주한미군의 평택 이전과 정책순응:

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 175～196

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판별분석에 의한 순응요인의 탐색

The Movement of USFK to Pyeongtaek and Policy Compliance:

Searching for Determinants by Discriminant Analysis

강 휘 원*

* 제1저자

윤 영 미

이 연구는 미군의 평택 이전정책에 대한 당해 평택시 지역주민의 정책순응 또는 정책불응에 대한 인식과 영향요인을 조사한 후, 정책의 효과성을 제고하여 지역발전과 갈등 해소 방안, 정부 역할 등을 탐색하는 것이 목적이다. 미군 이전정책이 확정되고 집행단계에 있음에도 불구하고 여전히 이전정책에 대한 주민들의 긍정적(찬성) 또는 부정적(반대)인 반응행태가 표출되는 바, 이 행태를 일종의 정책순응 또는 불응으로 보며, 이 반응행태에 영향을 미치는 요인들을 발견해 내고, 이를 기반으로 향후 지역발전을 위한 정책집행의 방향을 제시하고자 한다. 이러한 요인들을 발견하기 위한 분석기법으로는 판별분석(discriminant analysis)을 사용한다.

미군 이전정책의 목표를 달성하고 지역발전을 가져오기 위해서는 지역사회 내의 행위 주체(찬성 주민과 반대 주민) 간 및 주민-미군과의 갈등 원인의 해소가 전제되어야 한다. 공여지 편입지역 주민들에 대한 보상, 미군 주둔으로 인한 일반주민 피해대책, 경제 활성화를 위한 정부의 장기적인 발전대책 등이 구체적으로 제시되고 집행이 확보되면 미군 이전정책에 대한 지역주민의 순응이 높아질 것이다. 그리고 미군 이전에 대한 주민과 정부와의 인식 차이를 해소할 필요가 있는데, 갈등을 완화시킬 수 있는 가장 중요한 요인으로서 대립적 이해관계 집단들 간의 대화와 타협을 이끌어 낼 수 있는 정부의 리더십, 충분한 경제적 보상, 피해구제, 정부 정책홍보 방안의 개선 등을 들 수 있다.

주제어 : 주한미군 이전, 정책순응, 판별분석, 협력적 거버넌스

Ⅰ. 서  론

미국이 2003년 11월 해외주둔 미군의 재배치 계획(Global Defense Posture Review, GPR)을 공식적으로 발표하면서, 한미 양국의 주한미군 재조정 문제는 용산미군기지와 미 2사단의 평택 이전 등이 중요한 이슈로 등장하게 되었다. 이 이슈는 미군 이전으로 인하여 크게 영향을 받는 당해 지방정부들에게는 지역사회의 장래 사활이 걸린 중대한 문제가 되었다. 경기 남부지역의 평택시는 미군이 이전해 옴으로써(coming-in) 미칠 수 있는 부정적인 영향으로 인하여 지역 내의 갈등이 확산되고, 지역의 성장과 발전이 저해될 것을 우려하여 이전해 오는 것을 강하게 반대하는 의견이 존재해 왔다(강휘원, 2004a & 2004b). 미군 이전에 대한 지역 내 찬반 의견의 충돌 및 이로 인한 지역사회의 분열이 심화되었고, 미군 이전정책의 진행과 향후 지역경제 및 도시발전의 왜곡을 우려하는 상황이 존재하였다. 사실, 주한미군이 주둔하였던 지역은 경제발전의 낙후와 범죄발생 및 환경오염으로 인한 피해를 겪으면서 미군 주둔으로 인한 피해보상 및 불편해소, 차별반대 및 문화적 갈등 해소를 위한 지역주민들의 생활정치가 확산되었다(김동성 외, 2001 & 2006; 최병두, 2003).

주한미군의 평택 이전과 정책순응

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

현재 미군 이전정책은 이전에 대한 결정단계를 넘어서 집행단계에 있다. 미군기지 이전 사업을 원활히 추진하고 이전 대상지역인 평택시의 발전을 도모하기 위한 목적으로 2014년 12월 31일까지 한시적으로 효력을 발생하는 ｢주한미군기지이전에따른평택시등의지원등에관한특별법(이하, 평택지원특별법)｣이 2004년에 제정되었다. 그러나 주한미군 이전으로 인하여 영향을 받는 지역(기존 공여지 반환 지역 및 신규 공여지 제공 지역) 내의 찬반 의견의 갈등으로 인하여 지역사회 분열이 나타나고 미군 이전정책의 진행 및 향후 지역발전이 우려되며 실제 정책집행과정에 많은 장애물이 놓여 있다.

법률 제7271호(공포 2004/12/31, 시행일 2005/4/1). 일부개정(2005/8/4, 법률 제7678호; 2007/7/3 의안번호 제174584).

이러한 맥락에서, 이 연구는 미군의 평택 이전정책에 대한 당해 평택시 지역주민의 정책순응 또는 정책불응에 대한 인식과 영향요인을 조사한 후, 정책의 효과성을 제고하여 지역발전과 갈등 해소, 정부 역할 등을 탐색하는 것이 목적이다. 미군 이전정책이 확정되고 집행단계에 있음에도 불구하고 여전히 이전정책에 대한 주민들의 긍정적(찬성) 또는 부정적(반대)인 반응행태가 표출되는 바, 이 행태를 일종의 정책순응 또는 불응으로 보며, 이 반응행태에 영향을 미치는 요인들을 발견해 내고, 이를 기반으로 향후 지역발전을 위한 정책집행의 방향을 제시하고자 한다. 이러한 요인들을 발견하기 위한 분석기법으로는 판별분석(discriminant analysis)을 사용하며, 빈도분석 등을 통하여 독립변수들의 특징을 살펴본다.

Ⅱ. 주한미군 이전과 정책순응의 요인

1. 정책순응의 개념

일반적으로, 미군 이전정책을 포함하여 대부분 정책의 성공은 정책대상집단인 지역주민의 정책순응(policy compliance) 의욕과 능력에 의존한다. 이것은 그 대상집단이 정부 정책에 왜 순응하는지 또는 불응하는지에 대한 연구를 필요로 한다. 일단 정책이 결정되면 효과적으로 집행되어 소기의 정책효과를 발생시켜야만 비로소 정책목표를 달성하게 된다. 정책집행이 성공하기 위해서는 대상집단의 행태변화를 통하여 그 정책에 순응해주어야 되는데, 만약 대상집단이 불응할 경우 정책집행은 의도한 목적을 성취할 수 없고 중단하거나 실패하게 된다(하상근, 2003). 이는 많은 정책이 대상집단 구성원들의 행태에 영향을 미치거나 이를 통제하여 일정한 방향으로 변화시키기 위한 방법을 정책수단에 포함하고 있기 때문이다(Mazmanian & Sabatier, 1981). 또한 정책목표와 정책수단 간에 인과관계가 존재하지 않았거나 정책집행 과정상의 잘못으로 정책효과가 나타나지 않을 수 있다(박용치, 1998). 이 경우 정책불응이 유발되며 이로 인하여 정책집행이 실패로 귀결된다. 정책순응은 학자들에 따라 다양하게 정의되고 있다(Young, 1979; Duncan, 1981; Anderson, 1984; 박용치, 1998; 정정길, 1999). 박용치 외(2004) 연구는 정책집행 과정에서 순응은 “정책대상집단이 정책목표의 달성을 위하여 결정된 정책지시에 일치하는 방향으로 행동하는 것”을 의미하며, 불응이란 “이와 같은 정책지시에 불일치하는 행동이 발생하였을 경우”라고 정의하고 있다.

국내의 정책 대상집단의 정책순응 및 불응에 대한 연구는 다양한 분야에서 이루어졌다. 많은 연구들이 정책이론의 전개과정에서 이론적 연구의 일환으로 이루어지기도 하였다(박용치, 1998; 정정길, 1999; 안해균, 2001). 또한 실증적 분석을 통하여 정책순응을 탐색한 연구들이 존재하는데, 이 가운데 주로 환경정책 중 특히 쓰레기 소각장이나 매립지와 같은 혐오시설 입지에 관한 연구(박병식ㆍ고재경, 1998; 박용치 외, 2004), 지하철 건설과 관련하여 송우엽(1988), 해운조직과 관련하여 배점모(1995), 국민연금과 관련하여 하상근(2003) 등을 들 수 있다.

현재 미군 이전정책은 정책과정 중 정책집행의 초기 단계에 있다. 정책목표와 정책수단으로 이루어지는 정책내용은 정책집행이라는 과정을 통해 실현된다. 이 연구는 미군 이전정책 즉, 주한미군의 재배치 계획과 평택지역의 발전계획이 시행 단계에 접어들게 됨에 따라 지역주민의 정책순응 행태를 조사하여 순응 및 불응에 미치는 영향요인을 검토한다.

2. 주한미군 평택 이전정책의 순응요인 탐색

1) 평택시 미군 주둔의 현황

평택지역의 군사기지는 일본에 의하여 제2차 대전 당시 조성되었고, 해방 이후 반세기 이상 미군기지로 이용되고 있다. 평택지역에는 K-55 공군기지(송탄)와 K-6 육군기지(팽성) 등 2개의 미군기지가 기존에 존재하면서, 2004년 1월 현재 총면적 457만평에 10,569명이 주둔하고 있다. 평택시는 경기도 남부지역으로 서울로부터 약 65㎞ 떨어져 있으며, 면적은 452.26㎢로 서울의 약 3/4 정도이고 인구는 2006년 12월 현재 406,052명이다. 한편 법률 제4948호(경기도평택시등5개도농복합형태의시설치등에관한법률)에 의하여 1995년 5월 10일부로 송탄시, 평택시, 평택군을 각각 폐지하고 도농 복합형태의 평택시가 되었으며, 21세기 서해안 시대의 중심도시로 성장할 수 있는 잠재력을 충분히 가지고 있는 경제적, 사회적, 전략적 요충도시이다.

2) 미군 주둔 관련 기존 및 신규 갈등 요인

기존의 K-55 미공군기지(송탄)와 K-6 미육군기지(팽성)로 지역사회에서 발생하는 여러 가지 문제들, 즉 미군에 의한 사회적 범죄, 미군기지 영내ㆍ외 환경오염, 미군이 차지하는 공여지에 대한 문제들이 그 동안 지속적으로 발생하였다. 미군주둔으로 인하여 지속적으로 지역사회 및 주민에 미치는 문제의 유형은 대개 다음과 같다.

○ K-55 미공군기지 주변 소음 및 진동

○ K-55 미공군기지 주변 비행안전 구역 건축 제한

○ K-55 미공군기지 전용 철도 도심 통과

○ K-55 미공군기지 주변 구 탄약고 부지 반환 및 공원화 사업 지연

○ K-6 미육군기지 경계부분 하수구 용량 부족으로 우천시 인근가옥 침수원인 제공

○ 미군기지 오폐수 방출로 인한 수질 및 토양 오염 사고

○ 미군기지로 인한 재정수익 결함

○ 미군기지 주변 유흥업소의 난립으로 청소년 교육환경 저해

○ 미군기지 주변 미군들의 문란하고 무절제한 행동으로 인한 주민 피해 등

그러나 용산미군기지 및 미 제2사단의 이전으로 인한 신규 공여지 제공과 기존 갈등유형의 확대 재생산에 대한 우려로 인하여 새로운 갈등요인이 발생하고 있다. 미군 이전에 새로운 공여지를 제공해야 하는 많은 농민들이 미군기지 이전으로 인하여 생활기반인 농토를 잃는 것이 가장 핵심적인 갈등이었다. 이는 지역사회와 주한미군과의 최대의 갈등요인이 되었는데, 보상수준의 미흡 등 지역주민의 사유재산권 침해 및 기형적인 도시발전이나 발전의 장애를 초래할 수 있기 때문이었다. 또한 미군의 확대로 인한 주민생활의 피해도 궁극적으로는 기존 피해유형에 더하여 피해가 가중될 것을 우려하였다. 평택항 개발과 같은 대규모 발전 가능성을 가지고 있는 평택시에 방대한 군사기지가 존재하는 것은 평택시의 도시발전을 위한 도시 공간구조의 왜곡 및 효율적인 토지이용의 어려움을 야기하여 장기적으로 도시발전에 큰 걸림돌이 될 수 있음이 커다란 갈등요인으로 작용하였다. 그리고 미군 이전에 대한 적절한 정책적ㆍ경제적 보상과 개발이 없이는 생활환경과 자연환경의 악화를 초래하고, 도시의 기능을 상실하여 인구 유출과 사회간접자본 낙후를 초래하여 도시 공동화를 촉진시킬 가능성이 매우 높다.

3) 신규 공여지의 제공과 지역발전을 위한 특별법 및 지역개발계획

언급하였듯이, 현재 평택지역에는 K-55 공군기지(송탄)와 K-6 육군기지(팽성) 등 2개의 미군기지가 총면적 457만평을 차지하고 있다. 그러나 용산미군기지 및 미2사단의 평택 이전은 349만평을 추가로 제공하게 되어, 전체적으로는 806만평으로 늘어날 것이며<표 1>, 이는 평택시 총 면적의 약 6%에 해당한다.

<표 1> 미군 이전지역(평택시)의 공여지 현황

구분	계 (만평)	수용지 (만평)
		기존	신규
계	806	457	349
K-55(송탄)	451	291	64
K-6(팽성)	355	166	285

자료: 평택시

현재 주한미군의 평택 이전과 관련하여, 미군 이전사업을 원활히 수행하고 평택지역의 발전을 지원하기 위한 법적 근거를 마련할 목적으로 제정된 ｢평택지원특별법｣은 미군 이전 시설사업 지원 범위와 의무, 미군기지 이전특별회계 설치, 평택시 장기종합발전계획 수립을 위시한 지원대책 및 개발에 장애가 되는 각종 규제의 철폐 또는 완화, 기지주변지역의 지원 사항 등을 포함하고 있으며, 이 특별법에 근거하여 ‘평택지역개발계획’이 작성되어 시행되고 있는 상황이다.

｢평택지원특별법｣의 시행으로 61개 첨단업종에 대한 신ㆍ증설이 허용되었고, 평택지역개발계획이 확정(2005년 12월 6일)되었으며 이후 연차별 계획의 수립을 통하여 지역발전을 현실화시키고 있다. 평택지역개발계획은 평택시의 종합적인 발전 마스터플랜으로서 평택시, 경기도 및 관계 중앙부처와의 협의를 통하여 확정되었다<표 2 참조>.

국방부, “주한미군기지 이전사업<4>, 21세기 평택(2006, 05, 14),” (http://www.mnd.go.kr/news/mndNews /content.jsp?enewsFlag=mnd&section=hightec_sec_4&enewsId=155093886).

<표 2> 평택지역개발계획 부문ㆍ사업별 투자내역

구분		사업수	사업비(억원)
특별지원사업	소계	16	14,682
	도시첨단산업단지	2	900
	첨단농업시범단지	1	840
	평택호 관광지 개발	4	8,846
	기지주변지역 지원	9	4,096
특별회계사업	소계	2	10,037
	자립형이주단지 조성	1	535
	주민편익시설	1	9,502
일반지원사업	소계	71	163,297
	농업	8	1,365
	제조업	6	15,865
	상업유통	4	360
	관광여가	5	168
	사회개발	11	546
	도시정비	6	97,157
	교통물류	11	45,488
	교육인력	8	656
	환경경관	12	1,692
총계		89개 사업	188,016

출처: 주한미군기지 이전사업<4>, 21세기 평택(2006, 05, 14)

이 계획은 농업, 제조업, 도시정비, 교통물류, 관광 등 8개 분야 89개 사업에 2020년까지 총18조 8,016억원의 투자계획을 가지고 있다. 특히, 도시첨단사업단지 조성, 평택호 관광지 개발, 첨단농업 단지 조성, 기지주변 정비 등 4개 분야 16개 사업은 국고특별지원사업으로 중점투자하게 된다.

3. 정책내용, 정부 불신 및 의사소통의 문제로 인한 불응 요인

미군의 이전을 계기로 제정된 특별법은 미군기지 이전을 위한 시설사업을 원활하게 시행하고, 기지가 이전되는 평택시에 대한 지원을 통하여 지역발전을 촉진하며, 미군 이전으로 인하여 영향을 받는 지역주민의 권익을 보호하고 인프라 구축 중심의 지원을 제공하는 보상적 차원의 내용을 포함하고 있다. 그러나 이러한 특별법들의 내용 및 이들을 기반으로 수립된 지역개발계획들을 살펴 볼 때 크게 4 가지 차원에서 우려가 제기된다(강휘원, 2005b).

첫째, 정책내용에 대한 우려로서 특별법 및 지역개발계획의 지원내용에 대한 재정확보 방안의 불확실성이다. 막대한 재정지원을 내용으로 하는 계획은 주민들로 하여금 미군이전에 대한 순응의 동기를 부여하여 정책집행에 대한 소망성을 높이지만, 그 비용을 어떻게 충당할지에 대해서는 정부에 대한 능력 및 자원 확보에 대한 불신으로 말미암아 정책불응을 초래할 수 있다.

둘째, 정책의 일관성 및 계속성에 대한 우려로서 중앙정부가 이러한 특별법 및 지역개발계획의 내용을 미군이전이 종료된 후에도, 또한 정권이 교체되어도 적극적으로 지원하며 실행에 옮길 것인가에 대한 의구심이 지역사회에 팽배해 있다. 이 특별법들의 내용이 지역주민으로 하여금 미군 이전을 수용하도록 하여 미군 이전사업을 용이하게 추진하기 위한 단기적인 전시용 당근이 아닌가하는 정부에 대한 신뢰의 문제를 제기할 수 있다.

셋째, 정책집행의 수단 및 효과의 적절성의 문제로서 이러한 중앙정부 주도의 물량적이고 외부자원 의존형 개발전략은 관내 토지 가격의 급상승을 부추기며, 지역공동체 내의 행위주체들 간에 대립과 갈등을 심화시키고 단기적 이익추구 행위(자원의 타지역 이동)를 통해 오히려 지역의 핵심자원을 고갈시키지 않을까 하는 점을 우려하면서 정책불응을 초래할 수 있다.

넷째, 지방정부 및 주민참여의 역할 문제로서 지방자치 시대에 중앙집권적ㆍ주도적 개발전략에 의하여 지방자치단체 및 지역 행위주체(주민, 시민단체, 기업 등 포함)의 역할이 축소되고 정책의 결정 및 집행과정에서 중앙의 독단, 주민과의 의사소통의 왜곡, 주민참여의 축소 등에서 오는 정책불응을 초래할 수 있다.

Ⅲ. 실증적 연구를 위한 조사 설계와 변수의 탐색

1. 조사목적과 설계

미군 공여지 신규 제공지역인 평택시의 지역발전 및 미군 이전에 따른 대책을 수립하기 위해서는 직ㆍ간접으로 정책에 영향을 미치는 주민인식 조사가 선행될 필요가 있다. 인식조사의 목적은 지역발전에 대한 주민욕구에 대한 인식조사를 통하여 지역사회 행위주체로서의 주민의 특성과 의식수준을 인지하고 미군 이전에 대한 대응책의 우선순위를 정책에 반영하여 지역개발계획 수립 및 추진에 도움을 주는 것이다. 미군 이전문제에 대한 주민 의견을 알아보기 위해 평택시에 거주하는 19세 이상의 성인 남녀 300명을 대상으로 2006년 9월 6일부터 9일까지 전문여론조사 기관인 한길리서치에 의뢰하여 구조화된 설문지를 이용한 전화설문 여론조사를 실시하였다. 다음 <표 3>는 평택시의 응답자들의 인구통계학적 특징을 보여주고 있다.

<표 3> 평택시 응답주민의 인구통계학적 특징

인구통계학적 항목		사례수	구성비율
		300	100.0%
성별	남자	156	52.0%
	여자	144	48.0%
연령별	19세-29세	65	21.7%
	30대	82	27.3%
	40대	68	22.7%
	50대 이상	85	28.3%
거주 기간별	1-4년	38	13.2%
	5-9년	30	10.2%
	10-19년	60	20.4%
	20년 이상	164	56.3%
학력별	중졸이하	59	20.3%
	고졸	114	39.1%
	전문대졸	33	11.4%
	대졸이상	85	29.3%
직업별	농/임/어업	16	5.7%
	자영업	43	15.0%
	블루칼라	31	11.0%
	화이트 칼라	46	16.2%
	가정 주부	84	29.4%
	학생	26	9.2%
	무직/기타	39	13.5%
월평균 가구 소득별	199만원 이하	97	36.3%
	200-299만원	68	25.5%
	300-399만원	53	20.0%
	400-499만원	24	9.0%
	500만원 이상	25	9.3%

이 여론조사에서는 주한미군 이전에 대한 찬반여부 등 총 20개 항목과 인구통계학적 문항 6개에 대해 인구비례에 의한 지역별·성별·연령별 무작위 할당방법으로 추출된 표본에 대해 조사하였으며 표본오차는 95% 신뢰수준에 ±5.7%이다.

2. 미군 이전정책의 변수 탐색과 분석방법

1) 변수의 선택 영역과 분석방법

Young(1979: 18-25)은 불응을 “특정의 행위규범 또는 순응체계의 요구에 따르지 않는 행위”로 정의하면서, 불응요인으로서 ① 개인적 이익, ② 강제적 법집행, ③ 유인, ④ 사회적 압력, ⑤ 의무감, ⑥ 관습과 실례를 제시하고 있다. Nakamura & Smallwood(1980: 47)는 불응요인을 ① 정책자체 요인(정책의 소망성, 명료성, 일관성, 유인성 등), ② 정책기관 요인(정당성, 신뢰성, 조직구조, 구성원의 자질, 태도, 자원, 정보 등). ③ 정책대상집단 요인(능력부족, 의욕부족, 손익계산, 동료들의 압력, 무지, 조직화, 리더십, 경험 등), ④ 중간매개집단(Intermediary Group) 요인, ⑤ 환경적 요인(이익집단, 의회, 정당, 비제도적 정치단체인 재야세력, 언론 등에 의한 영향력 행사, 정치, 경제, 사회․문화적 환경 등)을 들고 있다. 이와 같은 요인들이 부정적으로 작용할 경우 불응이 발생한다고 볼 수 있다.

이러한 이론들에 근거하여 가설 설정 및 분석영역으로 이 연구는 미군 이전의 찬반이 첫째, 정부가 제시하는 정책내용의 영역으로서 미군 이전사업 및 지역개발계획이 주민들로 하여금 미군 이전을 수용할 만큼 충분한 보상과 지역발전을 담보할 만한 내용을 담고 있는가에 의존할 수 있다고 가정한다. 둘째, 정책효과의 영역으로서 미군의 이전이 지역에 미치는 효과는 긍정적 또는 부정적인가에 따라 그리고 미군주둔이 지역에 미쳤던 기존의 효과에 의존한다고 가정한다. 셋째, 정책기관의 신뢰성과 능력의 문제로서, 미군 이전의 찬반 및 정책의 성공여부는 정책을 결정하고 집행하는 정부가 주민의 신뢰를 담보하고 원활한 의사소통을 하고 있는가에 의존한다고 가정한다.

그리고 미군 이전 찬반에 영향을 미치는 요인들을 파악한 후에, 지역발전을 위한 도시 미래상과 과제들은 무엇이고 미군과의 갈등 해결을 위한 주체는 누가 되어야 하고 그 우선과제는 무엇인가 하는 점들을 살펴 볼 것이다. 그리고 종속변수(미군기지 이전에 대한 찬성 또는 반대)에 영향을 미치는 독립변수를 판별하기 위한 통계기법으로는 판별분석을 행하였다. 응답자가 어느 집단에 속하는지는 이미 조사를 통하여 이미 알고 있기 때문에 이 기법은 두 집단을 구별하는 변수를 찾고 순응(불응)에 미치는 영향력을 평가하는데 유용하다. 그리고 독립변수들에서 응답자의 특성을 분석하기 위하여 빈도분석을 행하였다.

판별분석은 집단들이 다른 특징을 갖게 하는 변수들을 선택하는데 사용된다. 판별분석의 유용성은 세 가지로 분류된다(Klecka, 1975): ① 종속변수가 이원적(dichotomous)이거나 항목별(categorical)일 때는 다원회귀분석(multiple regression analysis)보다 더 적절하고; ② 집단들을 차별하는 변수들의 상대적 공헌도(relative contribution)를 측정하고; ③ 어느 집단에 속하는지 알려지지 않는 새로운 사례(cases)들을 종속변수의 집단으로 분류하는데 사용된다.

2) 변수의 측정과 요인의 특성 분석

(1) 종속변수

언급한 바와 같이, 이 주민인식 조사는 미군 이전정책의 결정이 마무리되고 집행이 개시된 후에 행하여졌다. 그 이유는 미군 이전에 대한 찬반의 행태가 향후 정책집행과정에서 대상집단(주민)의 외현적인 순응 또는 불응의 행동으로 전환될 수 있다고 보기 때문이다. 이 연구에서는 미군 이전에 대한 배경과 지원정책 및 정책순응(불응)에 대한 선행연구들을 바탕으로 미군 이전의 찬성과 반대의 형태를 정책대상집단인 평택시 지역주민의 미군 이전정책에 대한 순응과 불응으로 간주하고 이를 종속변수로 채택하였는데, 이는 찬성이면 1, 반대이면 0으로 지정되는 모조변수(dummy variable)이다.

빈도분석의 결과 평택시민들은 미군 규모가 확장되는 것에 대해 55.5%가 찬성한다고 응답한 반면, 37.6%는 반대한다고 응답하였다 <표 4>.

2003년 10월 16일～20일 사이에 평택시민을 대상으로 행하여진 한 여론조사에서는 주한미군의 확대 이전(용산미군기지 및 미 제2사단 이전)에 대하여 평택시민의 53.0%가 반대하고 37.8%가 찬성하는 것으로 나타났다(｢평택시민신문｣, 2003/10/23).

<표 4> 미군기지 이전에 대한 찬반 비교

항목	사례수	비율(%)
찬성한다	167	55.5
반대한다	113	37.6
잘 모르겠다	20	6.9
계	300	100.0

각주(4)에서 보는 바와 같이 평택지역에서 미군 이전에 대한 찬성률은 3년 전보다 현행 조사에서 상당한 수준 증가하였는데, 이는 미군 이전이 확정되면서 ｢평택지원특별법｣이 제정되고 이에 따른 지역개발계획이 발표되면서 지역경제 및 지역발전에 기여할 것이라는 기대감에서 미군이 이전해 오는 것을 찬성하며, 반대하는 시민들은 여전히 미군 이전이 환경문제의 악화나 각종 범죄의 증가를 우려하거나 또는 정부 능력이나 정책집행의 효과에 대한 불신 때문일 수 있다. 평택지역에서 미군 이전에 대한 찬성 비율이 비교적 높은 편이지만, 반면 반대비율도 상당한 비율을 차지하고 있다. 이러한 대립적 구도에 적절히 대응하지 못할 경우 지역사회의 갈등과 분열이 지속될 것이다. 따라서 지역 내 갈등을 해소하고 지역통합을 초래할 수 있는 정책 및 제도적 장치가 요구됨을 시사한다.

(2) 독립변수

종속변수에 영향을 미치는 독립변수를 밝혀내기 위하여 정책기관, 정책내용, 정책효과, 도시 미래상 등의 정책대상집단에 미치는 요인의 선정을 시도하였다<표 5>.

<표 5> 주민인식 조사ㆍ분석의 독립변수와 측정지표

요인	변수	측정지표	측정유형
정책내용	소망성, 보상성	미군 이전이 지역에 미치는 종합적 영향	서열(4점 Likert)
		특별법의 지역발전 기여 전망	서열(4점 Likert)
정책효과	미군이전의 영향	지역경제 활성화에 미치는 영향	서열(4점 Likert)
		교육문화에 미치는 영향	서열(4점 Likert)
		지역이미지에 미치는 영향	서열(4점 Likert)
		삶의 질 및 지역발전에 미치는 영향	서열(4점 Likert)
		환경의 피해 유형	명목
	미군 주둔의 기존 효과	도시발전 정도	명목
		도시 낙후의 원인	명목
도시 미래상	지역발전 가능성	도시 미래상의 형태	명목
		삶의 질 향상을 위한 당면과제	명목
		지역발전을 위한 중장기 과제	명목
정책기관의 해결능력	기관 신뢰성	특별법 및 개발계획의 실행 가능성	서열(4점 Likert)
	갈등해결 주체	미군과의 갈등해결 노력의 주체	명목
	갈등해결 과제	미군과의 갈등해결을 위한 과제	명목
	의사전달 효과	특별법의 제정 인지 여부	명목

측정유형 중 서열척도와 관련하여, 설문항목에서는 5가지의 응답유형을 취하였으나 ‘잘 모르겠다’의 응답은 자료 코딩에서 가치를 부여하지 않으면서 0으로 입력하고 결측치(missing values)로 처리하였다. 나머지 4개의 응답유형(긍정의 ‘매우’와 ‘다소’ 그리고 부정의 ‘매우’와 ‘다소’)을 1부터 4까지의 숫자로 입력하였다. 예를 들어, 미군 이전이 지역에 미치는 영향을 종합적으로 고려할 때에 긍정적 영향(2개 항목)과 부정적 영향(2개 항목) 사이에 긍정도 부정도 아닌 항목을 질문한다는 것은 논리에 적합하지 않고, 다만 판단을 유보하거나 내용을 잘 모를 경우에 ‘잘 모르겠다’로 응답하게 하고 이 항목에 대해서는 가치를 부여하지 않는 방식을 취하였다. 따라서 1부터 4까지 부여한 전체 응답자의 평균점수(mean)에 따라 긍정 또는 부정으로 기울어졌는지를 판단할 수 있도록 하였다.

① 정책내용

미군 이전에 대하여 찬성 또는 반대하는 이유로 정부가 제시하고 있는 정책내용의 소망성이나 보상성에 대한 주민의 만족도에 의존한다고 가정한다. 따라서 미군 이전의 찬성은 이전이 가지고 올 향후의 지역발전에 대한 소망을 담고 있는 정책내용의 긍정적 영향이 높을수록 찬성율은 높아질 것이다(가설 1). 그리고 미군 이전에 대한 보상 차원에서 제정된 특별법이나 이에 근거한 지역개발계획의 내용이 지역발전에 높은 기여 가능성을 소망할수록 찬성율은 높아질 것이다. 그러나 이는 특별법 제정 인지 지표와의 높은 상관관계로 인하여 판별분석모델에서는 제거한다. 이러한 측정지표에 대한 비교는 다음 <표 6>과 같다.

<표 6> 정책내용 요인에 대한 응답결과의 비교

측정지표	항목	비율(%)	평균	표준편차
미군 이전으로 인한 지역발전의 소망 (이전종합적영향)	긍정	51.6	2.48	1.06
	부정	44.0
	잘 모름	4.4
	계	100.0
특별법 및 지역개발계획의 기여 가능성	기여함	66.3	2.73	1.03
	기여 못함	27.7
	잘 모름	6.0
	계	100.0

여러 여건을 고려할 때에, 평택시에서 미군기지 이전이 지역사회에 미치는 영향에 대해 긍정적인 견해가 부정적인 견해에 비해 높은 것을 보여주고 있지만, 부정적인 견해도 상당한 비율을 차지하고 있음을 간과해서는 안될 것이다. 한편, 조사결과로부터 평택시에서는 미군 이전을 통하여 향후 지역의 고용창출과 주변상가 활성화 등을 통하여 지역경제 향상에 도움이 될 것이라는 기대가 가장 높음을 알 수 있었다.

② 정책효과

미군 이전에 대하여 찬성 또는 반대하는 비율은 관련 정책효과에 비례할 것인데, 정책효과요인 가운데서 미군의 이전정책이 지역에 미치는 영향에 의존할 것이다. 우선, 미군 이전에 대한 찬성율은 고용 및 소득 증대의 측면에서 지역경제 활성화에 미치는 영향이 클수록 높아진다(가설 2). 그리고 미군 주둔이 교육기관의 유치, 외국문화의 확대, 또는 청소년 유행환경의 측면 등을 종합하여 교육문화환경에 미치는 긍정적 영향이 클수록 찬성율은 높아진다(가설 3). 한편 평택으로의 미군 이전은 지역 이미지에 대한 긍정적인 영향이 높을수록 찬성율이 높을 것이다(가설 4). 또한 현재 평택으로의 미군 이전은 삶의 질 및 지역발전에 대한 긍정적인 영향이 높을수록 찬성율이 높을 것이다(가설 5). 다음 <표 7>은 미군 주둔 및 이전의 영향을 측정하는 측정지표들의 특징을 나타낸다.

<표 7> 미군 이전정책의 정책효과에 대한 응답결과

측정지표	항목	비율(%)	평균	표준편차
지역경제 활성화에 미치는 영향 (경제활성화)	영향 있음	73.6	2.87	0.86
	영향 없음	24.5
	잘 모름	1.9
	계	100.0
교육ㆍ문화ㆍ환경에 미치는 영향 (교육문화)	긍정적	42.0	2.26	0.98
	부정적	52.4
	잘 모름	5.6
	계	100.0
지역 이미지에 미치는 영향 (지역이미지)	좋은 영향	42.3	2.33	0.88
	나쁜 영향	55.0
	잘 모름	2.7
	계	100.0
삶의 질 및 지역발전에 미치는 영향 (삶의질)	좋은 영향	53.0	2.44	0.91
	나쁜 영향	43.0
	잘 모름	4.0
	계	100.0

그리고 기존의 미군 주둔이 도시발전에 어떠한 효과를 미쳤는가는 측정하기 위하여 우선 응답자의 거주 도시가 주변 도시와 비교하여 상대적으로 발전되었는가를 조사하고<표 8>, 발전되지 못한 낙후원인의 유형화를 시도하였다<표 9>.

<표 8> 거주지역과 인접 시ㆍ군과의 발전 정도 비교

항목	비율(%)
발전되었다	31.2
발전되지 않았다	62.1
잘 모르겠다	6.7
계	100.0

평택시민들은 62.1%가 인접도시(용인, 안성, 오산, 천안)들과 비교하여 발전되지 않았다고 응답한 반면, 31.2%는 발전되었다고 응답하였다.

평택시에 대하여 2004년 6월 28일-7월 2일 행하여진 한 여론조사에서 평택시가 수도권의 인근지역보다 발전하였느냐는 질문에 전체 응답자의 31.6%는 ‘예’, 68.4%는 ‘아니요’라고 응답한 결과는 현재의 결과와 그 비율이 유사함 (장정민 외 3인, ｢주한미군기지 이전에 따른 평택시 주민의식 조사 및 중장기 발전구상｣, 2004. 11, 국토연구원 위탁과제.)

<표 9> 현재 거주지인 평택시의 낙후원인

항목	비율(%)
미군기지 등 군사시설 입지	23.4
산업기반의 미약	23.0
수도권정비계획법 등 개발 제한 규제	16.5

농업 중심	14.1
중ㆍ고, 대학 등 중등 및 고등교육시설 부족	11.6
기타 및 잘 모르겠다	7.1
의료 및 문화시설 부족	4.3
계	100.0

한편, 낙후원인의 유형 가운데서 ‘미군기지 등 군사시설이 입지하여’의 항목을 1로, 나머지 항목을 0으로 재입력하여 모조변수로 전환하고 미군 이전의 찬반 영향을 판별분석에 채택하였다. 이 항목의 비율이 낮을수록 이전의 찬성율은 높아지고, 반대로 높을수록 찬성율은 낮아진다(가설 6).

③ 정책기관

정부기관에 대한 신뢰를 가지고 있고 정책과정에서 의사소통이 잘되어 많은 정보를 가지고 있으면 미군 이전에 대한 찬성율이 높아지리라고 가정할 수 있다. 정책의 내용이 아무리 좋고 기대할 만 하더라도 정부(정책집행기관)에 대한 신뢰가 없으면 정책집행의 대상집단인 주민의 정책순응을 확보하기 어렵다. 제정된 특별법과 지역개발계획을 정부가 계획한대로 실행할 가능성이 있는가에 대한 정부 신뢰가 미군 이전을 찬성하는데 중요한 영향을 미치며, 따라서 실행 가능성에 대한 신뢰가 높을수록 찬성율은 높아질 것이다. 그러나 이 측정지표는 특별법의 제정 인지와 상관관계가 높아 판별분석모델에서는 제거한다. 한편 정부 정책에 대한 낮은 인지도와 의사전달이 제대로 되지 않는다면 이것 역시 정책순응을 확보하기 어렵다. 이러한 맥락에서 특별법 및 지역개발계획 등의 수립에 대한 인식 여부는 정책과정의 의사소통 및 홍보 정도를 나타낸다고 본다. 따라서 특별법 제정에 대한 인식도가 높을수록 찬성율은 높아지며(가설 7), 0과 1로 나타내는 모조변수이다.

<표 10> 정책기관 요인에 대한 응답결과

측정지표	항목	평택
		비율(%)	평균	표준편차
특별법의 실행 가능성	긍정	70.1	2.68	0.97
	부정	24.0
	잘 모름	5.9
	계	100.0
특별법의 제정 인식	알고 있음	33.6	0.33	0.47
	알지 못함	66.4
	계	100.0

정부에 대한 신뢰도의 측정지표로서 해당 지역발전을 위한 특별법과 지역개발계획이 수립된 그대로 실행될 가능성에 대한 인식을 조사하였는바, 특별법 제정 사실을 알고 있는 평택시민 가운데 70.1%가 그대로 시행될 가능성이 있다고 응답하였다. 이 비율은 상당히 높은 비율이라고 간주되는데, 이는 평택에서 특별법과 이에 근거한 지역개발계획의 내용이 공표되고 2006년부터 이미 시행단계에 들어와 있어 많은 주민이 벌써 이 내용을 인지하고 있으며, 이에 대한 실현의 기대감이 높고, 이 특별법의 제정 단계부터 정부가 수차례 공약한 내용의 집행에 대하여 정부를 신뢰하고 싶은 소망이 높은 것으로 사료된다.

한편 정부의 의사소통과 홍보의 측정지표로서 특별법 제정의 인지도를 조사하였는데, 평택시에서는 시민의 66% 정도가 특별법 제정 사실을 모르고 있다고 응답하였는데, 이는 특별법 제정에 대한 인지도가 상당히 낮은 편이었다. 인지도가 낮다는 것은 주민에 대한 정부의 정책 의사전달(policy communication)의 유형이나 방법에 심각한 문제를 내포하고 있는 것이다. 정책이 주민에게 제대로 전달되지 못하였다면 정책목표 달성에 심각한 장애가 발생할 것이며, 향후 주민의 무관심을 어떻게 전환시켜야 하는지에 대한 과제를 안고 있다.

④ 인구통계학적 변수

위에서 언급한 정책내용, 정책효과, 정책기관에 대한 요인 외에도 인구통계학적 변수들을 채택하여 찬성과 반대 집단 간에 독립성이 있는지를 살펴보았다<표 3 참조>. 이러한 변수들은 성별(남자 1, 여자 2), 연령, 학력(중졸이하 1, 고졸 2, 전문대졸 3, 대졸이상 4), 거주연한(1-4년 1, 5-10년 2, 10-15년 3, 16-20년 4, 20년 이상 5), 소득(2백만원 이하 1, 2백만원대 2, 3백만원대 3, 4백만원대 4, 5백만원 이상 5) 등인데 이러한 특징들이 미군 이전정책에 대한 순응과 불응을 결정하는데 영향을 미쳤을 것이라고 가정한다.

Ⅳ. 미군 이전정책의 순응요인 판별분석

다음은 미군 이전에 대한 찬성 요인, 즉 정책순응요인을 탐색하기 위하여 종속변수와 독립변수들의 관계를 나타내는 선형판별분석모델(the linear discriminant analysis model)을 보여주고 있다. 20여개의 변수 중에서 그들 사이의 다중공선성(multicollinearity)를 조사한 후 12개의 독립변수를 선정하였다.

미군이전찬반 = a + b1성별 + b2연령 + b3학력 + b4소득 + b5거주기간 +

b6이전종합적영향 + b7경제활성화 + b8교육문화환경 + b9지역이미지 +

b10삶의질 + b11낙후원인 + b12특별법제정인식   ............. (1)

이 판별분석에 사용되는 독립변수들의 집단 평균수치가 <표 11>에 예시되어 있다. 이 모델에서 사용된 독립변수들이 종속변수인 ‘미군이전찬반’에 따라 찬성과 반대의 집단으로 나누어지는바, 각 독립변수의 집단 간 차이가 있는지 살펴보았는데, 유의도 .05 수준에서 (*)로 표시된 변수들은 양 집단평균의 차이가 없다는 귀무가설이 기각되고, 양 집단의 집단평균이 차이가 있다는 대립가설이 수용된다. 연령과 관련하여 평택에서는 나이 많은 세대가 미군이 이전해 오는 것을 더 원하고, 미군이 이전해 오는 것을 원치 않은 세대보다 연령이 높은 것을 알 수 있다. 마찬가지로, 변수 ‘연령’ 이외에도 이전종합적영향, 경제활성화, 지역이미지, 삶의질, 교육문화, 낙후원인 등과 같은 독립변수에서도 집단평균이 차이가 있다는 것이 통계적으로 유의하게 나타나고 있다. 즉, 통계적으로 유의한 변수들은 각 독립변수에서 찬성집단과 반대집단의 차이가 있다는 것을 언급할 수 있는 반면, 유의하지 못한 변수들은 양 집단 간에 차이가 있다고 말할 수 없다. 미군 이전이 지역안보, 경제, 교육, 문화, 환경 등을 종합적으로 고려할 때에 어떠한 영향을 미치겠는가를 묻는 변수인 ‘이전종합적영향’(매우 부정 1, 다소 부정 2, 다소 긍정 3, 매우 긍정 4)과 관련하여, 찬성이 3.09, 반대가 1.73으로 그 차이가 많이 벌어진 것을 볼 수 있는데 이는 긍정도 매우 쪽으로, 부정도 매우 쪽으로 약간 더 편향된 것을 알 수 있다.

<표 11> 판별분석에 사용된 독립변수들의 집단평균 수치

변수	평택시
	찬성 (151명)	반대 (96명)	총평균 (247명)	유의도 (Sig.)
성별	1.46	1.53	1.49	.302
연령	46.96	41.41	44.80	.006	*
학력	2.41	2.31	2.37	.499
소득	2.23	2.19	2.21	.793
거주기간	3.32	3.23	3.29	.479
이전종합적영향	3.09	1.73	2.56	.000	*
경제활성화	3.15	2.55	2.92	.000	*
교육문화	2.81	2.01	2.50	.000	*
지역이미지	2.68	1.91	2.38	.000	*
삶의질	2.58	1.91	2.32	.000	*
낙후원인	.10	.22	.15	.009	*
특별법제정인식	.37	.27	.33	.105

주: ‘잘 모르겠다(0으로 입력)’를 결측치(missing values) 처리로 인하여 사례수가 감소하였다.

* 이 변수들의 집단평균에 대한 동질성을 검정하기 위한 F-value의 유의도 값이 .05보다 작으므로 유의수준 5%에서 집단평균이 동일하다는 귀무가설은 기각되고 모든 변수가 판별분석에 이용된다.

미군 이전정책은 여러 가지 요인으로 말미암아 해당 지역주민으로 하여금 그 정책에 대한 순응과 불응을 초래하게 하였다. 우선 이 연구는 미군 이전정책이 지역에 경제적 이익을 비롯하여 많은 긍정적인 영향을 미칠 것이라면 이에 대한 찬성을, 반면 지금까지의 미군 주둔이 삶의 질이나 지역낙후에 원인이 되어 온 것을 보아왔다면 이전해 오는 것을 반대하리라는 기본적 통념(conventional wisdom)을 가지고 출발하였다. 이 연구의 계량적 분석결과는 이 통념을 지지하는 것으로 나타난다. 즉, 이 연구가 사용한 판별분석은 ‘미군이전찬반’의 구분이 미군 이전으로 인하여 발생하는 이전종합적영향, 삶의질, 지역이미지, 소득, 거주기간별 변수 등에 의해서 영향을 받는 하나의 함수(function)를 만들어 내었다<표 12>.

판별분석에서 창출된 함수(function)의 수는 종속변수의 항목(categories)보다 하나 적다. 이 연구의 종속변수는 이원적이기 때문에 창출된 함수의 수는 1개이다. 이 함수에서 어떤 변수들은 이 함수의 구별능력에 다른 변수들보다 더 공헌하며, 그리고 이러한 변수들은 표준화된 판별계수(standardized discriminant coefficients)의 절대적 크기에 다라 정렬되어 진다. 이러한 변수들은 중요한 영향력을 미치는 변수들을 선택하는 기준으로서 Wilks' lambda에 의하여 그룹들을 가장 명백히 차별하는 변수들로 선택되어졌다.

<표 12> 미군 이전의 찬성ㆍ반대에 영향을 미치는 판별변수

판별변수	표준화된 판별계수
이전종합적영향	.799
삶의질	.267
지역이미지	.219
소득	.212
거주기간별	.196
Eigenvalue	.892
Wilk's Lambda	.528
Chi-square(χ2)	154.647
Significance	.000

미군이전찬반을 구별하는데 있어서 표준화된 판별계수(standardized discriminant coefficients)에 따라 가장 영향력이 큰 변수는 이전종합적영향(.799)이며 그 다음으로 삶의질(.267), 지역이미지(.219), 소득(.212), 거주기간별(.196)의 순으로 이어진다. 이 표준화된 판별계수의 크기는 변수의 상대적 중요도를 나타내고 있는 반면, 얼마만큼의 영향을 미치는지는 알 수가 없다. 이러한 수치(loadings)들에 따르면, 결국 미군 이전의 찬반은 미군 이전이 지역에 어떠한 영향을 미칠 것인가 또는 미쳐 왔는가에 궁극적으로 의존한다고 결론지을 수 있을 것이다.

<표 13>는 각 집단이 함수적 차원에서 얼마나 멀리 떨어져 있는가를 보여주면서 정형적인 위치를 나타내는 집단의 중심점(group centroids)을 역시 보여 준다(Klecka, 1975). 평택에서 찬성집단의 중심점은 .750이며 반대집단을 나타내는 중심점은 -1.180인데, 이 수치는 이 함수가 찬성집단과 반대집단을 잘 분류하고 있는 것을 의미한다. 이 판별분석함수의 예측력(predictive power)이 역시 <표 13>에서 보여 진다. 하나의 사례를 찬성과 반대의 두 집단에 무작위로 배분할 때 정확하게 할당되어 질 확률은 50%이다. 이 연구에서 판별분석함수의 사용은 전체 예측능력이 83.6%로, 찬성집단 154개 사례 중 83.1%인 128개가 정확히 분류되었으며, 반대집단에서는 96개 사례 중 84.4%인 81개가 정확히 분류된 것으로 나타나며 전체적으로 83.6%가 정확히 분류된 것이다.

<표 13> 판별분석 분류결과와 집단 중심점

집단 (groups)	사례수 (Case No.)	Correctly classified(%)	집단 중심점 (Centroids)
찬성 집단	154	83.1	.750
반대 집단	96	84.4	-1.180
전체	250	83.6

Ⅴ. 분석결과의 정책적 함의와 지역발전 과제

판별분석을 통하여 우리는 평택지역에서 미군 이전에 대한 찬반에 직접적으로 영향을 미치는 중요한 변수들의 선정을 시도하였다. 그 결과 가장 중요한 요인은 ‘이전종합적영향’ 즉, 미군의 이전이 향후 지역의 미래에 어떠한 영향을 미칠 것인가에 따라서 찬성과 반대의 의견이 나누어지고, 그 다음으로 ‘삶의질’, ‘지역이미지’ 등 기존 또는 현재 미군이 주둔하고 있는 상황에서 미군이 삶의 질이나 지역이미지에 미치는 영향의 인식 정도에 따라 찬성과 반대가 나누어지는 것을 알 수 있었다. 판별분석에 사용된 변수 외에도 설문조사에 사용된 변수들에 대한 분석을 통하여, 미군 이전정책이 정책대상집단인 지역주민의 순응을 불러일으키고 정책목표의 달성을 위한 정책적 함의를 살펴보면 다음과 같다.

1. 미군 이전과 관련된 정책내용에 대한 소망성

가설 1에서 제시된 바와 같이, 미군 이전이 가지고 올 향후의 지역발전에 대한 소망을 담고 있는 정책내용의 긍정적 영향이 부정적 영향보다는 크고 높을수록 미군 이전에 대한 찬성, 즉 이 정책에 대한 순응도가 높아질 것이라고 가정하였는데, 분석결과는 변수 ‘이전종합적영향’이 중요성에서 가장 높은 순위를 차지하고 있다. 즉, 주한미군 이전이 지역사회의 안보, 경제, 교육, 문화, 환경 등 모든 여건을 종합적으로 고려할 때에 지역에 미치는 종합적 영향을 조사하였는데, 긍정적 영향이 부정적 영향보다 크다고 생각하고 이를 기대하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 사실 미군 이전은 긍정적 및 부정적 영향이 발생하는데, 적어도 미군 이전정책의 순응을 높이기 위해서는 긍정적 영향이 부정적 영향보다는 커야 한다. 미군기지 이전이 지역에 미치는 부정적인 영향을 최소화하고 긍정적인 파급효과를 극대화하여 지역발전의 계기로 활용할 수 있는 방향의 제시와 이에 대한 추진을 지원할 당위성이 대두된다.

평택시민은 미군이전이 긍정적으로 영향을 미치는 부분에 대한 조사에서는 “지역내 고용창출, 주변상가 활성화 등 지역경제 활성화(59.1%)”을 가장 많이 선택하였고, 그 다음으로 “미군주둔으로 인한 국가 및 지역안보(12.7%)”, “주한미군 시설 구축 등을 통한 도시 및 지역개발 추진 가능성(12.2%)” 등의 순으로 응답한 반면, 부정적으로 영향을 미치는 부분에 대한 조사에서는 “퇴폐문화로 인한 교육환경 피해(37.0%)”를 가장 많이 선택하였고, 그 다음으로 “수질오염 등의 환경오염(27.9%)” 등의 순으로 응답하였다. 주민들은 미군 이전을 통하여 향후 지역의 고용창출과 주변상가 활성화 등의 지역경제 향상에 도움이 될 것이라는 기대가 가장 높은 반면, 교육, 문화, 환경 등의 피해를 최소화하여 지역주민의 만족도를 향상시키며, 이것을 인구 유입과 도시 발전의 원동력으로 삼아야 할 것이다.

긍정적 영향과 부정적 영향에 대한 도표들은 지면 관계상 생략하였다.

2. 효율적인 정책집행을 통한 정책의 효과성 향상

변수 ‘이전종합적영향’에 이어 ‘삶의질’과 ‘지역이미지’가 그 뒤를 이어 중요도를 보여주고 있는데, 미군 이전정책이 어떠한 정책효과를 가져올 것인가의 관한 인식에 관한 문항이었다. <표 8>에서 보는 바와 같이, 삶의 질과 관련하여 53.0%의 평택시민들은 미군 이전이 평택시 지역주민들의 삶의 질과 지역발전에 좋은 영향을 미친다고 응답한 반면, 43.0%는 나쁜 영향을 미친다고 응답하였다. 그리고 지역 이미지와 관련하여 55.0%는 미군 이전이 지역 이미지에 나쁜 영향을 미친다고 응답한 반면, 42.3%는 좋은 영향을 미친다고 응답하였다. 현재 평택시에는 미군기지가 두 곳에 위치하고 있어 주변지역에는 미군과의 연계산업 및 소위 ‘기지촌’이라고 하는 유흥문화가 존재하고 있어 부정적 이미지를 가지고 있는데, 미군의 확대 이전으로 인하여 이 부정적 이미지가 더욱 악화될 것을 우려하고 있다. 기존의 미군 주둔 자체 이유만으로는 삶의 질이나 지역이미지가 향상될 수 있는 희망은 없다. 그러나 평택에서는 미군 확대 이전에 대한 보상차원의 특별법과 지역종합개발계획으로 인하여 여러 부문에서 미래 지역발전에 기대감과 삶의 질이 향상되리라는 기대감이 확산되어 있다. 따라서 이러한 특별법 내용의 효율적인 시행과 더불어, 미군 주둔으로 인한 부정적 이미지를 탈피하고 참신한 도시 이미지를 제고할 수 있는 방안이 마련되어 인구 유입, 생활환경의 향상, 관광자원의 개발, 경제발전 등을 유도할 수 있는 정책이 마련되어야 할 필요가 있다.

3. 인구통계학적 요인에 의한 순응요인 분석

<표 8>과 <표 9>에서 보는 바와 같이, 거주지역인 평택시를 인접도시와 비교한 발전 정도에 대하여 62.1%의 주민이 평택시가 인접도시에 비하여 낙후되었다고 응답한 반면, 31.2%만이 발전되었다고 응답하였다. 그리고 낙후 원인에 대하여 미군기지 등 군사시설이 입지한 이유를 가장 우선순위로 들고 있다. 이러한 조건을 가지고 미군 이전정책에 대한 순응요인의 판별분석 결과는 독립변수 ‘소득’과 ‘거주기간별’이 유의한 순응요인으로서 영향을 미치고 있다는 것을 보여주고 있다. 표준판별계수는 어느 정도로 영향을 미치고 있는지에 대해서는 보여주지 않지만, 양(+)의 부호는 소득이 증가할수록 그리고 거주기간이 길수록 미군 이전정책에 대하여 찬성하고 순응할 가능성이 높은 것을 나타낸다. 이것은 소득이 높은 계층일수록 미군 이전으로 인한 지역개발 가능성에 더욱 관심을 갖으며, 또한 평택시에 오래 거주하여 많은 부정적 영향을 경험한 사람일수록 이번 미군 이전과 아울러 보상차원에서 이루어지는 지역개발계획의 내용과 지원을 긍정적 차원에서 수용하고 기대를 높이고 있다고 추론할 수 있을 것이다.

평택시 주민들은 지역발전이 뒤쳐진 이유로 산업기반시설의 미비, 미군기지를 포함한 군사시설의 존재, 수도권정비계획법 등에 의한 규제로 인하여 제한을 받아왔기 때문에 지역발전이 낙후되어 있다고 생각하고 있다. 따라서 미군 이전을 계기로 산업을 발전시키고 주민의 욕구를 충족시킬 수 있는 중요한 방안이 요구되는데, 특별법의 시행을 산업기반 구축과 수도권 규제완화의 계기로 삼고 주어진 기회의 활용이 요구되는 동시에, 중ㆍ고 및 대학과 같은 교육시설, 의료ㆍ문화시설 등의 확충과 서비스 제고를 통하여 지역주민의 자긍심을 갖도록 하는 정책방안이 필요하다.

4. 갈등 해결과 협력적 거버넌스체제의 확립

미군 이전정책을 통하여 국가안보와 한미동맹을 더욱 공고화하며 미군 주둔지역의 발전을 초래하기 위해서는 중앙정부의 일방적인 정책결정만으로는 한계가 있으며, 지역주민들의 정책순응에 의존할 수밖에 없는 상황에 처하게 되었다. 판별분석모델에는 포함되지 않았지만, 미군 관련 갈등 해결을 위한 주체의 우선순위에 대한 조사(<표 5>의 측정지표)에서, 평택시민들은 중앙정부(39.2%), 평택시청(27.7%), 주한미군(10.4%)의 순으로 응답하였다. 최우선적으로 노력해야 하는 주체로서 중앙정부를 선택하고 있는데, 특별법 제정과 지역발전계획을 위한 지원이 중앙정부의 지원이 없이는 불가능한 것을 의미하며, 그 다음 순위로 평택시 지방정부를 선택하고 있는데 현실적으로 지역주민을 가장 직접적으로 대면하고 그들의 민원 등 문제해결이 지방정부의 매개 역할을 필요로 함을 의미하기 때문이다. 따라서 중앙정부는 지역경제 활성화와 중장기 지역발전을 위한 기반과 방향을 제시하고 효율적으로 수행하여 당해 지역주민들에게 신뢰감을 심어주어야 하며, 지방정부는 지역주민의 요구와 지역적 특성을 고려하여 중앙정부와 주민간의 매개기관(linkage institution)으로서 미군 이전과 관련하여 발생하는 지역사회의 분열을 방지하고 갈등을 해결하여 통합을 이루는 중심 역할이 요구된다.

이것은 미군의 이전과 더불어 평택시의 장기적 발전을 담보할 수 있는 지역공동체를 형성하기 위해서 참여에 기초한 미시적 차원과 거시적 차원과의 협력을 필요로 한다. 이를 위한 협력적 거버넌스체제의 모형은 다음 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 협력적 거버넌스체제 모형

첫째, 이 협력적 거버넌스체제를 위한 조직 구성으로서 이 모형의 행위자 주체들의 대표로 구성되는 상설위원회를 설치할 필요가 있다. 지역공동체 내의 협의체를 미시적 및 거시적 차원에서 구성할 수 있다. 둘째, 미군 이전정책의 지원주체로서 중앙정부의 역할 및 지역사회의 문제해결 및 갈등 관리자로서는 지방정부의 역할이 필요하며, 이 지방정부 내에 미군 관련 민원 및 업무 전담기관 설치할 필요가 있다.

5. 미군 이전 관련 지원정책의 제도화

다중공선성으로 인하여 판별분석모델에는 포함되지 않았지만, 특별법 및 지역개발계획의 실행 가능성(<표 5>의 측정지표)을 조사한 결과는 <표 10>에서 보는 바와 같이, 긍정이 70.1%, 부정이 24.0%로 긍정이 상당히 높은 편이다. 이 이유는 평택에서 특별법과 이에 근거한 지역종합개발계획의 내용이 공표되고 2006년부터 이미 시행단계에 들어와 있어 많은 주민이 벌써 이 내용을 인식하고 있으며, 이 실현에 대한 기대감이 높고, 이 특별법의 제정 단계부터 정부가 수차례 공약한 내용의 집행에 대하여 정부를 신뢰하며 기대하고 싶은 소망이 높다고 할 수 있다.

그러나 미군 이전으로 인하여 당해 지역을 둘러싼 외부 환경이 지역주체들의 의사와는 무관하게 변화하고, 외부자원의 투입이 지역의 이해관계와 직접적으로 접촉하지 않는 중앙정부에 의해 결정됨에 따라 지역경제는 외부에서의 자원 유입이 없으면 언제라도 붕괴할 수밖에 없는 취약한 구조를 가질 수밖에 없다. 그리고 중앙정부가 지역주민에게 제시한 예산수준에 이르지 못하거나 또는 정권교체와 같은 가변적인 상황으로 계획수립에 그치거나 예산집행이 실행되지 못하는 경우 당해 지역의 발전 전망은 계획과 기대에 머무를 수밖에 없다. 이러한 문제들을 방지하기 위하여 지원정책의 제도화가 필요하다. 정책내용이 아무리 좋고 기대할 만하더라도 정부(정책집행기관)에 대한 신뢰가 없으면 정책집행의 대상집단인 주민의 정책순응을 확보하기 어렵기 때문에 정부는 주민에 대한 이러한 신뢰를 저버려서는 안될 것이며, 신뢰를 심어주고 유지할 수 있는 방안이 강구가 필요하다. 구체적인 제도화를 위한 정부 간 협력방안으로서 다음을 강구할 수 있다.

① 중앙정부 부처 간 협력의 명시적 규정

현재의 특별법은 현실적으로 부처 간 협조 없이는 사업추진이 어려운 사업이 있을 수 있음을 고려해 볼 때, 부처 간 협력방안이나 지원내용을 구체적으로 명시할 필요가 있다.

② 중앙-지방 간 협력에서 지방정부의 적극성 요구

미군의 이전 문제는 국가안보와 지역주민의 생존권이라는 서로 대립되는 차원에서 갈등관계를 유발하기 때문에 중앙정부와 지방정부간의 협력은 지역발전에 대단히 중요한 영향을 미친다. 지방정부는 이 과정에 적극적 참여하여 지방의 특성과 주민의 의견을 적극적으로 수렴하여 중앙에 전달하고 또한 중앙의 의지를 지역에 전달함으로써 지역의 특성과 주민의 요구에 부합하는 지역개발정책의 결정과 집행과정에서 핵심적인 역할이 요구된다.

③ 중앙-지방 간 정책적 시각의 정합성 강화

중앙은 전국적이고 통합적인 입장에서 전체 국가적인 문제해결을 중시하는 반면, 지방자치단체는 지역적이고 국지적인 문제를 중시하는 경향이 강하다. 이와 같이 정책에 대한 시각 차이로 향후 미군 이전에 따른 장기발전정책을 수립해야 하는 과정에서 상당한 갈등이 노출될 수밖에 없기 때문에 양자의 정책시각의 정합성(congruence)을 높이는 것이 요구된다.

6. 정책홍보 및 의사전달의 효율성 향상

정책이 주민에게 제대로 홍보 또는 전달되지 못하였다면 정책에 대한 주민의 순응이나 정책목표 달성에 심각한 장애가 발생할 수 있다. 요컨대, 특별법에 대한 주민의 인지도가 낮다는 것은 정부의 주민에 대한 정책 의사전달의 유형이나 방법에 심각한 문제를 내포하고 있는 것이다. 비록 미군 이전에 영향을 미치는 판별분석 변수에는 포함되지 못하였지만, ‘특별법제정인식’ 조사결과를 보면, 지역주민 가운데 특별법 제정을 인지하고 있는 비율이 33.6%에 불과해<표 10>, 인지도가 상당히 낮았다. 따라서 정부의 미군 이전정책의 홍보방안을 개발할 필요가 있는데, 원활한 정책집행과 정책순응을 높이기 위한 목적으로 주민의 의식과 행태를 변화시키는 정책수단으로는 정보전략, 촉진전략, 규제전략, 유인전략 등이 존재한다.

지역발전과 경제 활성화를 위한 경제적 지원과 같은 유인전략의 확대를 통하여 당해 지역주민들의 관심과 끌고 행태를 변화시켜 순응을 초래하여야 할 것이다. 그리고 정보전략의 강화를 통하여 의사전달을 강화하고 국가안보 차원에서 미군 이전의 당위성과 필연성을 주지시켜 정책불응을 감소시켜야 할 것이다. 한편 언론매체가 보도하는 크기와 중요성에 따라 일반시민은 해당 사안에 대하여 비례적으로 중요성을 인식하는 것이 일반적인 경향이기 때문에, 미군 이전정책의 내용과 중요성, 지원의 규모와 계속성 등을 공시하는 체계가 필요하다. 나아가, 정부기관(개별 관할 부처, 경기도, 평택시 등)의 홍보담당 기관의 인력, 예산, 조직규모, 전문성 등에서 재정비가 필요하며, 국가안보환경 변화에 따른 미군 이전정책의 시급성 및 지원에 따른 미래 도시상 등을 부각시켜 관심을 유도할 수 있어야 한다.

Ⅵ. 결  론

이 연구는 미군 이전에 따라 주민욕구를 존중하면서 미군 이전사업과 지역발전을 동시에 원활히 추구하기 위하여 신규 공여지 제공지역인 평택시의 주민 인식조사를 실시하고 분석하였다. 주민 인식조사 결과를 바탕으로 미군 이전의 찬반(정책순응과 불응)에 영향을 미치는 변수들을 판별하여 거버넌스(추진체제의 구조적 변화), 갈등해소, 특별법을 위시한 법제도 측면 등 다양한 관점에서 미군 이전정책에 대한 주민의 순응을 확보하고 정책목표를 달성하기 위한 정책적 함의를 살펴보았다.

지역발전을 가져오기 위해서는 지역사회 내의 행위 주체 즉, 찬성 주민과 반대 주민 간, 또는 주민과 미군 간의 갈등 원인 해소가 전제되어야 한다. 공여지 편입지역 주민들에 대한 보상, 미군 주둔으로 인한 일반주민 피해대책, 정부의 장기적인 발전대책 등이 구체적으로 제시되고 집행이 확보되면 미군 이전정책에 대한 지역주민의 순응이 높아질 것이다. 그리고 미군 이전에 대한 주민과 정부와의 인식 차이를 해소할 필요가 있는데, 갈등을 완화시킬 수 있는 가장 중요한 요인으로서 이들 대립적 이해관계 집단들 간의 대화와 타협을 이끌어 낼 수 있는 정부의 리더십, 충분한 경제적 보상, 피해구제, 미래 지역발전의 담보 등을 들 수 있다. 또한 지역주민과 주한미군과의 교류협력 프로그램을 개발하고 문화교류 시설을 확충하여야 한다.

이 연구는 미군 이전과 관련하여 포괄적인 지원정책을 수립하는 과정에서 지역주민의 기본적 생활권의 중요성을 부각하고 이의 실현은 정당한 경제적 보상이 전제되어야 한다는 점을 강조하며, 입법담당자들로 하여금 국가안보 목적을 달성함과 동시에, 사회적 정의 차원에서 지역주민의 생존권을 고려한 합리적이고 바람직한 지원정책을 정립하고 집행할 것을 촉구한다. 또한 이론적 측면에서 뿐만 아니라 현실적인 제도와 실태에 대한 경험적 분석(주민인식 조사 등)을 토대로 한 미군 이전과 관련된 견해, 갈등 원인, 도시발전 방향, 주민욕구 순위, 지원 및 갈등 해소의 주체에 대한 총체적 분석과 이에 근거한 대안 제시는 미군 이전 사업과 지역발전 그리고 미군과의 갈등 해소에 대한 현실적이고 바람직한 방안을 탐색하고 집행하는데 도움이 되리라고 본다.

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강휘원(姜輝遠): 미국 Georgia State University에서 정치학박사(Court Involvement in the 1980s Congressional Redistricting: Its Determinants and Impact on Partisan Competition, 1994)를 취득하였고, 현재 평택대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 주요 관심분야로는 미국정치와 정보정책, 정치와 종교 등이며 최근 연구로는 “제17대 국회의원 선거구의 조밀성 측정과 GIS”(2006), “미국 종교의 자유 성립과 보이지 않는 국교”(2006), “기독교의 정교분리사상: 성서시대부터 계몽주의 사상까지”(2007) 등이 있다. 경인행정학회 회장, 한국행정학회 이사로 활동한 바 있다.<E-Mail: hwiwkang@ptu.ac.kr>

윤영미(尹英美): 영국 University of Glasgow에서 정치학박사(Setting the Political Agenda in the Russian Far East in the Post-Soviet Era, 2001)를 취득하였고, 현재 평택대학교 교양학부 외교안보전공 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 동북아국제관계와 미국의 대외정책, 러시아정치 및 외교정책 등이며 최근 연구로는 “탈냉전기 러-일 영토분쟁: 남쿠릴 4개 섬에 대한 러시아의 국가안보적 접근과 인식”(2006), “미국의 대러시아 에너지정책: 현황과 전망에 대한 고찰”(2006), “한미동맹과 신안보: 주한미군 재배치 현황과 전망을 중심으로”(2007) 등이 있다. 현재 국방부 정책자문위원과 한국국제정치학회 연구이사로 활동하고 있다.

<E-Mail: yyun@ptu.ac.kr/논문접수일: 2007. 7. 11/심사게시일: 2007. 7. 19 /심사완료일: 2007. 8. 14>