고대중국 중앙의 지방에 대한 통제 전통:

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 197～214

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일원화 전략을 중심으로

The Controlled Traditions of the Central Governments toward the Local Governments in Ancient China:

In Unification Strategies

김 정 계

본 논문에서는 중국이 2천여 년의 오랜 기간, 방대한 영토 위에 일원적 통일정부를 유지할 수 있었던 이유를 중앙과 지방의 관계에서 찾고, 중국의 역대 황조가 국가의 통일과 일원적 집권구조의 유지를 위해 중앙이 지방을 어떻게 통제 조정해 왔는가를 고찰해보았다. 동시에 그 결과가 중국사회에 미친 영향을 간략히 평가하였다.

본 논문이 발견한 요점은 다음과 같다. 秦이후 고대중국의 역대 황조가 추진한 지방행정체제의 개혁은 모두 국가적 통일과 일원적 집권구조를 보증하는 데 초점이 맞추어졌으며, 행정, 재정, 감찰, 사법, 군사 등 모든 권력기재 역시 권력의 중앙 집중을 통해 지방의 할거를 방지하는 목적으로 운용되었다. 또 이데올로기 및 문화에 있어서 유교, 민족적으로 한족, 지역적으로 중원 중심 규범을 생활화하고, 법제의 통일을 강력히 제도화한 것은 사회문화적 일원화를 통한 권력의 집중화를 보증하기 위한 것이었다. 중국은 오랜 역사적 경험을 통해 얻은 교훈, 즉 하나로 통일할 때만이 정치적 안정과 사회경제적 발전을 이룩할 수 있다는 사회문화적 수요가 정치적 집권구조의 형성을 촉구했고, 그것은 또한 사회문화적 일원화를 동반하였다. 결국 이처럼 엄밀한 권력 일원화의 유산은 개인과 지역의 자율성 상실을 초래하여 오늘날까지 중국발전의 장애요인이 되고 있지만, 다른 한편으로는 그것이 바로 중국이 그토록 오랜 기간, 동일한 영토 위에 통일국가를 유지할 수 있게 한 요인 중의 하나였다.

주제어 : 중국의 중앙과 지방, 중국의 지방통제, 중국의 집권화

Ⅰ. 서  언

페어뱅크(1998)에 의하면, 지구상에 중국만큼 오랜 기간 동안, 그토록 방대한 영토 위에, 집권적 통일 국가를 유지해 온 국가는 존재하지 않는다. 중국 역사상 통일된 기간은 전체의 2/3, 분열된 기간은 1/3 정도다. BC 221년 진시황이 중국을 통일한 후 1911년 청 제국이 막을 내릴 때(심지어는 현재)까지 이처럼 오랜 기간 방대한 영토 위에 일원적 통일정부를 유지할 수 있었던 이유가 어디에 있는가를 찾는 것은 중국문제를 연구하거나, 오늘날 중앙과 지방의 관계를 연구하는데 있어서 참고해야 할 주요한 이슈 중의 하나다.

중국에서는 1911년 이전까지의 중국정치사를 ‘고대’ 중국정치사로 분류한다. 1911년 辛亥혁명 이후를 ‘현대’라 하며, 1949년 중화인민공화국 수립이후를 ‘當代’라 분류한다. 단 문학의 경우 太平天國의 난 이후를 현대라 한다.

중국이 2천여년간 방대한 통일정부를 유지할 수 있었던 결속성은 단순히 지형의 탓으로만 돌릴 수는 없다. 유럽의 몇 배가 되는 인구와 광대한 영토 및 지리적, 인종적 다양성에도 불구하고 중국인에게 있어서 분열이라는 것은 하나의 비상식적이며, 일시적인 현상으로 받아 들였기 때문에 가능했던 것이다. 일시적으로 하나로 통합되었다고 해도 大一統의 뿌리 깊은 전통이 중국적 정치생활의 근저에 뿌리내려져 있지 않았다면 그토록 광활한 영토와 다양한 민족의 기초 위에 2천여 년의 역사 동안 통일 국가를 유지하기는 불가능했을 것이다. 따라서 중국의 뿌리 깊은 통일은 그 사회에서 내재해 있는 문화적 전통에 의해 형성된 제도적 근거에서 설명되지 않으면 아니 된다. 요컨대, 우리는 중국이라는 국가는 중국문화와 동일한 경계를 가진 구역이라고 말 할 수 있으며(라이샤워․페어뱅크, 1987; 371), 중국의 통일은 중국 특유의 문화적 바탕 위에 형성된 제도적 소산으로 설명하지 않을 수 없다.

분열과 통일, 그리고 재통일과 재분열이라는 역사적 과정을 통해 형성된 중국의 전통정치문화는 정치적 안정과 사회경제적 발전을 위해 반드시 ‘大一統’의 바탕 위에서 아래를 바로 잡고(正), 상층이 하층을 다스리며(治), 중앙이 지방을 하나로 묶는 정치구조를 요구하게 되었고, 그 권력구조는 또 일원적인 사회경제적 구조를 수반하였다. 정치상의 다원화는 바로 절제가 없는 사회경제적 ‘혼란(亂)’의 대명사였다. 이는 결국 정치적으로 지방을 중앙에 일치시키는 것을 중앙과 지방관계의 요체로 뿌리내리게 했다(孫隆基, 1989: 310).

중국에 있어서 ‘政治’의 어원은 첫째, 정치의 ‘政’은 바로잡고(正), 하나로 통일하해야 안정된다(定於一)는 뜻이다. 즉 ｢論語, 顔淵篇｣는 “政者正也.”라 했고;｢說文｣은 “從止, 一以止”했으며; ｢說文繫溥｣에서는 “從一從止, 一以止.”라 했다. 이는 하나로 안정되는 국면하에서 비로소 ‘亂’은 멈출 것이라는(守一以止) 뜻이다. 다음, ‘治’는 ‘亂’에 대칭되는 뜻이다. “亂, 治也.”(｢說文｣)다. 따라서 근원적으로 보면 ‘正(政)은 바로 ’治‘다. 그것은 “定於一”의 뜻 이외에, 위로부터 아랫사람을 규율하는 함의도 가지고 있다. 이러한 기율은 반드시 가부장적인 ’人治‘ 또는 ’身敎‘여야 했다. 그래서 어의상으로 보면, 중국의 ‘政治’와 서양의 Politics(Polis의 사무, 시민자치의 함의)는 차이가 있다.

고대중국 중앙의 지방에 대한 통제 전통

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

따라서 중국 역대 황조의 통치자들은 누구나 할 것 없이 그 문화에 적응하여 권력을 유지하고 사회를 안정시키기 위해서 먼저 중앙에 권력을 집중 통일하여, 지방을 효과적으로 통제하는데 권력운용의 초점을 맞추었다. 즉 일원적 중앙집권체제의 강화가 그것이다. 그러한 추세는 周代 말부터 일기 시작하여 秦이 천하를 통일함으로써 본격화되었고, 그 이후의 역대정권은 이를 계속 강화해 갔다.

秦始皇은 천하를 통일 한 후 지방 세력이 할거하던 중국사회를 고도로 중앙집권적인 통치하에 하나로 묶는 제도를 마련하였다. 秦始皇이 취한 주요 정책은 첫째, 통일된 일원적 중앙집권체제를 공고히 하기 위하여 전국적으로 제후를 모두 폐하고 단일의 중앙정부가 직접 관할하는 郡․縣 - 2급 지방행정체제를 완비하였다. 둘째, 기존 법령을 하나로 통일하였다. 즉 전국의 법령을 크게 하나로 통일하고, 전통적으로 각 지방에 횡행하던 私道를 폐지하였다. 셋째, 중앙에서 지방에 이르기까지 하나의 완전히 새로운 통일되고 엄밀한 통치기구와 관료제도를 건립하였다. 넷째, 화폐와 도량형을 통일하고 수레 축의 길이를 표준화하는 등 모든 사회 및 경제생활을 일원화하였다. 다섯째, 다양한 한자체를 小篆體로 표준화하는 한편, 고대의 서적을 불 살고(焚書坑儒), 私塾을 금지하는 등 문화와 사상을 일원화하였다(薩孟武, 1975: 70-75). 그리하여 전국의 모든 권력이 중앙에 집중되고, 집중된 권한은 황제를 중심으로 하나로 통일되는 전제군주 중앙집권제도를 구축하는 기틀을 마련했다. 秦은 천하통일 후 불과 15년(BC 221-206)밖에 존속하지 못했지만, 진시황이 취한 이상과 같은 사회 일원화 전략 및 중앙의 지방에 대한 통제전략은 이후 중국의 문화와 국토를 하나로 묶는 통치 패러다임이 되었다.

“大立法令者以廢私也, 法令行而私道廢矣. 私者所以亂法也”(韓非, 1989: 243).

일원적 집권구조의 상징인 황제제도는 秦始皇이 천하를 통일한 후 처음으로 건립되었다. 始皇은 이전의 신(上帝)을 지칭하는 말과 上代의 전설적인 聖君(三皇五帝)을 호칭하는 말을 합한 새로운 용어 ‘皇帝’를 사용하여 始皇帝, 즉 ‘제일 황제’라는 칭호를 채택했다.

따라서 본 연구에서는 진시황이 취한 중앙과 지방관계의 정책을 기본 틀로 삼아, 그 이후 중국 고대의 역대 황조가 국가의 통일을 위해 구축해 온 중앙의 지방에 대한 일원적 통제전략을 고찰해보는데 초점을 맞추고 있다. 즉 중국 역대 황조가 지방을 어떠한 방법으로 중앙과 일원화시켰는가를 제도적, 권력 운용적, 그리고 문화 이데올로기적 측면에서 고찰해보고자 한다. 나아가 중앙의 지방에 대한 통제원칙과 그 결과가 중국사회에 미친 영향을 각 절 말미에 간략히 첨가하고자 한다.

지금까지 중국의 중앙과 지방관계를 다룬 논문은 무수히 많다. 그들 논문의 대부분은 구조적/과정적 접근방법에 의해, 주로 1949년 공산정권 수립 후, 특히 개혁개방 이후의 중앙과 지방관계에 초점을 맞추어 분석하는 경향이다. 따라서 문화적 접근방법은 상당히 회피하고 있는 것이 특색이다. 물론, Solinger(1977)와 Goodman(1986)의 연구는 부분적이나마 지역주의와 지방주의에 대처하기 위해 중앙정부가 채택했던 여러 가지 제도적 조치들을 문화와 연관시켜 보여주고, 구체적으로 지방의 분권적 경향을 규제하기 위해 중앙정부가 실시했던 중앙행정망의 제도화에 관한 연구로서 공헌한 바가 크다. 하지만 그 연구 역시 분석의 범위는 현대(1949-1965년)에 맞추어졌다. 따라서 본 논문은 고대중국의 중앙과 지방관계의 전통을 역사, 문화적 관점에서 고찰해 봄으로써 현대 중국의 중앙과 지방관계를 분석하는 시각을 다각화하는데 도움을 주고, 그 전통이 오늘날 시장화를 지향하고 있는 중국의 중앙과 지방 관계에 어떠한 영향을 미치는가를 논의해보고자 하는데 목적을 둔다.

중국정치연구에서 문화적 접근법은 지금껏 큰 호응을 얻지 못했다. 왜냐하면 가치와 문화라는 주관적 요소들을 제도의 역동성과 실증적으로 연계시키는 방법론적 어려움 때문이다(정재호, 1999: 21).

Ⅱ. 지방행정체제의 개편을 통한 지방통제

秦 이후 중국의 역대 황조는 ‘大一統’이라는 사회문화적 수요에 부응한 일원적 중앙집권체제의 강화를 위해 대체로 다음과 같은 4단계를 통해 지방행정체제를 개혁해 왔다(李鐵, 1989: 16-21).

1. 郡․縣制의 건립을 통한 지방통제 기틀 구축

BC 221년 秦始皇이 이른바 천하를 하나로 통일할 당시 중국은 戰國이래 장기적인 제후의 할거 및 열국간의 전쟁으로 인하여 백성들은 도탄에 빠지고 국가질서는 파괴되어 사회경제적 질서가 극히 혼란된 상태였다. 따라서 지배층으로부터 백성에 이르기까지 모두가 하나의 통일되고 안정된 사회환경의 건설을 희망하였다. 특히 周왕실 붕괴와 부족연합체의 와해의 틈새로 새로 등장한 신지주계급과 상인계급은 개혁을 촉구하였다(周谷城, 1982: 125-128). 秦始皇은 이러한 역사적인 상황에 힘입어 6국을 통일할 수 있었고, 최대의 통일된 전제군주황조를 건립할 수 있었다. 하지만 당시 진시황은 비록 무력으로 중국을 통일하기는 했으나, 국가 통일에 걸맞게 사회를 완전히 통합하지는 못했다. 당시 진시황이 당면한 주요 통치이슈는 바로 국가권력을 어떻게 운용하여 춘추전국 이래 지속되어 온 사회경제적 혼란을 종식시키느냐는 것이었다. 즉 다양한 민족․다양한 체제․다양한 문화가 복합된 중국을 어떻게 정치적으로 하나로 통합하고 안정시키느냐는 것이 주요 과제였다.

따라서 진시황은 周 이후 전승되어오던 分封制의 유지와 황권의 확립 문제를 놓고, 그 중 하나를 선택해야 할 기로에 처해 있었다. 말하자면 분권과 집권 중 하나를 선택하는 문제였다. 당시 통치계급 내부에서는 이에 대해 일대 논쟁이 전개되었다. 승상인 王綰은 燕․齊․楚 등이 수도로부터 멀리 떨어져 있어 그 통제가 용이하지 않음으로 황자를 그 왕으로 봉하여야 한다고 주장하면서 분봉제의 실시를 청원했고, 廷尉 李斯는 이에 강경히 반대하는 입장에 있었다. 李斯는 西周 정권이 강성하여 쇠퇴될 때까지 戰國이 분열되어 할거하게 된 것은 周 초의 분봉제, 즉 황권의 약화에 연유한 것이라고 보았다. 따라서 그는 분봉제를 과감히 폐지하고 전면적으로 君․縣制를 실시할 것을 주청하였다. 당시의 역사적 상황에서 다민족을 통일시켜 강력한 중앙집권국가를 건립해야 한다는 이상은 하나의 진보적인 의의로, 사회경제적 수요에 상응했기 때문에 秦始皇은 李斯의 의견을 받아들여 중앙집권을 강화하는 군․현제를 실시할 것을 선포했다. 그리고 새로 획득한 전 국토를 지방행정단위에 편입시켜 중앙의 직접 지배하에 두는 군․현 제도를 건립했다. 이때 군은 지방의 최고 1급 정부로서 군수를 두고, 군수는 1군의 행정을 주관한 바, 황제의 임명과 중앙의 통제 하에 군의 사무를 통할하였다. 군에는 중앙관제와 병렬하여 都尉를 두어 군사를 주관케 하고, 監御史에게는 감찰을 맡겨 세력균형을 유지케 함으로써 지방할거의 틈을 없앴다. 군 밑에는 현을 두고 縣令은 중앙이 임면하고, 군수의 통제를 받아 1현의 행정․사법․군사․재경에 관한 권한을 관장하였다. 군수 및 현령은 각각 중앙정부에 대해 직접 책임을 졌다(傅樂成, 1978: 113-114; Morton, 1995: 46).

“今海內陛下神靈一統, 皆爲郡縣, 諸子功臣以公賦稅重賞賜之, 甚足易制, 天下無異意, 則安寧之述也, 置諸侯不便”(｢史記․秦始皇本記｣卷六).

결국 전국의 군수와 현령을 중앙정부의 지배하에 둠으로써 전 영역에 걸쳐 세습적 대토지소유(봉건)의 여지를 없애, 지방 세력의 할거를 방지했으며, 또 그것은 직업관료제도를 여는 단초가 되었다. 이는 중국은 물론 세계 정치사에 있어 일대 변혁이었다. 秦 이후 역대의 지방행정제도는 비록 다소의 변화는 있었지만 기본적으로는 군․현 제도의 틀을 벗어나지 않았다.

2. 지방감찰구(州) 건립을 통한 지방통제

진시황의 군․현제의 확립은 중앙정부의 지방정부에 대한 통제를 비교적 순탄하게 할 수 있었다. 그러나 지방 세력의 잔재들과 손을 잡고 秦을 뒤엎은 漢은 지방 세력에 대한 통제에 한계가 있었다. 따라서 漢朝를 건국(BC 206년)한 劉邦은 기본적으로는 秦朝의 정치체제를 답습하였으나, 그 정권 초기에는 분봉제를 병행하여 실시하지 않을 수 없었다. 이점에 있어서는 漢은 秦의 중앙집권지배에서 뚜렷이 후퇴하였다. 그것은 秦에 대한 반란이 부분적으로는 구질서를 회복하려는 욕망에 동기가 있었기 때문이기도 하지만, 제국의 대부분의 지역이 중앙으로부터 멀리 떨어져 있고 당시로서는 교통도 불편하여 정부의 책임과 동시에 권한(수입)을 제후들에게 위임하는 것이 바람직하다고 보았기 때문이었다. 다른 한편 이러한 분봉정책은 강력한 군사적 인물의 충성심을 지속케 하고 황실의 방계를 유지하는 수단으로서도 알맞은 제도였다(라이샤워․페어뱅크, 1987: 114-116). 하지만 분봉제를 병행한 결과 “諸王은 제멋대로 법을 만들어 봉토를 다스렸고, 관리를 임면하였으며, 세금을 부과하고 法을 전횡하였다.” 심지어 스스로 연호를 개명하여 사용하고 漢朝의 연호를 따르지 않기도 했다. 따라서 지방 왕국의 권세는 날이 갈수록 팽창되어 중앙과 첨예하게 대립하는 국면을 조성하였다(張晉藩, 1988; 172). 그리하여 漢의 통치자들은 그 최초의 반세기를 중앙에 대한 지방 세력의 위협을 제거하는데 허비하지 않으면 아니 되었다.

그러나 漢 武帝(BC 141-87년)에 들어와 중앙을 위협하는 지방 세력의 발호를 뿌리 뽑고, 중앙의 지방(군․현)에 대한 통제를 강화하기 위하여 군 위에 특별히 전속 감찰구인 州를 신설했다. 漢武帝는 BC 106년 전국을 13개 주로 나누고 각 주에 刺史를 책임자로 임명하여 그들로 하여금 지방의 행정․군사․사법업무를 감찰케 하였다. 그리고 董仲舒와 主父 偃의 건의를 받아드려, <推恩令>을 공포하고 지방제후의 봉토와 권한을 몰수하거나 줄여 가는 정책을 폈다. 즉 “대국은 10여 성을 넘지 못하고 소 제후는 10여 리를 넘지 못하게 하는” 등 ‘强干弱技’(황권 강화하고 제후의 권한을 약화시키는)의 전략을 통하여 지방 세력을 약화시키면서 황제에게 권력이 집중되는 중앙집권적 전제체제를 확립해 갔다(張晋藩, 1988: 65). 漢의 지방관에 대한 감찰은 그 중점이 주로 지방관과 지방호족이 결탁하여 중앙에 대한 역기능적 세력을 형성하는 것을 방지하는데 있었다.

“大國不過10餘城, 小侯不過十餘里, 上足以奉貢職, 下足以供養祭祀, 以蕃輔京師. 以漢郡八․九十, 形錯諸侯間, 犬牙相臨, 秉其阨塞地利, 强木干, 弱枝葉之勢, 尊卑明而萬事各得其所唉.”(｢史記․漢興以來諸侯王年表｣).

이러한 제도는 隨나라 초까지 약 7백여 년간 존속되었다. 그것은 군․현 제도를 가일층 공고히 했고, 중앙과 지방의 상호연계를 원만히 조정하고 개선하는데 크게 이바지하였다. 그러나 刺史가 실권을 장악하고 임지에 장기간 근무하는 경우, 그것은 당해 지역실정을 잘 숙지하고 행정의 계속성을 유지하는 데에는 유리하였지만, 감찰해야 할 刺史가 오히려 지방호족 세력과 결탁하여 지방에 뿌리를 내림으로써 제거하기 어려운 상태에까지 이르는 등 그 폐해가 컸다. 특히 東漢 말에 와서 농민폭동을 진압할 필요에 따라 감찰구인 州(자사를 목사로 바꾸고)에게 순수 감찰업무만이 아닌 행정․군사․사법․재정에 관한 권한까지 줌으로써 국가의 軸心이 점차 지방으로 옮겨가게 된다. 결국 초기의 ‘强干弱技’가 ‘內輕外重’으로 바뀌게 되는데, 이러한 국면은 魏晉南北朝를 거쳐 唐 건국이후에야 비로소 제자리로 돌아가게 된다.

3. 감찰구의 확대개편(道․路)을 통한 지방통제 강화

지방할거와 정치분열의 결과는 보다 강력한 지방 감찰구의 설치를 요청하였다. 분열로부터 통일을 이룬 唐은 정치적 안정과 지방할거의 예방을 위해 강력한 감찰구를 설치한다. 즉 東漢代의 州를 정식행정기구로 존치시키는 대신, 州․縣 위에 별도의 감찰구역인 道를 신설하여 과거 州의 기능 중 하나인 감찰기능만 전담케 했다(AD 627). 비록 道는 唐나라 최고지방구역의 명칭이기는 했으나 감찰관이 지방에 대한 감찰권을 행사함으로서 중앙집권체제를 강화하는 기능이 주 임무였으므로 행정단위와는 구별되었다.

漢․唐시대의 특수한 상황(군인의 전횡과 같은 경우)하에서 州 또는 道가 1급 지방정부로서의 직능을 한 바가 있으나 이는 감찰구를 지방정부화한 일종의 일시적 통치(위법)행위였으므로 당시의 법률규정에 합당한 것은 아니었다(程辛超, 1987: 154-155).

그러나 도의 절도사는 비록 황제의 명을 받아 지방에 파견되었지만 그들은 현지 군인들과 마찬가지로 非漢族 출신이 많았으며, 이들의 이반과 중앙에 대한 도전은 결국 唐의 급격한 붕괴를 가져왔다. 唐 玄宗 말년에는 지방 藩鎭정권과 중앙정권이 충돌하는 사태까지 벌어지는데, 安史의 亂은 중앙집권과 번진 할거의 투쟁이 최고조에 치달은 사건이다. 결국 중국대륙은 1백여 년간 중앙과 지방이 할거하는 5대10국의 시대를 맞이하게 된다.

“始也各專其地自世, 繼則迫於利害之謀, 故其喜則連衡以叛上, 怒則以力而相幷, 又其甚則起而弱王室.”｢新唐書, 方鎭表一｣.

따라서 5대10국을 통일한 宋 태조의 당면과제는 지방의 군사적 유력자의 세력확장을 억제하는 것이었다. 먼저 道의 절도사를 중앙관료 중에서 파견하는 문관으로 대체함으로써 지방의 군사할거를 방지하는 조처를 취하였다. 그 후 道를 路로 개칭하여 그 수를 늘이고 수장의 권한을 분산시켜 상호 견제케 했다. 즉 路에 장관을 두지 않고, 漕運 및 재정을 담당하는 ‘漕’, 訟事 및 관리의 감찰을 담당하는 ‘憲’, 군사를 통할하는 ‘帥’, 상평창과 차 및 소금을 관장하는 ‘倉’ 등 4司를 두어 각기 그 직책에서 지방 관리의 업무를 감독케 하였을 뿐, 그것을 직접 관리하지는 못하도록 했다.

4. 行省(省)의 설치를 통한 중앙과 지방간의 연계강화

宋의 路 역시 시간이 흐름에 따라 그 권능의 남용을 통해 지방행정에 관여, 직능상의 혼란을 야기하였다. 그것은 권한의 분산으로 인해 효과적으로 중앙과 지방을 연계시키지도 못하고, 지방정부에 대한 통제 역시 제 기능을 하지 못하는 결과를 가져왔다.

따라서 방대한 영토를 평정한 元은 이러한 병폐를 없애고 중앙권력을 강화하기 위해 지방행정기구의 대대적인 개혁에 착수한다. 먼저 감찰구역인 路를 정식으로 지방정권인 州․縣과 나누고, 州를 확대하여 路와 府(2급 행정단위)로 개편하여 각각에게 감찰기능과 지방행정기능을 엄격히 분담시켰다. 둘째, 1급 지방행정단위로 行省을 신설하여 지방의 1급 최고행정단위로 하였다. 즉 路․府․州의 상급기구로 中書省과 行中書省을 설치하고, 中書省은 수도(지금의 北京)부근의 각 路․府․州(이 지역을 腹里라 칭했음)를 감독하고, 각 지역에 설치된 行中書省은 중국 영토내의 기타 지방을 통할케 했다. 行中書省은 行省으로 바뀌었다가 후대에 省이라 부르게 되었다. 행성은 중앙정무기관 즉 중서성의 파출기관의 성격을 띠었고, 각 行省에는 驛을 두어 중앙과 지방, 지방과 지방간의 연계를 신속히 함으로써 지방에 대한 통제를 강화하였다(程幸超, 1987: 147-153).

省制의 성립은 元의 중앙집권을 강화하고 하나의 다민족국가로서의 통일을 공고히 하였을 뿐만 아니라 후대의 정치제도에 심대한 영향을 미쳤다. 元나라 이후 省제는 明․淸대를 거쳐 현재까지 그대로 유지되고 있으며 그것은 현행의 省․地․縣 3급제로 발전되었다. 明대의 각 省에 있어서는 행정은 布政使가 군사는 都指揮使, 감찰은 按察使에 의해 수행되는 일종의 3두 정치로 그 기능이 분할되어 있었고, 그것은 중앙의 행정․군사․감찰의 3중 기능을 대표했다. 巡撫가 각 성의 최고 조정자로 부가되었지만 이 고위직은 淸대에 이르기까지 법적으로 공식화되지는 않았다. 이러한 행정체제는 지방정부내의 자체적인 상호 견제는 물론, 또한 후술하는 바와 같이 皇命을 받아 지방을 순회하는 巡按御使에 의해 감시를 받게 함으로써 중앙은 엄밀하게 지방을 통제했다.

이러한 엄격한 지방통제는 한편으로는 지방 할거의 사회적 기반과 역량을 제거하여 국가의 안정과 통일을 한층 더 강화시키는데 기여했다. 하지만 지나친 통제와 중앙권력의 강화는 지방 세력의 불만을 유발했고, 이는 결국 여진세력의 북경 진입의 길을 열어주어 황조를 피지배민족에게 내놓게 된다. 淸조 3백여 년간은 대체적으로 明代의 제도를 답습했다. 順治에서 康熙에 이르는 동안은 집권화로 나아갔고, 雍正때부터 乾隆에 이르는 기간은 황제 1인 독재체제를 더욱 강화시켜 성세를 이루었다. 그러나 太平天國의 난을 시발로 중앙과 지방관계는 조화를 잃게 되었고, 戊戌개혁 등의 노력을 통해 중앙집권화를 재 강화하려 했지만 군벌의 할거와 외세 압력 등으로 황조를 마감하게 되었다.

결국 고대중국의 지방정부제도의 개혁은 중앙집권의 강화와 국가의 일원화를 강화하기 위한 하나의 방략으로서 발전되어왔다. 공산정권 수립 이후 대군구와 지방행정구(성급)의 경계를 구분한 것이나(김정계, 2002; 67), 당․정 분리를 통해 당의 각급 위원회가 각급 정부를 통제 감독케 하는 메커니즘을 쉽게 받아들이게 된 것도 이러한 중앙의 지방에 대한 통제전통에 연원한 것이라 본다.

Ⅲ. 국가 권력의 운용을 통한 지방통제

1. 행정의 내부통제와 권력의 중앙 집중화

중국 역대 황조의 행정체계는 느슨해 보이지만 엄밀했고, 광범해 보였지만 치밀하게 조직되어 지방에 대한 장악력과 통제는 아주 강하고 엄격했다. 일반적으로 행정기구와 직제의 신설․개편, 행정구역의 재편과 관할권의 결정 등은 모두 중앙의 권한에 속했으며, 모든 행정규범은 일률적으로 중앙이 제정한 행정법령에 의해 집행되었다. 秦始皇 때의 郡․縣制의 실시로부터 淸末의 省․地의 건립에 이르기까지 중앙정부는 계속 이러한 행정권의 행사를 통하여 직접 지방에 대한 통제권을 행사하였다. 비록 蒙古族․回族․苗族․彝族 등 특수한 상황에 있는 소수민족지역이라 할지라도 자치를 주장하지 아니하고, 추장을 주인으로 하는 정치, 중앙이 칙명으로 제후를 봉하는(敕封) 정책을 답습하였다.

구체적인 관리권을 포함한 지방의 행정권은 일반적으로 중앙에서 파견한 省․府․郡․縣의 각급 주요 관료들에 의해 행사되었다. 관료들의 권한과 책임은 모두 중앙이 법령으로 규정했고, 모두 중앙의 결정에 따랐다. 지방 관리와 지방 세력의 결탁을 방지하기 위해서도 두 가지 조치를 취하였다. 그 하나는 관리를 임명함에 있어 연고지에 배치하지 못하도록 하는 회피제도이며, 다른 하나는 정기적인 전환배치를 통해 관리가 한 지방에 그 세력을 뿌리내리지 못하도록 한 제도였다(林尙立. 1988. 268-269).

또한 역대 중국의 통치자들은 지방정부의 각급 관료들에 대하여 엄격한 근무평정(行政考續)과 법률적 감독을 하였다. 근무평정이라는 것은 바로 각급 지방 관료들의 皇權에 대한 충성심 정도와 최고통치자의 결정에 대한 집행력 및 기타 관료의 능력 등을 종합적으로 평가하는 것이었다. 또 법률적 감독이라는 것은 바로 법적 절차에 따라 각급 관료의 법률 집행의 질과 능력을 조사하고 감찰하는 것이었다. 행정근무평정의 중심내용은 忠信과 능력이었다. 중앙 및 지방정권은 전제군주통치의 실체로 국가의 법령은 반드시 각 급 관리를 통하여 집행되었다. 그러므로 관리의 중앙권력에 대한 충성은 최고통치자인 황제에 대한 충성이었으며, 그들의 행정 능력은 중앙집권제를 안정시키고 견고히 하는 기초였다. 일찍이 秦대에 ‘爲吏之道’를 만들어 각 급 관원의 ‘五善五失’을 엄격히 조사하였다. 이른바 ‘善’이란 그 기준을 忠信과 선정(治善)에 두었으며, ‘실’의 기준은 不忠과 권력의 전횡에 두었다. 이는 바로 중앙정권이 지방정권에 대해 가장 우선적으로 제시하는 기본 정치 품덕의 표준이었다(｢秦律, 爲吏之道｣). 후대에 건립한 각 종 근무평정 규정은 비록 善과 失에 대해 다른 조건과 해석이 있긴 하나(｢晉律｣ 중의 ‘正身’․‘修本’, ｢唐4善27最中｣의 ‘德義有聞’․‘淸愼明著’ 등과 같이), 모두 엄격히 각급 지방정부 관료의 중앙에 대한 忠信과 탁월한 행정 실적(政績)을 요구한 것이다(｢晉書, 職官志｣; ｢唐書, 職官志｣). 이러한 직무와 실적에 대한 평가는 법률형식으로 엄격히 규정함으로써 제도화하였다.

그리고 법률 감독의 핵심은 관리의 청렴과 준법에 두었다. 漢代의 ‘六詔察吏,’ 당의 ‘六察法’과 淸의 ‘四格八法’등 이에 대한 대표적인 규정이었다(｢大淸會典, 考課｣). 각 지방 관료의 치적이 중앙집권의 존망을 좌우하는 기반이라면, 지방 관료가 규율을 준수하고 법을 지키며(遵紀守法) 청렴하고 바르며 투명하게(淸正廉明) 공무를 집행하는 것은 정권을 보존하는 관건이라는 것은 예나 지금이나 다름이 없었다.

이상에서 볼 때 중앙(통치자)과 관료간의 관계는 절대적인 명령-복종, 즉 수직적 인간관계에 있었다. 따라서 이러한 관료에 대한 강력한 내부통제는 황권(중앙)에 대한 충성심을 확보, 지방 세력의 발호를 차단하는 효과는 가져올 수 있었지만 관료의 자율성 내지 창의적인 행정은 기대할 수 없었다. 이는 결국 지방의 자율성과 능동성을 상실시켜 지방의 사회경제발전을 저해하였다. 이러한 행정전통으로 인하여 공산정권 수립이후에도 행정의 획일화 내지 지령화는 무리 없이 수용되었고, 개혁개방 이후 비록 정부관리의 개혁을 꾸준히 추진하고 있으나 그 전통은 지속되고 있다. 따라서 이는 결국 오늘날 시장경제발전의 저해요인으로 부각되어 현대 중국이 풀어야 할 주요 개혁과제로 남아있다.

2. 재정 및 경제의 획일화를 통한 지방통제

중국은 고대부터 인구가 많고 영토가 넓으며 민족관계가 복잡한 국가였다. 따라서 중앙정부가 경제력과 재정권을 장악하지 않고는 효과적으로 지방을 통제하거나 변방 여러 민족과의 관계를 조정할 수 없었고, 나아가 중앙집권과 정치적 안정을 유지할 수도 없었다. 진시황이 통일 직후 신속히 화폐와 도량형을 통일하여 경제권을 중앙에 통일, 집중시킨 이유도 여기에 있었다.

중국의 역대 황조는 적극적으로 두 가지 측면에서 중앙정부가 경제를 장악 조정하는 정책을 채택했다. 첫째, 그것은 토지소유권을 엄격히 통제하는 정책이었다. 중국은 농업대국으로 고대 중국의 토지소유형태는 국가가 직접 통제하는 제도였고, 황제는 가장 큰 지주였다. 즉 토지의 지배권은 국가가 장악하였고, 그 결과 토지를 소유한 국가가 지주집단과 농민을 직접 통제하는 제도가 형성되었다. 이는 중앙과 지방의 관계에도 그대로 반영되어, 중앙은 직접 생산요소인 토지와 노동자를 소유하게 되어 국가를 지탱하는 경제의 명맥을 확고히 장악했다. 이는 바로 중국 봉건사회를 오랫동안 지속시키고 안정되게 한 기반이 되었다. 이를 서구 각국과 비교해 보면, 그들 국가들은 모두 중국만큼 토지와 생산자에 대한 국가의 통제가 엄밀하지 못했다. 그러므로 그들의 봉건제도 역사는 중국만큼 오랫동안 안정되게 뿌리내리지 못한 것이 아닌가 생각된다.

다른 한편 중앙은 농업생산의 품목․수량․계획 내지 기술규범에 대해 세세히 규정하고, 각급 지방정부에게는 엄격히 지방의 특수성과 국가적 수요를 고려하여 농잠․목축 등을 계획적으로 생산 발전시킬 것을 지령하였다. 또 그 생산관리를 지방관원의 행정고과에 반영함으로써 농목생산과 양잠방직업의 발전을 촉진하였다. 이처럼 중국 고대사회는 국가 생존의 기반 강화에 착안하여 생산요소의 국가소유, 그리고 농업․목축업․잠업에 대한 지령성 생산관리를 강화함으로써 국가경제질서의 안정을 보증하였다.

다음, 상공업과 수공업 역시 국가의 관리와 경영(官辦官營)하에 두었으며, 이는 바로 지방을 통제하는 하나의 주요한 정책수단으로 활용하였다. 상공업에 대한 국가의 관리와 경영의 중심은 상공업을 정부가 직접 관리하고 세수를 독점하는 것이었다. 이로 인하여 중앙과 지방이 첨예하게 대립되기도 했다. 중앙은 주로 지방세수 및 광산․야금 및 재련․소금․철과 수공업생산의 관영을 통해 재정권을 장악하였다. 특히 세수의 중앙 집중은 재정권 통제의 기본수단이었다(周伯棣, 1981: 567). 兩漢시대에는 농민의 세금부담을 줄이는 대신, 지방상공업의 관영을 강화하여 그 상공세수로서 국가재정수입을 증대시켰다. 唐대에는 중앙과 지방의 농․공․상업세를 병과하고, 국외무역과 해상무역을 신장 발전시킴으로써 국가의 세원을 국제시장으로 신장 확대하였다. 明대 초기에는 지방공업을 크게 육성하고 지방의 해상무역을 적극적으로 장려하여 국외시장을 개척함으로써 국가의 경제력을 증식시켰다. 그러나 이러한 직접적인 재원취득의 권한은 한편으로는 중앙정부 자신이 법률규정을 통하여 직접 통제하고 지방에 이전해 주지 않았으며 지방에는 단지 생산경영권 또는 위탁적 성격의 해외무역에 관한 권한만 부여했다. 다른 한편, 지방의 세수에 대해서도 엄격한 회계감사를 실시함으로써 지방정부의 재정자율권을 차단했다. 지방의 모든 재정수입은 첫째 회계감사를 통하여 상급에 보고하게끔 하고, 둘째 지방에서 거두어들인 세금은 모두 중앙으로 납부케 하여 지방이 자율적으로 처리할 수 없도록 규정하였다. 즉 현에서 거둔 세수는 군으로 납부하고, 군에서 모은 세수는 다시 상급에서 모아 중앙으로 보냈으며, 지방이 필요로 하는 일체의 재정지출은 모두 중앙의 통일적 예산에 의해 집행되었다. 이 밖에 세율도 중앙정부가 구체적으로 규정함으로써 전국의 세수에 대한 관할과 통제는 전적으로 중앙정부에 의해 독점되었다(林立尙, 1988: 269).

이처럼 전통중국의 중앙집권적 군주제 하에서는 중앙이 모든 생산요소를 독점하고, 생산관리를 획일화하는 한편, 직접 법률수단을 통하여 세수(재원)를 장악함으로써 지방경제를 효과적으로 장악할 수 있도록 제도화하였으며, 이에 따라 중앙정부는 지방의 모든 행정권을 통제 조정할 수 있었다. 지방 재정권에 대한 통제는 엄격한 법적 성격을 가진 것으로, 임의적으로 조정되는 것이 아니었다. 재정권의 고도 집중은 지방 세력이 팽창하여 중앙의 안정을 뒤흔들지 못하도록 하는데 목적이 있었지만, 재원의 중앙 집중은 결국 지방경제를 위축시켜 그 자립의 기반을 짓눌러 놓았으며, 나아가 국가전체의 경제발전을 저해하는 주요 원인이 되었다. 공산정권 수립이후에도 이러한 전통의 결과, 계획경제 내지 지령성경제의 전통이 무리 없이 전승될 수 있었고, 현재까지도 지방경제의 활성화를 위해 어느 정도의 경제권을 지방에 위임(放)했다가도 정치의 안정과 분열의 방지 및 균형적 발전이라는 명목으로 중앙이 그 권한을 지방으로부터 회수(收)하는 사례는 계속되고 있다(김정계, 2003)

3. 사법 및 군사권 통일을 통한 지방통제

사법권과 군사권은 중앙집권제도하에서 중앙이 장악하는 진압의 권한이다. 사법권은 고대 중국사회에 있어서 각종 사회악을 다스리고 반역을 징벌하여 국가질서와 윤리 관념을 안정시키는데 그 목적이 있었다. 역대 중국 황조의 일체의 사법권은 중앙이 장악하고 있었고, 지방은 중앙이 제정한 법률에 의거하여 단지 그것을 집행할 뿐이었으며, 그 집행이 중앙정부와 최고 통치자의 의지에 반하는 것이어서는 아니 되었다.

군대는 외부적으로 적의 침입을 막고, 내부적으로 중앙에 대한 반란을 다스려 집권을 강화하고 국가통일을 유지하는 중추역량이었다. 따라서 군사권은 중앙이 엄밀하게 직접 장악하였으며, 결코 지방과 분할할 수 없는 것이었다. 황제는 확실하게 군대를 장악 통제할 때만이 비로소 황권을 안정시킬 수 있고, 지방의 할거와 분열을 방지할 수 있었다. 上鞅은 “황제의 병권을 크게 강화해야 제후들이 두려워한다(兵革大强, 諸侯畏惧)”는 이치를 명백히 했고(戰國策譯註, 1984: 62), 진시황은 이를 받아들여 전국을 통일한 후 지방의 무장역량을 약화시키기 위해 강력한 정책을 강구한다. 대표적으로 민간이 소지한 무기를 모조리 몰수하여 폐기하고, 전국 1/3이상의 장년 남자를 병역에 복무시키는 방법 등을 통하여 무장역량을 중앙에 집중시켰다. 그리고 秦始皇은 6국을 통일 한 후 전국의 兵을 수도 咸陽으로 회수하였다(｢史記卷六, 秦始皇本紀｣). 그럼으로써 군사권을 중앙이 통일적으로 지휘․관리할 수 있었다. 隨대에는 부병제를 실시, 가장 주요한 기동타격부대(折衝府)를 關中 및 그 부근 지역에 배치하여 중앙이 필요할 때 언제든지 이동시킬 수 있도록 했다. 宋대에 이르러서는 부병제를 고용병제로 바꾸고 황제는 “장수를 한 곳에 오래 두지 아니하고, 연고지에 배치하지 않으며, 중앙을 강화하고 변방을 약화시키는(强干弱枝)” 방법으로 군권을 집중하여 지방 세력의 할거를 방지하였다. 明淸代에는 衛所와 八旗의 주둔방위제도를 실시하여 병역주소지와 주둔지역을 상대적으로 고정시켜 황제가 이들을 수시로 이동시켰다. 황제는 필요에 따라 군대를 이동시킬 수 있고, 황제만이 그것이 가능하였기 때문에 지방 관리와 무관이 군대를 통제하여 분열과 독립을 획책할 가능성은 한계가 있었다. 비록 그러한 움직임이 있다 할지라도 황제는 병력을 집중시켜 이를 진압할 수 있었다(李桂海, 1987: 457).

따라서 중앙정부의 이 같은 사법권과 군사권의 전횡에 대해 지방의 저항도 아주 격렬했다. 東漢 말년에는 이들 사법권과 병권의 독점에 대한 분권 쟁탈이 발생했고, 남북조 시대에는 지방의 항의 시위까지 발생했다. 隋․唐대에도 선비들이 여러 차례 중앙에게 법․병 양권의 과도한 집중의 폐단을 논박했다. 그러나 중앙은 이에 개의치 않고 사법권과 병권을 일관되게 장악했다.

그러나 문제는 지방 세력과 지방수령의 결탁에 있었다. 지방 사법․군사권의 구체적 집행권은 역대 황조 모두 중앙이 파견한 지방 수령에게 부여하였다. 이렇게 법․병 양권을 한 손에 쥔 지방의 수령은 자연히 그 힘이 막강해 졌고, 따라서 세력을 확장하여 중앙을 압박하였다. 위진시대의 刺史와 당 후기의 節度使가 이를 가장 잘 예증해준다. 이들 요직의 관료들이 장악한 권력은 충분히 한 지역을 군림할 수 있어 상시 지방의 할거를 조장하거나 지방왕국을 규합하여 중앙정부로부터의 독립을 외치는 등 국가의 동란과 분열을 조성하였다.

魏晉시대로부터 唐 후기에 이르기까지의 이러한 역사적 교훈은 宋․元․明․淸 4황조로 하여금 법․병 양권의 장악을 통한 지방 통제를 더욱 강화시키도록 했다. 결국 지방의 할거는 중앙정부의 권력 재집중의 빌미로 작용하였다. 宋은 ‘유상 몰수정책(贖買方略)’을 써서 군사권을 회수하여 모두 중앙에 귀속시키고, 사법기구를 전면적으로 조정하여 사법대권을 중앙이 독점하였다. 하지만 지나친 집중은 그 효과가 결코 이상적인 것만은 아니었다. 따라서 명․청 황조 초기에는 병권만 중앙에 집중 강화시키고, 사법권은 지방에 하방하는 정책을 채택하여 지방 수령의 병․법권의 합일을 허용치 않았다. 이러한 정책의 채택은 明淸 황조 초기의 사회를 안정시키고, 지방할거를 방지하는 데 있어 적극적인 작용을 하였다.

전술한 바와 같이 공산정권 수립이후에도 대군구와 행정구를 엄격히 구분하여 지방권력을 분산시킨 것이나, 특히 高崗-饒漱石사건을 계기로 지방의 군사 지도자를 중앙으로 이동시키는 등의 정책을 추진한 것은 군부지도자와 지방 세력과의 결탁 내지 지방 왕국화를 차단, 방지하는데 목적이 있었으며(김정계, 2002: 64-67), 이는 바로 병권의 집중을 통하여 권력을 일원화하는 중국의 정치전통에 기인한 것이라 본다.

4. 감찰권의 강화를 통한 지방통제

중국 군주전제체제의 역사를 장기적인 측면에서 보면, 체제의 안정은 첫째 지방정부 관료의 질과 중앙에 대한 충성심 정도 및 지방정부 자신이 그들의 이익을 위해 중앙으로부터 이탈하려는 원심력 정도 여하에 의해 좌우되었다. 중앙과 지방정부의 관계는 역사적 상황의 변화에 따라 상호 흥망성쇠의 궤를 달리하였다. 즉 지방정부 자신의 원심력이 강하고 지방 관료의 충성심이 약화될 때 지방 세력의 할거로 분열되고, 반대일 경우 권력의 일원화는 유지되었다. 따라서 중앙정부는 지방정권, 특히 그것의 주체인 지방 관료에 대해 엄밀히 주시해야 했고, 법률적 수단을 이용하여 지방의 원심력을 강제적으로 차단해야 만이 중앙과 지방 상호관계의 평형을 유지할 수 있었다. 이러한 정치적 배경으로 인하여 고대 중국 관료체계에 있어서 하나의 완벽한 근무평정제도와 감찰체계의 구축은 불가피했다.

감찰권은 중앙의 지방에 대한 감독권으로 그것은 중앙과 지방관계에 있어서 지방에 대한 특수한 통제기능을 했다. 그 기능의 범위로 보면 행정 감독권과 사법감독권이 있었고, 감찰의 절차와 구체적 감찰의 내용에 따라 상규감찰과 특명감찰이 있었다. 상규감찰은 중앙의 감찰기구인 御史臺가 지방행정에 대하여 정규적으로 행사하는 감찰이며, 특명감찰은 중대 사법 사건 및 억울한 죄의 재판에 대해 황제의 특명을 받아 파견된 어사가 鞠問하는 비상시적 감찰이었다. 어사는 秦대 조정(중앙)과 지방 1급 정부인 군에 상주하며 감찰업무를 담당했고(｢通典卷二十四, 監察侍御史｣). 漢대에는 비서와 검찰 업무를, 그리고 後漢 이후로는 주로 탄핵을 담당하는 국가최고 감찰기구의 하나였다. 역대를 통하여 그 직능은 크게 변하지 않았으나 唐대부터 어사대는 3성 6부로부터 독립, 행정체계에 대한 감독권과 백관에 대한 사찰권을 행사하는 독립적 감찰기능을 수행하였다. 그것은 본질적으로 중앙집권을 강화하고 황권을 보호하는 것이 주 임무였으며, 그 권능은 막강하였다.

이밖에 采訪使․觀察使․按察使․廉訪使 등과 같은 일종의 巡監大使가 상시 중앙정부 또는 황제의 명을 받들어 직무 巡監을 실시하여, 탐관오리를 징벌하고 민정을 찰방하는 등의 감찰제도도 있었다. 巡監使는 중앙집권제도와 국법의 존엄성을 옹호 유지하는데 늘 중요한 역할을 하는 위치에 있었다.

신해혁명이후 국민당에 의해 건국된 중화민국(현 타이완)헌법 역시 입법원, 행정원, 사법원 등 전통적인 3권 이외에 감찰원, 고시원 등을 두어 5원집정제를 실시하고 있는 소이도 바로 이러한 전통에 기인한 것이라 보겠다. 공산정권 수립 이후 당이 정부를 감시하는 체계의 무리 없는 수용도 이러한 전통에 기인한다고 보겠다.

Ⅳ. 이데올로기 및 법제의 통일을 통한 지방통제

1. 이데올로기 및 문화의 일원화를 통한 지방통제

중국의 역대 황조는 중앙과 지방정권의 통일을 견지하고, 중앙집권을 강화하기 위해 이데올로기와 문화의 일원화 전통을 건립하는데 전력하였다. 이른바 문화의 일원화란 바로 사상체계에 있어서 諸子百家가 할거했으나 그 중 유가를 주체로 삼았고, 문화에 있어 다민족 다원적 문화가 혼재했지만, 漢문화를 주류로 삼았으며, 지역적으로 中原을 과학기술 문화의 표준으로 삼은 것이다. 다시 말해 전통 중국에 있어 중앙은 지방과의 일원적 관계를 견지하기 위해 먼저, 이데올로기적으로 儒家 사상․漢문화․중원의 과학기술 규범을 민족문화의 준거로 삼았으며, 그것을 각 지역과 각 민족의 문화전통이 되도록 했다.

진시황의 焚書坑儒도 비록 유교를 本으로 삼은 것은 아니지만, 이데올로기 일원화의 극단적인 정책수단이었다.

먼저, 사상체계에 있어 유가사상을 보면, 그것의 중심은 크게 두 가지 측면을 포괄하고 있다. 하나는 四書五經 등 經書를 공부하는 것을 立國治政의 이론적 바탕으로 삼은 것이며, 다른 하나는 행위규범에 있어 禮를 근본으로 하는 이른바, 三綱五倫을 국가를 경영하고, 사직의 정통을 유지하고, 백성의 질서를 세우는 근본으로 삼은 것이다(｢左傳 ｣ 隱公十一年). 이후 經典과 禮를 본으로 삼은 유가전통은 중화민족의 생활규범이며 행위준칙이 되어 오랜 역사를 통해 지속되었다. 禮를 가정에 적용할 때 孝가 되며, 국가에 확대시킨 개념이 忠이었다. 따라서 충효사상은 宗法制度에 기초한 고대 중국사회의 家父長的 통치질서의 기본이었다. ｢大學｣ ｢首章 五節｣의 “意識而後心正, 心正而後修身, 修身而後家齊, 家齊而後國治, 國治而後平天下” 나, 삼강(父爲子綱, 夫爲婦綱, 君爲臣綱) 및 오륜(父子有親, 夫婦有別, 長幼有序, 朋友有信, 君臣有義)의 윤리구조가 모두 횡적이 아닌 수직적 관계의 윤리이며, 이는 통치계층과 피통치계층 및 중앙과 지방, 그리고 통치자와 관료의 관계에도 그대로 반영되었다. 때문에 중국인들에게 있어서는 개인주의보다 가족주의와 집단주의 정신 그리고 권력의 상하관계가 일반화 될 수밖에 없었다. 그리고 오랫동안 이러한 유교이념에 익숙해 진 중국인들에게는 가부장 내지 통치자의 도덕성만이 으뜸가는 이슈였다. 따라서 그들은 지배계급의 대체나 정치제도의 개혁에는 등한할 수밖에 없었다. 그리하여 역사상 수많은 혁명을 거쳤지만, 집권관료체제만은 그대로 수용하는 한 마디로 주권행사의 변화는 이루어지지 않았다. 易姓혁명에 그쳤다. 중화인민공화국 수립 후 毛澤東이 비록 공산주의 이데올로기를 표방하기는 했지만, 용이하게 전 대륙을 하나로 통합하고 획일화 할 수 있었던 것도 이러한 이데올로기 및 문화 일원화의 전통에 기인한 것이라고 볼 수 있다. 중국 역대 황조가 유가 윤리를 사상적 기반으로 삼은 일원적 통제는 중국을 하나로 통합한다는 측면에서는 성공을 거두었다.

다음, 중국인의 주류를 이루는 漢민족은 전통적으로 중국을 夏, 華, 中華, 中土 등이라 부르면서 중화가 세계의 중심에 위치하고 문화가 가장 으뜸인 지역임을 자칭하였다. 이는 고대로부터 전승되어 온 전통적 우월의식, 즉 천하사상 혹은 중화사상에서 연유한 것이다. 따라서 전통 중국에 있어 통치계층은, 비록 이민족이 중국대륙을 지배했다할지라도 그들은 정통성을 세우고 기존질서를 유지하기 위해 문화상으로 華夏전통의 漢문화를 주체로 하고 외래문화 및 기타 소수민족 문화를 흡수 융합하는데 초점을 맞추었다. 이른바 중화 중심의 문화 일원화 정책을 통해 중앙집권적 지배구조를 뒷받침하였다.

19세기 말～20세기 초 중국이 서양문화를 수용하는 과정에서 내세웠던 ‘中體西用’의 슬로건이나, 사회주의를 수용하는 과정에서 나타나는 ‘마오쩌둥 사상’ 및 개혁개방이후에도 계속되는 '중국적 사회주의'도 이러한 맥락에서 볼 수 있다. 이는 역대 중국의 황조가 일관해 온 문화 일원화 전통의 기반이다. 그것은 문화의 패턴, 문학예술, 조형미학, 문자의 형체규범, 건축양식, 거마․복식의 디자인, 관혼상제 등 모든 분야에 반영되었다. 西周가 문화의 일체화를 창도한 후 진시황․한 무제․당 태종․송 태조는 물론, 심지어 非漢族이 세운 北魏의 孝文帝․거란의 聖宗․金의 世宗 및 징기스칸과 淸의 康熙帝 등까지도 모두 지방에 강권으로 문화통일의 원칙을 수용케 하였다. 그 중 비한족인 孝文帝의 문화개혁 정책은 급진적이었다. 그는 한문화를 모방하여 관제를 개편하고, 胡服과 北語(胡族의 언어)의 사용을 금지하도록 하였으며, 姓氏를 개명하고 예법과 형법을 뜯어고치는 등 대대적으로 문화의 漢化 정책을 추진하였다. 따라서 그의 문화정책은 당시 보수 세력으로부터 성명도, 민족도, 祖宗도 필요 없느냐는 조롱을 받기도 했지만, 후대 각 황조가 문화의 통일화 정책을 추진하는데 있어서는 많은 시사점을 남겼다.

‘마오쩌둥사상’은 마르크스․레닌주의를 중국적인 환경에 변용한 것이며, 이른바 ‘중국적 사회주’의 역시 중국적 실정에 맞는 사회주의 건설임을 주장하고 있는 것이다.

나아가 중국 고대의 역대 황조는 일원화된 문화관계의 건립을 강조하는 가운데 과학기술의 일원화도 중시하였다. 즉 과학기술규범의 中原化를 강조하였다. 중원화란 지역적으로 중국고대문화의 본산지인 중국 양쯔강과 황하의 중심에 위치한 중원지방의 문화를 본으로 삼는다는 뜻이다. 예를 들면 농경․방직․전원․공예 등 각 부문에 관련된 기술 내지 천문학․물리학․건축학․국방과학․의약학․광산학 등 자연과학의 범주에 속하는 모든 영역을 문화 통일의 원칙하에 중원의 관습에 따르도록 강경한 법률수단을 동원하여 국가가 조정․관여하고, 또 독립적인 과학법률체계, 세세하고 치밀한 기술규범을 제정하여 일원화하였다.

이러한 전통 민족문화에 기반을 둔 과학기술의 일원화 정책은 중앙집권을 강화하고 전통문화를 유지함은 물론, 부분적으로 과학의 발전과 진보에 기여한 바도 있다. 하지만 과학은 결국 과학이며 그것은 전통 민족문화와 완전히 일치할 수 없는 것이기 때문에 순수한 과학발전의 측면에서 보면, 문화 일원화 정책은 결국 과학발전에 오히려 장애가 되었고, 나아가 전제집권체제 붕괴의 한 원인이 된다. 淸말 중국의 근대화 초기, 과학기술혁명의 지체 등은 결국 전통문화에 포위된 중국과학의 일대 비극을 말해 주는 단적인 예라고 보겠다. 그럼에도 불구하고 공산정권 수립이후 대약진운동, 문화대혁명을 거치는 동안 마오쩌둥이 외래의 과학기술문화를 배격하고, 전통적인 중국식 土法 과학기술에 집착했던 것은 결국 중국의 현대화를 뒷걸음 질 치게 한 것이다.

2. 법제의 통일을 통한 지방통제

중앙집권을 공고히 하는 기초는 국가의 통일이며, 국가를 통일하려면 이데올로기와 문화적 틀 위에 통일된 법률제도가 있어야 했다. 따라서 중국의 역대 황조는 입법과 집행을 포괄하는 법률제도의 통일을 지방을 통제하는 또 하나의 중요 수단으로 강조하였다.

먼저 입법 통일의 경우, 법률제도의 통일을 강조하기 시작한 것은 春秋戰國 시대부터이다. 秦始皇이 천하를 통일한 후, 먼저 上古의 법률을 폐지하고 전국적으로 통일된 법률체계를 정비하는데, 그것이 바로 중국이 최초로 공포한 성문법인｢秦律｣이다(｢史記卷六, 秦始皇本紀｣).｢秦律｣의 규정에 의하면 “입법권은 중앙에 있고, 그 집행권은 지방에 있다. 중앙은 법적으로 지방에 대한 관할․지령․감독권이 있으며, 지방이 중앙에 복종하고, 신하가 임금에게 복종하며 백성이 官에 복종하는 것은 법률상의 의무다. 중앙정부의 각종법령․규정을 포괄한 최고통치자의 詔令은 모두 중앙과 지방간의 법률관계를 형성하며, 그것에 대한 해석과 증보 내지 폐지에 관한 권한은 모두 중앙에 귀속된다.”고 했다. 법률제도의 통일은 중앙의 권위를 유지하고, 중앙이 지방을 통제하는데 있어서 필요불가결한 통치기제였다. 따라서 秦이래 중국 역대 통치자들은 이러한 秦의 ‘법제통일의 원칙’을 중앙집권 강화의 기본 틀로 삼았다.

漢대에 와서는 한 걸음 더 나아가 律을 봉건사회의 刑法典으로 삼았고, 동시에 典․格․式을 제정하여 官吏의 직무분장․사무규칙 등을 규정하는 행정법규로 삼았다. 唐은 직접 法典․勅令의 형식으로서 국가최고 입법기구와 법률제정의 권한을 규정하고, 입법권은 중앙이 갖는다는 법률 통일의 원칙을 확립하였다. 宋․元․明․淸대에는 漢․唐의 법제를 모방하여 제정한 律令을 모두 국가의 최고 법으로 인정했고, 각급 지방정부는 반드시 그것에 따라 집행해야 했으며, 이를 위배해서는 아니 되었다. 律을 위반하거나 법도의 규정을 넘는 자에 대해서는 법에 의거하여 징벌을 가함으로써 중앙의 지방에 대한 통제효과를 증대시켰다.

중앙의 행정입법은 더욱 大權獨攬, 즉 중앙 독점의 특징을 가졌었다. 官吏에 관한 규정(吏典)인 ｢漢官｣으로부터 중국에서 가장 완비된 행정법전이라 할 수 있는 ｢唐六典｣․｢元典章｣․｢明會典｣과 ｢淸會典｣에 이르기까지 황제의 칙령에 의거해 제정한 흠정법이 아닌 것이 하나도 없다. 淸정부가 會典을 공포하면서 “會典은 바로 이 시대의 헌장으로서 御令과 상호 표리의 관계에 있다.” “會典에 실린 것은 모두 신료들이 받들어 행해야 할 정령이다”(｢大淸會典, 序｣)라고 천명했다. 행정법전은 역대 중앙정부가 그것을 통해 지방정권에 대한 통제를 강화하고, 지방을 완전히 법적으로 중앙에 복속시키는 기능을 했다. 이는 결국 지방의 자율성과 창의성을 뿌리내리지 못하게 하여 지방정부를 중앙집권의 부속물로 만들어 놓게 되었다. 본래 입법을 통일시킨 취지는 국가가 법률을 통하여 중앙과 지방의 상호관계의 조정을 적극적으로 촉진하는 작용을 하는데 있었다. 그러나 결과는 시간이 흐르면 흐를수록 입법권에 대한 중앙의 전횡 쪽으로 흘러가 중앙과 지방관계의 모순이 노정되는 상황에 이르렀다.

법률의 시행에 있어서 역대 중앙정권은 각 지방정권에 지령을 내려 무조건 따르도록 했다. 이는 사법기구의 권한, 각종 행정규정 등을 포괄한 모든 법규의 집행에 있어서 마찬가지였다. 중앙의 사법기구의 기능은 황권의 강화를 기본으로 하였고, 지방에 있어서는 황권의 지령 하에 있는 行․司 합일체였으므로 중앙에서 파견한 지방 최고행정장관이 사법업무를 겸직하는 체계였다. 단일 형태의 지방 사법행정은 법 집행에 있어 중앙정권에 대한 종속관계를 떨칠 수 없었으며, 소위 사법권을 독립적으로 행사한다는 것은 이름에 불과했다(薄貴利, 1991: 92). 요컨대, 지방에서의 법률의 해석과 판단은 피동적인 것으로 지방정부의 그것에 대한 행태는 최고 통치자의 의지를 체현하는 것에 지나지 않았다.

전통중국사회에 있어서 2천여년간에 걸친 법제의 통일은 체계적인 법률제도체계를 형성케 하여 중국으로 하여금 강력한 중앙정권과 문명대국의 역사를 유지케 하는데 공헌한 바 크다. 그러나 이러한 과정에서 형성된 황권이 법률을 대신하고, 중앙이 사법을 독점하는 전통은 지방의 자율권 신장에 큰 장애가 되었다. 이는 공산정권수립 이후에도 ‘민주집중제’ 내지 ‘人治’전통으로 이어졌고, 지금까지도 이는 현대 중국정치개혁에 있어 가장 중요한 이슈 중의 하나로 자리 매김하고 있다.

‘민주집중제’라함은 현대중국정치의 기본질서로서, 정책결정과정에 있어서는 비록 아래로부터의 민주적 결정을 요구(민주)하지만, 일단 결정된 정책을 집행함에 있어서는 개인은 조직에, 하급은 상급에, 지방은 중앙에 복종해야함(집중)을 의미한다. 어의상으로나 취지상으로는 민주와 집중이 균형적인 것 같이 보이지만, 권력의 속성상은 물론, 중국의 정치전통에 의해 집중이 더욱 강조되고 있는 것이 오늘의 현실이다.

Ⅴ. 결  언

본 논문에서는 중국이 2천여 년의 오랜 기간, 동일의 영토 위에 일원적 통일정부를 유지할 수 있었던 이유를 중앙과 지방의 관계에서 찾고, 중국의 역대 황조가 일원적 집권구조의 유지를 위해 중앙정부가 지방정부를 어떻게 조정 통제해 왔는가를 고찰해보았다.

구체적으로 본 연구는 고대 중국이 국가적 통일과 일원적 집권구조를 보증하기 위해 지방정권조직을 어떻게 개혁해왔는가를 고찰해보고, 나아가 권력운용상 중앙이 지방에 대해 견지해 온 통제원칙이 무엇인가를 알아보았다. 그리고 일원적 집권구조의 강화를 위한 이데올로기적 법률적 통일정책과 그 결과가 중국사회에 미친 영향을 간략히 평가해 보았다. 결과를 요약하면 다음과 같다.

먼저, 지방정권조직의 개혁과정을 보면, 진의 통일과 일원적 집권구조의 확립은 춘추 중엽 이래 사회․경제적 환경의 요구였으며, 새로이 등장한 사회세력이 추진한 개혁의 결과였다. 진시황이 천하를 통일한 후 구축한 일원적 집권구조는 한편으로 전 국토를 군․현 등 지역 단위로 나누어 지방 세력을 지역 단위에 편입시켜 중앙의 직접적인 지배하에 두었고, 다른 한편으로는 종적인 국가 관료체제를 건립하여 지역 단위를 중앙의 省․府․司․監의 예속 하에 두었으며, 중앙의 권한은 모두 황제에게 집중, 예속되는 구조로 개혁하였다. 이후 역대 황조가 추진한 지방행정체계의 개혁 역시 모두 지방에 대한 통제의 효율성에 초점을 맞추었다. 일반 행정체계와는 별도의 감찰구(漢대의 州, 唐대의 道 등)를 병설하거나 지방수령의 권력을 분산시키는 등의 방법을 통해 지방행정수령과 지방토호세력의 결탁을 방지함으로써 중앙집권을 보증하였다. 공산정권 수립이후 대군구(군사단위)와 행정구를 분리 운영하고 있는 것이나, 행정구에도 각각 당․정을 분리하여 상호 견제 감독토록 하는 제도가 무리 없이 정착될 수 있었던 것도 이러한 전통에 기인한 것이라고 볼 수 있다.

다음, 권력운용상 전통중국은 행정․재정․군사 등 집중시킬 수 있는 권력은 모두 일원화하여 중앙에 집중시키고 지방 관리와 지방기구는 모두 황제의 대표 또는 중앙의 파출기구로 운영되어 지방의 자주성은 거의 없었다고 말할 수 있다. 생산요소의 국유 및 계획관리, 세수의 중앙 집중은 물론 이를 보증하기 위해 지방행정관의 고과를 이와 연계시켜 운영했다. 특히 군대와 사법권의 중앙 집중을 통해 지방 세력의 할거를 방지했으며, 엄밀한 감찰체계는 이를 보증했다. 지방에 대한 엄밀한 통제는 결국 지방의 자율성과 능동성을 상실시켜 지방의 사회경제발전을 저해하였다. 신중국 수립 이후 획일적인 경제, 지령성 행정제도가 무리 없이 뿌리내릴 수 있었던 것도 이러한 전통에 기인한 것이며, 개혁개방 이후 지방경제의 활성화에 전력을 투구하지 않을 수 없었던 이유도 바로 이러한 전통의 결과에서 비롯된 것이라 볼 수 있겠다.

그리고 이데올로기 내지 문화 및 법률제도의 통일을 통해 고대 중국의 역대 황조는 일원적 지배구조의 바탕을 구축해 왔다. 먼저, 중국의 역대 통치계층은 국가의 통일과 중앙권력의 강화를 위해 윤리적으로 유교를 통치 이데올로기, 민족적으로 漢문화를 지배문화, 지역적으로 중원문화를 과학기술규범의 표준으로 삼았으며, 이것이 전체 사회문화에 내면화되어 있어 이를 보증할 때만이 비로소 지배의 정통성을 인정받을 수 있는 전통이 형성되었다. 따라서 비록 이민족이 중원을 통치하더라도 그들은 자신의 문화보다 이러한 중국의 전통 이데올로기와 문화를 강조할 수밖에 없는 토양이 형성된 것이다. 이는 권력의 일원화를 배양하는 문화적 바탕이 된 것이다. 이러한 일원적 문화유산은 결국 중국이 공산화 된 이후에도 그 지배 이데올로기가 비록 유교에서 마르크스․레닌주의로 바뀌긴 했지만, 그 전통은 지속되고 있다. 중국의 근대화 과정에서 표방했던 ‘中體西用’이나 공산화과정에서 창도했던 ‘마오쩌둥사상’ 및 개혁과정에서 내세우고 있는 ‘중국식 사회주의 건설’ 등도 결국 문화의 중국화라는 전통에 바탕을 둔 것이라 보겠다. 나아가 전통중국사회에 있어서 2천여년간에 걸친 법제의 통일은 체계적인 법률제도체계를 형성케 하여 중국으로 하여금 강력한 중앙정권과 문명대국의 역사를 유지케 하는데 공헌한 바 크다. 그러나 이러한 과정에서 형성된 황권이 법률을 대신하는 등의 ‘人治’의 전통은 지금도 이어지고 있어, 현재까지도 이는 중국정치개혁에 있어 가장 중요한 과제 중의 하나로 남아있다.

이상과 같은 물샐 틈 없는 중앙집권적인 통일황조의 통치하라 할 지라도 불가피하게 약간의 할거의 여지를 남겨 두지 않을 수 없었고, 이에 통치집단 내부의 모순과 사회 각종 요인이 작용하여 중앙집권에 대한 지방정권의 할거와 대항은 거치지 않았다. 특히 중앙으로부터 멀리 떨어져 있거나 교통이 불편한 지방은 황제의 영향력이 약할 수밖에 없었고, 이로 인하여 자신의 자주적 지위를 확대시키고 자신의 역량을 누적시켜 그 여세를 몰아 중앙에 항거하는 경우가 빈번하였다. 중국 역사상 대부분의 지방 할거는 모두 중앙으로부터 멀리 떨어진 변경지역에서 먼저 시작되었다. 이러한 지방의 중앙에 대한 항거와 충격은 무수한 유혈 투쟁을 동반하면서 중국전통사회를 통일-분열-재통일의 순환 속에 빠져들게 했다. 하지만, 그러한 순환을 거칠 때마다 통일에 대한 사회경제적 수요는 증대되었고, 그것에 부응한 중앙집권은 이전 보다 더욱 강화되어갔다. 그래서 明․淸대에 이르러 중앙집권은 절정에 달했고, 그 결과 중국은 분열보다 통일(秦, 漢, 隨, 唐, 宋, 元, 明, 淸 등)의 역사가 더욱 장구했다. 특히 이민족이 건국한 西晉 말기의 16국과 南北朝시기의 북조를 포함한 遼․金․西夏, 그리고 元과 淸(이민족이 건립한 국가는 수적으로는 전체 황조의 1/3에 달했고, 그 통치기간은 무려 중국 전통사회전체의 1/2에 근접)까지도 중화전통-통일사상을 승계․유지․발전시켰다. 결국 중국전통의 사회경제적 수요에 부응한 중앙집권은 국가통일을 보증하고 사회의 일체화를 촉진하였으며, 이러한 국가의 통일과 사회의 일체화는 다시 중앙집권을 공고히 하는 바탕이 되었다.

요컨대, 고대 중국의 중앙과 지방관계의 역사를 통해 형성된 중국의 정치문화는 정치적 안정과 사회경제적 발전을 위해 반드시 위에서 아래를 바로 잡고(正), 상층이 하층을 다스리며(治), 중앙이 지방을 통일하는(統) 구조를 요구했고, 이 권력구조는 반드시 일원화 된 것이어야 했다. 이는 결국 지방을 중앙과 일치시키는 것을 중앙과 지방관계 조정의 요체로 뿌리내리게 한 것이다. 따라서 우리는 문화적 뿌리와 권력구조의 상응이라는 보편적 논리가 중국이 그토록 오랜 기간, 방대한 영토 위에 통일국가를 유지할 수 있게 한 원인 중의 하나라 보겠다. 그리고 그것은 현대 중국의 중앙집중식 공산주의 정치체제 수용에 순기능을 했다. 즉, 그와 같은 중앙에 의한 일원적 통치전통으로 인하여 공산정권 수립이후에도 행정의 획일화 내지 지령화는 무리 없이 받아들여졌고, 개혁개방 이후 비록 정치체제의 개혁을 꾸준히 추진하고 있으나 그 전통은 지속되고 있다. 따라서 이는 결국 오늘날 중국의 시장화 개혁(자본주의 경제발전)의 저해요인으로 부각되어 현대 중국이 풀어야 할 주요 개혁과제로 남아있다. 하지만 그들은 지금도 중앙의 권위 훼손이나 지방의 이탈은 결국 용납하지 않기 때문에 중앙과 지방관계는 放(분권)→收(집권)→再放(재분권)→再收(재집권)의 순환을 거듭하고 있는 것이다.

따라서 오늘날 중국의 중앙과 지방관계의 변화를 분석하는 시각도 단순히 구조적/과정적 측면에서만 가늠할 것이 아니라, 거시적 관점에서 이상과 같은 중국의 정치전통에 바탕을 두고 접근하는 안목이 필요하다.

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김정계(金楨桂): 대만 국립정치대학 대학원 수료 정치학박사, 중국 베이징대학 및 사회과학원 방문교수, 미국 위스콘신대학-매디슨 정치학과 방문교수를 역임하였으며 현재 창원대학교 행정학과 교수로 재직중이다.

주요저서로는 <중국의 권력구조와 파워엘리트>(평민사, 1994), <21C 중국의 선택>(평민사, 2000), <중국의 권력투쟁사: 1949-1978>(평민사, 2002) 등이 있다.

<E-mail: 1947gold@hanmail.net/논문접수일: 2007. 7. 10/심사게시일: 2007. 7. 19/심사완료일: 2007. 8. 9>