부산항 거버넌스 제도의 개편방안*

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 109～132

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The Improvement of Busan Port Governance Institutions

강 윤 호**

김 상 구

박 상 희

우 양 호

본 연구는 거래비용 이론의 관점에서 부산항 거버넌스 제도(구조와 법률)의 개편 방안을 발견하는 것을 목적으로 하였다. 자료의 수집은 항만 관련 전문가들을 대상으로 한 설문조사에 기초하여 이루어졌다. 행정학과 법학간의 학제적 접근방법을 사용하였는데, 먼저 행정학적 접근을 통하여 부산항 거버넌스 “구조”의 개편방안을 발견하였다. 거래 국면의 속성과 거래비용의 크기에 대한 분석 결과는 항만 관리의 단일 거버넌스 구조가 효율적일 수 있음을 지지해 주었다. 부산항의 거버넌스 구조는 수직적 통합을 통해 항만 관리 권한이나 조직을 부산항만공사로 일원화시키는 단일 거버넌스 구조가 효율적인 것으로 나타났다. 이어서 법학적 접근을 통하여, 그러한 단일 거버넌스 구조에 부합하는 항만 관련 “법률”들(항만공사법, 항만법 등)의 개정 방안을 제시하였다.

주제어 : 부산항, 항만 거버넌스 제도, 거래비용

I. 연구의 목적과 필요성

본 연구는 부산항(신항 포함)의 현행 거버넌스 제도(거버넌스 구조와 법률)의 현황과 문제점을 분석하고, 거래비용 이론의 관점에서 부산항 거버넌스 제도의 개편 방안을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 행정학과 법학간의 학제적 연구방법을 사용하여, 먼저 행정학적 접근을 통해 부산항 거버넌스 “구조”의 개편 방향을 도출하고 거기에 기초하여 법학적 접근을 통해, 그 도출된 구조에 부합하는 항만 거버넌스 관련 “법률”들의 제․개정 방향을 구체적으로 제안하고자 한다.

*  본 논문은 해양수산부 해양한국발전프로그램(Korea Sea Grant Program)의 일환인 영남 SEA GRANT 대학사업단(YSG-RC0607)의 2006년도 연구개발지원으로 수행되었으며, (사)한국지방정부학회의 2006년도 추계학술대회에서 발표한 논문을 수정한 것이다.

** 제1저자

본 연구에서 거버넌스(governance)는 지배 혹은 관리와 같은 개념으로 사용하고 있다.

현재 부산항을 비롯한 우리 나라의 항만 거버넌스 제도는 항만 선진국에 비해 효율적이지 못한 상태에 있다. 부산항과 인천항에 항만공사(Port Authority) 제도를 도입함으로써 거버넌스 제도에 변화를 주었으나, 설립 당시 의도했던 제도적 형태와는 거리가 있으며 개선의 여지가 많이 남아있다. 즉 부산항의 경우 현재 항만 및 그 배후부지의 개발 및 관리․운영과 관련하여 해양수산부(부산지방해양수산청), 부산시, 부산항만공사(Busan Port Authority; BPA), 부산항부두관리공사, 부두운영회사(TOC) 등 관련 기관들 사이에 권한과 행정기능이 중복되거나 명확히 구분이 되어 있지 않아서 관리의 비효율성이 크게 나타나고 있는 실정이다.

부산항 거버넌스 제도의 개편방안

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

그럼에도 불구하고 부산항의 거버넌스 제도에 관해 학술적으로 심도 있는 논의가 이루어지지 못하고 있으며, 따라서 그것의 효율적 개편방안이 제시되고 있지 못한 실정이다. 현재 상태는 정치권이나 언론, 시민단체 등을 중심으로 상식적인 선에서 논리적인 근거 없이 논의가 진행되고 있는 실정이다. 올해(2006년) 국회에서 항만법, 항만공사법 등 관련 법률의 개정을 통하여 내년도부터 시행을 앞두고 있지만, 그 내용이 엄격한 분석적 작업에 기초하지 못한 것이기 때문에, 항만관리 및 운영의 효율성을 담보해 주리라고 기대하기는 어려운 실정이며, 여전히 해결해야할 과제를 많이 안고 있다. 이런 상황 하에서 부산항의 경쟁력이 부산시는 물론이고 국가의 경제성장 및 발전과 직결된다는 점을 고려해 볼 때, 본 연구와 같이 학술적 관점에서 부산항 거버넌스 제도의 효율적 개편방안을 탐색, 분석하는 연구는 대단히 중요하며 시급한 과제가 아닐 수 없다.

Ⅱ. 부산항 거버넌스 제도의 현황 및 문제점

1. 부산항 거버넌스 제도의 현황

현재 부산항의 거버넌스 구조는 <그림 1>과 같다. 해양수산부 장관은 지정항만에 대한 항만기본계획을 수립․시행하여야한다. 해양수산부 장관은 항만배후단지개발에 관한 종합계획을 수립하고 항만배후단지를 지정한다(항만법 §35①/§36①). 이렇듯 항만에 대한 기본적 관리 권한은 해양수산부가 지니고 있지만, PA가 설립된 지역의 경우 많은 관리권한이 PA에 위임되어 있으며, PA 또한 항만 운영권한을 부두운영회사나 부두관리공사 등에 위탁하고 있다. 따라서 부산항의 경우 항만의 관리․운영은 해양수산부와 부산항만공사간, 그리고 부산항만공사와 부두운영회사 및 부산항부두관리공사간에 주인-대리인 관계 속에서 계약(거래)을 통해 수행되고 있다. 부산시는 지정항만인 부산항의 배후부지 등의 개발 및 관리․운영과 관련하여 해양수산부 및 부산항만공사와 간접적인 거래관계를 형성하고 있다.

1) 항만 개발의 거버넌스 제도

항만시설의 신설, 개축, 유지, 보수 등에 관한 공사(항만공사)는 항만법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 지정항만은 해양수산부 장관이 시행한다(항만법 §9①). 그러나 항만공사법 제8조 제1항 및 제21조, 항만공사법시행령 제2조 등의 규정에 의하여, 부산항만공사가 수역시설, 계류시설, 하역시설, 여객이용시설, 배후유통시설, 항만친수시설 등의 시설에 대한 개발 기능과 신항만건설사업을 담당한다. 해양수산부는 항만법 제9조 제1항의 규정에 따라, 항만공사법 제8조 제1항 제1호의 규정에서 항만공사(PA)의 수행 사업 대상에서 제외된 시설들, 즉 외곽시설, 임항교통시설, 항행보조시설 등의 시설의 개발을 담당한다.

부산항만공사가 항만공사법 제8조의 규정에 따라 항만시설에 관한 공사를 시행할 때에는, 항만법 제5조의 규정에 의해 해양수산부 장관이 수립한 항만기본계획에 따라야한다(항만공사법 §21; 항만법 §5). 또한 부산항만공사가 항만시설공사를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 사업의 실시계획을 수립하여 해양수산부 장관의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다(항만공사법 §22).

부산항 배후단지 개발의 경우, 해양수산부 장관이 항만배후단지개발에 관한 종합계획(이하 종합계획)을 수립하여야한다. 해양수산부 장관이 종합계획을 수립함에 있어서는 종합계획안을 작성하여 부산시장의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐야한다(항만법 §35①③).

2) 항만 관리 및 운영의 거버넌스 제도

항만법 제22조에 의하여 지정항만인 부산항은 해양수산부 장관이 관리한다. 그러나 항만공사법 제8조 제1항, 항만공사법시행령 제2조 등의 규정에 의하여, 부산항만공사가 수역시설, 계류시설 등의 시설에 대한 관리․운영 기능을 담당하며, 항만의 경비․보안․화물관리 등 항만의 관리․운영에 관한 사업과 항만배후단지의 관리․운영도 담당한다. 해양수산부는, 항만법 제22조의 규정에 따라, 항만공사법 제8조 제1항 제1호의 규정에서 항만공사의 수행 대상 사업에서  제외된 시설들, 외곽시설 등의 시설의 관리 및 운영을 담당한다.

부산항만공사는 자신이 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하고자하는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있다. 이 경우 부산항만공사가 징수 할 수 있는 사용료 또는 임대료의 종류는 대통령령으로 정한다. 또한 부산항만공사는 사용료를 징수할 때에는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 종류별 요율 등을 정하여 해양수산부 장관에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 이때 해양수산부 장관은 필요하다고 인정하는 경우에는 신고된 사용료 요율의 변경 또는 조정을 명할 수 있다(항만공사법 §30).

부산항만공사가 관리하고 있는 일반부두와 컨테이너부두는 부두운영회사(Terminal Operating Company; TOC)에 임대하여 운영할 수 있다. 현재 부산항만공사의 관리 대상인 일반부두(재래부두)는 일부는 자신이 직접 운영하며 나머지 일부는 부두운영회사에 임대하여 운영하고 있다. 부산항만공사가 관리하는 컨테이너부두는 거의 대부분 부두운영회사에 임대하여 관리하고 있다(문성혁, 2003). 부산항만공사는 항만공사법 제8조 제1항 제1호의 규정에 따른 항만의 경비․보안과 관련된 업무의 일부를 항만법 제70조의 규정에 따른 항만관리법인에게 위탁할 수 있다(항만공사법 §40의 3). 현재 부산항에서는 부산항부두관리공사를 설립하여 일부 부두에 대하여 항만경비, 항만시설의 관리 및 청소 등의 임무를 위탁하고 있다.

3) 부산항만공사의 거버넌스 구조

항만공사법에 의해 설립된 부산항만공사는 항만공사법 외에도 정부산하기관관리기본법(이하 정산법)과 정부투자기관관리기본법(이하 정투법)의 적용을 받고 있다. 먼저 부산항만공사는 심의․의결기구로 항만위원회(이하 위원회)를 둔다. 위원회는 해양수산부장관이 임명하는 15인 이내의 비상임위원으로 구성한다. 부산항만공사에는 사장 및 감사를 포함한 5인 이내의 임원을 둔다. 사장은 위원회가 추천하는 자 중에서 해양수산부 장관이 부산시장과 협의를 거쳐 제청한 자를 대통령이 임면한다. 감사는 해양수산부 장관이 기획예산처장관과 협의하여 임면한다. 사장 및 감사를 제외한 그 밖의 임원은 사장의 제청으로 해양수산부 장관이 임면한다(항만공사법 §16). 해양수산부장관은 공사재정의 건전성 및 항만관리의 공공성을 보장하기 위하여 항만안전 등 대통령령이 정하는 사항에 대하여 부산항만공사를 지도․감독할 수 있다(항만공사법 §37). 부산항만공사는 현재 정산법의 적용을 받고 있다. 정산법에는 정부산하 기관의 경영목표와 사업계획(§9), 경영실적 보고서 등의 제출(§10), 경영실적 평가(§11) 등 경영 실적에 관한 규정을 두고 있다. 또한 정산법에는 정부산하기관의 기능 및 규제의 주기적 점검(§12), 조직․정원의 조정 통보(§13), 예산관리 기준(§15) 등에 관한 규정을 두어 주무기관이나 기획예산처가 정부산하기관의 조직, 인사, 예산 등의 관리에 관여 할 수 있도록 하고 있다. 항만공사법 제2조에서, 부산항만공사의 조직 및 운영 등에 관하여 항만공사법에 규정된 것을 제외하고는 정투법 제8조(정관의 기재사항), 제13조의 6(비상임이사의 자료요구), 제15조(직원의 임용), 제19조(회계연도), 제20조(회계원칙 등) 및 제29조(감사)를 준용하도록 규정하고 있다.

<그림 1> 부산항 거버넌스 구조의 현황

부산지방해양수산청

(해양수산부)

부산광역시

부산항만공사

부산항부두관리공사

부두운영회사

주)  : 직접적 계약관계     : 간접적 계약관계

화살표의 방향은 주인-대리인관계의 방향을 표시

2. 부산항 거버넌스 제도의 문제점

앞에서 살펴본 현행 부산항의 거버넌스 구조는 해양수산부, 부산시, 부산항만공사, 부두운영회사, 부산항부두관리공사 등으로 다원화 되어 있어 거래관계가 복잡하고 따라서 항만 서비스 제공에서 거래비용이 크고 경제적 효율성이 저하될 가능성이 있다.

우선 항만 관리체계의 2원화를 문제점으로 들 수 있다. 외곽․임항교통시설의 관리를 담당하고 있는 해양수산부와 수역시설, 계류시설 등의 관리를 맡고 있는 부산항만공사 사이에는 업무의 소관이 모호하고 중복되는 부분이 많으며, 따라서 권한과 책임 문제를 둘러싸고 접촉과 충돌의 가능성이 높을 수밖에 없다. 부산지방해양수산청과 부산항만공사에 따르면, 항만공사법 상 PA는 주로 수익적 업무를 수행하고, 규제적․공권력적인 업무는 부산지방해양수산청이 계속 수행하도록 규정하고 있으나, 업무 수행 상 모호하거나 중복되는 부분이 많고 사안에 따라서는 업무 범위를 놓고 부산지방해양수산청과 BPA간에 논란이 되고 있다(｢부산일보｣, 2004). 이런 상황에서 두 기관간 거래관계의 불확실성은 커지고 책임회피와 자기이익 추구적 기회주의적 행동이 발생하게 되며, 따라서 거래비용의 증가로 인한 비효율성이 커질 수밖에 없다.

부산항 관리를 둘러싼 주인-대리인 관계의 중복성도 비효율성의 원인이 되고 있다. 현재 부산항만공사가 관리하는 일부 부두는 부두운영회사와 부산항부두관리공사에 임대되어 관리되고 있다. 부두운영회사와의 부두 임대 계약 기간은 첫해인 1년은 가계약을 체결하고, 1년 후 부두운영회사의 운영 실적을 평가한 후 3년간의 본 계약을 체결하도록 하고 있으나, 부두 임대 계약 기간이 너무 짧아 장기적인 투자와 부두운영계획 수립이 어렵다. 부두운영회사와 부산항부두관리공사 사이의 기능 중복 현상도 문제가 되고 있다. 부산항부두관리공사가 수행하고 있는 화물입․출고, 세관보고, 장치장 배정, 경비, 청소 등 대부분의 업무는 부두운영회사가 민간경영기법을 통해 수행할 수 있는데도 불구하고, 부산항부두관리공사라는 조직을 두고 업무를 위탁하고 있다. 따라서 부두관리 및 경비 수행 주체의 2원화로 인해 추가적으로 비용을 부담하는 비효율이 발생하고 있다(문성혁, 2003: 230). 부산항만공사의 대리인이 2원화(민간기업인 TOC와 준공공기관인 부두관리공사)되어 있어, 거래관계의 복잡화와 거래비용 증가, 그리고 예산의 낭비 문제가 초래되고 있다. 현재 2원화된 대리인 관계는 대리인간 경쟁을 통해 대리인 문제를 해결하는 긍정적 효과 보다는, 기관들 사이의 기능 중복과 거래관계의 복잡화로 인한 혼란을 초래하고 있는 실정이다. 이런 현상은 정부의 제도 개혁의 실패로 인한 것이다. 부두관리공사의 대부분의 기능은 부두운영회사 제도의 도입으로 부두운영회사로 위임될 예정이었으나, 1997년부터 항만운영의 민영화 방식인 부두운영회사 제도를 도입하면서 향후 3년간 존치시키기로 했던 부두관리공사가 아직도 존재하고 있는 것이다(문성혁, 2003: 227~229).

부산항만공사의 운영의 자율성 부족이 부산항 관리의 비효율성의 원인이 되고 있는 것으로 지적되고 있다. 항만공사가 항만시설에 관한 공사를 시행할 때에는 해양수산부 장관이 수립하는 항만기본계획에 따라야하며(항만공사법 §21; 항만법 §5), 항만시설 공사를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 사업의 실시계획을 수립하여 해양수산부 장관의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하는 경우에도 또한 같다(항만공사법 §22). 이와 같은 규정에 따라 부산항만공사는 항만 개발 시에 해양수산부의 엄격한 통제를 받도록 되어 있다. 부산항만공사는 자신이 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하고자 하는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있으나, 징수할 수 있는 사용료의 종류와 요율 책정 등에서 대통령령, 해양수산부 등 국가의 통제를 받도록 규정되어 있다(항만공사법 §30). 이것은 부산항만공사가 항만 관리 및 운영에 있어서도 국가의 엄격한 통제를 받고 있음을 의미한다. 이러한 사실들은 항만의 개발 및 관리․운영에서 해양수산부 등 국가와 부산항만공사 사이의 거래의 빈도가 그만큼 잦다는 것을 말해준다. 국가가 항만공사의 행동을 철저히 감시하는 데에는 한계가 있기 때문에, 거래에서 불확실성과 기회주의적 행동의 가능성은 높아지고 결국 거래비용은 증가될 수밖에 없을 것이다.

부산항만공사는 경영목표 및 사업계획 수립(정산법 §9; 항만공사법 §10/§21/§22)과 예산편성(정산법 §15; 항만공사법시행령 §3; 부산항만공사정관 §38/§39), 경영계약 체결(정산법시행령 §5①; 항만공사법시행령 §3; 부산항만공사정관 §19), 심의․의결 기구와 기관장 선임 등을 포함한 조직 및 정원 운용(정산법 §5/§6/§13 등/ 항만공사법 §11/§16 등), 경영실적 평가(정산법 §11; 항만공사법시행령 §3; 부산항만공사정관 §33) 등에서 항만공사법과 정산법의 적용을 동시에 받고 있어 자율성이 많이 제약될 수밖에 없다. 부산항만공사의 운영과정과 결과 등 모든 측면에서 해양수산부, 기획예산처 등 국가로부터 엄격한 통제를 받고 있다. 그러나 국가가 항만공사의 경영과정은 물론 결과까지 엄격히 지도․감독하는 데에는 한계가 있으며, 그렇게 하는 과정에서 정보비용 등 대단히 큰 거래비용이 발생하게 된다. 또한 이 두 개 법률 사이의 내용상의 관계는 너무 복잡하고 명확하지 않기 때문에, 관련 기관들 사이의 거래관계가 복잡하고 거래과정에서 행태적 불확실성이 높으며, 결국 거래비용의 증가를 초래하게 된다.

부산항 관리에 대한 부산시의 권한 부족 또한 문제로 지적되고 있다. 항만배후단지의 개발 및 관리․운영에서, 항만배후부지의 개발은 지방정부의 도시정책과 밀접한 관련을 지니고 있어 양자간에 조화가 필수적이다. 그러나 현재 항만배후단지개발에 관한 종합계획의 수립과 항만배후단지의 지정에서 지방정부의 참여 권한은 많이 부족한 실정이다. 즉 해양수산부 장관은 전자에서 시․도지사의 의견을 듣도록 하고(항만법 §35③), 후자에서 시․도지사의 의견을 듣고 지방정부는 항만배후단지 지정을 요청할 수 있도록 규정(항만법 §36②③)하고 있을 뿐이며, 의사결정과정에 지방정부의 실질적 참여 권한은 보장되어 있지 않다. 따라서 부산항 배후부지 개발과 부산시의 도시개발 사이에 부조화 및 갈등과 충돌로 인한 비효율성의 발생 가능성이 존재하고 있다.

Ⅲ. 선행연구의 검토와 거래비용 이론을 통한 분석모형의 설정

1. 선행연구의 검토

항만공사 제도 도입 이전에는 항만 거버넌스 관련 연구가 비교적 많이 수행 되었는데, 대부분 항만공사제의 도입을 촉구하거나 항만공사의 독립성을 강조하는 등 그것의 도입의 방향을 제시하는 것들이었다(최성두, 2003; 정영석, 2003; 박창호, 2000; 박상희 외, 2002). 김형태 외(2000)는 지방자치단체의 항만관리 참여 필요성과 항만관리 능력향상 방안에 관한 연구를 수행하였다.

항만공사 제도 도입 이후의 연구로는, 부산시와 진해시간 신항(Busan New Port)의 관할권 분쟁 사례를 분석한 연구(강윤호, 2005)와 항만공사 제도 도입에 따른 항만 거버넌스 구조의 효율화 방안에 관한 연구(강윤호, 2006)가 있다. 이들 연구는 거래비용 이론의 관점에서 논리적 근거에 기초하여 항만 거버넌스 구조의 문제점과 개선방안을 분석함으로써, 나름대로의 정책적 시사점을 제시해주고는 있으나, 질적인 연구방법을 사용함으로써 저자의 주관적 요소가 많이 개입되었을 가능성이 있다. 그 외에 학술적 관점에서 수행된 대부분의 선행연구는 항만사용 요율체계 개편 방안, 물동량유치를 위한 인센티브 제공 방안, 항만개발의 방향, 항만서비스의 개편 방안 등에 초점을 맞추어왔다(박우경, 1997; 오일석, 2005). 이러한 연구들은 항만 거버넌스에 관한 연구라고 보기는 어려우며, 그들 연구에서 사용된 변수들은 주로 항만 거버넌스 구조의 형태에 영향을 받는 것들이다.

2. 거래비용 이론

1) 거래비용의 의의

거래비용 이론 혹은 거래비용 경제학은 거래비용을 경제적 성과를 좌우하는 핵심적 요인으로 파악한다. 즉 한 사회에서 거래비용이 작아야 경제적 교환이 활성화되고 경제적 성과가 제고 될 수 있다는 것이다. 그 이론은 거래비용을 줄여서 경제적 성과를 향상시킬 수 있는 제도의 설계를 핵심적 과제로 하고 있어서(하연섭, 2003: 78-84), 효율적 거버넌스 제도를 발견하는 데에 많은 시사점을 준다. 구체적으로 거래비용 이론은 경제적 합리성과 영(0)의 거래비용에 대한 신고전파의 가정들을 완화하여, 제한된 합리성과 정(+)의 거래비용을 가정한다. 또한 그 이론은 개인을 사익을 추구하는 기회주의적 인간으로 간주하는 기회주의를 가정한다. 그 이론은 방법론적 개인주의 하에서 제도를 외생적으로 부과된 제약으로 간주하는 신고전파 접근과는 달리, 개인들의 제한된 합리성에 의한 제약들을 극복하기 위해 고안된 내생적 장치로 제도를 간주하고 있다.

거래비용의 개념은 학자에 따라 여러 가지로 정의되고 있다. North(1982)에 의하면 거래비용은 개인들이 재산권을 정의, 교환 및 집행하는 데 수반되는 비용이며(김진영, 2002에서 재인용), 교환과정에서 소요되는 일체의 비용으로서 은행업, 보험, 재정, 도․소매, 혹은 변호사 및 회계사와 관련된 비용으로 구성된다. Williamson(1985)은 거래비용을 경제제도를 운영하는 비용으로 보며, 구체적으로 거래조건에 대한 합의 사항의 작성 및 협상 등에 소요되는 사전적(ex ante) 거래비용과, 거래의 집행이 계약조건에서 벗어나 발생하는 부적합 조정비용, 분쟁 관련 비용 등을 포함하는 사후적(ex post) 거래비용으로 구분한다(김관보, 1999: 57에서 재인용).

이상에서 살펴본 여러 학자들의 거래비용 개념들을 종합해 보면, 거래비용은 계약비용과 집행비용의 두 가지로 구분될 수 있다. 계약비용은 계약 체결 시점까지 소요되는 거래비용으로서 측정 비용(costs of measuring)과 계약체결 비용(costs of contracting)을 포함한다. 집행비용은 계약이 체결된 이후에 계약 내용을 실행시키는 데 투입되는 자원을 말하며, 감독비용(costs of policing)과 강제비용(costs of enforcement)을 포함한다. 경제활동에서 발생하는 총 생산비는 재화의 물리적 속성을 변형시키는 비용 외에 거래비용을 포함하고 있으므로, 교환과정의 거래비용을 고려하게 되면 거래비용을 무시한 전통적 경제이론을 수정할 필요가 있다(North, 1990).

거래비용 개념의 구체적 내용에 관해서는 강윤호(2006)의 연구를 참조바람.

2) 거래의 국면과 거버넌스 구조

Williamson(1985)의 거래비용 이론은, 제한된 합리성과 기회주의의 행태적 가정 하에, 자산 전속성(asset specificity), 불확실성, 거래빈도 등 세 가지의 거래의 차이를 초래하는 주요 국면들의 특성에 의해 거래의 형태가 결정되고, 각 거래 유형에서 거래비용을 최소화 할 수 있는 효율적인 거버넌스 구조의 형태가 존재한다는 것이다.

자산전속성은 투자의 속성과 관련되는 것으로서 인적․물적 자산이 특수한 거래 관계에 고착된 정도를 의미한다. 높은 수준의 자산전속성은 쌍방독점을 의미하며 특정한 거래 관계를 단절해서는 그 가치가 급격히 감소된다. 거래빈도수는 거래상의 계약 합의 형태, 거래 당사자의 수 등과 관련된다(김관보, 1999: 58-59). 거래 당사자의 수가 많을수록 거래빈도수가 증대될 것이다. 불확실성은 합의된 계약을 이행하는데 영향을 미치는 상황 조건들이 계약 당사자들이 이해하고 예측하기에 복잡하고 어려울 경우에 발생한다. 거래비용 경제학의 이슈들을 이해하는 데에는 행태적 불확실성이 특히 중요하다. 전략적 불확실성(uncertainty of a strategic kind)은 기회주의에서 기인하며, 행태적 불확실성으로 불린다(Williamson, 1985).

Williamson(1985)은 각 거래의 유형들에 거버넌스 구조들을 차별적으로 짝지음으로써 효율성의 목적을 실현시킬 수 있다고 본다. 이에 대한 자세한 것은 강윤호(2006)의 논문을 참조.

거래비용 경제학은 효율적 교환관계의 설계를 다룬다. 교환관계의 구조가 교환환경의 속성과 잘못 짝지어질 때 효율성에 대한 중요한 위협이 발생한다. 이런 잘못 짝지음은 그 관계를 형성하고 유지하는 비용을 증가시킨다. 이런 잘못 짝지음의 영향은 교환 당사자들의 인지적 한계와 가정된 기회주의적 경향에 의해 더 커진다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 238). 교환관계를 형성하고 유지하고, 교환의 행태를 모니터하고, 기회주의적 행동을 억제하는 데에 드는 비용으로서의 거래비용은, 일단의 인간적 요소들(제한된 합리성과 기회주의)과 자산전속성 및 불확실성간의 상호작용에 기인한다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 239). 자산전속성, 거래빈도, 불확실성 등의 요소들의 크기가 거래비용의 크기를 좌우하게 된다.

자산전속성이 클수록 다른 대안적 용도에서의 자산 가치는 낮아진다. 그러므로 전속적 투자는 교환당사자들을 그 거래관계에 구속시키게 된다. 그 이유는 전속적 투자의 가치는 교환관계의 지속 여하에 달려있기 때문에, 그 관계를 유지하려는 인센티브가 존재하기 때문이다. 예를 들어, 공급자가 자신의 독특한 부속품에 대한 다른 구매자를 찾기는 어려운 상황에서 그 교환관계를 계속 유지하고자 할 것이다. 또한 전속적 투자는 기회주의적 행동의 가능성을 증가시킨다. 이것은 한 교환당사자가 다른 당사자로부터 양보를 얻어내는 협상력이나 능력이 다른 대안적 용도에 대한 투자의 제한적 가치 때문에 더 클 수 있다는 의미이다. 예를 들어, 공급자의 대안적 용도가 제한되어 있기 때문에, 구매자는 그 독특한 부속품에 대한 가격의 양보를 얻어낼 수 있을 것이다. 그러므로 전속적 투자에 기초한 교환은 교환관계를 형성 및 모니터하고 기회주의적 행동을 억제하는 비용을 증가시킨다. 따라서 자산전속성이 증가함에 따라 거래비용이 증가할 것이다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 239).

거래비용은 교환관계의 관리와 관련되기 때문에, 교환의 크기나 빈도에 따라 달라질 수 있을 것이다. 따라서 거래빈도가 증가하면 거래비용이 증가할 것이다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 241).

불확실성은 정적-역동적 국면(static-dynamic dimension)과 단순-복잡 국면(simple-complex dimension)이라는 두 가지 국면에 초점을 두고 광범위하게 논의되어 왔다. 전자는 외재적 요소들이 시간의 흐름에 따라 기본적으로 동일하게 남아있거나 혹은 계속 변화하는 정도이다. 후자는 의사결정에서 고려되는 외재적 요소들의 수와 관련된다. 제한된 합리성 하에서의 외재적 불확실성은 교환당사자들의 미래의 상황에 대해 효과적으로 계획하는 능력을 감소시키고 따라서 교환을 둘러싼 거래비용을 증가시킬 것이다. 따라서 불확실성이 증가하면 거래비용이 증가할 것이다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 239~240).

거래비용의 크기에 따라 거버넌스 제도의 유형이 달라질 수 있다. 민간부문에서는 거래비용을 최소화시키는 계약형태가 나타난다. 자산이 다른 대안적 용도로 대체될 수 있는 가능성이 높을 때, 거래는 일반적으로 시장을 통해서 이루어진다. 반대로, 자산전속성과 불확실성이 증가할 때, 그래서 계약당사자들이 더 큰 위기에 직면할 때, 거래는 일반적으로 기업이나 다른 더 계층제적 조직형태에 의해 이루어진다(Williamson, 1985). 거래비용 이론의 기본적 전제는 거래비용의 증가가 교환관계를 수직적 통합으로 전환시킬 것이라는 것이다. 왜냐하면 수직적 통합이 교환문제들을 다루는 데에 더 적합하기 때문이다(Pilling, Crosby and Jackson, 1994: 241~242). 즉 거래비용이 증가하면 거래비용을 줄이기 위해 수직적 통합을 통해 기업과 같은 계층제적 조직이 출현한다.

Coase(1937)와 Williamson(1985)은 각각 계약형태와 거버넌스 구조라는 제도적 형태에 초점을 두고 있다. Coase는 시장(자발적 교환에 기초한 계약관계에 기초) 이외에 비시장, 즉 기업(권위관계에 기초한 계약관계에 기초)이라는 조직형태가 생겨난 이유는 그것이 거래비용을 감소시킬 수 있기 때문으로 본다. 즉 시장이 아니라 기업이라는 조직 내에서 거래가 이루어지도록 하는 것이 거래비용을 대폭 줄일 수 있다는 것이다. Williamson도 거래비용을 감소시켜 줄 수 있기 때문에 기업이라는 조직이 생겨났다는, Coase가 지니고 있는 생각을 공유하고 있다. Williamson에 의하면, 특정한 거버넌스 구조가 채택되는 이유는 그것이 거래비용을 감소시켜 주기 때문이다. Williamson(1985)에 의하면, 투자자산의 전속성과 거래빈도수 및 불확실성이 높은 거래상황(유형)에서는 수직적 통합(단일 거버넌스)이 효율적이다. 즉 그런 거래 상황에서는 수직적 통합을 통한 단일거버넌스 형태가 거래비용을 줄일 수 있다는 것이다.

3. 분석모형의 설정

그동안 실증적 관점에서 연구되어온 거래비용 이론들의 주장을 보면, 민간시장에서 거래의 국면들인 자산전속성, 거래빈도, 불확실성 등이 증가할 때 거래비용이 증가하고 따라서 거래비용을 줄이기 위해 시장 장치가 아닌 비시장 장치, 즉 수직적 통합을 통해 거래행위가 내부적으로 이루어질 수 있도록 하는 계층제적 조직(기업과 같은 단일거버넌스 구조)이 나타나서 효율성을 제고시킨다는 것이다. 기업 내부적으로 거래가 이루어지면 예기치 못한 상황이 발생하더라도 이들이 조직 내부적으로 처리되기 때문에 계약 체결 시 이를 고민할 필요가 없으며, 거래당사자들의 기회주의적 행동도 조직 내의 권위관계에 의해 통제할 수 있다는 것이다. Williamson(1985)은 규범적 관점에서 불확실성 및 자산 전속성과 거래빈도수가 커서 거래비용이 클 때, 수직적 통합을 통한 단일 거버넌스 구조가 효율적이라고 보고 있다. 이런 이론들을 응용하여 거래관계에서 효율적 거버넌스 구조의 탐색에 이용할 수 있을 것이다. 위에서 살펴본 거래비용 이론들은 현실적으로 거래국면들이 거래비용을 좌우하고 거래비용의 크기에 따라 거버넌스의 제도가 달라지거나 달라지는 게 효율적임을 시사해 준다.

규범적 관점에서는 거래비용을 줄이기 위해서는 어떤 거버넌스 제도를 채택하는 것이 가장 적합한가하는 질문이 핵심인데, 자산전속성, 거래빈도, 불확실성 등이 커질수록 따라서 거래비용이 커질수록 수직적 통합에 의한 단일 거버넌스 구조를 선택하는 것이 거래비용을 최소화하여 효율성을 높일 수 있는 방안이 될 수 있다고 볼 수 있을 것이다. 이런 관점에서 형성된 본 연구의 분석모형은 <그림 2>와 같다. 여기서 자산 전속성, 거래빈도, 불확실성, 그리고 거래비용의 수준이 어느 정도일 때, 단일 거버넌스 구조가 효율적인가 하는 문제가 제기된다. 여기에 대한 객관적이고 절대적인 기준은 존재하지 않기 때문에, 분석대상이 되는 거래의 상황과 주관적 판단에 의존할 수밖에 없다. 본 연구에서는 거래의 국면 구성요소들과 거래비용의 수준이 보통(5점 척도에서는 3점)을 기준으로 하여 그것을 넘는 수준이면, 단일 거버넌스 구조가 효율적일 수 있는 것으로 보고자 한다. 왜냐하면 항만 서비스의 생산 및 소비는 원료를 투입하여 유형적인 재화를 생산하는 것이 아니라 무형적 서비스를 생산 및 소비하는 것이므로, 일단 서비스의 생산 설비와 조직이 갖추어지고 난 후에는 거래비용이 생산비에서 중요한 몫을 차지할 것으로 판단되기 때문이다. 이 때 두 개의 거래기관(거래 당사자) 중에서 어느 하나의 측면에서만 보통 수준을 넘어도 그 기관의 비효율성의 크기 때문에 단일 거버넌스 가 필요하다고 보아야 할 것이다.

본 연구에서 거래관계는 <그림 1>에 나타나있는 계약(거래)관계의 당사자들을 중심으로 분석된다. 즉 ｢부산지방해양수산청-부산항만공사｣, ｢부산지방해양수산청-부산시｣,｢부산항만공사-부산시｣, ｢부산항만공사-부두운영회사｣, ｢부산항만공사-부산항부두관리공사｣간의 거래관계를 분석한다.

<그림 2> 분석모형

	거래 국면	자산전속성				거버 넌스 제도	구조
		거래빈도		거래비용
							법률
		불확실성

4. 조사설계

본 연구의 연구대상은 부산항의 항만 거버넌스 제도이다. 여기서 항만 거버넌스 제도는 거버넌스 구조와 관련 법률로 구성된다. 본 연구는 행정학과 법학간의 학제적(interdisciplinary) 접근 방법을 취하였다. 행정학적 접근방법을 통해 효율적인 항만 거버넌스 구조를 탐색해내고, 거기에 기초하여 법학적 접근을 통해 그런 거버넌스 구조에 맞는 관련 법 제․개정 방안을 분석하였다. 또한 본 연구는 거래비용이론의 접근방법을 통해서 분석을 수행하였는데, 거버넌스 구조를 선택하는 데에 가장 유익한 시사점을 제공해 주는 이론이 거래비용 이론이기 때문이다.

자료수집 방법은 문헌연구와 설문조사, 면접 등의 방법을 동시에 사용하였다. 설문조사는 항만 관련 전문가들과 업계 종사자들을 대상으로 하여, 거래국면의 속성과 거래비용을 측정하고 항만 거버넌스 구조의 개선방안을 탐색하기 위해 실시되었다. 척도의 구성은 민간부분의 분석에 사용되어온 기존의 척도들을 참조하여 이루어졌다. 분석에 사용된 설문지는 총 117부인데, 부산항만공사 직원 27명(23.1%), 부산광역시청 공무원 12명(10.3%), 부산지방해양수산청 공무원 12명(10.3%), 부산항부두관리공사 직원 18명(15.4%), 부두운영회사 직원 35명(29.9%), 대학교수 및 연구원 13명(11.1%)이 각각 설문에 응답하였다.

분석에서 거래국면의 속성과 거래비용의 크기 등 사실적인 사항을 측정할 때에는, 해당 기관 종사자들이 그것들을 가장 정확히 인지하고 있을 것이기 때문에, 그들의 응답자료 만을 분석하였다. 반면, 규범적 관점에서 바람직한 효율적 거버넌스 구조의 형태에 관한 의견 조사에는 모든 응답자들의 자료를 분석에 이용하였다.

Ⅳ. 항만 서비스 거래의 국면 및 비용 분석

1. 거래국면의 분석

관련 기관들 사이에 거래(협력, 협상, 계약 등 포함) 관계가 끊어진다면, 그 거래에 투자된 각 기관의 인적․물적 자산의 가치가 얼마나 하락하게 될지를 묻는 5점 척도 설문으로 투자자산의 전속성을 측정한 결과가 <표 1>에 나타나 있다. 부산지방해양수산청과 부산항만공와의 거래관계에서 각 기관의 자산 전속성은 각각 3.1과 3.0으로 나타났다. 부산지방해양수산청과 부산시간의 거래관계에서는 각각 2.4와 3.4로 나타났다. 부산항만공사와 부산시간의 거래관계에서는 각각 3.3과 3.2로 나타났다. 부산항만공사와 부두운영회사간의 거래관계에서는 각각 3.6과 3.4로 나타났다. 부산항만공사와 부산항부두관리공사와의 거래관계에서는 각각 2.7과 3.9로 나타났다. 결국 각 짝지어진 기관들간 거래관계에서 자산전속성의 수준은 보통을 넘는 것으로 나타났다.

<표 1> 자산 전속성의 측정 결과

투자된 자산의 전속성	매우 높다	약간 높다	보통 이다	약간 낮다	매우 낮다	계	평균 점수
부산항만공사와의 거래에서 부산지방해양수산청의 항만자산의 전속성	2 (16.7)	3 (25.0)	2 (16.7)	4 (33.3)	1 (8.3)	12 (100)	3.1
부산시와의 거래에서 부산지방해양수산청의 항만자산의 전속성	0 (0.0)	3 (25.0)	2 (16.7	4 (33.3)	3 (25.0)	12 (100)	2.4
부산지방해양수산청과의 거래관계에서 부산시의 항만자산의 전속성	2 (16.7)	5 (41.7)	2 (16.7)	2 (16.7)	1 (8.3)	12 (100)	3.4
부산항만공사와의 거래관계에서 부산시의 항만자산의 전속성	1 (8.3)	5 (41.7)	3 (25.0)	3 (25.0)	0 (0.0)	12 (100)	3.3
부산지방해양수산청과의 거래관계에서 부산항만공사의 자산의 전속성	3 (11.1)	7 (25.9)	7 (25.9)	7 (25.9)	3 (11.1)	27 (100)	3.0
부산시와의 거래관계에서 부산항만공사의 자산의 전속성	2 (7.7)	8 (30.8)	8 (30.8)	8 (30.8)	0 (0.0)	26 (100)	3.2
부두운영회사와의 거래관계에서 부산항만공사의 자산의 전속성	6 (22.2)	8 (29.6)	9 (33.3)	3 (11.1)	1 (3.7)	27 (100)	3.6
부산항부두관리공사와의 거래관계에서 부산항만공사의 자산의 전속성	4 (14.8)	4 (14.8)	4 (14.8)	10 (37.0)	5 (18.5)	27 (100)	2.7
부산항만공사와의 거래에서 부두운영회사의 자산의 전속성	5 (15.6)	10 (31.3)	11 (34.4)	6 (18.8)	0 (0.0)	32 (100)	3.4
부산항만공사와의 거래에서 부산항부두관리공사의 자산의 전속성	4 (26.7)	7 (46.7)	3 (20.0)	1 (6.7)	0 (0.0)	15 (100)	3.9

둘씩 짝지어진 항만 관련 기관들 사이에 기관의 전 생애에 걸쳐 나타나는 거래(협력, 협상, 계약 등 포함)빈도를 측정한 결과가 다음 <표 2>에 나타나 있다. 각 기관들간의 거래에서 거래빈도는 전반적으로 대단히 높은 것으로 나타났다(자주 반복됨 1, 가끔씩 2로 각각 코딩됨). 특히 부산항만공사의 직원들은 조사대상자 전원(100%)이 부산지방해양수산청과 부두운영회사와의 거래에서 빈도수가 높은 것으로 평가하였다. 반면에 부산지방해양수산청 공무원들 중에서 부산시와의 거래에서 빈도수가 높다고 평가한 비율은 58.3%로 보통정도로 나타났다.

<표 2> 거래빈도의 측정 결과

거래빈도		자주 반복됨	1회 혹은 가끔씩	계	평균
부산지방해양수산청과 부산항만공사 사이	지방해양수산청	9(75.0)	3(25.0)	12(100)	1.3
	부산항만공사	26(100)	0(0.0)	26(100)	1.0
부산지방해양수산청과 부산시 사이	지방해양수산청	7(58.3)	5(41.7)	12(100)	1.4
	부산시	11(91.7)	1(8.3)	12(100)	1.1
부산항만공사와 부산시 사이	부산항만공사	24(92.3)	2(7.7)	26(100)	1.1
	부산시	11(91.7)	1(8.3)	12(100)	1.1
부산항만공사와 부두운영회사 사이	부산항만공사	26(100)	0(0.0)	26(100)	1.0
	부두운영회사	25(78.1)	7(21.9)	32(100)	1.2
부산항만공사와 부산항부두관리공사 사이	부산항만공사	23(88.5)	3(11.5)	26(100)	1.1
	부두관리공사	12(80.0)	3(20.0)	15(100)	1.2

항만 관련 기관들 사이에 거래(협력, 협상, 계약 등 포함) 상황의 불확실성 정도는 어느 정도인지를 5점 척도로 측정한 결과가 <표 3>에 나타나 있다. 부산항만공사와 부두운영회사간 거래상황의 불확실성만이 보통에 못 미치는 반면, 나머지 기관들간의 거래상황의 불확실성 정도는 모두 보통 이상으로 나타났다.

<표 3> 거래상황의 불확실성 측정 결과

거래상황의 불확실성		매우 불확실 하다	약간 불확실 하다	보통 이다	별로 불확실 하지않다	전혀 불확실 하지않다	계	평균 점수
부산지방해양수산청과 부산항만공사 사이	지방해양수산청	2 (16.7)	2 (16.7)	7 (58.3)	1 (8.3)	0 (0.0)	12 (100)	3.4
	부산항만공사	0 (0.0)	2 (7.4)	8 (29.6)	16 (59.3)	1 (3.7)	27 (100)	2.4
부산지방해양수산청과 부산시 사이	지방해양수산청	1 (8.3)	2 (16.7)	8 (66.7)	1 (8.3)	0 (0.0)	12 (100)	3.3
	부산시	0 (0.0)	2 (16.7)	6 (50.0)	4 (33.3)	0 (0.0)	12 (100)	2.8
부산항만공사와 부산시 사이	부산항만공사	0 (0.0)	3 (11.1)	12 (44.4)	11 (40.7)	1 (3.7)	27 (100)	2.6
	부산시	2 (16.7)	1 (8.3)	6 (50.0)	3 (25.0)	0 (0.0)	12 (100)	3.2
부산항만공사와 부두운영회사	부산항만공사	0 (0.0)	2 (7.4)	7 (25.9)	11 (40.7)	7 (25.9)	27 (100)	2.2
	부두운영회사	1 (3.0)	3 (9.1)	15 (45.5)	12 (36.4)	2 (6.1)	33 (100)	2.7
부산항만공사와 부산항부두관리공사	부산항만공사	1 (3.7)	0 (0.0)	8 (29.6)	10 (37.0)	8 (29.6)	27 (100)	2.1
	부두관리공사	3 (16.7)	7 (38.9)	3 (16.7)	4 (22.2)	1 (5.6)	18 (100)	3.4

2. 거래비용의 분석

항만 관련 기관들 사이에 거래관계(협상, 협력, 계약 등 포함)를 형성하고 유지하는 데에 드는 금전적․시간적 비용(거래비용)의 크기를 5점 척도로 측정한 결과가 <표 4>에 나타나 있다. 모든 거래에서 거래비용의 크기는 보통을 넘는 것으로 나타났다. 거래국면의 속성과 거래비용의 크기에 대한 측정 결과를 종합해 볼 때, 대부분의 거래관계에서 자산 전속성과 불확실성이 보통 수준을 넘으며, 거래빈도는 대단히 높은 것으로 나타났다. 이것은 기관간에 수직적 통합을 통한 단일 거버넌스 구조로의 전환이 효율적일 수 있다는 가능성을 보여준 것으로 판단된다. 다만 부산항만공사와 부두운영회사간의 거래관계에서, 불확실성이 보통 이하로 낮게 나왔고, 이들 간의 거래관계에는 시장경쟁원리가 적용될 수 있는 가능성이 높기 때문에, 양자간 관계에서는 수직적 통합에 대해 좀 더 신중한 판단이 요구될 수 있다.

<표 4> 거래비용의 측정결과

거래비용	매우 크다	약간 크다	보통 이다	약간 작다	매우 작다	계	평균 점수
부산지방해양수산청의 부산항만공사와의 거래비용	1 (8.3)	2 (16.7)	8 (66.7)	0 (0.0)	1 (8.3)	12 (100)	3.2
부산지방해양수산청의 부산시(항만부서)와의 거래비용	0 (0.0)	3 (25.0)	7 (58.3)	0 (0.0)	2 (16.7)	12 (100)	3.0
부산시의 부산지방해양수산청(항만부서)과의 거래비용	0 (0.0)	2 (16.7)	8 (66.7)	2 (16.7)	0 (0.0)	12 (100)	3.0
부산시의 부산항만공사와의 거래비용	1 (8.3)	3 (25.0)	6 (50.0)	1 (8.3)	1 (8.3)	12 (100)	3.2
부산항만공사의 부산지방해양수산청과의 거래비용	3 (11.1)	6 (22.2)	13 (48.1)	4 (14.8)	1 (3.7)	27 (100)	3.2
부산항만공사의 부산시와의 거래비용	1 (3.7)	7 (25.9)	15 (55.6)	2 (7.4)	2 (7.4)	27 (100)	3.1
부산항만공사의 부두운영회사와의 거래비용	4 (14.8)	9 (33.3)	11 (40.7)	2 (7.4)	1 (3.7)	27 (100)	3.5
부산항만공사의 부산항부두관리공사와의 거래비용	3 (11.5)	6 (23.1)	10 (38.5)	6 (23.1)	1 (3.8)	26 (100)	3.2
부두운영회사의 부산항만공사와의 거래비용	2 (6.1)	8 (24.2)	18 (54.5)	4 (12.1)	1 (3.0)	33 (100)	3.2
부산항부두관리공사의 부산항만공사와의 거래비용	7 (38.9)	2 (11.1)	6 (33.3)	3 (16.7)	0 (0.0)	18 (100)	3.7

Ⅴ. 부산항 거버넌스 제도의 효율화 방안

1. 효율적 항만 거버넌스 구조의 도출

부산항의 효율적인 거버넌스 구조의 형태에 대한 의견을 알아보기 위해서 여러 가지 측정도구를 사용하여 조사해 보았다. 우선 단일 거버넌스 구조에 대한 견해를 알기 위해서, 부산항 관리의 권한과 기능들을 여러 기관에 분산시켜 경쟁원리를 활용하는 것과 1~2개 소수의 기관으로 통합․일원화시켜 집중 관리하는 것 중 어느 것이 더 효율적이라고 생각하는 지를 물은 결과가 <표 5>에 나타나 있다. 소수의 기관에서 집중 관리하는 것이 낫다는 비율이 압도적으로 높게 나타나서(92.2%), 대부분의 항만 전문가들은 단일 거버넌스 구조에 대해 대단히 긍정적인 견해를 지니고 있음을 알 수 있었다. 집단간에 견해의 차이는 없는 것으로 나타났다.

<표 5> 단일 거버넌스 구조에 대한 견해 측정 결과

구분	경쟁원리 활용	소수기관에서 집중관리	계	유의도
부산항만공사	3(12.5)	21(87.5)	24(100.0)	χ2=3.997 df=5 Sig=0.550
부산시	0(0.0)	12(100.0)	12(100.0)
부산지방해양수산청	1(10.0)	9(90.0)	10(100.0)
부산항부두관리공사	2(15.4)	11(84.6)	13(100.0)
부두운영회사	2(6.3)	30(93.8)	32(100.0)
대학및연구기관	0(0.0)	12(100.0)	12(100.0)
계	8(7.8)	95(92.2)	103(100.0)

부산항의 관리에서 소수 기관에서 집중 관리하는 것이 좋다면, 어느 기관에서 집중 관리하는 것이 바람직스럽다고 생각하는 지를 묻는 질문에 대한 응답 결과가 <표 6>에 나타나있다. 부산항만공사를 선택한 응답자가 70명(70.7%)로 압도적으로 많았다. 따라서 항만관리 권한과 기능들을 부산항만공사로 통합․일원화시켜 수직적 통합을 도모하는 것에 대다수가 긍정적인 생각을 지니고 있음을 알 수 있다. 이에 대해 집단간에 견해 차이가 존재하는 것으로 나타났는데, 부산시 공무원들은 부산시를 선택한 비율이 54.5%로 가장 높았고, 부산지방해양수산청 공무원들은 자기 청과 부산항만공사를 선택한 비율이 각각 50%로 동일하게 나타났다.

<표 6> 바람직스러운 집중관리 기관

구분	부산 지방청	부산시	부산항 만공사	부두운 영회사	부산항부두 관리공사	계	유의도
부산항만공사	0 (0.0)	0 (0.0)	22 (100.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	22 (100.0)	χ2=92.984 df=20 Sig=0.000
부산시	0 (0.0)	6 (54.5)	5 (45.5)	0 (0.0)	0 (0.0)	11 (100.0)
부산지방해양수산청	5 (50.0)	0 (0.0)	5 (50.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	10 (100.0)
부산항부두관리공사	1 (7.7)	0 (0.0)	7 (53.8)	0 (0.0)	5 (38.5)	13 (100.0)
부두운영회사	1 (3.2)	5 (16.1)	20 (64.5)	4 (12.9)	1 (3.2)	31 (100.0)
대학및연구기관	0 (0.0)	1 (8.3)	11 (91.7)	0 (0.0)	0 (0.0)	12 (100.0)
계	7 (7.1)	12 (12.1)	70 (70.7)	4 (4.0)	6 (6.1)	99 (100.0)

부산지방해양수산청(항만권한이나 조직)과 부산항만공사의 통합에 대한 견해조사 결과가 <표 7>에 나타나 있다. 양 기관이나 권한을 통합하는 것이 효율적일 것이라는 응답자가 80%로 압도적으로 많게 나타났다. 집단간에 견해의 차이가 존재하는 것으로 나타났는데, 유일하게 부산시 공무원들에서만 양 기관간 통합에 대해 비효율적일 것이라고 생각하고 있는 비율이 58%로 높게 나타났다.

<표 7> 부산지방해양수산청과 부산항만공사의 통합에 대한 견해조사 결과

구분	효율적	비효율적	계	유의도
부산항만공사	25(92.6)	2(7.4)	27(100.0)	χ2=18.981 df=5 Sig=0.002
부산시	5(41.7)	7(58.3)	12(100.0)
부산지방해양수산청	10(90.9)	1(9.1)	11(100.0)
부산항부두관리공사	10(62.5)	6(37.5)	16(100.0)
부두운영회사	27(84.4)	5(15.6)	32(100.0)
대학및연구기관	11(91.7)	1(8.3)	12(100.0)
계	88(80.0)	22(20.0)	110(100.0)

부산지방해양수산청(항만권한이나 조직)과 부산시(항만권한이나 조직)간의 통합에 대한 견해 조사결과는 <표 8>에 나타나 있다. 통합이 효율적이라고 응답한 비율이 57.3%로 더 많게 나타나서, 대부분의 전문가들은 통합에 어느 정도 긍정적인 견해를 지니고 있음을 알 수 있다. 집단간에 통계적으로 유의미한 견해의 차이는 없는 것으로 나타났다.

<표 8> 부산지방해양수산청과 부산시간의 통합에 대한 견해조사 결과

구분	효율적	비효율적	계	유의도
부산항만공사	15(55.6)	12(44.4)	27(100.0)	χ2=2.669 df=5 Sig=0.751
부산시	9(75.0)	3(25.0)	12(100.0)
부산지방해양수산청	5(50.0)	5(50.0)	10(100.0)
부산항부두관리공사	8(50.0)	8(50.0)	16(100.0)
부두운영회사	18(54.5)	15(45.5)	33(100.0)
대학및연구기관	8(66.7)	4(33.3)	12(100.0)
계	63(57.3)	47(42.7)	110(100.0)

부산항만공사와 부산시(항만권한이나 조직)간의 통합에 대한 견해조사 결과가 <표 9>에 나타나 있다. 통합이 효율적이라고 응답한 비율이 57.8%로 약간 더 높게 나타나서, 전문가들은 양자간 통합에 대해 약간 긍정적 견해를 지니고 있으며 집단간 견해 차이는 없는 것으로 평가된다.

<표 9> 부산항만공사와 부산시의 통합에 대한 견해조사 결과

구분	효율적	비효율적	계	유의도
부산항만공사	17(63.0)	10(37.0)	27(100.0)	χ2=6.752 df=5 Sig=0.240
부산시	10(83.3)	2(16.7)	12(100.0)
부산지방해양수산청	5(50.0)	5(50.0)	10(100.0)
부산항부두관리공사	6(37.5)	10(62.5)	16(100.0)
부두운영회사	18(54.5)	15(45.5)	33(100.0)
대학및연구기관	7(63.6)	4(36.4)	11(100.0)
계	63(57.8)	46(42.2)	109(100.0)

부산항만공사와 부두운영회사간의 통합에 대한 견해조사 결과가 <표 10>에 나타나있다. 통합이 비효율적이라고 응답한 비율이 62.7%로 나타나서, 이들 2개 기관의 권한 및 기능이나 조직의 통합에 대해서는 부정적인 견해가 많았다. 이들 사이의 거래에는 앞의 불확실성의 측정 결과에서 살펴보았듯이 불확실성이 낮을 뿐만 아니라, 시장경쟁 원리 적용될 수 있는 영역이므로 경쟁원리를 통한 거래비용 문제가 해결될 수 있는 가능성이 높기 때문인 것으로 판단된다. 집단간에 견해 차이가 존재하는 것으로 나타났는데, 유일하게 부두운영회사의 직원들에서만 통합이 효율적이라고 응답한 비율이 더 높게 나타났다.

<표 10> 부산항만공사와 부두운영회사간의 통합에 대한 견해조사 결과

구분	효율적	비효율적	계	유의도
부산항만공사	11(40.7)	16(59.3)	27(100.0)	χ2=19.907 df=5 Sig=0.001
부산시	3(25.0)	9(75.0)	12(100.0)
부산지방해양수산청	4(36.4)	7(63.6)	11(100.0)
부산항부두관리공사	0(0.0)	16(100.0)	16(100.0)
부두운영회사	20(62.5)	12(37.5)	32(100.0)
대학및연구기관	3(25.0)	9(75.0)	12(100.0)
계	41(37.3)	69(62.7)	110(100.0)

부산항만공사와 부산항부두관리공사간의 통합에 대한 견해조사 결과가 <표 11>에 나타나 있다. 통합이 효율적이라고 응답한 비율이 63.1%로 더 높게 나타나서 대부분이 통합에 긍정적인 견해를 지니고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 부산항만공사의 직원들과 부산시 공무원들은 동일하게 66.6%가 비효율적이라고 응답함으로써 통합에 부정적 견해를 지니고 있었다.

<표 11> 부산항만공사와 부산항부두관리공사간의 통합에 대한 견해조사 결과

구분	효율적	비효율적	계	유의도
부산항만공사	9(33.3)	18(66.7)	27(100.0)	χ2=27.327 df=5 Sig=0.000
부산시	4(33.3)	8(66.7)	12(100.0)
부산지방해양수산청	6(54.5)	5(45.5)	11(100.0)
부산항부두관리공사	15(93.8)	1(6.3)	16(100.0)
부두운영회사	27(81.8)	6(18.2)	33(100.0)
대학및연구기관	9(75.0)	3(25.0)	12(100.0)
계	70(63.1)	41(36.9)	111(100.0)

가장 효율적인 부산항의 관리 형태를 묻는 질문에 대한 응답 결과가 <표 12>에 나타나 있다. 국유제, 시유제(부산시에 의한 관리형태), 공영자치제(부산항만공사에 의한 관리 형태), 사유제(민간기업에 의한 관리형태) 중에서 공영자치제가 가장 효율적이라고 응답한 비율이 75.2%로 압도적으로 높게 나타났다. 이런 결과는 부산항만공사 중심으로 거버넌스 구조가 통합되어야한다는 앞에서의 분석결과와 일치한다. 집단간의 견해 차이가 나타났는데, 유일하게 부산시 공무원들만이 시유제를 가장 바람직스러운 관리형태로 생각하고 있는 경우가 많았다.

<표 12> 효율적인 부산항 관리 형태에 대한 견해조사 결과

구분	국유제	시유제 (부산시)	공영자치제 (부산항만공사)	사유제 (민간기업)	계	유의도
부산항만공사	0(0.0)	0(0.0)	27(100.0)	0(0.0)	27(100.0)	χ2=54.687 df=15 Sig=0.000
부산시	0(0.0)	7(58.3)	5(41.7)	0(0.0)	12(100.0)
부산지방해양수산청	4(33.3)	2(16.7)	5(41.7)	1(8.3)	12(100.0)
부산항부두관리공사	3(18.8)	0(0.0)	13(81.3)	0(0.0)	16(100.0)
부두운영회사	1(2.9)	6(17.6)	24(70.6)	3(8.8)	34(100.0)
대학및연구기관	0(0.0)	1(8.3)	11(91.7)	0(0.0)	12(100.0)
계	8(7.1)	16(14.2)	85(75.2)	4(3.5)	113(100.0)

부산항의 지방항만화의 가능성을 탐색해보기 위해서 부산항만공사의 관리감독 관청으로 부산지방해양수산청과 부산시 중에서 어느 것이 더 효율적이라고 보는 지에 대한 질문을 하였다. <표 13>에서 보듯이, 응답자의 68.8%가 부산지방해양수산청을 선택한 것으로 나타나서, 부산항의 지방 항만화에 대해서는 부정적인 견해가 더 많았다. 유일하게 부산시 공무원들만 91.7%의 압도적인 비율로 부산시가 부산항만공사의 관리감독 관청으로 바람직스럽다는 견해를 표출하였으나, 나머지 집단의 응답자들에서는 반대로 부산지방해양수산청을 선택한 비율이 훨씬 더 높게 나타났다.

<표 13> 부산항만공사의 관리감독 관청에 대한 견해조사 결과

구분	부산지방해양수산청	부산시	계	유의도
부산항만공사	18(75.0)	6(25.0)	24(100.0)	χ2=25.442 df=5 Sig=0.000
부산시	1(8.3)	11(91.7)	12(100.0)
부산지방해양수산청	11(91.7)	1(8.3)	12(100.0)
부산항부두관리공사	13(81.3)	3(18.8)	16(100.0)
부두운영회사	25(73.5)	9(26.5)	34(100.0)
대학 및 연구기관	7(63.6)	4(36.4)	11(100.0)
계	75(68.8)	34(31.2)	109(100.0)

부산항 관리의 효율성 제고를 위해서, 부산항만공사에 대한 정부의 통제를 강화시키는 것과 그것의 자율성(독립성)을 제고시키는 것 중 어느 것이 더 바람직하다고 보는 지에 대한 응답 결과가 <표 14>에 나타나 있다. 정부의 통제강화(5.4%)에 비해 경영자율성 제고(42.3%)를 선택한 비율이 압도적으로 높게 나타나서, 부산항만공사의 경영자율성 제고가 필요하다는 데에 많은 사람들이 견해를 같이 했다. 유일하게 부산항만공사의 감독관청인 부산지방해양수산청의 공무원들만 자율성 제고 보다는 통제를 강화시키는 것이 바람직스럽다는 견해를 보인 경우가 더 많았다.

<표 14> 부산항만공사의 경영 자율성 제고에 대한 견해조사 결과

구분	통제 강화		보통		자율성 제고	계	유의도
부산항만공사	0(0.0)	0(0.0)	2(7.7)	5(19.2)	19(73.1)	26(100.0)	χ2=51.961 df=20 Sig=0.000
부산시	0(0.0)	0(0.0)	1(8.3)	8(66.7)	3(25.0)	12(100.0)
부산지방해양수산청	4(33.3)	2(16.7)	1(8.3)	3(25.0)	2(16.7)	12(100.0)
부산항부두관리공사	1(6.3)	3(18.8)	4(25.0)	6(37.5)	2(12.5)	16(100.0)
부두운영회사	1(2.9)	4(11.8)	4(11.8)	10(29.4)	15(44.1)	34(100.0)
대학 및 연구기관	0(0.0)	0(0.0)	3(27.3)	2(18.2)	6(54.5)	11(100.0)
계	6(5.4)	9(8.1)	15(13.5)	34(30.6)	47(42.3)	111(100.0)

부산항만공사의 경영실적 평가를 강화시키는 것이 부산항 관리의 효율성 제고에 도움이 된다고 생각하는 지에 대한 응답 결과가 <표 15>에 나타나 있다. “약간 그렇다”라고 응답한 비중이 35.7%로 가장 많았고 이어서 “매우 그렇다”라고 응답한 비율이 30.4%로 많았다. 따라서 거의 대부분의 응답자들(66.1%)이 부산항만공사의 경영실적 평가 강화에 찬성하는 것으로 보인다. 유일하게 평가 대상집단인 부산항만공사의 직원들만 “보통이다”를 선택한 비율이 40.7%로 가장 높게 나타났지만, 나머지 집단에서는 모두 평가를 강화시키는 것에 긍정적인 견해를 보이는 경우가 많았다. 이런 결과를 <표 14>의 분석결과와 종합해 보면, 결국 부산항만공사에 대한 정부의 통제를 줄이고 사전적 경영 자율성을 보장하되, 사후적인 경영 실적에 대한 평가를 강화시키는 것에 대부분의 전문가들은 긍정적인 견해를 보이고 있다고 볼 수 있다.

<표 15> 부산항만공사의 경영실적 평가 강화에 대한 견해조사 결과

구분	매우 그렇다	약간 그렇다	보통 이다	별로그렇지 않다	전혀그렇지 않다	계	유의도
부산항만공사	2(7.4)	8(29.6)	11(40.7)	6(22.2)	0(0.0)	27(100)	χ2=32.833 df=20 Sig=0.035
부산시	4(33.3)	6(50.0)	2(16.7)	0(0.0)	0(0.0)	12(100)
부산지방해양수산청	8(66.7)	2(16.7)	1(8.3)	1(8.3)	0(0.0)	12(100)
부산항부두관리공사	6(37.5)	4(25.0)	3(18.8)	2(12.5)	1(6.3)	16(100)
부두운영회사	9(26.5)	15(44.1)	6(17.6)	2(5.9)	2(5.9)	34(100)
대학및연구기관	5(45.5)	5(45.5)	0(0.0)	1(9.1)	0(0.0)	11(100)
계	34(30.4)	40(35.7)	23(20.5)	12(10.7)	3(2.7)	112(100)

효율적인 부산항 거버넌스 구조의 형태에 대한 전문가 집단을 대상으로 한 위에서의 분석결과를 종합해보면 다음과 같다. 첫째, 부산항 관리의 조직이나 기능 및 권한을 수직적으로 통합하여 부산항만공사에서 부산항을 집중적으로 관리하는 공영자치제의 형태가 가장 바람직스럽다. 다만, 부산항만공사와 부두운영회사간의 통합은 비효율적이다. 둘째, 부산항만공사에 대한 관리감독 관청으로 부산시 보다는 부산지방해양수산청이 바람직스러우며, 따라서 부산항의 지방 항만화는 비효율적이다. 셋째, 부산항만공사의 사전적 경영자율성을 보장하되 사후적 경영실적 평가를 강화하는 것이 부산항 관리의 효율성을 제고시킬 것이다. 교차분석을 통해 집단간 견해 차이를 살펴본 결과 직접적인 이해관계에 있는 집단의 경우, 자신의 이해관계에 바탕을 둔 응답결과를 보였지만 전체적인 응답의 방향을 바꾸지는 못하였다.

2. 항만 거버넌스 관련 법률의 개정 방안

1) 항만공사법의 정비방안

(1) 총칙

① 입법목적

항만공사법은 “이 법은 항만공사를 설립하여 항만시설의 개발 및 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높임으로써 항만을 경쟁력있는 해운물류의 중심기지로 육성하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(법 제1조)”고 규정하고 있는 바, 여기에는 항만공사의 업무의 독립성 보장이라는 표현이 없으므로 이러한 표현을 명시하는 것이 항만공사의 설립취지를 입법목적에 보다 명확히 규정하는 것이라 볼 수 있다.

따라서 동조는 “이 법은 항만공사를 설립하여 항만시설의 개발 및 관리·운영에 관한 업무의 독립성을 보장하고 그 전문성과 효율성을 높임으로써 항만을 경쟁력있는 해운물류의 중심기지로 육성하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(법 제1조)”고 규정하는 것이 바람직하다고 본다.

② 항만공사의 운영원칙

항만공사법 제3조는 항만공사의 자율적 운영원칙과 관련하여 “항만공사의 책임경영체제의 확립을 위하여 그 자율적 운영은 보장 된다”는 자율적 운영의 원칙을 규정하고 있으나, 너무 구체성이 결여되어 있다고 볼 수 있다. 따라서 항만공사 운영과 관련한 기본원칙으로 독립채산의 원칙과 일반적으로 외국의 항만공사에서 채택되고 있는 항만별 자치의 원칙 및 인사와 경영의 독립성 보장원칙을 항만공사법에 보다 명시적으로 규정하는 것이 공사의 책임경영체제의 확립 및 자율적 운영을 위하여 바람직하다고 본다. 물론 현실적으로 완전한 항만자치제가 도입되지 않고 있으므로 현실적으로 이를 구체화하는 것이 어렵지만, 장기적으로는 동법에 항만자치의 원칙을 규정하는 것이 항만공사의 설립취지를 제대로 구현하는 방안이라고 본다.

아울러 동조에 혹은 1개 조항을 추가하여 항만공사의 경영실적 평가를 의무화시키는 규정이 요구된다.

(2) 조직 및 인사

① 항만운영의 독립성확보

정부산하기관관리기본법은 항만공사법이 만들어진 이후에 법이 제정됨으로 인하여 동법적용에 관한 예외규정에서 항만공사가 포함되지 못하였다. 따라서 ｢정부산하기관관리기본법｣의 전면적 적용으로 인해 항만공사는 항만위원회와는 별도로 기획예산처의 통제를 받아야 하는 등 동법에서 규정하고 있는 자율적 운영의 원칙을 크게 훼손 받는 실정이다. 따라서 항만공사법에 보장된 자율적 책임경영의 원칙의 취지를 살리기 위해서는 ｢정부투자기관관리기본법｣과 마찬가지로 ｢정부산하기관관리기본법｣의 적용을 배제하는 방향으로 정부산하기관관리기본법의 적용예외에 관한 별표조항의 개정이 이루어져야 할 것이다.

② 항만위원회 기능 강화

현재 항만위원회위원 중 6명을 중앙정부에서 추천하는 자가 포함되도록 되어 있는 바, 이는 항만자치를 보장하고 중앙정부로부터 간섭을 배제하여 항만의 독립성을 확보하는 데 있어서 장애요인이 된다고 본다. 따라서 항만위원회위원구성은 중앙정부나 지방정부의 관여로부터 자유로운 제3자인 민간위원의 수를 보다 확대하여야 할 것이다. 그리고 항만위원회가 항만공사의 새로운 사업범위의 판단에 대한 심의, 의결권을 가지도록 하여 법상 제한적으로 운영되고 있는 항만공사의 사업범위를 개방적인 체제로 전환하여야 한다고 본다.

③ 사장에 대한 인사권 보장

항만공사법 제17조는 사장에 대하여 공사의 업무를 총괄하며, 경영성과에 대하여 책임을 지도록 되어 있음에도 불구하고 임기 중 같이 근무하게 될 다른 임원들이 사장이 아닌 임명권자의 영향력 하에 있다면 사장이 효율적으로 업무수행을 하기가 쉽지 않을 것이다. 따라서 효율적인 항만의 운영과 업무집행을 위해서 현재 해양수산부장관이 임명토록 되어있는 사장 및 감사를 제외한 임원의 임명권한을 사장에게 부여해야 할 것이다.

(3) 사업

① 사업영역의 확대

항만공사법 제8조(사업)에 의하면 항만공사의 사업범위에 속하는 것은 항만시설 중 외곽․임항교통시설 등 대통령령으로 정하는 항만시설은 제외하도록 되어 있는 바, 항만공사의 기능 확대 및 항만관리의 이원화에 따른 비효율 제거를 위해서도 모든 항만시설의 관리․운영권을 부여하는 것이 바람직하다고 본다. 또한 항만공사를 세계적 경쟁력을 갖춘 항만 오퍼레이터로 육성하기 위해서는 내륙화물유통기지의 개발은 물론 터미널 운영에도 직접 참여할 수 있도록 사업범위를 대폭 확대하는 방향으로 항만관련 법규정을 정비하는 것이 바람직하다. 항만공사법 개정법률안은 항만구역 밖에서 항만시설로 지정·고시되지 못한 복합화물터미널까지 공사의 사업범위가 확장되기 위해서 ｢항만법｣상 복합화물터미널이 아니라 ｢화물유통촉진법｣상 복합화물터미널로 하며, 신항만의 신속한 건설을 위하여 공사가 신항만건설사업을 직접 시행할 수 있도록 함으로써 어느 정도 항만공사의 사업범위와 관련한 현실적 문제점을 해결하였다. 그러나 보다 근본적으로는 항만공사의 사업범위를 법에 제한적으로 규정하는 방식을 취하여 법에 열거되지 않은 사업에 대하여는 참여의 길을 원천적으로 봉쇄하고 있으므로 항만공사가 장래 보다 자율적이고 책임있는 경영을 담보하기 위해서는 사업범위에 대하여 규정한 제8조의 규정을 제한규정에서 예시규정으로 전환하는 것이 바람직하다고 본다. 즉, 동조에서 기타 항만위원회가 심의, 의결한 사업을 항만공사가 시행할 수 있도록 규정하는 방식이 바람직하다.

② 항만관리법인의 기능 흡수

항만법 제 70조의 규정에 의하여 설립된 항만관리법인의 기능 수행과 관련하여 법적근거 없이 항만공사의 정관에 위탁 규정을 두어 임시적으로 해결하고 있으나, 항만공사의 기능 확대를 위해 항만공사법 제8조(사업) 제1항 각호에 근거규정을 마련하는 것이 필요하다.

③ 사업시행절차의 간소화

항만공사법 제8조 제4항은 항만시설공사를 시행하고자 할 경우 해양수산부장관의 사업승인과 실시계획 승인을 얻도록 하고 있는 바, 이는 항만공사의 자율 책임경영과는 거리가 먼 규제가 잔존한 것이라 하겠다. 따라서 신속한 업무추진을 위해 항만기본계획 내에서 실시하는 항만공사의 개축, 유지·보수, 준설공사에 대해서는 관할 지방해양수산청의 승인·준공확인 절차를 생략토록 시설공사 관련 규제를 개선하여야 할 것이다. 최근 개정법률안은 준공전 토지 등의 사용절차를 자신의 필요에 의해 항만시설공사 등을 한 사업시행자들의 편의를 위해 규제완화차원에서 허가제에서 신고제로 바꾸고 있으므로 이러한 문제는 어느 정도 해결되었다.

(4) 재무

국ㆍ공유 재산에 대한 무상대부 및 사용수익은 항만공사가 수행하는 모든 사업에 대하여 허용하여야 한다. 체납 사용료에 대한 채권확보 방안에 대하여는 항만공사에 대하여 행정상 강제징수권을 부여하여 국세체납처분의 예에 따라 강제 집행할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 대안이 될 수 있다. 그리고 현재 정부나 지자체의 위탁사업이나 비수익적 사업으로 한정된 정부의 재정지원 범위를 항만공사가 수행하는 항만시설 및 수역시설 관리 및 개발사업에 까지 확대하여야 할 것이다.

2) 항만공사법과 관련된 타 법의 정비방안

(1) 항만법

① 항만 및 수역관리의 일원화

개항질서법 중 제2장 입·출항 및 정박, 제3장 항로 및 항법, 제4장 위험물, 제5장 수로의 보전, 제6장 등화 및 신호 등 항내 안전운항에 관련된 기본적인 사항은 ｢항만법｣내에 “안전운항 및 관제”라는 별도의 장을 신설하여 수용하고, 항내질서 단속권의 집행(행정권 발동)에 관한 사항과 항계외 선박교통에 대한 사항은 ｢해상교통안전법｣을 통해 일원화하는 것이 바람직하다고 판단된다. 이러한 정비를 거치게 되면 항만의 육역과 수역에 대한 관리가 ‘관리청’ 또는 ‘관리청의 위임을 받은 항만공사’로 일원화 되는 데 용이할 것이며 나아가 항내․외 개항질서유지에 대한 경찰행정적 지도단속도 ‘해양경찰청’으로 일원화할 수 있게 되어 보다 원활하고 효율적인 항만 및 수역관리가 가능하리라 본다.

② 항만공사 설립근거 마련

｢항만법｣제70조의 ‘항만관리법인(부두관리공사)’과 같이 “항만별 항만공사의 설립”이라는 조항을 신설하여 항만공사제의 도입 및 법인설립에 관한 근거규정을 마련하여야 하며, 이를 통해 항만공사법이 항만법에 근거를 둔 개별법으로 위상을 명확히 함으로써 두 법 간에 발생할 수 있는 항만사무의 위임 및 업무관할의 이원화 문제를 근본적으로 해소하여야한다.

③ 항만관리권한의 위임 근거 마련

항만법상 항만공사에게 권리를 위탁할 수 있는 근거 마련이 필요하다. 항만법 제71조 규정에 따르면, “해양수산부장관은 항만법상 권한의 일부를 지방해양수산청장 또는 시․도지사에게 위임할 수 있는데”, 이에 추가하여 “권한의 일부를 항만공사로 위탁할 수 있도록” 근거규정을 신설하여야 한다.

④ 항만시설관리업무의 이관

항만공사가 설립된 항만의 시설에 대하여도 “관리청이 그 관리에 속하는 항만의 관리․운영을 위한 관리대장을 작성․비치”하도록 하고 있는 항만관리대장의 작성비치 의무를 항만공사에 위탁해야 할 것이다.

⑤ 항만관리법인 업무의 이관

항만공사가 도입된 항만에 있어서 항만시설 및 화물에 대한 경비보안 업무를 별도의 항만관리법인이 수행하는 이중 구조를 없애기 위해서는 ｢항만법｣ 제70조의 근거규정을 삭제하고 ｢항만공사법｣의 개정을 통하여 해당 조항을 수용하여 항만공사의 책임과 비용으로 동 업무를 수행하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

(2) 항만운송사업법

항만운송사업체의 등록 및 지도감독 업무는 기본적으로 행정기관의 고유업무라 할 수 있으므로, 일체의 업무를 항만공사에 위탁할 수는 없을 것이며, 특히, 항만공사도 법인격상으론 여타 항만운송사업체와 다를 바 없는 민간법인이기 때문에 여타 항만운송사업체와 차별화하기는 한계가 있다. 그러나 항만공사가 사실상 항만을 관리하는 주체로서 기능하도록 하는 것이 항만공사법의 입법취지이므로, 항만공사가 항만운송사업체를 지도․감독하는 기능을 갖도록 하되, 항만운송사업체에 대한 등록권 및 제재권 등 궁극적인 감독권한은 해양수산부장관(지방해양수산청)이 갖도록 하는 것이 바람직하다.

Ⅵ. 결  론

본 연구는 현 부산항 거버넌스 제도의 현황과 문제점에 기초하여 거래비용 이론의 관점에서 부산항 거버넌스 제도(구조와 법률)의 개편방안을 탐색해 보는 것을 목적으로 하였다. 행정학과 법학간의 학제적 연구방법을 사용함으로써 항만 거버넌스 구조와 법률의 개편 방안을 구체적이고 종합적으로 발견할 수 있었다.

연구목적의 수행을 위해서, 먼저 행정학적 접근을 통하여 거버넌스 구조 개편의 기본 방향을 탐색하기 위하여 항만 관련 기관들간 거래의 속성을 기술하는 국면들(자산 전속성, 거래빈도, 불확실성)의 특성과 거래비용의 크기를 측정하였다. 그 결과에 기초하여 각 거래기관들 사이에 항만관리 권한 및 기능 혹은 조직의 수직적 통합을 통한 단일 거버넌스 구조로의 전환이 부산항 관리의 효율화에 기여할 수 있을 것이라는 가능성을 발견하였다.

이어서 항만 거버넌스 구조에 관한 전문가들의 견해 조사를 통해서, 단일 거버넌스 구조로의 전환은 부산항만공사를 중심으로 하여, 부산항만공사가 타 기관의 권한이나 기능들을 흡수하는 방향으로 나가야 함을 확인하였다. 그러나 예외적으로 부산항만공사와 부두운영회사간의 통합은 비효율적이라는 결과가 나왔다. 이들 2개 기관 사이의 거래에는 불확실성이 낮을 뿐만 아니라, 시장경쟁원리의 적용 가능성이 높은 영역이므로 경쟁원리를 통해 거래비용문제가 해결될 수 있기 때문인 것으로 판단된다. 부산항의 효율적 관리 형태는 부산항만공사에 의한 공영자치제라는 사실과 부산항만공사의 관리감독 관청으로는 현재와 같이 해양수산부가 효율적이라는 사실도 발견하였다. 또한 부산항 관리의 효율성 제고를 위해서는 부산항만공사에 대한 정부의 통제의 강화보다는 경영 자율성을 보장하되, 경영실적 평가를 강화시키는 것이 바람직하다는 사실을 발견하였다.

이와 같은 부산항의 거버넌스 구조에 관한 분석에 이어서 법학적 접근을 통하여, 항만공사법을 중심으로 한 항만법, 항만운송사업법 등 항만 거버넌스 관련 법률들을 단일 거버넌스 구조에 일치하도록 하는 법률 개정 방안을 구체적으로 제안하였다.

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강윤호(姜閏鎬): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득(지방정부 관료의 예산결정형태에 관한 연구, 1999)하고, 현재 한국해양대학교 통상행정학부 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 재무행정론, 해양행정론, 지방행정론 등이다.<E-mail: yhkang@hhu.ac.kr>

김상구(金相九): 부산대학교에서 행정학 박사학위를 취득(협상방법의 결정요인과 결합유형에 관한 연구, 2002)하고, 현재 한국해양대학교 통상행정학부 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 인사행정론, 도시행정론, 행정통계론 등이다.<E-mail: ksg1515@hhu.ac.kr>

박상희(朴尙熙): 고려대학교에서 법학 박사학위를 취득(공용침해의 요건에 관한 연구, 1993)하고, 현재 한국해양대학교 통상행정학부 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 부담금의 법적 문제, 토지공법론, 항만공사제도 등이다.<E-mail: psh@hhu.ac.kr>

우양호(禹良昊): 부산대학교 행정학과 박사과정을 수료하고 부산대학교 지방행정연구소에서 특별연구원으로 근무하고 있다. 주요 관심분야는 공공관리, 정책분석 및 평가, 통계 및 조사방법 등이다.

<E-mail: woo8425@hanmail.net/논문접수일: 2007. 1. 20/심사개시일: 2007. 2. 5/심사완료일: 2007. 2. 8>