위험시설 입지정책결정의 합리성:

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 153～174

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방폐장 입지선정 사례를 중심으로

The Rationality of Location Policy Making on the Dangerous Facilities:

Focusing on Siting Radioactive Waste Disposal Facilities

정 정 화

정부의 초기 방폐장 입지정책은 일방적이고 하향적인 기술관료적 방식으로 접근함으로써 격렬한 주민저항을 초래하여 정책실패를 거듭하였다. 정부는 부안사태 이후 절차적 민주성과 기술적 안전성을 담보하는 획기적인 제도의 변화를 통해 2005년 경주에서 19년간의 정책실패에 종지부를 찍고 후보지를 선정하였다. 4개 사례의 입지정책결정의 합리성 수준을 분석한 결과 기술경제적 합리성과 정치적 합리성을 모두 충족하는 ‘합의형성모형’(consensus building model)은 발견되지 않았다. 안면도, 굴업도, 위도 등 3개 사례는 정치적 합리성보다 기술경제적 합리성이 중시되는 후보지 선정이어서 기술경제모형에 가깝고, 경주 사례는 정치적 합리성 제고에 비중을 둔 정치과정모형에 접근하고 있었다. 위험시설 입지결정의 이상적인 모형으로 상정한 ‘합의형성모형’이 실현되기 위해서는 첫째, 핵에너지 정책에 대한 사회적 합의를 도출하는 작업이 선행되어야 하고, 둘째, 기술경제적 합리성은 사업추진의 경제성 측면보다 부지의 적합성을 우선적으로 고려하여야 하며, 셋째, 경쟁적 주민투표제도의 문제점을 개선하여 의사결정구조를 합리화해야 할 것이다.

주제어 : 입지정책, 위험시설, 방폐장, 기술경제적 합리성, 정치적 합리성

Ⅰ. 서 론

정책결정에 대한 고전적 시각은 정책목표를 달성할 수 있는 최적의 수단을 선택하는 합리적․기술적 결정(rational-technical decision)으로 보는 입장과 정책과정에 참여하는 다양한 이해(interest)와 선호(preference)를 지닌 행위자들간의 정치적 상호작용의 산물로 보는 시각으로 대별된다. 합리모형으로 설명되는 전자의 입장은 정책결정자의 인지적 한계 이외에도 정책결정의 정당성과 집행과정에서의 순응성 문제가 제기된다. Lindblom(1959)과 Simon(1976)은 합리모형에 내포된 이같은 한계를 극복하는 방안으로 점증적이고 만족할만한 수준의 결정이 보다 바람직하다고 주장한다. 사회구성원들의 가치체계가 다원화되고 권력구조의 분권화로 정책과정에 대한 투입기능이 활발해지면서 이해관계자의 참여와 합의는 정책결정에 중요한 요소로 작용하고 있다. 정책분야별 특성에 따른 차이가 없지 않지만, 정책결정구조가 합리적․기술적 방식에서 절차적 민주성을 중시하는 방향으로의 변화가 뚜렷해 보인다. 대표적인 사례로 방폐장 입지정책을 들 수 있다. 정부의 방폐장(방사성폐기물처분장) 건설계획은 1986년부터 2005년까지 19년 동안 10차례나 실패와 재추진을 거듭하면서 다양한 접근방식이 동원되었다. 초기에는 중앙정부 주도의 일방적․하향적 접근방식으로 추진하였으나 주민들의 저항으로 번번이 실패하자 자율유치와 주민투표를 골간으로 하는 주민(지방정부)주도 방식으로 전환되었다. 오랜 정책실패 끝에 2005년 경주로 방폐장 후보지가 확정되었으나 막대한 규모의 경제적 보상과 경쟁적 주민투표제도를 통한 입지선정방식은 윤리적․정책적 차원에서 새로운 논란이 되고 있다. 이전에 비해 절차적 민주성이 확보되었다고 합리적인 정책결정이라고 할 수 있는가? 그렇지 않다면 위험시설의 바람직한 입지선정 기준은 무엇인가? 고도의 전문성이 요구되는 과학기술영역에서 주민수용성과 조화될 수 있는 입지선정방식은 어떻게 도출될 수 있는가? 경주 사례와 같은 입지선정방식이 향후 혐오시설이나 위험시설 입지결정에도 유효하게 적용될 수 있을 것인가? 본 연구는 이같은 문제의식에서 방폐장 입지선정 사례를 정책결정의 합리성 차원에서 분석하였다.

위험시설 입지정책결정의 합리성

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

방폐장 입지선정과 관련한 그간의 선행연구는 대부분 주민저항이나 정책실패의 원인을 분석하고 대안을 제시하는데 초점을 두고 있다. 연구결과에 의하면 주민저항을 극복하기 위해서는 실질적인 참여방안을 제도화하고, 위험시설에 대한 주관적인 인지를 완화하는 한편, 경제적 보상체계와 정부에 대한 신뢰제고 방안이 필요하다는 것이다(최미옥, 2005; 이수장, 2001). 이에 따라 경주 사례에서는 후보지 선정과정에 주민투표와 공청회 및 주민설명회를 법제화하고 위험 논란을 불식시키기 위해 중․저준위폐기물과 고준위폐기물을 분리해 안전성을 확보하는 한편, 경제적 지원대책을 특별법으로 명문화하고 결정과정의 투명성과 민주성을 제고하게 된다. 경주 사례에 대한 선행연구도 이같은 제도의 변화를 성공요인으로 분석하고 있다(조석, 2005; 김영종, 2005; 이종범, 2005). 정책실패로 인한 학습효과가 제도의 변화로 이어졌고, 성공적인 후보지 선정을 위해서는 주민과 지방정부의 시각에서 접근해야 한다는 정치적 역학관계의 변화를 반영한 것으로 볼 수 있다. 그러나 위험시설 입지정책에 대한 체계적인 분석을 위해서는 정책결정 이후 집행과정에서의 실패요인 분석에 앞서 정책결정자의 시각에서 입지선정방식과 결정과정에 대한 연구가 선행되어야 한다. 따라서 본 연구는 10차례에 걸친 방폐장 건설 계획 가운데 특정 지역이 후보지로 확정된 안면도, 굴업도, 위도, 경주 등 4개 사례를 중심으로 정책결정자가 어떤 준거틀(frame)로 접근하였으며, 결과적으로 입지정책에 어떠한 영향을 미쳤는가를 정책결정의 합리성 개념으로 분석하였다. 이론적 논의에서는 위험시설 입지결정에 대한 접근방법을 살펴보고 이를 정책연구의 합리성 논의와 연계하여 분석틀을 제시하였다.

Ⅱ. 이론적 논의와 분석틀

1. 입지정책결정의 합리성

1) 위험시설 입지결정에 대한 접근방법

공공시설이나 지역개발사업 등의 공간적 위치를 정하는 입지정책(location policy)은 비선호시설과 선호시설의 정책과정이 상이하게 전개되는 특성을 보이고 있다. 비선호시설 중에서도 원자력발전소, 핵폐기물처리시설 등과 같은 위험시설의 입지결정은 비용과 편익의 형평성 결여로 인한 경제적인 보상 문제, 선정과정의 절차적 정당성 문제, 불확실한 위험성에 대한 인식과 안전성 확보를 위한 과학기술적인 문제, 그리고 사회경제적 요인 등 다양한 요소들의 복합적인 작용으로 인해 다른 정책유형에 비해 갈등증폭 현상이 두드러지고 있다(박순애․이지한, 2005; 최연홍․오영민, 2004; 이종열, 1995). 위험시설 입지에 관한 선행연구 대부분이 주민 저항을 극복하기 위한 대안 모색에 관심을 쏟고 있는 것도 위험시설에 내재한 이같은 문제가 해결되지 않으면 정책실패를 거듭할 수밖에 없다는 현실적 인식에 기인한 것으로 보인다. 본 연구에서는 위험시설의 성공적 입지를 위한 정책집행요인이나 정책수용자 측면의 특성을 규명하기 보다는 정책결정자가 어떤 시각과 준거틀(frame)로 입지를 결정하는지를 분석하는데 관심을 두었다. 이같은 시각에서 보면, 위험시설 입지결정에 대한 접근방법은 기술관료적 접근방법, 보상적 접근방법, 협상적 접근방법, 참여민주적 접근방법 등 네가지로 정리할 수 있다.

하연섭 등(2006)은 방폐장 입지선정을 의사소통 방식을 기준으로 과학기술관료적(정보제공과 설득), 보상제공적(보상제공을 통한 회유), 홍보적(홍보와 교육을 통한 주민수용성 제고), 그리고 참여민주주의적(참여와 협상) 접근방법으로 설명하고 있다. 임구원(1996)은 전통적, 보상적, 협상적 접근방법으로 분류하고, 유해운․오창택(1996)도 유사한 관점에서 기술적, 선점적, 협상적, 보상적 접근방법으로 구분하고 있다.

첫째, 기술관료적 접근방법은 정책문제에 대한 전문적 지식과 정보를 바탕으로 관료나 전문가집단이 기술적․경제적․법적 타당성을 검토하여 일방적․하향적으로 결정하는 전통적인 방식이다. 입지선정 과정에 지역주민들의 참여가 배제되거나 극히 일부 주민만 형식적으로 참여시켜 후보지를 결정한 뒤 주민 저항이 발생할 경우 사업주체가 타당성을 홍보하거나 공권력을 투입하여 강제적으로 해결하는 결정(decide) → 발표(announce) → 방어(defend)로 이어지는 DAD 방식을 답습하는 유형이다(Ducsik, 1978). 기술관료적 접근방법은 객관적이고 과학적인 입지선정 기준을 제시함으로써 정당성을 확보할 수 있지만, 지역주민의 가치나 의사와 상반된 시설의 입지를 경제적 효율성이나 기술적 판단에 따라 독점적으로 수행한다는 것이 가장 큰 문제점이다. 둘째, 보상적 접근방법은 위험시설의 입지로 인한 편익(benefit)은 전체사회로 분산되는 반면, 비용(cost)은 해당 시설이 입지한 지역사회에 집중되는 비용-편익의 불공평성을 해소하기 위해 해당지역과 주민들에게 직․간접적인 보상을 제공하는 방식이다. 각종 보조금이나 재정지원은 물론 경매(auction) 방식도 인센티브 시스템으로 활용되고 있다. 보상적 접근방법은 경제적인 유인을 제공함으로써 지역주민의 반발을 무마하고 분배적 형평성을 달성한다는 전략이지만, 보상의 적용범위와 지원규모를 둘러싼 갈등이 재연될 수 있고 위험시설의 본질을 왜곡시키는 문제점을 내포하고 있다. 셋째, 협상적 접근방법은 사업주체가 기술적․경제적 타당성을 검토하여 후보지역을 도출하여 공표하면 지자체(또는 주민대표)가 사업주체측과 협상을 통해 입지를 결정하거나 유치공모에 참여하는 방식이다. 입지결정과정에 주민 참여를 보장한다는 점에서 쌍방적․소통적 의사결정방식이라고 할 수 있다. 그러나 주민들간에 위험인식의 편차가 심하고, 이념적 대립으로 갈등이 심화되면 협상적 접근으로 결정하기 어렵다는 문제에 봉착하게 된다. 넷째, 참여민주적 접근방법은 의사결정체계에 의해 영향을 받는 개인이나 집단이 직접 자신의 선호를 투입할 수 있는 참여민주주의(participatory democracy)의 장점을 활용한 방식이다(하연섭 등, 2006). 위험시설의 입지는 사회구성원들의 위험인지의 수준과 장래의 불확실성, 입지결정주체와 정책수용자간의 권력의 불균형, 그리고 가치갈등(value conflict)의 양상이 두드러지기 때문에 과학기술적인 접근보다 주민수용성을 고려한 정치적 과정이 중요하다는 시각이다. 더구나 전문가의 지식도 완벽하거나 가치중립적일 수 없고, 고도의 과학기술정책이라도 좁은 의미의 과학적 또는 기술적 판단만이 아니라 사회정치적 쟁점을 포함하고 있기 때문에 비전문가의 참여를 거부할 논거가 빈약하다는 것이다(신기현, 2004). 특히 협상이나 대안적 분쟁해결방식(ADR)으로 접근하기 어려운 상황에서는 대의제(representative system)의 한계를 보완하기 위한 주민투표가 개인의 선호를 표현하는 참여민주적 접근방법의 주요한 수단으로 활용되고 있다.

외국에서는 오래전부터 방폐장(특히 고준위폐기물) 입지선정을 참여민주적 방식으로 접근해 왔다. 캐나다는 1980년대 말부터 환경평가패널을 통해 국민 의견을 수렴해왔고, 영국은 방사성폐기물 관리정책의 공론화를 위해 2003년부터 대중참여(PSE) 프로그램을 운영하고 있다. 독일은 주민참여와 지질조사 기간(10년)을 포함해 총 30년의 부지선정 기간을 설정할 정도로 사회적 수용성을 높이기 위해 장기적인 시각으로 접근하고 있다(산자부․한수원, 2005). 미국, 독일, 프랑스, 일본 등 외국의 방폐장 입지선정 사례연구에 대해서는 서울시립대(2001) 참조.

참여민주적 접근방법은 주민자치 원칙에 따라 자율적인 유치신청이나 주민투표 등을 통해 위험시설의 입지를 결정한다는 점에서 사업주체가 미리 후보지역을 도출한 뒤 해당지역 주민들과 이해관계를 조정하는 협상적 접근방법과 차이가 있다. 또한 입지선정 기준이 과학기술적 판단보다는 주민의사가 우선이라는 점에서 기술관료적 접근방법과도 대조적이다. 최근에는 사회적 합의 형성을 강조하는 숙의민주주의(deliberative democracy)의 다양한 방식이 논의되고 있다. 숙의민주주의의 의미와 방법론에 대해서는 Meadowcroft(2004), Munton(2003), Dryzek and Goodin(2006) 등 참조.

2) 정책결정과 합리성 논의

합리성(rationality) 개념은 다원성과 다양성으로 인해 학자들 사이에 상반된 의미로 사용되는 경우가 적지 않다. 정책연구에서 광범위하게 논의되고 있는 실질적 합리성과 절차적 합리성, 그리고 경제적 합리성과 정치적 합리성이 대표적인 예라고 할 수 있다. Simon(1976)에게 있어서 실질적 합리성(substantive rationality)은 주어진 목표와 제약조건하에서 목표달성을 위한 최적의 수단을 선택하는 행위를 의미한다. 합리적인 행위자는 효용 또는 이윤극대화라는 특정한 목표를 가지고 있으며, 합리적인 선택을 할 수 있는 지식과 능력을 소유하고 있다고 전제한다. 그러나 의사결정의 결과로서 선택된 대안이 최선이라는 것을 인간의 인지능력으로 판단할 수 없기 때문에 실질적 합리성에 대한 판단여부는 불가능의 영역으로 남게 된다(최종원, 1995: 147). 이같은 한계를 보완하기 위해 도입된 개념이 절차적 합리성(procedural rationality)이다. 절차적 합리성은 결정의 내용보다 선택과정을 중시하며, 행위자의 지식과 인지능력의 부족으로 합리적인 선택에 한계가 있기 때문에 특정한 절차나 의사결정과정을 거쳐 비교적 만족할 만한 대안을 선택하게 되는지가 관건이다. 이에 비해 Singer & Wooten(1976)과 이종범(2005)은 절차적 합리성의 개념을 도구적 의미에서 확장하여 선호의 취합이나 선택과정에도 적용하고 있다. 정책문제는 목표 자체도 음미하여야 하기 때문에 목표달성을 위한 수단뿐만 아니라 가치의 선택도 포함해야 한다는 것이다.

경제적 합리성과 정치적 합리성에 대한 논의도 연구자들간에 조금씩 상이한 입장에서 접근하고 있다. 우선, 경제적 합리성(economic rationality)에 대해서는 목표나 현실을 주어진 것으로 받아들이고 목표-수단의 인과관계에 따라 가장 효율적인 수단을 선택하는 의미로 받아들여지고 있다. Simon(1976)의 실질적 합리성(substantive rationality)이나 도구적 합리성(instrumental rationality)과 같은 맥락이다. 정치적 합리성(political rationality)에 대해서 Diesing(1962)은 의사결정구조(decision-making structure)의 합리화에 초점을 두고 있다. Diesing에게 있어서 정치적 합리성은 다양한 선호와 가치를 지닌 사람들이 의사결정에 참여함으로써 의사결정구조가 분화(differentiation)되고 통합(integration)되는 것을 의미한다(김항규, 1995). 가치를 취합하는 절차나 기제를 정치적 합리성으로 설명하고 있다는 점에서 도구적 의미가 강조되는 경제적 합리성보다 상위 개념이라고 할 수 있다. 이에 비해 Wildavsky(1975)는 정치권력의 바람직한 배분을 정치적 합리성을 설명하고 있다. 정치적 합리성을 권력구조의 분권화 등과 같은 가치적 차원에서 접근하고 있다는 점에서는 정정길(1990)도 같은 입장이다. 그는 정치적 합리성을 정치적으로 바람직한 가치를 극대화하거나 손실을 극소화하는 것으로 정의함으로써 Wildavsky와 유사한 관점을 보이고 있다. 반면, 김렬․고재경(1996)은 목표 달성이라는 결과보다 문제해결을 위한 바람직한 행동을 찾아내는 과정을 중시한다는 점에서 Simon의 절차적 합리성(procedural rationality)과 동일한 의미로 사용하고 있다.

다만, Diesing(1962)은 경제적 합리성을 비용(cost)에 비해 편익(benefit)이 큰 목표를 선정하는 의미로 사용하고 있어 여기서 말하는 경제적 합리성 개념과 차이가 있다. 그는 오히려 기술적 합리성(technical rationality)을 정해진 목표를 효과적으로 달성하기 위한 수단을 찾는 행위로 정의함으로써 일반적 의미의 경제적 합리성 개념과 동일한 개념으로 사용하고 있다는 점이 다르다(백완기, 1983).

이러한 합리성 논의를 가치나 목표의 선택과 관련된 차원과 도구적 의미의 수단 선택과 관련된 차원으로 정리해 보면 정치적 합리성과 기술경제적 합리성으로 압축할 수 있을 것이다. 여기서 말하는 정치적 합리성은 Diesing의 정치적 합리성과 Simon의 절차적 합리성을 혼용한 개념으로 목적이나 가치의 우선순위를 선택하는 제도나 절차를 중시한다(이종범, 2005: 2). 다시 말해, 구성원들의 선호를 취합하는 과정상의 합리성으로 가치나 선호의 상이성으로 인한 정책행위자간의 갈등과 대립을 민주적인 의견수렴 절차를 통해 조정하고 합의를 형성해가는 과정에 초점을 두고 있다. 이에 비해 기술경제적 합리성은 경제적 합리성과 기술적 합리성을 합성한 개념이다. 경제적 합리성은 일반적으로 논의되고 있는 목표-수단의 인과관계와 비용-편익 구조의 효율성을 내포하고 있지만, 기술적 합리성은 Diesing의 기술적 합리성을 말하는 것이 아니라 과학기술적 안전성을 의미한다는 점에 차이가 있다. 위험시설의 입지는 경제성 못지않게 안전성 문제가 우선적으로 고려되어야 한다는 점을 반영한 개념이다. 이같은 의미의 기술경제적 합리성을 위험시설 입지정책결정과 관련해 부연하면, 시설입지라는 정책목표를 달성하기 위해 기술적으로 안전하고, 사업추진의 경제성이 양호한 후보지를 선택하게 되면 기술경제적 합리성을 충족하게 된다.

이와 유사한 관점에서 임의영(2006: 985-987)은 존재론적 차원의 합리성 유형을 가치합리성(value-rationality)과 도구적 합리성(instrumental rationality)으로 분류하고 있다. 가치합리성은 목적, 목표, 의도, 행동이 인간이 보편적으로 추구하는 가치에 부합되는 측면을 강조하는 것으로 Weber의 가치합리성(wertrational)과 Mannheim의 실질적 합리성(substantial rationality)과 유사하다. 이에 비해 목적에 대한 행동의 수단적 관계를 강조하며 도구로서의 유용성을 지향하는 도구적 합리성은 Weber의 목적합리성(zweckrational)이나 Mannheim의 기능적 합리성(functional rationality)과 동일한 의미로 사용하고 있다.

위험시설 입지결정에 대한 네가지 접근방법을 정책결정의 합리성 논의와 연계해 보면, 기술관료적 접근방법은 방폐장 건설이라는 정책목표를 수행하기 위해 기술관료 또는 전문가 집단이 가치중립적인 입장에서 과학기술적으로 적합한 후보지역을 선정한다는 점에서 기술경제적 합리성에 입각해 있다는 것을 알 수 있다. 보상적 접근방법도 방폐장 건설에 반대하는 주민들을 설득하기 위한 도구적 의미가 강하기 때문에 목표-수단 관계의 기술경제적 합리성 범주에 속한다. 이에 비해 협상적 접근방법과 참여민주적 접근방법은 입지선정과정에 이해당사자인 지역주민의 의사를 반영하거나, 주민들이 직접 자신의 선호와 가치를 투입할 수 있는 기회를 보장하고 있다는 점에서 정치적 합리성과 같은 맥락에 있다. 따라서 본 연구에서는 방폐장 입지정책결정의 합리성을 기술경제적 합리성과 정치적 합리성으로 구분하여 네가지 입지선정 사례를 분석하였다.

2. 사례의 분석틀

1) 기술경제적 합리성 판단기준

방폐장 입지선정의 1차적 기준은 안전성 확보이지만, 위험시설의 입지를 기피하는 주민들의 저항을 완화하고 환경피해부담과 편익간의 분배적 정의를 실현하기 위해서는 경제적인 보상방안도 마련해야 한다. 이와함께 입지 지역의 자연환경과 지리적 여건, 인문․사회적 환경, 그리고 사업추진의 경제성도 검토해야 한다. 이러한 요소를 감안하여 기술경제적 합리성의 평가기준으로 ①부지의 적합성, ②기술적 안전성, ③사업추진의 경제성, ④경제적 보상 등 네가지 항목을 선정하였다. 첫째, 부지의 적합성은 기반암의 상태, 활성단층의 존재, 석회암지대 등을 확인하기 위한 지질조사 실시 유무와 조사결과를 토대로 평가하였다. 둘째, 기술적 안전성은 선진국의 방폐장 운영실태 및 전문가 집단의 안전성 합의정도와 중․저준위폐기물과 고준위폐기물(사용후핵연료)의 분리처리 여부로 판단하였다. 중․저준위폐기물 처분장에 대해서는 국제적으로 시설운영의 안정성이 입증되고 관리경험도 축적되어 있지만 고준위폐기물의 관리방안에 대해서는 선진국에서도 안전성 문제로 논란을 빚고 있다는 점을 감안하여 이를 분리처리할 경우 상대적으로 기술적 안전성이 높다고 평가하였다. 셋째, 사업추진의 경제성은 비용 최소화와 효용 극대화라는 측면에서 비용부담을 줄일 수 있는 입지여건(섬, 외지 등)과 전문기관의 경제성 분석자료 등을 토대로 판단하였다. 넷째, 경제적 보상은 보상규모의 적정성과 정부의 보상 및 지원방안의 실현가능성을 기준으로 잡았다. 실현가능성은 특별법 제정이나 전담기구 구성 등과 같은 지원체계의 구축 여부를 참조하였다.

방폐장 부지는 기반암의 강도가 크고 균질해야 하며, 반경 8㎞이내에 활성단층이 없는 곳, 지진발생 빈도와 규모 및 진도가 낮은 지역, 지하수와 표층수의 영향이 작은 곳 등의 조건을 갖추어야 한다(과학기술부고시 제2002-24호, 제2003-9호).

방사성폐기물은 잠재적인 위험 정도에 따라 중․저준위폐기물과 고준위폐기물, 사용후핵연료로 분류하고 있다. 중․저준위폐기물은 원자력발전소의 운전원이나 보수요원이 사용했던 작업복, 장갑, 각종 교체부품 등으로 방사성 오염 정도가 낮은 물질을 말한다. 고준위폐기물은 사용후핵연료 재처리 과정에서 발생하는 물질로 높은 수준의 방사능을 가지며, 재처리 이전의 사용후핵연료도 고준위폐기물로 관리하고 있다. 우리나라는 사용후핵연료를 재처리하지 않고 원자력발전소 부지내 임시저장고에 중․저준위폐기물과 함께 보관해 왔으나 외국에서는 대체로 중․저준위폐기물과 고준위폐기물(사용후핵연료)을 분리처리하고 있다.

여기서 말하는 기술적 안전성 평가는 고준위폐기물에 비해 상대적이라는 의미이다. 미국에서도 6개의 저준위 방폐장에서 방사능 누출사고가 발생하였고(에린 로저스, 2005), 원전기술이 세계에서 가장 안전하다고 알려진 일본에서도 2007년 7월 16일 발생한 니가타현의 지진으로 원전에서 방사성 물질이 누출돼 안전문제가 제기되고 있다(중앙일보, 2007. 7. 17).

보상규모의 적정성은 국가사회의 경제적 여건 및 다른 국책사업과 비교하여 합리적인 수준인지 여부와 함께 지역적 차원의 형평성 문제도 포함된다(윤순진, 2006: 25). 해당 지자체내 시설입지지역과 그 외 지역주민간, 입지지역과 인접 지자체간, 그리고 입지 지자체와 전국의 다른 지자체와의 형평성 문제로 또 다른 갈등이 심각해질 경우 ‘경제적 보상’의 합리성 수준은 낮다고 보아야 할 것이다.

<표 1> 기술경제적 합리성과 정치적 합리성 판단기준

구분	평가 항목	평가 지표
기술 경제적 합리성	부지의 적합성	- 지질조사 실시 유무 - 전문기관의 조사결과 (활성단층 존재 등)
	기술적 안전성	- 고준위와 중․저준위 분리처리 여부 - 운영실태 및 전문가집단의 안전성 합의정도
	사업추진의 경제성	- 섬, 오지 등 입지여건 - 전문기관의 경제성 분석자료
	경제적 보상	- 보상규모의 적정성 - 보상 및 지원방안의 실현가능성
정치적 합리성	절차적 민주성	- 입지선정과정에 주민참여의 정도 (공청회 등) - 부지선정위원회 구성 및 신뢰도
	주민수용성	- 주민반대운동의 정도 - 여론조사/주민투표 결과
	정치적 지지	- 국회/정당, 정부 관련부처의 지원 정도 - 언론 및 시민․환경단체의 반응

2) 정치적 합리성 판단기준

정치적 합리성은 의사결정과정에 다양한 이해(interest)와 선호(preference)를 지닌 행위자들이 참여하여 왜곡없는 의사소통구조를 통해 절차적 민주성을 확보하고, 가치갈등과 이해관계를 협의․조정하는 과정에 초점을 두었다. 따라서 입지선정과정에 주민들이 참여할 수 있는 제도적 장치와 이해당사자인 지역주민 또는 해당 지자체의 수용 정도, 그리고 위험시설에 대한 전체사회 구성원들의 사회적 합의 여부가 정치적 합리성 판단의 관건이라고 할 수 있다. 이러한 요소를 감안한 구체적인 평가항목은 ①절차적 민주성, ②주민수용성, ③정치적 지지 등 세가지를 선정하였다. 첫째, 절차적 민주성은 공청회나 주민설명회 등과 같은 공개적인 주민의견 수렴절차를 통해 입지선정과정에 주민 참여의 정도를 평가하고, 객관적으로 후보지를 선정하기 위한 부지선정위원회의 구성 및 신뢰도를 참고하였다. 둘째, 주민수용성은 방폐장 건설을 반대하는 주민저항의 강도와 참여범위, 그리고 지역주민을 대상으로 한 여론조사 또는 주민투표의 결과로 평가하였다. 셋째, 방폐장 건설에 대한 전체사회 구성원의 합의 정도를 판단하기 위한 정치적 지지는 국회 및 정당, 대통령을 포함한 정부내 관련부처의 지원정도, 방폐장 건설에 대한 언론의 보도성향, 그리고 시민․환경단체의 반응을 토대로 평가하였다.

Diesing(1962)은 정치적 합리성의 판단기준으로 의사결정을 저해하는 상호모순되는 요소들을 조화시킬 수 있는 능력, 다양한 집단 및 그들 각자의 신념과 가치를 포용할 수 있는 능력, 상호 파괴적인 투쟁에서 상호 반대되는 세력들간에 형평을 이룰 수 있는 능력, 그리고 결정의 문제로부터 위협이 되는 요소들을 반대하거나 억압 또는 제거할 수 있는 능력 등 네가지를 제시하고 있다(김항규, 1995: 686에서 재인용).

절차적 민주성은 Simon의 절차적 합리성의 원리를 적용한 것이며, 주민수용성과 정치적 지지는 방폐장 건설에 대한 선호와 가치의 선택을 이해당사자인 지역주민 차원과 전체사회 차원으로 구분한 것이다.

사례분석에서는 정부가 특정 지역을 방폐장 후보지로 선정하게 된 준거(references)를 기술경제적 합리성과 정치적 합리성을 기준으로 평가한 뒤 합리성 수준에 영향을 미친 거시적 맥락으로 정치행정체제의 특성과 사회경제적 여건, 그리고 정책학습효과(policy learning effects)를 환경적 요인으로 설명하였다. 정치행정체제의 설명변수로는 입지선정방식에 영향을 미칠 것으로 예상되는 지방자치제의 실시와 정권의 변동을 설정하였고, 사회경제적 여건은 방폐장 후보지역의 지역발전 정도와 위험시설에 대한 전체사회 구성원의 인식 수준으로 판단하였다. 정책학습효과는 19년간 반복된 정책실패가 새로운 입지정책에 미친 영향을 말한다. <그림 1>에서 기술경제적 합리성(A)과 정치적 합리성(B)을 나타내는 두개의 판을 추동하는 힘이 환경적 요인이다. 이 힘의 작용에 따라 (A)와 (B)가 분리되거나, (A∩B)로 중첩되기도 한다. (A∩B)의 면적도 환경적 요인의 작용 여하에 따라 넓어지거나 좁아질 수 있다. 본 연구에서는 (A∩B)의 면적이 넓고(이상적으로는 완전히 중첩되고), 후보지 선정이 (A∩B) 영역 안에서 이루어 질 때 입지정책결정의 합리성이 높다고 평가하며 이를 ‘합의형성모형’(consensus building model)이라고 부른다. 합의형성모형은 기술경제적 합리성과 정치적 합리성을 모두 충족하는 이상적인 의사결정모형을 말한다. 그러나 후보지 선정이 기술경제적 합리성에 치중하여 결정되거나, 반대로 정치적 합리성에 비중을 두어 각각의 영역(A 또는 B) 안에서 이루어질 경우 이를 ‘기술경제모형(technical-economical model)’ 또는 ‘정치과정모형(political process model)’이라고 부른다. 기술경제모형은 경제적 효율성을 강조하며, 정치과정모형은 참여를 중시하는데 비해 합의형성모형은 참여주체간의 숙의(deliberation) 과정을 거친 합의형성에 비중을 두고 있다는 점에 차이가 있다.

정책결정에 영향을 미치는 환경적 요인은 매우 포괄적이어서 연구목적에 따라 차이가 크지만 일반적으로 정치문화, 권력구조 등과 같은 정치행정체제의 특성과 경제발전 수준, 인구학적 특성 등과 같은 사회경제적 여건을 거시적 맥락으로 보고 있다(Anderson, 1984; 정정길, 1990). 방폐장 입지정책의 경우처럼 장기간에 걸친 정책실패로부터의 학습(policy learning)은 입지선정방식, 보상제도, 정책홍보전략 등에 상당한 영향을 미친다(박순애․이지한, 2005)는 점을 감안하여 정책학습효과를 환경적 요인으로 추가하였다.

합의형성모형(consensus building model)은 Susskind(1994)가 명명한 것으로 정책결정에 이해관계자의 참여와 숙의를 거쳐 합의에 도달하는 모형이다. Susskind는 정책결정에 대한 공중참여의 유형이 국가발전단계에 따라 온정주의모형(paternalistic model)에서 갈등모형(conflict model)을 거쳐 합의형성모형으로 변화해 왔다고 한다. 그가 말하는 온정주의모형은 정부의 일방적․하향적 정책결정방식으로 위험시설 입지결정의 기술관료적 접근방법과 유사하다. 본 연구에서 합의형성모형을 위험시설 입지결정의 이상적인 모형으로 설정한 것은 핵에너지정책과 방폐장 건설에 대해 전체사회 구성원이 지속가능한 발전의 차원에서 합의를 도출해야 한다는 전제를 담지하고 있다.

<그림 1> 분석모형

Ⅲ. 방폐장 입지정책결정의 합리성 분석

1. 방폐장 입지선정과정

정부의 방폐장 건설계획은 1986년 과학기술처와 한국원자력연구소가 울진, 영덕, 영일 등 동해안 3개 지역을 후보지로 선정하여 지질조사를 벌이던 중 주민들의 반대로 무산된 것이 첫 번째 시도였다(산자부․한수원, 2005; 조석, 2005). 동해안에서의 실패경험을 토대로 정부는 방폐장 건설계획이 주민들에게 노출되지 않도록 1990년 충남 안면도에 ‘원자력 제2연구소’라는 이름으로 비밀리에 추진하였으나 이를 알게 된 주민들의 거센 저항에 부딪혀 ‘안면도 사태’를 유발하게 된다(2차). 정부주도의 일방적인 후보지 선정방식으로는 부지 확보가 어렵다고 판단한 정부는 1991년 서울대 인구 및 발전문제연구소에 연구용역을 의뢰해 고성, 양양, 울진, 영일, 장흥, 태안(안면도) 등 6개 지역을 후보지로 선정하였지만 이들 지역에서도 주민들의 강한 반발로 무산된다(3차). 정부는 1994년 1월 ‘방사성폐기물 관리사업의 촉진 및 시설주변지역의 지원에 관한 법률’을 제정하여 경제적 지원과 주민유치방식으로 전환하자 양산, 울진에서 일부 주민들이 유치활동을 벌였으나 역시 반대주민들의 저항으로 실패로 끝난다(4차). 5차 시도는 1994년 12월 인천 굴업도를 방폐장 관리시설 지구로 지정․고시하고 굴업도 및 인근 도서․해역에 대한 부지특성조사에 착수하였으나 1995년 9월 상세지질조사를 실시하던 중 활성단층이 발견됨에 따라 중단되었다.

3차 시도는 안면도 사태를 교훈으로 정부주도가 아닌 대학연구기관(서울대 인구 및 발전문제연구소)에 연구용역(방사성폐기물 처분부지확보 및 지역협력방안)을 의뢰해 지리적․기술적 여건뿐만 아니라 후보지역의 인문․사회적 환경과 주민설득 방안도 강구하였다는 점이 특징이다.

1997년에는 소관 부처가 과학기술부에서 산업자원부로 이관되고, 사업시행 주체도 한국원자력연구소에서 한국전력으로 바뀌면서 입지선정 방식이 정부주도에서 유치공모와 사업자주도 방식으로 전환된다. 이에 따라 2000년 6월부터 2001년 6월까지 전국 46개 임해지역의 기초자치단체를 대상으로 3,000억원의 지역개발기금을 지원하는 조건으로 유치공모를 받았으나 신청 지자체가 한 곳도 없어 또다시 무산된다(6차). 유치공모가 실패함에 따라 정부는 2001년 8월 사업자주도 방식으로 전환하여 한수원이 적합한 후보지를 선정한 후 해당 지자체 및 지역주민과의 협의를 거쳐 최종 부지를 선정키로 하고 그해 12월부터 전문기관의 용역을 통해 부지선정 작업에 착수한다. 1년간의 작업 끝에 정부는 2003년 2월 영광, 고창, 영덕, 울진 등 4개 지역을 후보지로 발표하지만 지자체의 반발로 정밀지질조사도 실시하지 못하고 실패하게 된다(7차). 참여정부 출범 이후에는 지방정부의 자율유치 방식으로 전환되면서 새로운 전기가 마련된다. 산자부와 과학기술부가 2003년 5월 1일 ‘방사성폐기물 관리시설 부지확보사업과 양성자기반공학기술개발사업 연계추진’ 방안을 공고하자 부안군이 7월 14일 유일하게 유치신청서를 제출하였으나 격렬한 주민저항에 부딪혀 ‘부안사태’로 막을 내리게 된다(8차). 주민저항을 극복하지 않고는 방폐장 건설이 불가능하다고 판단한 정부는 2004년 2월 주민유치청원 → 자치단체장 예비신청 → 주민투표 및 본신청 등을 거치는 새로운 선정방식을 발표하게 된다. 이에 따라 전국 7개 지자체 10개 지역 주민들이 유치청원서를 제출하였으나 예비신청을 한 지자체가 한 곳도 없고, 그때까지 예비신청 지위가 인정되던 부안에서도 공식적인 주민투표를 실시하지 않아 9차 시도도 무산된다.

한국전력은 2001년 4월 정부의 전략산업구조개편정책에 따라 발전부문이 6개 자회사로 분리되면서 방사성폐기물관리사업은 한국수력원자력(주)으로 이전되었다.

이처럼 정부는 다양한 부지 선정방식과 사업추진 주체를 변경하면서 방폐장 건설을 시도하였으나 모두 무산되자 2004년 12월 17일 원자력위원회에서 중․저준위폐기물 처분장과 고준위폐기물 처분장을 분리처리키로 결정하는 결단을 내린다. 2005년 6월 16일 ‘중․저준위 방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’를 통해 주민투표에 의한 부지선정, 부지적합성 평가, 경제적 지원 방안 등 획기적인 내용의 새로운 입지정책을 발표하게 된다(10차). 이에 따라 지방의회의 동의를 거쳐 산자부에 유치신청을 한 경주, 포항, 영덕, 군산 등 4개 지역에서 2005년 11월 2일 주민투표를 실시한 결과 가장 높은 찬성률을 얻은 경주가 확정됨으로써 기나긴 정책실패의 여정이 막을 내리게 된다.

<표 2> 방폐장 입지선정방식의 변천

구분	추진시기	후보지역	접근방법	선정방식
1차	1986-1989	울진, 영덕, 영일	- 기술관료적	정부주도-일방지정
2차	1990	안면도	- 기술관료적	정부주도-일방지정
3차	1991-1993	고성, 양양, 울진 영일,장흥,안면도	- 기술관료적 - 협상적	제3자주도- 다수후보지선정
4차	1993-1994	양산, 울진	- 보상적	주민유치
5차	1994-1995	굴업도	- 기술관료적 - 보상적	정부주도- 단일후보지지정
6차	2000-2001	전국 46개 임해지역 지자체	- 보상적 - 협상적	유치공모
7차	2002-2003	울진, 영덕 고창, 영광	- 기술관료적 - 보상적 - 협상적	사업자주도+유치공모
8차	2003	부안(위도)	- 보상적 - 참여민주적	자율유치+유치공모
9차	2004	7개 시․군 10개 지역	- 보상적 - 참여민주적	자율유치+주민투표
10차	2005	경주, 영덕 포항, 군산	- 보상적 - 참여민주적	자율유치+주민투표

2. 안면도 사례

1) 기술경제적 합리성

①부지의 적합성: 정부는 1986년부터 1987년에 걸쳐 전국을 대상으로 부지조사를 실시하여 동해안 일대 3개 지역을 선정하였으나 주민과 지방정부의 반대로 지질조사도 못하고 무산된 전철을 밟지않기 위해 1990년 안면도에 ‘원자력 제2연구소’를 건립한다며 비밀리에 추진하게 된다. 당초 한국원자력연구소는 동해안을 최적지로 판단하였으나 무산되자 서해안으로 눈을 돌려 후보지를 물색하던 중 충청남도가 ‘서해안종합개발계획’을 추진하자 부지 적합성에 대한 사전조사도 없이 방폐장 건설과 연계하기로 결정하였다. ②기술적 안전성: 핵에 대한 주민들의 주관적인 위험인지 수준이 매우 높은 상태에서 정부는 고준위폐기물(사용후핵연료) 중간저장시설과 중․저준위폐기물 처리시설을 동시에 처리하는 방식을 추진하였다. ③사업추진의 경제성: 정부는 안면도의 80% 이상이 도유림이고 거주 인구도 5,000명 정도인 낙후지역이어서 부지확보와 주민설득에 문제가 없을 것으로 판단했다. 특히 충남도는 방폐장 건설이 지역발전에 기여할 것으로 판단해 과학기술처에 안면도를 후보지로 추천하였다는 점에서 사업추진여건은 양호한 것으로 평가된다. ④경제적 보상: 정부는 ‘폐기물관리법’과 ‘발전소주변지역 지원에 관한 법률’에 준거해 방폐장이 조성될 경우 안면도에 900억원의 자금을 지원할 계획이었다. 그러나 경제적인 보상은 공공시설 입지에 필요한 부지매입에 국한되었고, 도유림이 대부분이어서 안면도 주민들에게는 실질적인 보상이 거의 없었다(박순애․이지한, 2005: 82).

2) 정치적 합리성

①절차적 민주성: 정부가 1990년 11월 2일 방폐장 건설계획을 발표하기 전까지 안면도 주민은 물론 인근 지역이나 언론도 이 사실을 알지 못하였다. 정부는 발표 당시 ‘서해과학연구단지조성계획’이라는 명칭으로 방폐장 건설을 은폐하였고, 주민의견수렴 절차는 물론 부지선정위원회의 구성도 없었다. ②주민수용성: 언론보도를 통해 방폐장 건설을 알게 된 주민들이 투쟁위원회를 결성하고(1990/11/5), 이장들의 집단사퇴와 학생들의 등교거부 사태로 이어지자 정부는 11월 8일 완전 백지화를 발표하고 과기처장관을 경질함으로써 사태는 진정 국면으로 접어든다. 그러나 1차 안면도 사태 이후 서울대에 의뢰한 연구용역 결과를 토대로 정부가 안면도에 방폐장 건설을 재추진한 사실이 드러나자 주민들은 다시 투쟁위원회를 구성해 2차 안면도 사태가 발생하게된다(1991/10/7). 정부는 1993년 3월 8일 안면도를 방폐장 후보지에서 제외한다고 발표함으로써 사태는 종료된다(서울대, 1991; 이수장, 2001: 189-190). ③정치적 지지: 당시 지역구 민자당 의원과 민주당 전의원이 “해상국립공원의 중심부에 핵폐기물 처리장을 설치하는 것은 중대한 시행착오”라며 반대하였으나(1990/11/6), 건설부를 제외한 경제부처와 충남도는 과학기술처의 건설계획을 적극적으로 지원하였다(김상돈․정광섭, 2004: 103). 언론은 주민들의 반대시위와 방폐장 건설을 강행하려는 정부의 추진의지를 부각시킴으로써 주민저항운동을 격화시키는 요인이 되었다. 반면, 전국적인 환경단체는 주민 입장에서 방폐장의 위험성과 경각심을 상기시킴으로써 반대운동을 확산시켰다.

조선일보는 ‘원전폐기물처분장 충남 안면도에 건설’이라는 제목의 기사(1990/11/3)에서 “정부는 충청남도와 최종 협의중이며, 부지 100만～200만평을 유력한 후보지로 선정하였다”며 방폐장 건설을 기정사실로 보도하였다(박순애․이지한, 2005: 85).

당시 공추련(공해추방운동협의회)은 방폐장 건설계획이 발표되자 종교계, 법조계 등 12개 단체로 ‘안면도 핵폐기물처리장 건설반대투쟁지원 공동대책위원회’를 구성하여 반대운동에 적극적으로 참여하였다(김상돈․정광섭, 2004: 101-102). 안면도 사례는 환경단체와 일부 정치인의 반대가 있었지만, 보수 언론과 정부부처의 지원 등으로 미뤄 정치적 지지의 수준은 ‘보통’으로 평가하였다.

3. 굴업도 사례

1) 기술경제적 합리성

①부지의 적합성: 정부는 1994년 11월 국무총리를 위원장으로 하는 범정부 차원의 ‘방사성폐기물사업추진위원회’와 ‘방폐물사업기획단’을 발족하여 도서지역을 포함하여 새로운 후보지역에 대한 물색에 나서 10개 지역을 선정하게 된다. 정부는 이들 지역을 대상으로 지역개발효과, 인구밀집지역으로부터의 거리, 지방의회의 의견 등을 고려해 1994년 12월 22일 굴업도를 최종 부지로 발표하게 된다. 당시 정부는 “굴업도는 외진 섬에 위치해 주민 반대가 적다는 사회적 고려뿐만 아니라, 지반이 치밀한 응회암이 주종을 이루고 있고 암반균열도 적은 단일암체로 구성되어 지질학적으로 우수하다”고 평가했다(이수장, 2001: 191). 그러나 이듬해 1월 10일 ‘전국핵반대운동본부 굴업도특별위원회’가 지질학자들의 조사결과를 토대로 굴업도에 대한 재조사를 촉구하자 정부는 1995년 5월 굴업도의 지질구조와 주변 환경에 대한 부지특성조사에 착수하게 된다. 한국원자력연구소의 정밀조사결과 굴업도 주변 3㎞이내에 2개의 활성단층이 존재하는 사실이 밝혀져 건설계획은 무산된다(유해운․오창택, 1996). ②기술적 안전성: 정부는 동굴처분방식으로 10만 드럼 규모의 중․저준위폐기물 처분장을 2001년까지 건설하고, 사용후핵연료 중간저장시설은 충분히 검토해 결정한다는 방침이었으나 반핵단체들은 동굴처분방식이 지진에 매우 취약할 뿐만 아니라 사용후핵연료(고준위폐기물)의 위험성을 과소평가하여 무리하게 추진하고 있다며 반대운동에 나섰다. ③사업추진의 경제성: 당시 굴업도에는 6가구 10명만 거주하고 있어 주민설득이 용이하다는 점이 중요한 요소로 작용하였다. ④경제적 보상: 정부는 국무총리실에 방사성폐기물관리사업기획단을 설치하고 1994년 1월에 제정된 특례법(방촉법)에 따라 유치지역에 방폐장 건설기간중 연간 50억원, 운영기간 중 연간 30억원, 특별지원금 500억원을 지원하기로 하였다. 그러나 덕적도나 소래 등지의 어민들에 대한 보상방안이 마련되지 않아 주민저항을 야기하는 요인이 되었다(유해운․오창택, 1996).

굴업도 사례는 사전 지질조사에서는 적합한 것으로 평가되었으나 사후 정밀조사에서 부적합 판정을 받았기 때문에 결과적으로 부지는 부적합한 것으로 판단해야 옳다. 하지만, 본 연구는 입지선정 당시의 합리성 수준을 평가하는 것이므로 사후조사 결과까지 종합적으로 검토하여 ‘보통’ 수준으로 평가하였다.

2) 정치적 합리성

①절차적 민주성: 정부는 입지선정과정에 주민들의 참여를 배제한 채 비공개적으로 추진하였다. 굴업도에 핵폐기장이 건설될 것이라는 소문의 진위를 밝혀줄 것을 요구한 인천시의원의 질의(1994/11/29)에 인천시장이 관계부처와 협의하거나 통보받은 사실이 없다고 밝힐 정도로 기술관료적 접근방법을 취하였다. 방폐장기획단이 12월 6일 옹진군청 관계자 60여명을 상대로 설명회를 개최한 것이 전부였다. 굴업도를 최종 후보지로 발표(12/22)한 이후 전문가 토론회(12/29)와 공청회(1995/1/25)가 개최되었으나 주민의견 수렴과는 무관한 정부의 일방적인 홍보 수단으로 전락하였다(이수장, 2001: 191). ②주민수용성: 굴업도가 핵폐기장으로 유력하다고 보도되자(MBC, 1994/12/15) 인천환경운동연합을 중심으로 반대운동이 전개된다. 굴업도 주민은 경제적 보상을 이유로 찬성하였으나 모(母)섬인 덕적도와 인천 시민들의 반대에 직면하였다. 소래 어민들도 어획량의 대부분이 굴업도 해역에서 이루어지기 때문에 어장피해에 대한 보상을 요구하여 반대운동에 나섰다. 주민들의 저항은 정부의 후보지 발표 3일전인 1994년 12월 19일 ‘굴업도 핵폐기장 결사반대 투쟁위원회’가 구성하면서 본격화되었다(유해운․오창택, 1996). ③정치적 지지: 정부는 6개 부처 장관의 합동담화문을 통해 방폐장 건설의 필요성을 적극적으로 홍보하고 나섰다. 정부의 후보지 발표 직후 조선, 한국, 서울 등 보수언론은 정부가 최적지를 선정하였다며 긍정적으로 보도한 반면, 한겨레신문은 안전성 문제를 집중적으로 비판하였다. 한편, 인천지역 시민․환경단체들은 1994년 12월 24일 인천시민회관 앞에서 ‘굴업도 핵폐기장 반대를 위한 규탄대회’를 개최하는 등 반대운동을 주도하였다(유해운․오창택, 1996).

조선일보(1994/12/22)는 ‘핵폐기장 굴업도 확정, 오늘 공식발표, 지층․구조․수송여건 최적’이라고 평가하였고, 한국일보(1994/12/22)도 ‘핵폐기물처분장 웅진 굴업도 확정, 화강암 지층구조 등 최적’이라고 보도했다. 이에 앞서 서울신문(1994/12/17)은 ‘핵폐기장, 서해 옹진 굴업도 유력, 지층구조․수송여건 최적’이라고 평가했다. 반면, 한겨레신문(1994/12/23-25)은 3회에 걸친 시리즈 기사를 통해 안전성 문제를 심층적으로 접근했다(박순애․이지한, 2005: 85에서 재인용).

4. 위도 사례

1) 기술경제적 합리성

①부지의 적합성: 부안군이 단독으로 유치신청서를 제출하자 산자부는 2003년 7월 15일 부지선정위원회를 구성하여 7월 24일까지 1차례의 현장답사와 5차례의 회의를 거쳐 부지 적합성을 평가한 결과 위도 인근 해역에 활성단층이 존재하지 않으며 인문․사회적 환경도 우수하다고 밝혔다. 그러나 부지선정위원 대부분이 방폐장 건설에 우호적인 원자력 전문가와 정부관련 인사들로 구성되었고, 조사기간도 10일로 매우 짧은데다 보고서가 부실하고 사실이 왜곡되었다는 주장이 제기되었다. 반핵국민행동과 민간조사단은 위도에 활성단층이 존재할 가능성이 매우 높다며 정밀조사를 요구하였고(한겨레신문, 2003/8/28), 연세대 조사팀도 방폐장 부지에 대한 정밀조사에서 암반층이 붕괴되었으며 지하수위가 높게 상승하고 있는 것으로 밝혀지는 등(전북일보, 2003/11/10) 부지 적합성에 대한 논란이 제기되었다. 이같은 주장에 대해 정부는 2003년 12월까지 정밀지질조사를 실시할 계획이었으나 조사 이전에 주민들의 저항으로 사업추진이 중단되었다는 점 등을 종합하여 부지의 적합성은 ‘보통’ 수준으로 평가하였다. ②기술적 안전성: 정부는 위도에 저준위폐기물만 반입하는 것처럼 홍보하여 불신을 증폭시켰고(김철규․조성익, 2004: 21), 방사성폐기물을 순화하여 ‘원전수거물’이라는 용어를 사용하였지만 안전성에 대한 우려를 불식시키지 못하였다. ③사업추진의 경제성: 위도에는 당시 1,500여명이 주로 어업에 종사하고 있었으나 인근에 새만금 간척사업이 시작되면서 어획량이 감소하고 관광객도 줄어들기 시작하여 지역발전에 대한 요구가 절실한 지역이었다. 부지선정위원회는 부안군수가 위도 출신이어서 주민설득에 유리하고 항만설치와 폐기물 운반 등의 측면에서도 사업추진의 경제성은 우수한 것으로 평가하였다. ④경제적 보상: 정부는 방폐장 유치지역에 양성자가속기사업을 연계하고 특별지원금(3,000억원)과 한수원 본사이전 등 경제적 지원방안을 마련하였다. 위도가 최종부지로 확정되자 행정자치부는 부안군에 특별교부세 100억원을 지원하고 부안군이 요구한 지역개발사업에 필요한 예산과 인력을 지원한다고 밝혔다. 정부의 이같은 지원계획은 부안군의 유치신청을 유도하는 결정적인 계기로 작용하였지만, 현금보상을 둘러싼 논란으로 정부에 대한 불신을 자초하였고 양성자가속기사업의 연계 추진도 지자제간 유치경쟁을 유도하기 위한 방안으로 제시되었다는 점에서 ‘보통’ 수준으로 평가하였다.

2) 정치적 합리성

①절차적 민주성: 부안군수는 방폐장 유치를 선언한 전날까지도 반대 의사를 공개적으로 밝혔고, 부안군의회가 위도 주민들의 유치청원을 부결시켰음에도 불구하고 유치신청서 제출하였다. 정부도 여론조사 결과 부안군민의 61.7%가 반대하고 있었다는 사실을 확인하고도 주민들의 의견수렴 과정을 거치지 않았다. 부지선정위원회도 방폐장 건설에 우호적인 인사들로 구성되어 정당성을 얻지 못하였다. ②주민수용성: 위도 주민들의 유치청원 이후 주민저항은 부안군내 34개 시민․사회․종교단체가 참여한 ‘핵폐기장백지화․핵발전소추방 범부안대책위원회’의 발족으로 본격화된다. 부안군수의 유치선언 이후에는 서해안고속도로 점거, 군수 폭행사건 등 격렬한 반대시위와 유혈충돌로 ‘제2의 광주사태’, ‘계엄상태’라는 말이 나돌 정도로 심각한 양상으로 전개되었다(부안대책위, 2005). 하지만 정책결정자의 시각에서 보면 위도 주민 80% 이상이 찬성하였고, 이를 토대로 자치단체장이 공식적인 절차를 거쳐 유치를 신청했기 때문에 정부의 일방적인 지정이라고 보기 어렵다. 다만, 선정절차의 비민주성과 반대여론을 무시하고 정부가 부지선정을 강행했다는 점을 고려해 주민수용성의 정도는 ‘보통’ 수준으로 평가하였다. ③정치적 지지: 지역구(고창․부안)의 민주당 의원은 당시 집권당의 원내총무이자 최고위원이면서도 반대운동에 매우 적극적이었다(김길수, 2004). 경찰의 강경진압에 대해 대한변호사협회, 한나라당, 민주당, 국가인권위원회가 진상조사에 착수하면서 정부에 대한 비판의 목소리가 높아졌다. 그러나 방폐장 건설은 대통령의 강력한 지지를 받고 있었고, 정부 부처내에서 정책혼선은 있었지만 반대목소리는 제기되지 않았다. 언론도 한겨레신문과 일부 인터넷매체를 제외한 주류언론은 방폐장 건설에 우호적인 태도를 보였다(정정화, 2007). 반면, 녹색연합, 참여연대, 환경운동연합 등 시민․환경단체들은 2003년 8월 ‘부안 핵폐기장 선정철회 시민사회단체 비상대책위원회’를 구성하여 반대운동에 적극적으로 참여하였다.

비록 산자부와 한수원이 2차례의 주민설명회(2003/6/10, 7/3)와 1차례의 공청회(7/9)를 개최하였지만 위도 주민만 참석하거나, 반대 주민들의 토론장 점거로 등 실질적인 의견수렴 절차로 기능하지 못하였고 부안군수의 유치신청 이후에는 이러한 주민의견수렴 절차도 없었다.

5. 경주 사례

1) 기술경제적 합리성

①부지의 적합성: 정부는 방폐장 유치의사를 밝힌 지자체를 대상으로 2005년 4월부터 군산(비응도), 경주(봉길리, 상라리) 등 6개 시․군 9개 지역에서 부지적합성 조사를 실시한 결과 경주 상라리를 제외한 8개 지역이 적합한 것으로 평가되었다(조석, 2005: 6). 하지만 지질학자와 환경단체들은 경주 일대는 활성단층이 통과하는 지역이어서 원자력발전소뿐만 아니라 방폐장 부지로 부적합하다며 반대하고 나섰다. ②기술적 안전성: 정부는 2005년 3월 방폐장의 범위를 중․저준위폐기물 처분시설로 한정하고 고준위폐기물 영구처분장과 사용후핵연료 재처리시설은 후보부지에 건설하지 않도록 특별법을 제정함으로써 안전성에 대한 주민 불안감을 해소하는데 크게 기여하였다. 방폐장 건설 및 운영단계에서도 주민 등 이해관계인의 참여를 보장하기 위해 주민대표, 전문가, 시민사회단체 대표 등으로 ‘운영위원회’를 구성하였다. ③사업추진의 경제성: 경주는 신라천년의 수도였다는 역사적 특수성으로 인해 문화재 보호를 위한 건축 및 개발규제로 지역발전이 더디게 진행되어 왔다. 경주시는 지역발전의 활로를 찾기 위해 경마장 건설과 태권도 공원조성 등 국책사업 유치에 뛰어들었으나 무산된 상태에서 2006년 지방선거를 앞두고 방폐장 유치에 대한 관심이 고조되고 있었다. 유치신청서를 제출한 4개 지자체 가운데 경주시가 유일하게 원전이 가동중이고, 방폐장 유치로 월성원전의 고준위폐기물을 다른 지역으로 보낼 수 있었다는 점도 경제성 측면에서 유리한 요인으로 작용하였다(김영종, 2005). ④경제적 보상: 정부는 유치지역에 3,000억원의 특별지원금과 방폐장 운영과정에 발생하는 반입수수료(연간 약 85억원), 양성자기반공학기술사업 유치, 한수원 본사 이전 등 파격적인 지원방안을 특별법으로 명문화하고 ‘유치지역 지원위원회’를 구성해 범정부 차원의 지원체계를 구축하였다. 그러나 이같은 경제적 유인은 시설입지로 인한 비용-편익간의 불공평성을 시정하기 위한 분배적 정의 차원이라기보다는 주민수용성을 높이기 위한 전략적 대응방안이었고, 고준위 방폐장도 함께 입지하도록 계획되었던 위도의 경우보다 높은 수준이었다(윤순진, 2006: 27-30). 또한 경제적 보상을 둘러싼 형평성 문제로 경주지역내, 그리고 인접 지자체(울산시 북구)간의 갈등도 끊이지 않았던 점 등을 고려하면 경제적 보상은 ‘보통’ 수준으로 평가된다.

부지선정위원회의 평가에서도 경주시 봉길리의 경우 강우시 토양층 내부로의 침투가 예상되고, 지진발생가능성이 있음에도 불구하고 이같은 여건은 부지선정기준의 제척사유에 해당하지 않으며 지진발생은 내진설계를 통해 안전성을 확보할 수 있다는 이유로 적합판정을 내렸다(윤순진, 2006: 23).

2) 정치적 합리성

①절차적 민주성: 정부는 지금까지의 정책실패가 입지선정과정에 주민들의 의견을 충분히 반영하지 못했기 때문이라고 판단하여 절차적 민주성을 대폭 강화하였다. 유치희망 지자체가 지방의회의 의견수렴을 거쳐 예비신청을 하면 정부는 신청지역 중에서 주민투표를 실시하여 찬성률이 가장 높은 지역을 선정하기로 결정하고 2005년 6월 16일 ‘중․저준위 방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’를 발표하였다. 새로운 선정방식은 주민설명회와 토론회 개최를 의무화하고 민간전문가들로 부지선정위원회를 구성해 부지의 적합성을 평가하는 절차를 도입하였다. 위도 사례에 비해 주민투표를 필수절차로 규정하였으며, 부지선정과정에서부터 건설․운영단계에 이르기까지 주민참여를 제도적으로 보장하였다. ②주민수용성: 획기적인 지원대책이 특별법으로 확정되자 경주시의회는 ‘방폐장 유치 및 원전특별위원회’를 구성하였고, 경주지역 시민․사회단체들은 월성원전 본부 앞에서 방폐장 유치를 결의하는 집회를 가지기도 하였다. 환경운동연합과 민주노총 경주지부 등 일부 단체의 반대가 없지 않았으나 찬성분위기가 지배적이었다(김영종, 2005: 303). ③정치적 지지: 지역구 국회의원과 광역자치단체의 유치활동이 적극적이었고, 범정부차원의 협력시스템이 구축되었다. 중앙언론은 지역간 과열경쟁 양상을 부각시켰으나 지역언론은 유치활동을 집중적으로 보도하면서 방폐장 건설이 가져올 긍정적인 측면을 강조하였다. 환경운동연합 등 전국규모 환경NGO의 반핵운동은 여전하였지만, 경주지역 대부분의 시민․환경단체는 유치활동에 적극적으로 참여하는 등 정치적 지지는 높은 수준으로 평가되었다.

<표 3> 사례별 기술경제적 합리성과 정치적 합리성의 수준 비교

구분	평가항목	안면도	굴업도	위도	경주
기술 경제적 합리성	부지의 적합성	×	△	△	△
	기술적 안전성	×	×	×	○
	사업추진의 경제성	○	○	○	○
	경제적 보상	×	△	△	△
	종합평가	낮음	보통	보통	높음
정치적 합리성	절차적 민주성	×	×	×	○
	주민수용성	×	×	△	○
	정치적 지지	△	△	△	○
	종합평가	낮음	낮음	보통	매우높음

* 범례: ○ 높음, △ 보통,  × 낮음

Ⅳ. 분석결과의 이론적․정책적 함의

1. 기술경제적 합리성과 정치적 합리성 수준의 진화

방폐장 입지정책결정의 합리성 수준을 분석한 본 연구의 기본전제는 기술경제적 합리성과 정치적 합리성을 모두 충족하는 후보지 선정을 합리성이 높은 입지결정이라고 보았다. <그림 2>에서 기술경제적 합리성 영역(A)과 정치적 합리성 영역(B)이 중첩되는 공통영역(A∩B) 안에서 후보지가 선정되는 경우를 상정하였으며 이를 ‘합의형성모형’이라고 하였으나 분석결과 이 모형은 발견되지 않았다. 첫째, 안면도 사례는 위험시설의 입지를 기피하는 주민들의 반발을 의식해 정부가 기술관료적 시각에서 비공개적으로 입지선정을 강행함으로써 ‘안면도 사태’라는 주민저항을 야기하였다. 기술경제적 합리성과 정치적 합리성이 모두 낮은 수준이지만, 사업추진의 경제성만 고려해 낙후지역을 선정하였다는 점에서 (A) 영역에서 입지가 결정된 기술경제모형이었다. 둘째, 굴업도 사례도 안면도와 마찬가지로 기술경제모형에 입각해 있다. 다만, 기술경제적 합리성의 수준이 ‘보통’으로 사업추진의 경제성뿐만 아니라 부지의 적합성과 경제적 보상도 고려하였다는 점에 차이가 있다. 입지선정은 (A) 영역에서 이루어졌지만, 안면도 사례에 비해 (A) 영역 안에서도 중심부에 위치해 있는 형세라고 할 수 있다. 셋째, 위도 사례는 기술경제적 합리성의 수준은 굴업도와 동일하지만(보통), 정치적 합리성은 한 단계 높은 수준(보통)이라는 점에 차이가 있다. 위도 사례는 주민의 자발적인 유치신청과 대통령, 중앙부처, 지방정부(전북도)의 적극적인 지원이 있었다는 점에서 정치적 합리성 수준이 이전 사례보다 높은 수준을 유지하였다. (A∩B) 영역이 안면도나 굴업도에 비해 확장된 모습이지만, 입지선정 지점은 여전히 (A) 영역 안에서 이루어진 기술경제모형에 속하였다.

넷째, 경주 사례는 기술경제적 합리성과 정치적 합리성이 모두 높은 수준에서 결정되었으며, 특히 정치적 합리성은 세가지 평가항목을 모두 만족시키는 매우 높은 수준이었다. 외견상으로는 (A∩B) 영역이 4개 사례 가운데 가장 넓고, 매우 합리적인 결정인 것처럼 보인다. 그러나 위험시설 입지선정에서 가장 핵심적인 요소라고 할 수 있는 부지의 적합성에서 경주가 최적지가 아니라는 평가는 중요한 대목이다. 정부는 19년간 반복된 정책실패를 답습하지 않기 위해 그동안 입지선정의 결정적인 걸림돌이었던 절차적 민주성과 주민수용성을 증대하고, 중․저준위폐기물 처리시설과 고준위폐기물(사용후핵연료) 중간저장시설을 분리처리키로 결정함으로써 기술적 안전성도 제고하였다. 그러나 이 과정에서 전국을 대상으로 한 지질조사를 통해 최적의 후보지를 선정한 것이 아니라 유치희망지역을 대상으로 선별적으로 부지의 적합성 여부를 조사하였고, 경제적 보상도 주민수용성을 높이기 위한 전략적 차원에서 지나치게 과도한 수준으로 책정되었다는 사실은 경주 사례가 정치적 합리성에 보다 큰 비중을 두었다는 점을 말해준다. 따라서 경주 사례는 (B) 영역에서 후보지가 선정된 정치과정모형이라고 할 수 있다.

분석결과를 종합하면, 합의형성모형은 발견되지 않았지만 기술경제적 합리성과 정치적 합리성 수준이 시계열적으로 진화하는 현상이 나타났다. 기술경제적 합리성의 경우 낮음(안면도) → 보통(굴업도, 위도) → 높음(경주)의 수준으로 발전했고, 정치적 합리성도 낮음(안면도, 굴업도) → 보통(위도) → 매우 높음(경주)으로 진화했다. 정치적 합리성은 경주 사례를 분기점으로 단절적 현상이 발견되지만, 정치적 지지는 꾸준히 향상되어온 점이 주목된다.

<그림 2> 위험시설 입지결정모형

2. 합리성 수준과 환경적 요인의 영향

입지정책결정의 합리성 수준에 영향을 미친 환경적 요인을 살펴보면 첫째, 정치행정체제의 특성인 지방자치제의 실시와 정권의 변동은 위험시설에 대한 접근방법과 입지결정구조의 변화를 야기함으로써 정책결정의 합리성 수준에 간접적인 영향요인으로 작용하였다. 3장의 <표 2>에서 지방자치제가 실시되기 이전인 1차와 2차(안면도)는 기술관료적 접근방법으로 정부가 일방적으로 지정하는 방식이었다. 그러나 1991년 지방의회가 구성된 이후 사례인 3차, 4차, 5차(굴업도)는 주민설득과 지방의회의 동의를 얻기 위해 보상적․협상적 접근방법이 등장하고, 정부의 일방적 지정방식에서 주민유치나 제3자 주도방식이 도입되었다. 민선단체장이 등장한 1995년 이후인 6차, 7차는 중앙정부 주도에서 사업자주도와 유치공모방식으로 전환되었다. 특히 참여정부가 등장한 이후인 8차(위도), 9차, 10차(경주)는 참여민주적 접근방법으로 지방정부의 자율적인 유치에 의존하는 방식으로 바뀌면서 주민투표가 핵심적인 절차로 등장하게 된다. 초기의 기술관료적 접근방법과 정부주도의 입지선정방식이 보상적․협상적 접근방법을 거쳐 참여민주적이고 지방정부의 자율유치방식으로 전환되면서 입지정책결정의 합리성 차원도 시계열적으로 진화한 현상과 같은 맥락을 이루었다.

그러나 개별사례(예컨대, 위도의 경우)에서는 구체적인 평가항목에 따라 합리성 수준을 판단하였기 때문에 지방자치제 실시 이후에도 절차적 민주성은 낮은 수준에 머무는 등 정치행정체제의 특성과 합리성 수준과는 반드시 부합되지는 않았다.

둘째, 사회경제적 여건으로 지역발전의 낙후성은 기술경제적 합리성을 높이는 요인으로 작용하였지만, 정치적 합리성과의 인과관계는 명확하게 드러나지 않았다. 안면도, 굴업도, 위도의 경우 경제적 유인효과를 극대화할 수 있고 주민저항도 줄일 수 있는 도서지역을 선정하였고, 경주도 지역발전에 대한 기대심리가 중요한 유치요인으로 작용함으로써 4개 사례에서 ‘사업추진의 경제성’이 모두 높게 나타났다. 이같은 현상은 입지지역의 경제적 여건은 기술경제적 합리성을 제고하는 요인과 관련이 있다는 사실은 말해준다. 반면, 공간적 차원에서 보상범위를 둘러싼 지역내 갈등은 굴업도와 위도 사례에서 주민수용성을 저해하는 요인으로 작용하였다는 점에서 지역의 낙후성은 정치적 합리성과는 반작용의 관계로 나타났다. 하지만, 경주 사례에서는 지역발전에 대한 열망이 오히려 주민수용성을 강화하는 요소가 되었기 때문에 지역발전 정도와 정치적 합리성 수준과의 인과관계는 일정하지 않았다.

한편, 위험시설에 대한 전체사회 구성원의 인식 변화는 정치적 합리성 수준을 높이는 요인을 작용한 것으로 나타났다. 여론조사 결과 방폐장 안전관리에 대한 국민 의식은 22.8%(1995년) → 23.4%(2000년) → 53.9%(2003년) → 59.6%(2005년)로 높아졌고, 거주지에 원전건설 입지를 찬성한다는 의견도 12.5%(1995년) → 10.9%(2000년) → 29.1%(2003년) → 50.5%(2005년)로 점차 상승한 것으로 조사되었다(산자부 보도자료, 2006/1/5). 이같은 조사결과는 안면도(1990년)나 굴업도(1994년) 사례에서는 정치적 합리성의 수준이 낮았지만, 위도(2003년)나 경주(2005년) 사례에서는 상대적으로 정치적 합리성의 수준이 높았던 것과 시기적으로 일치한다. 따라서 위험시설에 대한 전체사회 구성원의 안전인식이 높아지면서 주민수용성과 정치적 지지의 수준도 상승해 결과적으로 정치적 합리성을 제고하게 된 맥락으로 작용하였다고 판단된다.

셋째, 정책학습효과(policy learning effects)는 절차적 민주성과 주민수용성을 증대하고, 경제적 유인시스템과 기술적 안전성을 강화하는 등 기술경제적 합리성과 정치적 합리성의 진화에 직접적인 영향을 미친 것으로 밝혀졌다. 특히 경주 사례에서 입지선정방식과 보상제도, 정책홍보전략의 획기적 변화는 정책학습효과에 기인한 바가 크지만(박순애․이지한, 2005) 왜 이같은 정책학습효과가 경주 사례에서 단절적으로 나타나게 되었는지에 대해서는 본 연구의 분석결과로는 설명하기 어렵다. 다만, 경주 사례에서 도입된 경쟁적 주민투표방식이 사회적 합의를 도출하기 위한 참여민주주의의 취지를 살리지 못했다는 비판(최봉기, 2005; 정일섭, 2006; 윤순진, 2006)에 직면해 있어 새로운 입지선정모형의 개발이 필요한 것으로 나타났다.

Ⅴ. 결 론

위험시설의 입지결정은 해당 시설의 입지로 인한 위험부담을 지역주민이 고스란히 안게 되고, 생존권과 직결된 가치판단의 문제임에도 불구하고 정부의 초기 방폐장 입지정책은 일방적이고 하향적인 기술관료적 방식으로 접근함으로써 격렬한 주민저항을 초래하였다. 정책실패가 거듭되자 정부는 비용과 편익의 비형평성을 해소하고 주민수용성을 높이기 위해 경제적 지원방안을 강화하고, 주민투표제도의 도입과 방사성폐기물 유형별 분리처리 등 절차적 민주성과 기술적 안전성을 담보하는 획기적인 제도의 변화를 시도하였다. 결과적으로 경주에서 19년간의 정책실패에 종지부를 찍고 후보지를 결정하였지만 이상적인 입지결정모형과는 여전히 괴리가 있었다. 위험시설 입지선정의 핵심적 요소인 부지의 적합성에 있어서 최적지 보다는 차선책을 선택하였고, 경쟁적 주민투표제도를 도입함으로써 이해관계자의 참여와 숙의(deliberation)를 거친 사회적 합의수준에 도달하지 못하였다. 결국 경주 사례의 입지결정모형도 안면도, 굴업도, 위도 등 이전의 기술경제모형이 정치과정모형으로 전환되었을 뿐이었다.

본 연구는 위험시설 입지결정이 기술경제적 합리성과 정치적 합리성을 모두 충족하는 ‘합의형성모형’(consensus-building model)을 지향하였으나 분석결과 이같은 모형이 발견되지 않은 것은 향후 입지선정방식의 변화를 역설하는 대목이라고 하겠다. 비록 경주 사례가 이전 사례에 비해 정치적 합리성이 크게 제고하고 기술경제적 합리성도 높은 수준에서 입지선정이 이루어졌지만 절차적 민주성이 강화되었다고 해서 정책내용의 합리성이 보장되는 것은 아니기 때문이다(Wooldridge, 2002: 김영종, 2005: 311). 특히 중․저준위폐기물 처분장에 비해 위험수준이 높은 고준위폐기물(사용후핵연료) 처분장의 입지선정은 절차적 민주성의 확보나 주민수용성으로 해결할 사안이 아니라는 점에서 새로운 입지결정모형의 개발이 시급한 과제라고 하겠다. 따라서 향후 고준위폐기물 처분장이 ‘합의형성모형’에 입각한 입지선정이 되기위해서는 다음과 같은 절차를 거칠 것을 제안한다.

첫째, 핵에너지 정책에 대한 사회적 합의를 도출하는 작업이 선행되어야 한다. 고준위폐기물의 위험성을 감안할 때 핵에너지 활용방안과 이로 인한 폐기물 처리시설의 필요성에 대한 국민적 공감대가 형성된 연후에 입지선정 작업이 추진되어야 할 것이다(최연홍․오영민, 2004). 방폐장이나 원전 건설은 특정 지역주민의 의견이나 선택뿐만 아니라 일반국민의 삶의 질에도 영향을 미치는 국가적인 사안이기 때문이다. 특히 지금까지 방폐장 입지정책의 정치적 합리성은 선정과정의 절차적 민주성이나 이해당사자인 해당지역 주민의 수용성을 중시하는 방향에서 접근하였으나 앞으로는 전체사회 구성원의 참여와 합의도출이 이루어져야 할 것이다. 둘째, 기술경제적 합리성은 부지의 적합성을 최우선적으로 고려하여야 한다. 고준위 방폐장의 부지선정은 일차적으로 과학적․전문적 판단이 선행되어야 하며 지자체의 유치신청 이전에 정부가 적합한 후보지를 발표한 뒤 대상지역 지자체의 신청을 유도하는 방안을 도입할 필요가 있다. 셋째, 정치적 합리성을 제고하기 위해서는 경쟁적 주민투표제도의 문제점을 개선하여 Diesing(1962)이 지적한 바와 같이 의사결정구조를 합리화해야 한다. 경주 사례와 같은 의사결정규칙을 고준위폐기물 입지선정에 적용하는 것은 무리라고 판단되기 때문이다. 이와 함께 경제적 보상수준에 대한 논의도 필요하다. 경주 사례가 성공할 수 있었던 것은 주민투표제도의 도입과 같은 의사결정구조의 변화 외에도 막대한 경제적 보상이 유치경쟁을 야기한 주요한 요인으로 작용한 것은 주지의 사실이다(이종범, 2005; 김영종, 2005). 방폐장 건설의 안전성이 확보되었다고 하더라도 엄청난 규모의 경제적 유인이 없었다면 경주 유치는 현실적으로 불가능했을 수도 있다. 따라서 경주 사례와 같은 경제적 보상 수준이 적절한 규모인가에 대한 논의와 함께 향후 국가적 사업(비선호시설)의 합리적인 보상기준이 마련되어야 할 것이다.

끝으로, 본 연구는 정성적 지표로 인한 합리성 평가의 주관성을 배제하기 어려웠고, 선행연구를 2차 자료로 활용함으로써 새로운 사실을 밝히는데도 한계가 있었지만, 정책실패의 대표적인 사례로 회자되고 있는 방폐장 입지정책을 합리성의 차원에서 접근하여 위험시설 입지결정모형을 도출하였다는 점에 의의를 두고자 한다.

참 고 문 헌

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정정화(鄭貞和): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였으며(1998), 현재 강원대학교 공공행정학과 조교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 갈등관리, 환경정책, NGO 등이며 최근 논문으로는 “환경갈등과 언론”(2007), “환경정책과정에서 NGO의 미디어전략과 언론보도 내용분석”(2006), “정부와 NGO의 관계 비교연구”(2006), “환경NGO의 활동방식과 정책참여유형”(2005) 등이 있다. 한국일보 기자(1990-2002)와 지방이양추진위원회 실무위원, 서울행정학회 섭위위원장 등을 역임하였으며, 현재 한국행정학회 연구이사를 맡고 있다. <E-Mail: jeong2@kangwon.ac.kr/논문접수일: 2007. 6. 29/심사게시일: 2007. 7. 9/심사완료일: 2007. 8. 6>