 업무의 일부 중복이 있더라도 실제적 역할이 다르고 고객인 기업들의 입장에서 그 만족도가 분야별로 의미 있는 편차가 있음을 들고 있다.

즉 벤처창업, 기술지원, 판로ㆍ 인력ㆍ경영지원 분야에서 지방보다 만족도가 높았으며 자치단체는 자금 및 정보화지원에서만 우위를 보인 것으로 나타났던 것이다(이환범ㆍ주효진, 2003). 사례로 들어진 중소기업청의 기능에 대하여는 관련 기업 등에서도 다른 목소리를 내고 있는 것도 비슷한 맥락이다. 즉, 중소기업 유관 기관들과 일부 중소기업인들이 지방중기청의 지자체 이전 반대를 공식 주장하고 있는데서도(영남일보 2006.10.14). 나타나듯이 분야별 서비스에 대한 직접 당사자 즉 기업인들의 만족도 차이가 실재한다는 것이다.

비슷한 사례로, 1996년 중소기업청이 당시 통상산업부(현 산업자원부)의 외청으로 신설되고 1998년 대통령 직속기구인 중소기업특별위원회가 설치된 이후 중소기업정책의 총괄 입안, 기업 경영개선 지원, 국내외 판로확대, 창업지원 등 영역이 넓어지고 있었다. 당시 대전에는 타 대도시와 달리 정부 제3청사가 입지한 이유로 지방중소기업청이 없었는데, 오히려 대전시와 대전상공회의소, 지방공단 등에서 지방청 설치를 함께 강력히 주장하고 정치적 압력을 행사하기도 하였다. 결국 지방청 아닌 연락사무소 설치로 귀결되었지만, 이를 보더라도 수혜고객으로서는 오히려 힘있고 돈있는 중앙의 직접 관여를 선호할 수 있는 것이다.

경북 칠곡의 벤처기업인 <주>엠씨엠텍 이창원 사장은 "중소기업청의 체계적인 지원 덕에 섬유기업에서 멀티컬러강판 제조기술을 개발한 벤처기업으로 성공적으로 변신할 수 있었다"며 "창업에서 성장 때까지 자금·기술 등 경영전반에 대해 체계적이고 계열화된 지원을 하고 있는 지방중소기업청은 반드시 필요하며, 지자체로 이관할 때는 중소기업 지원행정이 현재보다 나빠질 것은 자명하다"고 주장했다(영남일보 2006.10.14).

넷째, 중앙과 지방 양쪽으로부터의 조직이기주의를 언급하지 않을 수 없다. 최근 특별지방행정기관을 줄이려는 대세와 어긋나는 시도가 눈에 띄는데, 예컨대 감사원에서 ‘공공감사에 관한 법률’ 제정에 맞추어 감사원 지방분원을 설치하려는 움직임을 보이고 있어 지방의 반발을 사고 있는 것이 그 예이다(전국시도지사협의회, 2006; 전북일보 2006.6.8). 이는 부처이익과 단기적 편의에 치우친 것이라는 평가가 설득력이 있어 보인다.

직제와 정원 관련 그리고 적극적 소관분쟁 등에서 두드러지는 행정기관 특유의 조직이기주의는 특별지방행정기관 이관 과정에서 더욱 뚜렷하다. 덧붙여 해당 공무원 개인의 입장에서도 “현재 특별[지방]행정기관에 근무하고 있는 직원들은 자기 의사에 관계없이 모두 해당 지방자치단체 공무원으로 편입되는지 궁금”해 할 정도로(2006.8.20. 정부혁신지방분권위 홈페이지 게시판) 지위 변경 등에 대한 불안이 섞이어 있다고 보아야 할 것이다.

몇몇 기관에서 이관이 이루어져야 할 인력과 예산이 <표 2>에 나타나 있는데, 해당 기관의 인력 및 예산 감축 예상을 보면 부처별 ‘살아남기’ 경쟁의 뿌리가 일면 관찰된다.

<표 2> 이관대상 특별지방행정기관의 인력과 예산

부처별	이관대상 특별지방행정기관	인력	예산
해양수산부	지방해양수산청(11), 사무소(29)	1,903 (해수부 전체의 45%)	1,936,534 (해수부 전체의 60%)
노동부	지방노동청(6), 지방노동사무소(40)	3,410 (노동부 전체의 88%)	예산: 112,878 (노동부 전체의 14%)
			기금: 253,154 (전체의 6.5%)
건설교통부	지방국토관리청(6), 국도유지건설사무소(18)	1,595 (건교부 전체의 40%)	4,598,416 (건교부 전체의 28%)
산림청	지방산림관리청(5), 국유림관리소(27)	748 (산림청 전체의 77%)	210,038 (산림청 전체의 18%)
통계청	지방통계청(6), 통계사무소(6)	1,222 (통계청 전체의 71%)	62,657 (통계청 전체의 35%)

자료: 정부혁신지방분권위 (2006b)에서 일부 축약, 보완 - 2006.7. 현재

인력 측면에서 ‘손실’이 가장 클 것으로 보이는 부처는 노동부와 산림청, 통계청 등으로 간단한 통계에서도 두드러진다. 노동부의 경우, 6개 지방노동청 및 40개 지방노동사무소를 모두 지방으로 이관할 경우, 노동부는 전체 인력의 88%를 잃게 된다. 산림청과 통계청도 전체 인원의 77%, 71%가 각각 지방 사무소 인력인 것을 고려하면 조직 전체의 규모가 대폭 줄어드는 것은 쉽게 상상할 수 있다. 예산도 비슷한 맥락에서 관찰된다. 해양수산부의 경우 총예산의 60%에 이르는 1조 9천억 원이 지방해양수산청 및 사무소에 배분되어 있으며, 본시 살림규모가 거대한 건설교통부의 경우 지방국토관리청과 국도유지건설사무소 예산이 부처 전체예산의 28%에 해당한다.

지방 쪽에서의 이익 계산도 고려할 만하다. 우선 지방정부 또는 지방 공무원들이 더 강력히 요구하지 않는 이유로, 필요한 인력과 예산 없이 중앙권한을 넘겨받을 경우 부담만 더해지는 결과임은 자명하다(Todaro, 1997). 지방정부, 특히 담당 공무원의 입장에서 볼 때 필요한 인력과 예산을 실질적으로 충분히 넘겨받지 못하는 상태에서라면 그 기능을 이관해 달라고 할 이유가 없을 것이다. 국도ㆍ하천 분야에서의 최근 조사결과에서 기능 이관에 대한 찬반 비율이 5:4로 엇비슷하게 나타난 바 있다(정부혁신지방분권위, 2005b: 150).

지방중기청의 예를 들면, 각종 중소기업 정책자금 등을 실질적으로 지역실정에 맞게 결정 집행하려 하지만 실상 그 의도대로 되기가 매우 어려워 보인다. 경상북도(2005c)에서 판단한 내용을 보면, “이관대상인 지방중기청의 사업예산은 전무하며... 중소기업 지도ㆍ감독 등의 관리기능만 이관됨으로 인하여... 그에 수반된 인건비, 경상비만 증대될 소지가 많”다고 우려한다. 실제로 지방중기청의 인력은 전체 중소기업청의 63.6%인 361명에 이르나, 총예산은 0.4%에 불과(364억/16,032억원)하고 지방청만 따로 사용하는 사업성예산은 없다.

아울러 지적할 수 있는 것은 이른바 무임승차의 문제인데, 이 문제에 관하여 어떤 지방정부든 적극적으로 먼저 나서지 않더라도, 특별지방행정기관의 기능 이관은 어쩔 수 없이 전국적으로 비슷한 모양으로 이루어질 것이라는 판단할 경우, 특별지방행정기관의 기능과 인력을 넘겨주는 것이 해당부처의 입장이나 이익에 더 상치됨을 잘 아는 처지에 굳이 무리해 가며 강력한 요구를 하기가 어렵다는 것이다. 특히 돈과 권력을 많이 가진 부처와 갈등 및 분쟁을 키울 경우 차후 당연히 예상되는 불이익을 걱정하지 않을 수 없을 것이다(정주택, 2003). 극단적인 경우, 지방정부는 물론 유관 단체나 기업들이 해당 특별지방행정기관 또는 관련 중앙부처와 사전에 적극적 ‘협의’하거나 소극적으로 ‘동의’함으로써 특별지방행정기관 기능조정 업무 등에 관하여 지방의 목소리를 조절하는 경우도 있다고 여겨진다.

마지막으로 지방정부들이 수많은 사무를 넘겨받아 수행할 준비가 되어 있는지 그리고 총체적 능력을 갖추고 있는지를 생각하여야 하며, 단순히 공식적인 입장표명 또는 조직이기주의의 문제를 넘어서는 문제일 터이다. 부정부패, 공무원의 능력, 기능별 수권자세 등으로 묶어서 후술한다.

3) 사무배분의 기준에 관한 논의: 아직 미흡한가?

앞서 언급한 것처럼, 중앙정부 소속의 특별지방행정기관과 지방정부 간의 기능배분에 관하여는 이미 많은 학술적 연구가 이루어져 있다. 주로 기능 중복의 비효율성을 바탕으로 하여 이를 합리적으로 재배분하는데 초점을 맞추고 있다(김성배, 2006a; 김영수ㆍ금창호, 2002; 진재구, 2002; 홍준현, 1998; 김익식, 1994).

특히 한국행정연구원(2002)의 기능배분 연구에서는, 업무의 성격이 국가 사무인지 지방 사무인지를 판단하는 기준으로 현지성ㆍ종합성ㆍ전문성 그리고 전국적 통일성을 삼았고, 개별 배분대안에 대한 장단점을 비교할 때는 고객의 편리성, 경제적 효율성, 지방정부의 집행성 등을 판단준거로 삼아 노동, 중소기업, 식품의약안전, 환경, 국토건설, 산림, 보훈 그리고 통계 분야를 종합적으로 다루며 배분방안을 제시한 바 있다.

최근 김성배(2006a), 소진광(2006) 등 학술적인 차원에서의 논의도 되풀이되고 있는 모습이다. 개별 방안에 앞서 이관의 기준에 관한 논의가 먼저 이루어져야 할 것인데, 기능이관의 단위를 무엇으로 볼 것인가의 문제는 실제 행정현장에서도 중요한 의미를 지니게 되는데, 그간 정부 발표 등에 나타난 이관실적, 즉 2003년 이후 총 880여건을 지방에 넘겼다고 할 경우에서처럼 이는 단위사무 별로 넘기고 이를 실적에 포함시키는 경우이다. 그러나 행정기관은 물론 정책 대상집단 입장에서의 기능적 효율성 측면에서도 이는 그리 바람직한 것이 아니라 여겨진다. 아울러 지방이양의 실질적 효과를 기약하기 위해서도 가급적 중ㆍ대형의 기능 위주로 이관해야 한다는 주장이 어우러지고 있다.

몇 가지 사례를 살피면, 우선, 지역성이 짙은 전형적인 분야로서 중소기업지원의 경우, 특별지방행정기관의 가장 큰 존재가치라 할 고도의 전문성, 전국적 통일성이 그리 필요치 않아 그 기능과 상당하는 예산을 함께 이관할 수 있는 분야로 인식되어 왔다. 예로, 소진광(2006)은 지방중기청 업무의 절반을 차지하는 계량기 검정, 시험검사 등에 있어서의 국가인증을 중진공에 넘기고 일부 조사업무를 제외한 거의 전부를 지방정부로 넘기더라도 아무런 문제가 없다고 주장한다. 또한 경영지원이나 기술개발 등에 관한 모든 사무를 지방으로 넘기는 데 대한 논리로서 특별지방행정기관에 대한 통제장치가 미흡한 가운데, 지방청장의 잦은 교체로 지역실정에 맞는 중소기업 지원이 어려운데, 지방정부의 경우 지방의회와 언론 등 ‘늘 가까이 있는’ 제어장치가 있는 것과 비교된다. 지역 환경과 밀접한 연관성을 가지고 있는 지방 중소기업의 생리에 밝지 못하며 지역특화 산업에 대한 구체적 지원에도 미흡하다. 그리고 중기청 본청의 획일적 기준에 따라 인력과 예산이 배분되고 있어 지역실정을 구체적으로 고려할 수 없다는 점을 들고 있다(소진광, 2006).

국도하천분야 특별기방행정기관의 인력 1,653명은 건교부 전체의 약 42.3%이며 예산은 건교부 전체의 1/3 정도인 16조 888억 원일 만큼 방대한 분야이다. 그간에 지적되어 온 문제점은(김성배, 2006b), 현지성의 결여 즉 도로 등 시설물에 대한 지역적 특성이 고려되지 않아 주민들이 불편을 느끼고 있다는 것인데, 특히 하천 관리의 경우가 그러하다. 즉 점ㆍ사용허가는 지방국토관리청, 점ㆍ사용 부과징수는 자치단체가 맡는다. 하천공사는 지방국토관리청에서, 편입토지에 대한 보상은 자치단체에서 관장하고 있는 현실이다. 예산 및 인력운영의 비효율성도 지적되고 있는데, 두 기관에서 국도와 지방도, 국가하천과 지방하천 등을 대상으로 도로망정비계획, 하천정비계획 및 투자계획을 각각 수립하여 추진하고 있는 것은 분명한 문제점으로 지적될 만하다.

<표 3>은 정부혁신지방분권위(2005a)에서 도로관리 분야의 기능배분을 현지성, 연계성, 그리고 집행성을 기준삼아 정리한 것이다. 기본적으로는 계획 기능은 중앙정부에 그대로 두고, 관리 및 집행 기능에 대하여는 지방으로 넘기는 것을 원칙으로 하고 있다. 이는 앞서 언급한 중기능 별로 단순 배분한 것인데, 조금 구체적으로 보면 흔히 “7x9”로 불리는 국토의 간선도로는 국가 관리, 나머지는 지방에 넘기는 안인데, 이렇게 하더라도 국가관리노선은 한국도로공사에 위탁 관리할 수 있을 것이다(김성배, 2006b). 이렇게 거의 대부분의 분야에 걸쳐 기능배분의 기준이 마련되어 있다고 본다면, 이 때문에 특별지방행정기관의 기능이관이 늦어진다는 것은 설득력이 그리 높지 않은 것 같다.

<표 3> 국도관리 분야 사무조정안

중기능 별		현지성 연계성 집행성			이관 여부
도로 관리	국도계획건설 기능	+	o	o	현행유지
	국가하천계획건설 기능	+	o	o	현행유지
	국도유지관리 기능	+	+	+	지방이관
	국가하천유지관리 기능	+	+	+	지방이관

자료: 정부혁신지방분권위원회(2005a)를 발췌, 수정 (+: 높음, o: 보통, -: 낮음)

4. 지방의 준비 자세와 능력

과연 우리나라의 지방자치단체가 현 상태에서 특별지방행정기관의 기능을 넘겨받을 자세와 능력이 구비되어 있는가는 당연히 짚어야 할 문제이며, 어쩌면 전체적인 지방이양이 늦어지고 있는 가장 중요한 이유 중 하나일지 모른다. 특별지방행정기관 수권과 관련한 지방정부의 총체적 능력(capacity)에는 지역 거버넌스 논의까지도 포함될 수 있겠다.

1) 지방(정부)의 부정부패 문제

우선 지방에서의 부정부패에 대한 오래된 우려를 들 수 있다. 한 언론에 보도되었듯이, 환경부 관계자가 “그간 많은 기능을 지자체에 넘겼지만 음식점이나 건설사 관계자가 대거 [지방의회에] 진출해 있는 지방자치단체가 환경단속을 제대로 하지 않은 게 사실이었다”며 “중앙정부의 감시기능마저 포기하라는 것은 너무하지 않느냐”며 상당한 규제와 단속 기능을 중앙이 계속 가져야 함을 주장하고 있다. 식약청도 국회 국정감사에서 “식품안전문제는 국민의 건강과 직결[되는데]...지자체가 규제업무를 소홀히 하는 사례가 늘고 있다”며 거꾸로 식약청 기능을 강화해야 한다고 주장하고 있다(영남일보 2004.10.11).

비슷한 예로, 도시계획 권한의 이양 논의에서도 지방정부의 총체적 능력에 대한 ‘우려’를 빠뜨릴 수 없을 것 같다. 이른바 분권형 도시계획으로의 전환이 2005년부터 추진되어 왔는데, 현재 도시기본계획 및 도시관리계획 변경시 건설교통부 장관의 승인을 얻어 확정 공고하도록 되어 있으나, 이를 7대 도시는 지방의회 동의절차로, 시군의 경우 도지사가 이를 승인하도록 대체하도록 하려는 시도였는데 아직까지 별 진전을 보지 못하고 있다. 이와 관련, 중앙권한 축소에 대한 두려움 뿐 아니라 전반적인 지방정부의 정책능력 및 청렴성에 대한 불신이 커 보인다(이시철, 2005b). 예컨대, 난개발과 심의·의결 과정의 전문성 결여 등 부작용 등에 대한 우려와 함께, 자치단체장의 선심성 정책, 지방의회의 권한 비대화, 집단 민원, 소지역주의 등에 따른 문제점 등을 걱정하는 것이다.

그러나 전체적으로는, 중앙정부에서도 똑같이 일어날 수 있는 이 문제에 대하여, 지방의 부정만을 걱정하는 것은 일단 단선적인 생각으로 보인다. 실제로 부정부패와 관련하여, 피해의 규모는 물론 전체 공무원 숫자, 관련 예산 등에 대한 세부적 빈도나 비율을 따져 본다면 결론을 쉽사리 예상할 수 없다.

2) 공무원의 능력 문제

국가공무원과 지방공무원의 능력을 비교하는 논의 또한 그리 새롭다 할 수 없다. 실제로, 차마 공식적으로는 내세울 수 없지만 중앙 관련부처의 숨겨진 의구심이 있고, 심지어 학계의 일부 시각으로도 지방공무원에 대하여 대등한 신뢰가 확보되어 있다고 할 수는 없을 것이다.

공무원의 업무수행능력에 있어서 차이가 있는지에 관한 한 실증조사(정책기획위원회, 2004)에 따르면, 전체적으로 큰 차이가 없을 것이라는 응답이 일단 60.2%에 이르지만, 중앙-지방을 비교할 때 일단은 중앙 공무원이 우수하다는 응답이 지방의 손을 들어주는 쪽에 비하여 27.4% 대 8.9%로 더 많기는 하다.

이 조사에서도 국가 및 지방공무원 간의 현저한 인식차이를 확인할 수 있는데, 80% 안팎의 기초 및 광역자치단체 공무원들은 국가-지방공무원 간 능력의 차이가 없거나 오히려 지방이 우수하다고 하는 반면, 중앙부처 공무원의 60%는 국가공무원이 대체로 또는 현격히 우수하다고 본 것으로 나타났다. 그리고 전문가 집단의 46% 또한 후자에 동의하고 있다(정책기획위원회, 2004). 상당수 중앙부처 공무원들, 그리고 전문가 집단에서 지방 공무원들의 능력에 대하여 불신하고 있다는 것, 따라서 상당 정도의 감독과 통제가 필요할 것으로 인식한다는 것은 이 조사에서도 확인되고 있다. 실증적 근거의 유무와 무관하게 이러한 불신의 존재 자체는 인정하여야 하며, 지방공무원의 능력발전을 위한 노력이 지속 전개되어야 할 것이다.

3) 특별지방행정기관 기능의 수권 자세

마지막으로, 지방정부들이 제도적으로도 준비된 상태인가를 물어야 한다. 지방행정이 일선행정 또는 종합행정으로서 통합 수행될 때 주민편의와 만족도가 더 높을 것이며 아울러 책임성을 확보하기도 나을 것이라는 것은 일단 타당한 주장으로 보인다(이달곤, 2004). 반면에 특별지방행정기관을 넘겨받아 비대한 지방정부로 가는 것은 시대의 역행이라는 우려 또한 가능할 것이다.

특별지방행정기관의 기능이관과 관련하여, 대부분의 자치단체에서 비슷한 내용의 업무 인수계획을 갖고 있으므로 이를 지역별로 상세하게 구분하여 비교하는 것은 큰 의미가 없다. 몇몇 광역자치단체의 경우를 보면 최소한 표면적으로 수권태세를 갖춘 것으로 보인다.

예컨대, 대구광역시(2005a)에서는, 도로관리 등 업무를 넘겨받을 경우 별도의 기구개편 없이도 업무수행이 가능하여 인력과 예산이 절감되며 지역실정에 맞게 장기적인 관리가 가능하고 시공과 유지관리에 따른 권한과 책임이 일치하게 될 것이라는 자신감을 보이고 있다.

경상북도의 경우 분야별로 약간씩 다르지만, 체계적인 계획이 수립되어 있는 상태이다. 정부혁신지방분권위 계획에 의한 4개 특별지방행정기관에 대하여 인력, 예산, 업무를 일괄 넘겨받아 도 직속기관 및 사업소 형태로 유지하고, 다른 기관들은 기존 조직과 흡수․통합하는 계획을 마련한 바 있다(경상북도, 2005b; 동 2005c). 다만 중요하게 고려되어야 할 문제로서, 권한의 이관에 따른 인력과 재정에 대한 대책이 제대로 마련되어 있지 않다면 지방자치단체들의 적극 참여를 기대하기가 어려울 것이다.

일반적인 행정권한 이양에서도 나타나는 문제지만(정주택, 2003), 특별지방행정기관의 기능 이관에 있어서도 비슷하게 되풀이될 가능성이 있다. 대전광역시(2005)에서는 중소기업, 식의약, 환경, 노동, 국도ㆍ하천 등 5개 분야를 이관 받는 경우를 상정하여, 6과 11담당을 신․증설하면서, 280억여 원의 예산 추가소요 예상과 함께 특별지방행정기관으로부터의 전입 외에 자체 증원을 30명 이상 계획하고 있다.

특별지방행정기관의 기능과 업무를 이관하는 과정에서, 특히 초기 단계에서 얼마간의 필요성은 인정되지만, 인력과 조직을 이 기회에 대폭 늘리려는 유혹에 대하여는 당연히 주의를 기울여야 할 것이다. 여러모로 수권능력 면에서 준비가 된 지역에 대하여 우선 시범 실시하는 방안도 있을 터인데, 그렇게 할 경우 인력과 예산 그리고 실수를 최소화할 수 있을지 모른다.

Ⅳ. 특별지방행정기관 기능배분의 대안 모색

거듭, 지방분권의 많은 과제들 중에서 특별지방행정기관의 기능조정은 드물게 가시적 성과가 거의 없는 분야로 꼽히고 있다. 서두에 밝혔듯이 이 연구의 목적은 기능배분의 구체적ㆍ세부적 기준을 이론적으로 체계화하는 것은 아니며, 큰 틀에서의 선택지를 범주화하여 그 대안들을 제시하려는 것이다. 답보상태인 이 문제에 대하여 앞서의 쟁점들에 기초하여 세 가지 선택지와 보완적 방향, 이를테면 “3+α” 모형을 제시한다.

1. (제주도형) 일괄이관 모형

앞서 얼핏 언급되었지만, 2006.7.1. 제주특별자치도의 출범 자체가 법률적ㆍ기능적으로 우리나라 지방자치사의 한 획을 긋는 것임은 틀림없다. 이는 특별지방행정기관의 기능이전에 관한 전례 없는 모델이었기 때문에 각별히 관심을 가질 만하다. 제주 사례는 전반적인 정치적 환경과 도움이 있었기에 가능했는데, 앞서 언급했지만 현재의 정치적 상황 특히 정권 교체기에서는 그러한 동력을 찾기가 어려울 것임은 이해할 수 있다. 반면 중앙 및 지방정부의 조직이기주의를 고려할 경우 오히려 이러한 일괄이관이 유력한 대안일지 모른다.

제주도 모형에서는 특별지방행정기관과 관련되는 법률 등 제도상의 바뀜이 일거에 일어났는데, 이로 인하여 과거 중앙정부에서 관장하던 행정사무는 물론 인력, 예산, 장비 및 재산 등이 도내 유일의 지방자치단체 즉 제주특별자치도로 일괄 이관되었다.

이에 따라 49개 분야 총 688건의 단위사무가 자치도로 이관되었는데, 특별법 상의 분야를 기준으로 한 대체적인 내용은, 제142조(국토관리사무 특례) 8개 분야 92건, 제143조(중소기업사무 특례) 4개 분야 8건, 제144조(해양수산사무 특례) 13개 분야 131건, 제145조 (보훈사무 특례) 8개 분야 122건, 제146조( 환경사무 특례) 4개 분야 4건, 제147조 (노동사무 특례) 11개 분야 97건 등이다. 이와 함께 다음 <표 4>에 나타난 대로 전체 인력 140명이 이전되었고, 2006년도 하반기용 예산 758억원, 재산 3,792억원도 함께 자치도로 넘겨졌다.

제주특별자치도의 경우 일괄이관이라고는 하였지만 엄밀히 말하여 극히 일부가 이관에서 제외된 경우가 없지 않다. 그 사례는 다음과 같다(특별법 제141조):

- 중소기업청: 시험․분석에 관한 사항

- 해양청: 해상안전에 관한 사항

- 보훈지청: 국가유공자 등의 등록․결정에 관한 사항

- 노동지청: 근로감독관에 관한 사항

제주특별자치도에는 향후 특별지방행정기관의 신규 설치가 원칙적으로 금지된다는 측면에서도, 그 달라진 위상을 실감할 수 있다. 제주 사례는, 사회ㆍ경제ㆍ지리적 여건이 우리나라 전국권의 다른 지역과 판이하게 다르다는 것을 감안하더라도 지방분권의 구체적 구현모습이 어떻게 나타날 수 있는 것인지, 특히 특별지방행정기관의 사무이관의 한 모델을 제시하고 있다는데 큰 의미가 있다고 하겠다.

<표 4> 제주특별자치도의 특별지방행정기관 통합 후 정원이체 현황

	계	국토청	중기청	해수청	보훈청	환경소	노동청	노동위
정원	238	49	17	99	23	8	33	9
이체	140	49	12	35	23	2	10	9
잔류	98		5	64		6	23

자료: 정부혁신지방분권위(2006a)에서 정리.

제주에서의 이러한 일괄 이관 실험에 대한 문제점이 최근 지적되고 있다. 즉 인력 및 예산 절감 등 가시적 성과에도 불구하고, 중앙부처와 특별지방행정기관간에 “유기적인 협조와 교류가 단절되”는 사례가 지적된다. “중소기업청의 경우 각종 회의소집과 지침시달 등 전국 공통사항 시달시 제주도를 누락시키고” 있으며, “건교부와 국토관리청은 전산망을 차단, 신기술기법 등에 대한 정보를 접하지 못하도록 하고 있다”고 지적된다(한라일보 2006.12.27). 이러한 문제는 특별지방행정기관의 기능이관 자체의 문제 또는 제주도의 잘못이 아니며, 일괄모형 채택 시 예상될 수 있는 행정 실무상의 문제점으로서 충분한 사전 고려와 함께 중앙부처 감독이 병행되어야 할 것이다.

2. 선택 모형

앞서의 쟁점에서도 나타났듯이 지역별ㆍ기관별로 기능이관의 양적ㆍ질적 수요가 다르다는 점이 고려되어야 할 것이다. 예컨대 이렇다 할 경제사회적 가치를 기대하기 어려우면서 부담이 늘어날 만한 기관에 대하여는 수용열의가 없다는 것인데, 이 경우의 대안은 수권의 주체인 지방정부에 선택권을 주는 것이다. 지역여건, 지방정부의 선호도, 그리고 특별지방행정기관의 기능별 차이를 받아들인다는 전제 아래 지역ㆍ기능ㆍ대상의 세 가지 측면에서 대안을 고려할 수 있다.

영국 및 일본 등 선진국에서 시도한 대로, 지역적 차이, 자치단체의 능력이나 성과를 기반으로 또 거시적 요인 등을 고려하여 국가 권한의 이양을 차별화하는 차등적 분권제도가 제시된 바 있다(하혜수, 2004; 홍준현, 2001). 특별지방행정기관의 경우에도 선택적으로 기능이관을 할 수 있도록 하는 방향이 제안될 수 있을 것이다. 전술한 것처럼, 도로ㆍ하천 분야에서처럼 지방정부에 따라 굳이 기능 이관을 원치 않는 경우, 굳이 획일적으로 처리하지 않아도 된다는 논리이다. 얼마간 선택의 폭과 내용을 적정하게 제한하는 가운데, 지방의 특성과 능력 그리고 희망에 어울리게 특별지방행정기관의 조정이 이루어지도록 하는 것이다.

다음으로, 2004.12. 지방일괄이양법안이 무산되었고 전망이 밝지 않은 현재 상태를 고려하여, 소순창(2004: 86-87)이 이미 제안한 ‘기능별 지방일괄이양법(안)’의 취지에 따르는 것인데, 지역별 차등 및 선택이 아니라, 기능별 선택으로서, 교육, 경찰 등 한정된 영역을 집중 연구하여 관련기능에 한해 일괄 이관하자는 보완적 방안으로 볼 수 있겠다. 실제로 그간 정부혁신지방분권위에서도 이 방향으로 검토해 온 것으로 볼 수 있을 것이다. 그간의 성과가 거의 보이지 않는 현재 단계에서라면, 극히 제한된 2-3가지 범위에 초점을 맞추어 단기적 성과를 보이도록 실험하는 방법이 있을 것이다.

기능 이관의 대상 또한 지방정부를 넘어 선택적으로 고려할 수 있다. 즉 민영화의 가능성인데 기술적인 영역 또는 단순집행 성격의 현업기능을 중심으로 기존의 특별지방행정기관에서 맡아 온 공공서비스를 민간으로 넘기는 것은 이미 현실적으로도 고려되고 있다.

최근 2년 특별지방행정기관 기능조정안으로 제시된 내용 중에서도, 지방중기청의 5대 기능 중 기술개발ㆍ기술지도 업무, 그리고 지방노동청의 고용보험, 직업안정, 직업훈련 사무를 민간에 위탁하는 대안이 제시된 바 있다(정부혁신지방분권위, 2004b). 단지 현재 검토되고 있는 6개 중앙행정기관의 특별지방행정기관 외에 전체적으로 민간화 선택의 가능성을 모색할 필요가 있겠다.

지금까지 논의한 선택모형을 택할 경우, 당연히 해당 지방정부의 의견을 매우 구체적ㆍ체계적으로 들어야 할 것이다. 이관 수용 여부 및 시기와 절차 등 제반 과정에서 소속 중앙부처와 지방정부간의 긴밀한 협의가 지속되어야 한다. 그 실무절차를 제대로 이행하기 위하여는 해당 중앙부처와 지방자치단체가 똑같은 숫자와 권한으로 ｢이관 추진위원회｣를 즉시 구성, 운영하는 것이 바람직하겠다.

3. 통합ㆍ협력 모형

앞선 쟁점 중 지방의 준비 자세와 능력 또한 특별지방행정기관 기능조정과 관련하여 충분히 고려되어야 함을 강조하지 않을 수 없다. 아울러 기능적 통합과 네트워크 강화가 필수적인 사무가 있음을 부인할 수 없으므로, 이를 큰 틀에서 통일하여 관리토록 하며, 광역권 내 협력이 필요한 경우에는 이웃 지방정부들 또는 관련 주체들이 연합 대응을 해야 한다는 것이다.

예를 들어, 분야별로 현행의 체제를 고수하는 경우를 당연히 포함하게 되는데, 지방노동청의 경우 광역적 노무, 노조연합체, 산별노조 관리에 대한 권한을 현행대로 유지하고, 국가하천의 경우 그 유역면적이 넓고 큰 강은 여러 시도에 걸치게 되므로 지방국토관리청에 그대로 맡김이 타당할 것이다. 또한 통계업무의 경우 전국적 통일성과 절대적 신뢰성을 유지하는 것이 지방적 특수성보다 우선일 것이므로 국가통계에서 떼어내는 것은 바람직하지 않다는 것이다.

이와 함께, 설령 형식적으로 특별지방행정기관 정비 속도와 무관하게, 지방정부와 특별지방행정기관과의 실질적 협력이 가능하다는데 주목하여야 한다. 이를테면 고용, 근로복지, 노동상담 등 복합 사무에 대하여 지방정부 관련부서들과 지방노동청 간 시공간을 따로 정하여 합동근무와 연계활동을 하도록 운영하는 것이다.

조금 다른 차원이지만, 현재의 특별지방행정기관들을 설령 존속한다고 하더라도, 그 기능적ㆍ공간적 통합운영을 심각히 고려할 만하다. 1994년 잉글랜드 지역에서 개별부처별로 설치 운영하던 지역사무소를 광역단위로 통합하여 교육ㆍ교통ㆍ환경ㆍ식품ㆍ문화 등 9개 영역을 포괄하는 중앙정부사무소(GOR, Government Office of the Region)를 설치한 것이 눈에 띈다(차미숙, 2005). 잉글랜드와는 조금 다른 모습으로, 미국의 각 지방 주요도시에는 연방정부의 다양한 기능을 공간적으로 모아 놓는 사례를 많이 볼 수 있다. 교육부, 중소기업청 등 기능적으로는 각각 운영되더라도 최소한 사무공간을 통일함으로써(Federal Building) 효율성과 시민 편의를 함께 높이려는 것이다. 김석태(1997) 등의 논의에서도, 중앙정부 권한을 지방정부에 넘기기 어려울 경우 특별지방행정기관들을 통합 관리할 필요성을 제기하고 있다.

우리의 현행 정부조직법 상으로도 업무의 관련성, 그리고 지역적 특수성 등을 고려하여 묶어서 처리함이 효율적이라고 인정될 때는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관련되는 ‘다른’ 중앙행정기관의 소관 사무를 통합하여 수행할 수 있도록 되어 있지만(정부조직법 제 3조 2항), 현실적인 이유 특히 부처 간 할거주의 등으로 어려운 형편임은 잘 알려져 있다. 최근 행정자치부 등 주도로 광주, 대구 등에 지역별 정부합동청사가 건설되고 있는 것은 일단 고무적이라 하겠다(동아일보 2007.1.26).

2007.1.25 광주첨단과학단지에서 기공된 ‘광주전남 정부합동청사’에는 광주지방국세청, 지방노동청 등 9개 특별지방행정기관이 입주하게 되며 2008년 말 완공될 예정이다.

지역적 측면에서는 최근 대구경북 지역에서 활발한 움직임이 일고 있는 경제통합운동과 관련하여 검토할 만한 사항으로, 대구경북의 동반 발전을 위하여 1단계로 조합인 ‘영남발전공사’로 시작하여 2단계에서 경제 등 관련 특별지방행정기관과 광역단체기능을 통합한 상설 ‘영남발전청’ 모델이 제시된 바 있다(매일신문 2006.1.25). 또한 대안적인 자치단체로서 기존 법체계에서 가능한 방법으로 '특별지방자치단체'로의 통합이 가능하다. 특히 최근 2006.11. 정부 주도의 지방자치법 개정안을 계기로 하여 기존의 특별지방행정기관을 역내에서 통합할 수 있는 계기가 되는 것과 함께, 향후의 특별지방행정기관을 남설하는 관행이 얼마간 제어될 수 있을 것으로 여겨진다.

지역 거버넌스적 관점에서의 연합모형도 가능한데(이시철, 2005a), 이는 특별지방행정기관의 권한이양을 수용할 수 있는 지방의 총체적 능력발전과도 관련될 것이다. 우선 지방정부 간 협력, NGO 등 시민사회를 포괄하는 연합 거버넌스, 지역 내 분야별 정책네트워크 등을 최대한 활용하여야 한다. 즉 기존의 제도적 틀에 덜 얽매이고 유연한 운영을 강조하는 것이다. 예컨대, 지역 노사정협의회 운영에 있어서도 그 인적 보강과 네트워크 활성화를 통하여 비록 특별지방행정기관 사무일지언정 전체 공동체 거버넌스 차원에서 참여와 책임 나누기를 바탕으로 노사협력을 활성화하여야 한다는 것이다.

4. ‘지속성’의 보완

위 세 가지 기본적인 선택지에 더하여 절대적으로 더해져야 하는 것이 ‘지속성’의 담보이다. 물론 이 지속성은 현재의 특별지방행정기관 체제와 규모를 그대로 지속한다는 의미는 아니며, 엄밀히 보아 “지속성의 담보”가 새로운 모형이 될 수는 없을 것이다. 위 세 모형 모두 지속성을 전제로 하고 있으며, 향후 기능이관이 이루어진 후의 계속적 관리와 운영에 대한 새 주제일 수 있다.

정치적ㆍ제도적 민주화를 이룬 우리의 경우 이제 지방분권 그 자체가 최종 목적이 되기는 어렵더라도 현 단계에서 분권의 지속가능성을 논의하는 것은 여전히 의미가 있다. 또한 모든 측면에서 완전한 지방분권은 가능하지도, 바람직하지도 않을 것이다. 지역 내 특별지방행정기관이 하나도 없을 수는 없으며 가급적 사전에 그 필요성을 줄여가는 것이 중요할 것이다.

지속성의 출발은 지역의 총체적 능력(capacity)에서 시작된다. 지방분권과 권한이양을 반대하는 가장 강력한 논리 중 하나가 지방의 능력에 대한 불신이라는 것도 잘 알려져 있다. 특별지방행정기관 기능의 이관 준비과정은 물론 이관 후에도, 공무원과 시민에 대한 혁신적 교육ㆍ홍보 등으로부터 시작하여 다양한 업무평가 시스템을 갖추고 자체 정화 및 지속적 모니터링을 강화하는 것이 필요하다. 특히 이관 받게 될 특별지방행정기관의 공공서비스는 시민사회와 지역공동체가 어쩌면 한동안 익숙하지 않은 모습일 가능성이 크므로 초기단계에서는 신중한 접근을 지향하되, 정착기를 거친 이후 최근 도입된 주민소환, 주민소송제 등 각종 제도적 메커니즘을 실험할 수 있을 터이다. 이와 함께 지역성이 특히 강조되는 몇몇 특별지방행정기관의 고위직 공무원에 대하여는 지방의 선출직에 준하는 책임성을 강조하여 적정한 모니터링과 지역적 통제를 가할 수 있도록 검토할 수 있을 것이다.

‘주민투표제’는 2004년 관련법 시행 이후 제주도 행정개편 및 방폐장 입지 등 세 번 시도되었으며, ‘주민소송제’는 2007년 4월 현재 성남시 탄천변 도로공사 등 6건이 진행 중이다. 선출직 지방공직자에 대한 ‘주민소환제’는 2007.5.25부터 가능하게 되었는데 8월 현재 경기도 하남시장에 대하여 실제로 시도되고 있다.

특별지방행정기관 이관, 그에 따른 분권의 정착이 계속되기 위하여는 특별지방행정기관의 남설 방지를 위한 제도적 장치를 마련하는 것도 중요할 것이다. 영국, 프랑스, 독일 등 유럽에서의 공통되는 흐름은 지방정부와의 갈등을 해소하려는 노력과 함께 특별지방행정기관을 함부로 설치하지 못하도록 하는 제도적 장치가 발달되어 있고, 전반적으로 그 숫자 또한 줄어들고 있는 경향을 고려하여야겠다(금창호, 2002). 특별지방행정기관의 설치를 법률사항으로 정하는 것이 유력한 방법이 될 수 있으며, 아울러 특별지방행정기관을 특정지역에 설치하려 할 때는 관할 지방정부와 지방의회의 동의를 필수 요건화 하는 것도 필요할 것이다. 이미 제주특별자치도의 경우에는 기존 7개 특별지방행정기관을 도 하부조직으로 흡수하였을 뿐 아니라, 특별지방행정기관의 남설 방지를 위하여 특별법에 명정하여 원칙적으로 향후 특별지방행정기관을 둘 수 없도록 제도화한 바 있다.

이를 위하여는 정부조직법 및 지방자치법 등 관련 법률의 개정작업이 필수이다. 무조건 일반화할 수는 없더라도, 부처이기주의 및 단기적 편의에 의한 설치를 지양하도록 상당한 정도의 제한을 둠이 바람직할 것이다. 무엇보다도 분권의 다른 측면과 마찬가지로, 의원 등 선출직 지방공직자들로 하여금 특별지방행정기관의 기능과 그들의 정치적 이해관계가 묶이도록 특히 재정 측면의 제도적 장치를 개발하도록 하여야 한다.

V. 닫으면서

이 연구에서는 특별지방행정기관의 기능이관 노력 그리고 현실을 살피면서, 기능중복 또는 단순집행 업무적 성격의 문제를 시작으로 기능이관의 성과가 답보상태인 이유와 함께 몇 가지 대안을 모색하였다. 즉 제주도에서 이미 실험된 일괄이관 모형, 지역적ㆍ기능적 차이를 인정하는 유연한 선택모형, 그리고 상생을 지향하며 힘을 모으는 통합모형이 그것이다. 여기에 ‘지속성’의 제도적 담보를 추가 강조하였다.

전체 특별지방행정기관의 약 4%에 불과한 극히 선택된 우선검토 대상 특별지방행정기관에 대하여도 지난 2-3년 내내 기능이관에 관한 한 거의 속도를 내지 못하고 있는 현실에서, 분권추진의 동력을 얻기 위하여는 과제별 우선순위를 설정하고 선택과 집중을 지향하여야 한다.

이 연구가 지향하는 주제 자체가 매우 크고 넓은 만큼, 세부적이고 엄밀한 계량적 부분에까지 논급하지는 못하였으며, 오히려 기존 연구들에서 제시된 이슈들을 조금 다른 시각에서 재정리하는데 의미를 두었다. 예서 설명된 각각의 모형이 완전히 상호배타적이지는 않겠지만, 쟁점의 경중을 판단하여 어떤 방향이든 집중 실천할 수 있을 것이다. 어떤 측면에서는, 개별 사무의 이관을 계속하여 논하는 것과 함께 전체적인 사무이양의 흐름이 계속 이어진다는 분위기 또는 상징성 또한 의미가 있다고 여겨진다.

앞으로 후속 연구로부터 기대할 만한 주제들을 몇 가지 생각한다. 우선, 여러 현실을 고려하여 위 선택모형에 의하여 제한적인 특별지방행정기관의 기능이관이 이루어지게 될 가능성이 높은 만큼, 소수의 사례에 대하여 매우 정밀한 사례분석이 바람직할 것이다. 실제로 기능이관이 이루어질 2-3개 기관에 대하여 이미 축적된 사무배분 기준을 새로 검토하는 가운데, 조직ㆍ인력ㆍ예산 측면에서 실천적인 연구가 이루어져야 할 터이다. 둘째, 특별지방행정기관 이관에 대한 개별 주체들 특히 행정서비스 고객이나 특별지방행정기관 및 지방정부 관련 공무원들의 시각과 입장을 경험적으로 추가 조사할 수 있다면 의미가 있을 것으로 생각한다. 셋째, 그간 현장이나 학계에서 가끔 제기되어 온 행정구역 개편 문제와 결부하여 특별지방행정기관의 기능이관을 검토할 수 있을 것이다. 아직까지는 광역자치단체에 특별지방행정기관의 업무를 넘긴다는 데 보편적인 동의가 이루어져 있다고 하더라도, 만일 근본적인 또는 부분적이라도 의미있는 구역개편이 이루어진다면 이를 어떻게 조화시켜야 할 것인가의 문제이다.

노무현 정부의 임기가 1년도 남지 않은 요즈음, 지방분권의 영역에서도 정권이 바뀌면 지금의 기조가 어떻게 되나 하는데 관심이 없을 수 없다. 지난 3년간 목격된 권한이양의 속도나 어려움, 무엇보다 급변하는 정치상황을 볼 때 더욱 그러하다. 특별지방행정기관이 과연 글자 그대로 ‘특별’한 일을 맡아 효율적으로 역할을 다 하는지에 대한 의문도 여전하다. 만일 그렇지 않다면, 필요한 가외성(redundancy)이 발휘되거나 시너지(synergy) 효과가 생기는 대신 낭비와 갈등의 원인이 된다면, 이를 과감히 바꿀 일이다. 지방분권의 다른 분야와 마찬가지로, 특별지방행정기관 사무 이관의 밀어붙이기 식 획일적 추진은 바람직하지 않다고 비판할 수는 있다. 그러나 동시에, 총체적 무기력함(inertia)으로 특별지방행정기관 이관을 4-5년 내내 계속 미루는 데 대하여도 똑같이 소리를 높여야 할 것으로 본다. 기능이관 후 나타날 문제점들을 우려하는 소리가 높지만, ‘선분권, 후보완’은 현 정부 지방분권 추진의 대전제가 아니었던가?

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이시철(李始哲): 미국 University of Washington에서 도시계획학 박사학위를 받았고 (Measuring Acceptance of Regulatory Growth Management Policy, 2000), 2003년 이후 경북대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 관심분야는 도시정책, 지방분권, 인력관리 등이며, 최근 논문으로 Recent Decentralization Challenges in Korea: Repertoire, Reality and Reshaping(2007), 규제순응의 동기 요인 및 그 상대적 크기 비교가능성(2005) 등이 있다. 제 31회 행정고시 합격 후 대전광역시 국제/교통과장, 건설/교통국장 등을 역임하였으며, 현재 한국행정학보 편집위원 및 한국정부학회 연구이사를 맡고 있다

<E-mail: shichul@knu.ac.kr/논문접수일: 2007. 6. 11/심사게시일: 2007. 6. 20/심사완료일: 2007. 8. 7>