서울시 자치구간 재산세 공동세 제도 추진방안 분석과 대안 모색방안

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 65～86

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A Study on the Shared-Tax System among Autonomous Districts in Seoul

* 제1저자

** 교신저자

최 병 호**

정 종 필**

이 논문의 목적은 최근 서울시 자치구간 재정격차 완화를 위한 방안으로 제시되고 있는 재산세 공동세제도에 대하여 그 도입에 따른 재정적 영향, 기대효과 및 문제점들을 체계적으로 검토해보는 것이다. 특히 지방재정이론과 실증분석에 근거하여 문제에 접근함으로써 현재 제시된 방안에 대한 합리적인 대안을 제안한다.

공동세제도의 도입에 앞서 자치구세의 대부분을 차지하는 재산세를 공동세로 둠으로써 자치구의 재정적 자율권을 포기할 것인가에 관한 판단이 선행되어야 한다. 또한 현재 제안된 방안에 의하면 공동세를 별도로 두더라도 최종적인 재원배분은 조정교부금제도와 연계되어 결정된다는 점, 재산세를 이용한 재분배 및 공동세 편입비율의 근거가 명확하지 못하다는 점, 그리고 재정격차 완화에 관한 실익이 예상보다 훨씬 적다는 점 등 다양한 문제가 지적될 수 있다. 따라서 재정격차 완화의 필요성이 인정되어 공동세를 도입하더라도 조정교부금제도와 분리한 별도재원으로 유지할 근거가 없다.

주제어 : 공동세제도, 조정교부금, 재정형평화, 재산세

Ⅰ. 서  론

효율성과 재정책임성을 근거로 삼는 분권적 재정시스템 하에서도 지방정부간 재정형평화 문제는 늘 중요한 이슈가 된다. 지역간 세원의 격차 등으로 인해 발생하게 되는 재정력의 지역간 격차로 인하여 순 재정적 편익(net fiscal benefit)의 격차가 발생함으로써 동일한 개인이 서로 다르게 취급되는 형평상의 문제를 야기한다. 또한 재정적 요인에 의해 유발된 지역간 이동을 초래함으로써 배분 상의 비효율의 문제도 발생시킨다.

재정분권을 채택하고 있는 다른 국가들과 마찬가지로 우리나라에서도 이러한 문제를 해결하기 위해 다양한 재정형평화 교부금(fiscal equalization grant) 제도를 시행하고 있다. 이 가운데 특별시와 광역시 내 자치구간 재정조정은 조정교부금 제도를 통해 이루어지고 있다. 그런데, 조정교부금의 역할과는 별개로 서울특별시에서는 지방자치제도의 시행과 함께 시작된 자치구간 재정불균형 해소에 관한 논의가 줄곧 진행되어 왔는데, 최근에 행정자치부와 서울특별시는 자치구 재산세 수입의 50%를 공동세원화하는 방안에 합의하였다. 새로운 제도는 현 정부가 추진하고 있는 균형발전이라는 정책목표에도 부합하는 듯 하며, 특히 혜택을 볼 것으로 예상하는 대다수의 자치구들이 지지하고 있기 때문에 그 추진에 있어서 탄력을 받을 것으로 보인다.

그런데 제안된 공동세 문제에 관해서는 지금까지 학문적으로 체계적인 분석이 이루어진 바가 없다. 새로운 지방재정 제도를 도입함에 있어서는 정치적인 측면에서 접근하거나 당사자들의 이해득실을 따지기 보다는 지방세원칙, 재정형평화의 적정 수준, 재정형평화로 인해 예상되는 문제점의 최소화 등 지방재정과 관련한 기본 원리들에 대한 검토가 선행될 필요가 있다.

재산세 공동세 문제와 관련된 논의의 쟁점은 분권과 집권, 효율성과 형평성의 상충관계라고 볼 수 있다. 최근의 지방세법 개정(2006년 9월)에 의해 자치구세의 대부분을 차지하는 재산세에 대한 탄력세율 적용이 사실 상 불가능하게 되었다. 물론 재산세에 대한 탄력세율이 허용되었을 때에도 보유세 개편과 관련하여 발생했던 세율 인하 이외에는 전혀 탄력세율이 적용되지 않았으나, 이제는 자치단체의 세율결정권이 제도적으로 불가능하게 되었다. 이는 재산세가 조세가격의 역할을 할 수 없음을 의미하는 것으로 적어도 재정적 측면에서는 자치구의 자치권은 없어진 것과 다름 아니다. 이런 측면에서는 상당한 수준의 재정형평화가 자치구 재정문제에 있어서 중심적인 정책목표가 될 수 있다. 반면 자치구가 자치권을 행사하기 위해서는 재산세가 어느 정도 조세가격의 역할을 할 수 있도록 탄력세율 적용을 다시 허용해야 한다면 재산세를 이용한 과도한 재정형평화는 재정분권의 효율성을 저해할 수밖에 없다는 문제를 안고 있다.

이 논문에서는 재산세 공동과세제도 도입에 따른 재정적 영향, 예상되는 효과 및 문제점들을 체계적으로 검토해보고자 한다. 특히 지방재정의 이론과 실증분석 결과에 근거하여 객관적으로 문제에 접근함으로써 합리적인 대안을 제안하고자 한다.

이 논문은 다음과 같이 구성되어 있다. 서론에 이어 제2절에서는 서울시에 있어서 그간 진행되었던 자치구간 재정불균형 완화에 관한 논의와 선행연구들을 살펴본다. 제3절에서는 재산세 공동과세 제도 도입에 따른 예상효과와 문제점을 분석해본다. 제4절에서는 현재 제안되고 있는 제도가 지닌 문제점을 바탕으로 몇 가지 실행 가능한 대안을 제시해본다. 특히 공동세가 도입됨을 가정한 상태에서 보다 합리적인 재원배분 방안과 조정교부금 제도와의 연계 방안을 분석해본다. 끝으로 제5절에서는 내용을 요약하고 결론을 내린다.

서울시 자치구간 재산세 공동세 제도 추진방안 분석과 대안 모색방안

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

Ⅱ. 서울시 자치구간 재정격차 문제에 관한 논의

1995년 이후 꾸준히 진행되어온 서울시 자치구간 재정격차 문제에 관한 다양한 논의는 다음의 <표 1>에서와 같이 정리된다.

첫 번째는 가장 오랫동안 진행되어왔던 서울시세와 자치구세간 세목교환에 관한 논의이다. 종합토지세가 폐지되기 전인 2004년까지는 종합토지세와 담배소비세간의 교환이 수차례 추진되었으나 매번 자치구들의 반대에 부딪히면서 제도화되지 못하였다. 2005년부터는 보유세 강화로 인하여 재산세수입 격차와 함께 광범위하게 진행되던 재산세율 인하 문제에 대응하기 위하여 재산세와 자동차세, 담배소비세, 주행세 등 3개 시세간의 교환이 추진되었으며, 이를 내용으로 하는 지방세법 개정안이 2005년 11월 국회에 제출되었다. 이와 같은 정치권의 세목교환 추진에 대하여 서울시 자치구들은 대체로 반대하는 입장을 취하였는데, 재산세는 이론적으로 기초자치단체의 세목으로 적합하며, 향후 높은 신장성이 예측되기 때문에 세목교환은 자치구 재정의 하향평준화를 초래할 것으로 우려된다는 것이 주요 논리였다(서울시구청장협의회, 2005. 8. 25). 이에 대해 재산세를 주택분 재산세와 비주거용 건물에 대한 재산세로 구분하여 전자는 자치구세로, 후자는 시세로 전환하여 공동세원으로 삼는 대신 자동차를 구세로 전환하는 방안(현진권, 2005)이 제시되기도 했으며, 강남구에서는 재정불균형 완화를 위한 자치구 재정자립기금 설치를 제안하기도 했다.

세목교환을 촉구하는 열린우리당의 성명서(2007. 2. 21)에서는 강남개발 당시 정부가 ‘특정지구개발촉진에관한임시조치법’을 만들어 부동산 투기억제세, 영업세, 등록세, 취득세, 재산세 등을 면제하는 조치를 취하는 등 각종 세제혜택을 주었으며, 사회간접시설비는 정부예산과 서울시민의 세금으로 충당되었기 때문에 강남의 재산세에 관한 권리는 서울시민 모두에게 있으므로 시세로 하는 것이 적합하다고 주장하고 있다.

두 번째는 조정교부금 제도의 개선에 관한 것으로서 주로 학계에서 논의가 진행되어 왔는데, 몇몇 연구들이 조정교부금제도가 지닌 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하였다. 기준재정수요 산정에 있어서는 측정항목별 예산과 측정단위간의 낮은 상관관계, 기준재정수요액과 실제 예산간의 괴리, 계량화가 불가능한 수요의 미반영, 특정 자치구에 고유한 요인의 미반영(박완규, 1999; 조기현, 1999 등), 비현실적인 단위비용(최병호․배준호, 2001), 사회복지수요 반영의 필요성(최병호, 2007) 등이 지적되었다. 기준재정수입 산정에 있어서는 특히 서울시에 대해 높은 기준세율, 가산교부를 통한 추가적인 재원배분, 수입인센티브 제도의 미적용 등으로 인해 자치구의 자체노력을 유도할 장치가 없다는 문제(최병호․정종필, 2003) 등이 지적되었다. 조정재원의 문제로는 낮은 재정보전 기능, 재원의 불안정성 등의 문제(최병호․배준호, 2001) 등이 지적되었다. 학문적 관심에도 불구하고 제로-섬의 성격을 지니는 조정교부금 배분의 특징, 정확한 수요산정에 관한 대안의 부재 등의 이유로 인해 제도개선에 대해서는 정치권, 서울시, 자치구 모두 상대적으로 관심이 적었으며, 그 결과 1995년 이후 제도개선은 전혀 이루어지지 않았다. 다만 서울시에서는 2005년 9월 제도개선에 대한 합의 도출을 위해 조정교부금 재원을 5% 인상하는 방안을 제시한 적이 있으나 실현되지 않았다.

<표 1> 자치구 재정제도의 개선에 관한 논의

	목적	내용 및 방안	주요 논점
시세와 구세간 세목교환	- 자치구 상호간 수평적 재정불균형의 완화	- 2004년까지․불균형이 심한 공평한 시세간의 교환 ․담배소비세 ⇆ 종합토지세 - 2005년 이후․담배소비세, 주행세, 자동차세 ⇆ 재산세	- 대다수의 자치구는 반대 ․재산세는 기초자치단체의 세목으로 적합 ․신장성이 높은 재산세의 시세 이전은 자치구 재정에 불리하게 작용 - 재산세 인하현상을 막을 수 있는 대안으로 제시

조정교부금 제도 개선	- 재원보전기능 강화 - 재원의 안정성 제고 - 합리적인 재원배분 - 자치구 상호간 재정불균형 완화	- 재정조정 재원의 변화 ․조정교부금 법정률 인상 ․조정재원 조정 ․역교부금제도 도입 - 배분방식 개선 ․기준수요 산정방식 개선 ․기준수입 산정방식 개선 ․인센티브제도 도입	- 제도변화는 Zero sum 게임의 성격 ․정확한 기준재정산정 방식에 대한 기준 부재 ․정치권, 서울시, 자치구 모두 관심이 적음 ․1995년 이후 관련법령의 개정이 없었음
재산세 공동세 안	- 자치구 상호간 재정불균형 완화 - 재산세 수입의 심각한 격차 시정	- 주택분 재산세는 구세로, 비주택분 재산세는 시세로 각각 과세하여 공동세원화	- 대다수의 자치구가 찬성 ․재산세수입의 격차가 재정불균형의 원인 ․재산세 탄력세율 적용 불가로 안정적 공동세원 확보가 가능 - 재산세의 공동세화로 자치구의 재정적 자율권 포기
		- 재산세수입의 50% 공동세원화 - 25개 자치구에 균등 배분

세 번째는 이 논문의 주 관심사인 재산세 공동세에 관한 최근 논의이다. 부동산 보유세의 과표 인상으로 인해 재산세가 자치구세에서 차지하는 비중은 매년 빠르게 상승하면서 재산세수입의 자치구간 격차 폭도 급속하게 벌어지고 있다. 즉 과표의 시가반영률을 매년 높이고 과표적용률이 매년 10%씩 높아짐에 따라 실효세율이 상승함으로써 재산세 수입은 향후 더욱 증가할 것이며, 특히 재산가치가 높은 강남지역의 증가 폭은 상대적으로 높을 것으로 예상된다. 또한 2004년 이후 서울시 자치구에서 매년 발생해왔던 재산세율 인하가 재산세에 대한 탄력세율 적용을 배제한 지방세법 개정(2006. 9)으로 사실 상 불가능하게 됨에 따라 재산세 수입에 대해 자치구가 영향력을 행사할 수 없게 됨으로써 공동세원의 안정적인 확보가 가능하게 되었다는 점은 또 다른 배경을 제공하고 있다. 공동세 안은 공동세원으로 편입되는 재원의 비율에 대하여 상충된 자치구간 이해관계 탓에 논란이 거듭되었는데, 2005년 12월 재산세 50% 공동세를 내용으로 하는 지방세법 일부 개정안이 한나라당 의원들의 명의로 국회에 제출되었으며, 최근 행정자치부와 서울시에서는 이러한 안을 추진하기로 합의했다는 내용이 언론에 보도되었다.

서울시 자치구의 경우 2004년에는 20개의 자치구가 최소 10%에서 최대 30%(강남구, 중구)까지, 2005년에는 15개 자치구가 최소 10%에서 최대 40%(중구)까지, 그리고 2006년에는 다시 20개 자치구가 최소 10%에서 최대 50%(강남구)까지 재산세율을 각각 인하함.

다음 절에서는 재산세 공동세 안이 제도화될 경우에 기대되는 효과를 재정격차 완화 효과를 중심으로 분석해보며, 예상되는 문제점을 검토해보고자 한다.

Ⅲ. 재산세 공동과세 제도의 예상효과 및 문제

1. 공동세제도 도입에 따른 재원 재배분과 재정격차 완화

현재 논의되고 있는 재산세 공동세안의 개략적인 내용은 각 자치구가 징수한 재산세수입 50%씩을 공동세원으로 납부함으로써 조성된 재원을 25개 자치구에 대해 균등 배분한다는 것이다. 공동세제도가 시행될 경우에 예상되는 1차적 재분배효과는 각 자치구의 지방세수입 변화이다. 그런데 자치구의 지방세 수입 변화는 조정교부금 배분액을 변화시키는 2차적 재분배를 발생시키며, 그 결과 최종적인 재분배가 결정된다. 서울시의 조정교부금 배분공식을 검토함으로써 이러한 재분배 과정을 구체적으로 분석해보자.

1) 서울특별시 조정교부금의 배분방식과 2007년 배분현황

서울시 조정교부금제도에서는 취득세와 등록세수입의 50%를 재원으로 삼는데, 이 중 공식에 의해 배분되는 보통교부금은 전체 재원의 90%를 차지한다. 보통교부금의 교부는 기본교부와 가산교부로 구분된다. 우선 기본교부는 각 자치구의 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이로 결정되는 재정부족액에 따라 재정부족액이 발생한 자치구에 대해 교부한다. 만약 보통교부금 재원 총액이 자치구 재정부족액의 합보다 적을 때에는 기준재정수요액에 조정률을 곱한 조정기준재정수요액을 산정하여 그 값과 기준재정수입액의 차이를 재정부족액으로 삼아 교부한다. 그런데 서울시의 경우에는 2000년 이후 매년 조정교부금 재원 총액이 재정부족액의 합보다 많아서 조정률이 적용되지 않았으며, 따라서 정의 재정부족액이 있는 모든 자치구에 대해 재정부족액의 100%를 기본교부로 보전하여왔다. 한편 기본교부 이후에 남는 잔여재원은 가산교부를 통해 각 자치구에 대해 다시 배분해준다. 우선 제1차 가산교부에서는 기준재정수요충족도가 평균적인 기준재정수요충족도에 미치지 못하는 자치구에 대해 그 재정부족액에 비례하여 배분한다. 또한 1차 가산교부 이후에도 재원이 남게 되면 잔여재원을 각 자치구의 기준재정수요규모비율에 곱하여 자치구별로 제2차 가산교부액을 배분한다.

자치구 [eqn: i]의 기준재정수요충족도 = ([eqn: i]의 기준재정수입액)/([eqn: i]의 기준재정수요액)

자치구 [eqn: i]의 기준재정수요규모비율 = ([eqn: i]의 기준재정수요액)/(재정부족액이 발생한 모든 자치구의 기준재정수요액의 합계)

서울특별시의 2007년 자치구 조정교부금 교부계획에 의하면 조정교부금 총액은 1조 7,895억원이며, 그 90%인 1조 6,101억원이 재정부족 자치구에 대해 보통교부금으로 교부된다. 재정부족이 발생한 자치구의 전체 기준재정수입액은 1조 2,444억원인 반면 전체 기준재정수요액은 2조 7706억원이어서 재정부족액의 합은 1조 5,263억원으로 나타난다. 이처럼 재정부족액의 합이 보통교부금 재원에 비해 적기 때문에 재정부족 자치구들의 재정부족액을 100% 보전한 후 남는 재원 843억원을 가산 교부한다. 따라서 교부 후 재정충족도는 103.04%를 나타내고 있다. 한편 2007년에는 기본교부 후 잔여재원을 제1차 가산교부를 통해 모두 배분하기 때문에 제2차 가산교부는 적용되지 않는다.

서울특별시, 2007년도 자치구 조정교부금 교부 변경 계획, 2006. 11.

이를 보다 구체적으로 살펴보자. 보통교부금 재원 총액을 [eqn: barG], 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 각각 [eqn: D _{i`}]와 [eqn: R _{i}]로 두면 자치구 [eqn: i]에 대한 보통교부금 교부액은

[eqn: G_i = 0 ~~if ~~ D_i LEQ R_i]	(1.1)

[eqn: G _{i} =(D _{i} -R _{i} )~~if~~D _{i} >R _{i} ~~and~~ {R _{i}} over {D _{i}} > {SIGMA (R _{j} /D _{j} )} over {n}]	(1.2)

[eqn: G _{i} =(D _{i} -R _{i} )+k _{i} (D _{i} -R _{i} ) left[{bar{G} - SIGMA (D _{j} -R _{j} )} over {SIGMA k _{j} (D _{j} -R _{j} )}right]# ~~~~~~~~~~~~~~~if~~D _{i} >R _{i} ~~and~~ {R _{i}} over {D _{i}} < {SIGMA (R _{j} /D _{j} )} over {n}]	(1.3)

와 같이 구분하여 표현할 수 있다. 여기서 [eqn: n]은 재정부족액이 발생한 자치구의 수를, 그리고 [eqn: k _{i}]는 제1차 가산교부에 있어서 대상 자치구의 재정부족액을 가산교부로 반영하는 비율을 나타내는데, 가산교부율이라고 부르기로 한다.

가산교부율은 매년 조금씩 달리 적용되는데, 대체로 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요 충족도가 평균에 비해 높을수록 낮은 값을 적용하는 방식을 취하는데, 2007년의 경우에는 [eqn: k _{i} =-0.2 ( R _{i}} / {D _{i}} ) +0.15]의 공식에 따라 결정된다. 재정충족도가 가장 낮은 자치구인 강북구의 재정충족도는 26.71%이므로 [eqn: k _{i} `=0.097]의 가산교부율이 적용된다. 반면 교부단체 중 재정충족도가 가장 높은 양천구는 54.76%이므로 [eqn: k _{i} `=0.0405]의 가산교부율이 적용된다.

식 (1.1)은 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요액이 기준재정수입액보다 적거나 같아서 불교부단체가 되는 경우인데, 2007년에는 중구, 서초구, 강남구가 여기에 해당된다. 식 (1.2)는 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요액이 기준재정수입액보다 많으나 기준재정수요충족도가 평균 이상인 경우인데, 이 때 [eqn: i]는 재정부족액의 100%를 가산교부로 교부받으므로 재정수요충족도는 100%가 된다. 2007년에는 종로구, 영등포구, 송파구가 이에 해당한다. 식 (1.3)은 자치구 [eqn: i]의 기준재정수요액이 기준재정수입액보다 많으면서 기준재정수요충족도가 평균보다 낮은 경우인데, 우변의 첫째 항은 재정부족액의 100%를 보전해주는 기본교부를, 그리고 두 번째 항은 가산교부를 각각 나타낸다. 가산교부액은 재정부족액에 가산교부율을 곱한 값에 기본교부 이후의 잔여재원과 총 가산교부액을 일치시키기 위한 조정률을 적용한 값으로 계산된다. 따라서 이러한 자치구의 재정수요충족도는 100%를 넘게 되는데, 위의 6개 자치구를 제외한 모든 자치구가 여기에 해당된다.

재정수요충족도는 중구 120.85%, 서초구 124.24%, 강남구 197.87%로 각각 나타난다.

2) 공동세제도의 시행과 재원 재배분

재산세수입의 50%를 공동세원으로 마련하고 전체 자치구에게 균등 배분한다면 우선 자치구들의 자체재원이 변화되는 1차적인 재배분이 발생한다. 자치구 [eqn: i]의 재산세 수입을 [eqn: L_i], 자치구의 수를 [eqn: N]으로 두면 자치구 [eqn: i]의 재산세 관련 수입은 당초 [eqn: L _{i}]에서 ([eqn: L_i /2 + SigmaL_j / N])으로 변화된다. 이 과정에서 공동세에 대한 기여액이 공동세원으로부터의 수혜액보다 적은 자치구(Type A)와 많은 자치구(Type B)가 발생한다. 즉 Type A 자치구는 ([eqn: L_i /2 < SigmaL_j /N])인 자치구, 그리고 Type B 자치구는 ([eqn: L_i /2 > SigmaL_j /N])인 자치구이다.

이러한 1차 재분배를 통해 조정교부금 산정에 있어서 각 자치구의 기준재정수입액 [eqn: R _{i}]가 변화되며, 그 결과 자치구별 보통교부금 배분액이 변화하는 2차 재분배가 발생한다. Type A 자치구는 모두 기준재정수입액이 증가하여 기본교부액이 감소한다. 또한 기준재정수입액의 증가로 인해 기준재정수요충족도가 높아지는데, 당초 가산교부 대상인 자치구 중에는 기준재정수요충족도가 평균 이상으로 높아짐으로써 가산교부 대상에서 제외되어 식 (1.2)의 배분공식이 적용되는 경우도 있다. 또한 가산교부 대상으로 남는 경우에는 식 (1.3)의 배분공식이 적용되나 기준재정수요충족도의 변화에 따라 가산교부액이 변화된다. 이러한 과정을 거치면서 조정교부금 교부액이 증가하는 자치구(Type A1)와 감소하는 자치구(Type A2)가 발생한다.

식 (1.3)을 통하여 이를 보다 구체적으로 살펴보자. 식 (1.3)을 다시 표현하면

[eqn: G _{i} = BG_i + AG_i # ~~~= (D _{i} -R _{i} )+k _{i} (D _{i} -R _{i} ) beta]

로 나타낼 수 있는데, 여기서 [eqn: BG_i]와 [eqn: AG_i]는 각각 기본교부액과 가산교부액을, 그리고 [eqn: beta]는 조정률을 나타낸다. [eqn: R _{i}]에 대한 [eqn: G _{i}]의 도함수를 구하면

[eqn: partialG _{i`} over partialR_i = dBG_i over dR_i + partialAG_i over partialR_i],	(2.1)

이 되는데, 여기서

[eqn: dBG_i over dR_i = -1 <0],	(2.2)

[eqn: partialAG_i over partialR_i = dk_i over dR_i (D_i - R_i )beta - k_i beta + k_i (D_i - R_i ) {partial beta} over partialR_i ≷ 0]	(2.3)

이다. 식 (2.2)는 자치구 [eqn: i]의 기준재정수입액 증가로 인한 기본교부액의 감소를, 그리고 식 (2.3)은 [eqn: i]의 기준재정수입액 증가로 인한 가산교부액의 변화를 나타내는데, [eqn: dk_i /dR_i <0]이며,

[eqn: {partial beta} over partialR_i = {Sigmak_j (D_j - R_j ) - [ barG - Sigma(D_j - R_j )] left[ dki over dR_i (D_i - R_i ) - k_i right] } over {[Sigmak_j (D_j -R_j ) ]^2 } ≷ 0]	(3)

이다. 식 (2.3)의 첫 번째 항은 가산교부율의 감소에 따른 가산교부액의 감소를, 두 번째 항은 기준재정수입액의 증가에 따른 가산교부액의 감소를 각각 나타낸다. 그리고 세 번째 항은 조정률의 변화에 따른 가산교부액의 변화를 나타내는데, 식 (3)에서 보듯이 그 부호는 정 또는 부의 값을 가질 수 있다.

따라서 기준재정수입액이 증가됨에 따라 기본교부액은 감소하나 가산교부액은 증가될 수도 있고 감소될 수도 있다. 가산교부액이 감소한다면 보통교부금은 감소하며, 가산교부액이 증가한다면 보통교부금은 증가하거나 감소한다. 즉

[eqn: partialG_i over partialR_i <0 ~~if ~~partialAG_i over partialR_i <0],

[eqn: partialG _{i`} over partialR_i ≷ 0 ~~ if ~~ partialAG_i over partialR_i > 0]

이 된다.

한편 Type B 자치구는 기준재정수입액이 감소하는데, 먼저 당초 조정교부금 교부단체의 경우는 재정부족액의 증가로 기본교부액이 증가하며(B1), 당초 가산교부 대상이 아니었으나 가산교부 대상으로 전환되거나, 당초 가산교부 대상인 경우에는 기준재정수요충족도 감소로 보다 높은 가산교부율이 적용될 수도 있다. 또한 당초 불교부단체는 교부단체로 전환되는 자치구(B2)와 계속 불교부단체로 남는 자치구(B3)로 구분된다.

2007년 예산을 이용한 시산 결과 A1 5개, A2 17개 등 모두 19개 자치구가 Type A 자치구로 분류되었는데, 보통교부금 교부액은 증가 또는 감소하지만 재정수입은 모두 증가하는 것으로 나타났다. 한편 Type B로 분류되는 6개 자치구 중 B1인 종로구, 송파구와 영등포구는 자체재원은 당초 재산세 수입에 비해 감소하나 조정교부금 교부액 증가가 재산세 감소를 상쇄하여 재정수입은 증가하는 것으로 나타났다. B2로 분류된 유일한 자치구인 서초구는 교부단체로 전환되지만 재정수입은 감소하며, B3로 분류된 중구와 강남구는 여전히 조정교부금 불교부단체로 남아서 재정수입이 감소하는 것으로 나타났다.

이상을 정리하면, 공동세제도 도입으로 인한 1차 재분배 과정에서는 Type B에 속하는 강남구, 서초구, 중구, 영등포구, 종로구, 송파구 등 6개 자치구의 재정이 감소하게 된다. 그러나 조정교부금 교부액이 변화되는 2차 재분배 과정에서 B1인 영등포구, 종로구, 송파구 등은 조정교부금 교부액이 공동세로 인한 재산세 감소액보다 많이 증가함으로써 전체 재원은 오히려 증가된다. 결과적으로 22개 자치구는 순 재정수입이 증가하는 수혜 자치구가 되는 반면 강남구(-910억원), 서초구(-280억원), 중구(-119억원)는 순 재정수입이 감소하는 기여 자치구가 되는 것으로 나타났다. 반면 재원이 증가한 22개 수혜자치구의 재원 증가액은 44억원(양천)~77억원(노원)으로 나타났다. 이러한 결과는 <표 2>에 정리되어 있다.

공동세 시행에 따른 자치구별 재원증감에 대한 시산 결과는 <부표 1>에 나타나 있음.

<표 2> 공동세 도입이 자치구 재정에 미치는 효과의 유형

유형		1차 재분배 (재산세 재분배)	2차 재분배 (조정교부금 재분배)	재정수입 증감	해당 자치구	비고
Type A ([eqn: L_i /2 < SigmaL_j /N])	A1	증가	증가	증가	용산, 마포, 양천, 강서, 강동	수혜 자치구
	A2		감소	증가	성동, 광진, 동대문,중랑, 성북, 강북, 도봉, 노원, 은평, 서대문, 구로,금천, 동작, 관악
Type B ([eqn: L_i /2 > SigmaL_j /N])	B1	감소	증가	증가	종로, 송파, 영등포
	B2		증가	감소	서초	기여 자치구
	B3		감소	감소	중구, 강남

주: 자치구별 재산세 수입은 서울시의 재산세 추계 자료에 따름.

자료: 서울특별시 “자치구 자주재원 불균형 완화를 위한 지방세법 개정 추진내용”과 “2007년도 자치구 조정교부금 교부 변경 계획” 자료에 근거하여 저자가 작성함.

3) 재원 재배분에 따른 재정격차 완화 효과

최근 그 정도가 심해지는 자치구간 재정격차는 주로 재산세수입의 불균형으로 인해 야기되므로 공동세제도의 도입은 재정격차를 완화시킬 것으로 예상된다.

재산세수입만을 볼 때, 2007년 세수 추계액을 기준으로 강남구(2,308억원)의 재산세 수입은 강북구(168억원)에 비해 무려 13.7배나 높은 수준으로 나타나고 있다. 재산세 등 자치구세 수입, 경상적 세외수입, 조정교부금을 합한 재원규모는 강남구가 3,458억원으로 최소인 금천구의 1,200억원에 비해 약 2.9배 가량 높은 수준으로 나타난다. 이와 같이 재산세수입 격차에 비해 격차가 축소되는 것은 조정교부금을 통한 재정조정의 결과이다.

한편 공동세제도의 도입으로 재정격차는 더욱 축소되는 것으로 나타난다. 2007년을 기준으로 한 시산의 결과 공동세제도 시행으로 강남구의 재원규모는 2,548억원으로 최소인 금천구의 1,246억원에 비해 2배 정도 높은 수준이 되며, 전체 자치구의 평균적인 재원규모는 강남구의 약 60% 수준에 이를 것으로 예상된다. 1인당 재원규모 면에서는 강남구는 459천원으로 나타나 최소인 양천구(273천원)의 약 1.7배 정도가 되며, 평균적으로는 강남구의 81% 수준에 달할 것으로 예상된다. 특히 1인당 재원에 있어서 종로구(1.8배), 용산구(1.31배)와 금천구 (1.06배) 등 강남구를 초과하는 자치구가 나타날 것으로 예상된다(표 3 참조).

<표 3> 재산세 50% 공동세원화로 인한 주요 재정 효과 (2007년의 경우)

(단위: 억원)

	기준 재정 수요액	현행						재산세 50% 공동세 도입						총재원 증감액
		기준 재정 수입액	조정 교부금	총재원		강남구 대비 재원		기준 재정 수입액	조정 교부금	총재원		강남구 대비 재원
				전체	1인당 (천원)	전체	1인당			전체	1인당 (천원)	전체	1인당
계	31,665	18,410	17,895	37,680	370	-	0.59	18,410	17,895	37,680	370	-	0.81	0
종 로	1,215	891	377	1,323	791	0.38	1.27	749	447	1,381	825	0.54	1.80	58
중 구	1,149	1,388	0	1,500	1,144	0.43	1.84	1,118	0	1,382	1,054	0.54	2.30	-119
용 산	1,204	651	641	1,335	575	0.39	0.92	584	686	1,397	602	0.55	1.31	62
성 동	1,212	500	831	1,322	394	0.38	0.63	570	791	1,381	411	0.54	0.90	58
광 진	1,147	453	811	1,262	337	0.36	0.54	532	776	1,317	352	0.52	0.77	56
동대문	1,301	478	963	1,467	386	0.42	0.62	565	937	1,532	403	0.60	0.88	65
중 랑	1,232	327	1,070	1,416	332	0.41	0.53	518	976	1,471	345	0.58	0.75	55
성 북	1,365	507	1,004	1,552	330	0.45	0.53	631	975	1,620	344	0.64	0.75	68
강 북	1,151	307	996	1,312	373	0.38	0.60	461	884	1,360	387	0.53	0.84	49
도 봉	1,083	327	890	1,228	324	0.36	0.52	472	791	1,275	336	0.50	0.73	47
노 원	1,491	475	1,194	1,684	272	0.49	0.44	682	1,176	1,761	284	0.69	0.62	77
은 평	1,244	343	1,064	1,406	301	0.41	0.48	523	989	1,464	313	0.57	0.68	58
서대문	1,163	401	893	1,303	373	0.38	0.60	509	833	1,357	389	0.53	0.85	55
마 포	1,311	708	699	1,368	350	0.40	0.56	743	716	1,434	367	0.56	0.80	66
양 천	1,223	670	641	1,326	264	0.38	0.42	734	646	1,369	273	0.54	0.60	44
강 서	1,427	648	907	1,613	290	0.47	0.47	738	949	1,688	303	0.66	0.66	76
구 로	1,241	485	883	1,406	336	0.41	0.54	580	851	1,467	350	0.58	0.76	61
금 천	1,076	353	849	1,200	469	0.35	0.75	458	745	1,246	487	0.49	1.06	46
영등포	1,365	1,082	337	1,474	359	0.43	0.58	1,015	445	1,537	375	0.60	0.82	64
동 작	1,216	469	874	1,367	334	0.40	0.54	575	827	1,425	348	0.56	0.76	58
관 악	1,355	454	1,058	1,518	286	0.44	0.46	618	1,028	1,587	299	0.62	0.65	68
서 초	1,333	1,657	0	1,840	451	0.53	0.72	1,223	138	1,560	382	0.61	0.83	-280
강 남	1,476	2,921	0	3,458	623	1.00	1.00	2,076	0	2,548	459	1.00	1.00	-910
송 파	1,482	1,288	244	1,687	278	0.49	0.45	1,080	579	1,744	287	0.68	0.63	58
강 동	1,199	624	667	1,313	284	0.38	0.46	658	708	1,375	298	0.54	0.65	62

주: 1) 조정교부금 배분액은 (보통교부금+특별교부금)을 나타내는데, 특별교부금 배분액은 2006년의 자치구별 배분 비율을 적용함.

2) 총재원은 자치구세 수입, 경상적 세외수입, 조정교부금 교부액의 합으로 계산함.

자료: 서울특별시 “자치구 자주재원 불균형 완화를 위한 지방세법 개정 추진내용”과 “2007년도 자치구 조정교부금 교부 변경 계획” 자료에 근거하여 작성함.

2. 공동세제도에 대한 몇 가지 의문

1) 기여 자치구의 재정은 충분한가?

이상에서 살펴본 바와 같이 공동세제도의 도입으로 자치구간 재정격차는 상당한 수준까지 완화될 것으로 전망된다. 그런데 재분배 과정에서 대다수의 자치구는 재정이 증가하지만 재정이 줄어드는 소수의 기여자치구가 발생한다. 여기서는 몇 가지 간접적인 방법을 통하여 기여자치구들이 그러한 부담을 감당할 재정적 여유가 있는지를 살펴보도록 한다.

우선 자치구별로 조정교부금 산정 상의 기준재정수요액 대비 세출예산의 규모를 검토해보자. 기준재정수요액은 자치구의 재정수요를 합리적으로 측정한 금액으로서 세출예산과는 매우 다른 방법으로 산정된다. 그럼에도 불구하고 자치구별로 객관적인 재정수요가 같을 경우에는 유사한 액수의 기준재정수요액이 산정될 것으로 예상되므로, 세출예산을 기준재정수요액과 비교해봄으로써 세출예산 규모의 적정성을 간접적으로 파악할 수 있다.

<표 4> 자치구별 기준재정수요액 대비 세출예산 (2007)

(단위: 억원)

구분		세출예산 (A)	기준재정수요액 (B)	A/B
합계		53,421	31,665	1.69
기여자치구	중구	2,061	1,149	1.79
	서초	2,625	1,333	1.97
	강남	3,694	1,476	2.50
기준재정수요액 최소 자치구	금천	1,666	1,076	1.55
	도봉	1,683	1,083	1.55
기준재정수요액 최대 자치구	노원	2,805	1,491	1.88
	송파	2,464	1,482	1.66
기여자치구 전체		8,380	3,958	2.12

자료: 서울특별시 “2007년도 자치구 조정교부금 교부 변경 계획” 자료와 “자치구별 2007년 세입예산”에 근거하여 작성함.

<표 4>에서 보듯이, 강남구의 기준재정수요액은 약 1,476억원으로서 노원구(1,491억원), 송파구(1,482억원) 다음으로 높은 것으로 나타났으며, 강남구의 세출예산은 약 3,694억원에 달하여 기준재정수요액 대비 세출예산의 규모는 2.5배로 나타났다. 반면 노원구와 송파구의 경우는 기준재정수요액 대비 세출예산 규모는 각각 1.88배 및 1.66배로 나타나며, 전체 자치구 평균은 약 1.69로 나타났다. 한편 서초구와 중구 등 다른 기여 자치구의 기준재정수요액 대비 세출예산 규모도 각각 1.97과 1.79로서 평균에 비해서는 다소 높은 것으로 나타났다. 이처럼 기여자치구들의 세출예산은 기준재정수요액에 비하여 상당히 많이 편성되어 있다는 점으로 미루어 볼 때, 기여자치구들은 상대적으로 재정적인 여유가 있음을 짐작할 수 있다.

또한 세출항목별 예산을 자치구간에 상호 비교해 봄으로써 기여자지구들의 재정적 여유를 엿볼 수도 있다(표 5 참조). 강남구를 예로 들면, 세출예산 규모는 자치구 평균의 1.73배로 나타나며, 모든 항목에 걸쳐 세출예산의 규모는 자치구 평균에 비해 높게 나타난다. 특히 강남구 세출예산의 약 45%를 차지하는 일반행정비는 전체 자치구 평균에 비해 1.76배나 높다. 또한 약 20%를 차지하는 보건 및 생활환경개선비의 경우도 자치구 평균에 비해 2.05배나 높다. 교통관리비의 경우는 평균에 비해 무려 13.12배나 높은데, 강남구의 교통관리비 예산은 이 부문 전체 자치구 예산의 절반 이상을 차지한다. 기여자치구 전체를 두고 보면, 평균 세출예산규모는 수혜 자치구의 약 1.36배로 나타난다. 이러한 결과를 두고 볼 때, 강남구와 서초구 및 중구 등 기여 자치구의 세출예산은 상대적으로 다소 여유있게 편성되었다고 볼 수 있다.

<표 5> 자치구별 세출예산 (2007년)

	합 계	입법 및 선거관계	일 반 행정비	교육 및 문화비	보건 및 생활환경 개선비	사회 보장비	주택 및 지역사회 개발비	지역경제 개발비	국토자원 및 보존 개발비	교통 관리비	민방위 비	예비비 등 기타
계	5,342,146	68,875	2,352,167	24,454	887,947	1,465,869	73,128	30,482	306,785	34,263	18,924	79,252
평 균	213,686	2,755	94,087	6,113	35,518	58,635	2,925	1,219	12,271	1,371	757	5,202
중 구	206,096	2,449	106,541	-	36,930	35,252	1,972	823	9,486	313	1,353	10,978
서초구	262,473	2,571	115,079	-	45,692	49,324	5,374	714	35,989	1,239	1,597	4,895
강남구	369,440 (100.0%)	3,609 (1.0%)	166,003 (44.9%)	-	72,867 (19.7%)	69,373 (18.8%)	8,769 (2.4%)	2,103 (0.6%)	21,114 (5.7%)	17,976 (4.9%)	3,127 (0.8%)	4,500 (1.0%)
강남 / 평균	1.73	1.31	1.76	-	2.05	1.18	3.00	1.72	1.72	13.12	4.13	0.87
기여자치구 / 수혜자치구	1.36	1.05	1.45	-	1.56	0.86	2.07	0.99	2.03	9.72	3.47	2.54

주: 괄호 안의 값은 강남구의 전체 세출예산 대비 항목별 예산의 비중을 나타냄.

자료: 서울특별시 “2007년도 자치구별 세츨예산” 자료에 근거하여 작성함.

한편 2004년의 부동산 보유세제 개편으로 인해 야기되었던 서울시 자치구들의 재산세 탄력세율 적용도 자치구 재정상황을 간접적으로 파악할 수 있는 자료가 된다. 2004년에는 20개 자치구가 10%(서대문구)에서 30%(중구, 강남구)까지, 그리고 2005년에는 15개 자치구가 10%(성동구, 광진구)에서 40%(중구)까지 각각 재산세율을 인하하였다. 이러한 현상은 2006년에는 보다 폭 넓게 나타났는데, 모두 20개의 자치구가 재산세 세율을 인하하였으며, 그 가운데 강남구의 인하율은 50%로 가장 높고, 중구(40%)와 서초구(30%)는 다음으로 높은 수준을 보였다. 이는 그 동기가 무엇이었든 간에 강남구, 중구, 서초구 등이 법정세율을 기준으로 한 재산세 징수가능액에 비해 50%~30%를 덜 징수하였음을 의미하는 것으로 이들 자치구들의 재정적 여유를 반영하는 것으로 볼 수 있다.

재산세 세입이 낮고 재정이 상당히 부족한 자치구 가운데서도 강북구(20%), 동작구(20%), 성동(10%), 관악(20%), 성북(20%), 노원(20%) 등 재산세율을 인하한 자치구가 상당히 있다는 사실은 흥미롭다. 이러한 결과는 재정이 과다하여 세율인하를 통해 공공재의 과잉공급을 회피하려는 의사결정으로 볼 수도 있다. 최병호(2005)는 이러한 현상을 지방정부의 정치적 의사결정의 결과로 해석하고 있다.

2) 공동세를 이용한 자치구간 재분배의 근거는?

재정분권의 이론에서는 효율성의 증진이라는 경제적 편익을 재정분권의 핵심적인 근거로 삼고 있다. 이는 지방세 중심의 지방재정구조와 지방세의 가격기능이 재정분권의 필수적인 조건이 된다는 주장으로부터 잘 확인할 수 있다(Oates, 1993; Bird, 1993 등). 즉 지방공공서비스가 지방세를 재원으로 공급되고, 지방세가 조세가격의 기능을 담당한다면 공공서비스로부터 제공되는 편익과 납세자가 부담하는 지방세 간에는 긴밀한 연계가 형성된다. 보다 많은 편익을 누리기 위해서는 지방세부담이 높아져야 하며, 높아진 지방세부담은 사적재의 소비를 감소시킴으로써 주민들에게는 비용으로 작용하는데, 이러한 관계를 통해 한계수입과 한계비용이 일치하는 선에서 공공서비스가 공급됨으로써 배분 상의 효율성은 증진된다는 것이다.

그렇지만 재정분권 하에서도 재정형평화 교부금은 다양한 측면에서 그 필요성이 인정된다. 지역간 재정력 격차는 순 재정적 편익의 격차를 발생시킴으로써 동일한 개인이 다르게 취급되는 형평상의 문제가 발생하는 한편 재정적 요인에 의해 유발된 이동에 의한 비효율의 문제도 발생한다(Shah, 1994). 따라서 재정형평화 교부금을 통해 공공재 공급의 지역간 격차를 조정해줄 필요가 있다. 그렇지만 재정형평화는 기본적으로 부유한 지역의 소득을 가난한 지역으로 이전함으로써 지방정부의 rent-seeking 행위와 함께 인센티브 문제를 촉발시킬 우려도 있는 것으로 지적되고 있다(김현아, 2007).

공동세 제도는 상대적으로 부유한 몇몇 자치구로부터 그 외 자치구에게 재산세 수입을 이전함으로써 세입을 형평화(Revenue equalization)시키는 방식으로 볼 수 있다. 그 근거는 대도시 내에서의 재산세수입은 당해 자치구의 공공서비스가 제공하는 편익의 대가로만 볼 수 없으므로 다른 자치구와 공유하는 것이 효율성과 형평성의 측면에서 바람직하다는 것이다. 특히 최근의 재산세수입 급증은 자체의 노력에 의해서 발생한 과실이 아니라 정부 주도의 재산세 과표현실화에 의해 유발되었으므로 그 편익의 전체를 당해 자치구가 독점하는 것은 바람직하지 못하다고 지적되기도 한다.

그러나 효율성을 위해서는 중앙정부나 서울시의 공공서비스가 재산관련 세원에 대해 제공하는 편익을 객관적으로 산정하여 그 편익을 제공하는 주체가 과세권을 가져야 한다. 또한 형평성 측면에서도 몇몇 자치구의 재정이 풍족하다는 사실 자체는 그 재원을 나눠가져야 한다는 근거로 충분하지 못하다. 오히려 재산세에 대한 탄력세율 적용이 배제됨으로써 재산세의 가격기능이 전혀 작용할 수 없게 되었으며, 결과적으로 자치구에 있어서는 재정분권의 원리가 작용하지 않는다는 점에서 근거를 찾는 것이 옳을 것이다. 즉 자치구는 재정적으로는 더 이상 자치단체라고 보기 힘들며, 사실 상 일반 행정구로 보아야 한다면 재산세는 자치구가 징수 주체라는 의미만 가지게 되므로 그 수입을 다른 구들과 공유할 수 있다는 것이다. 그러므로 공동세제도에 관해 널리 언급되는 “강남북간 재산세 수입 불균형을 해소함으로써 지방자치의 건전한 성장을 도모해야 한다”는 주장은 옳지 않다. 또한 재산세가 세목교환에 의해 시세로 전환되는 것은 “재산세가 자치구의 기본적인 지방세”라는 이유로 반대하면서 “재산세 수입은 자치구들이 공유해야 한다”는 주장 또한 앞뒤가 맞지 않다.

한편 재산세 공동세 재원을 조정교부금과 분리하여 별도의 재정형평화 재원으로 삼는 이유도 명확하지 않지만 다음과 같은 해석이 가능하다. 앞서 보았듯이 서울시의 경우 풍부한 재원으로 인한 가산교부 덕택에 모든 자치구들의 재정충족도는 100%를 넘으며, 불교부단체를 포함한 평균적인 재정충족도는 110%에 달한다. 2007년에는 재산세 50% 공동세를 통해 조정교부금 재원 17,895억원의 약 34%인 6,106억원의 공동세원이 발생하게 된다. 만약 이를 조정교부금 재원으로 편입시킨다면 평균 재정충족도는 무려 134%에 이르게 되므로 가산교부를 포함하여 현재의 조정교부금 산정방식을 변경시킬 필요성이 있다. 그런데 조정교부금 산정방식을 개편하는 과정에서 자치구간 이해가 다시 상반될 가능성이 있으므로 가장 단순한 배분방식인 균등배분 방식을 채택한 것으로 추측된다.

3) 공동세 편입비율 50%는 어떤 근거 하에 결정되었는가?

한편 재산세의 50%를 공동세로 삼는 근거도 명확하지 않다. 서울시의 내부자료에서는 재산세를 주거용 재산과 비주거용 재산에 부과되는 부분으로 구분한다면 세입은 각각 50% 정도로 나뉘는데, 이 중 비주거용 재산에 부과되는 부분인 50%를 공동세로 삼는 안을 제안하고 있다. 그 근거는 주거용 재산에 대한 재산세는 지역적 편익원칙과 거주자부담원칙에 잘 부합하여 기초자치단체의 세목으로 적합하나 비주거용 재산은 광역자치단체의 공공서비스로부터 많은 편익을 수혜하고 있으며, 특히 소유자가 지역주민이 아닌 경우가 많으므로 해당 지역의 자치단체에 대해 재산세를 납세하는 것은 바람직하지 않다는 것이다.

만약 이러한 설명과 같이 편익원칙과 거주자부담원칙 등 지방세원칙을 공동세 편입비율 결정의 근거로 삼는다면 보다 정확한 접근이 필요하다. 자치구 관할 구역 내에 소속된 재산은 주거용과 비주거용으로 구분되며, 주거용과 비주거용은 각각 소유자가 주민일 경우와 비주민일 경우로 구분된다. 또한 재산에 대해 발생하는 편익은 주로 자치구 공공서비스에 의한 편익, 자치구와 광역 공공서비스에 의한 공동 편익, 주로 광역 공공서비스에 의한 편익 등으로 구분된다.

편익원칙과 거주자부담원칙을 엄격히 적용한다면 소유자가 주민인 주거용 및 비주거용 재산 가운데 주로 자치구 공공서비스의 편익을 수혜하는 재산만 편익원칙과 거주자부담원칙에 적합하며, 따라서 이러한 재산에 대해서는 자치구가 재산세를 부과하는 것이 바람직하다. 반면에 비주거용 재산 가운데서는 주로 광역 공공서비스의 편익을 수혜하는 재산만이 광역시세로 적합하다. 이렇게 본다면 주거용과 비주거용 재산을 분리하여 세수의 약 50%를 차지하는 주거용은 자치구세로, 그리고 나머지 50%는 공동화하자는 주장은 근거가 약하다. 또한 전체적으로는 주거용 재산에 대한 재산세 부과분과 비주거용 재산에 대한 재산세 부과분이 50 대 50을 유지할 수 있으나, 자치구별로는 상당한 차이가 날 수도 있다는 사실은 50% 공동세화의 근거를 더욱 희박하게 한다.

4) 공동세 균등배분은 바람직한가?

다음으로 문제가 될 수 있는 점은 공동세를 배분하는 방식에 관한 것이다. 현재 제기되고 있는 균등배분 방식은 수입형평화 방식으로서 재정수요는 고려하지 않고 재산세 수입이 적은 자치구일수록 보다 적은 기여를 하는 대신 공동세의 균등배분을 통해 순 수혜액이 많도록 하는 것이다. 그런데 앞서 지적한 바와 같이 자치구간 재원 재분배는 공동세를 통한 배분에서 끝나는 것이 아니라 조정교부금 배분액에 영향을 미침으로써 최종적인 재원 증감액이 결정된다.

2007년의 시산을 통하여 최종적인 배분 결과를 보면 재원이 많이 증가한 자치구의 순서는 노원구(77억원), 강서구(76억원), 성북구(68억원) 등인 반면 재산세 수입이 최하위 그룹에 속한 금천구(46억원), 도봉구(47억원), 강북구(49억원) 등의 재원 증가분은 오히려 낮은 수준으로 나타났다(그림 1 참조). 예상과는 달리 당초 재산세 수입 순위와 재원 순증가액 순위가 일치하지 않게 된다. 이러한 문제는 균등배분 방식에 비해 자치구간 재정형평화에 보다 나은 다른 방안이 존재할 수 있다는 점을 알려준다.

<그림 1> 당초 재산세 수입 순위와 재원 증가액 순위

균등배분 방식이 지닌 또 다른 문제점은 자치구의 세수확보 노력에 대한 유인 문제이다. 다른 모든 자치구의 재산세 수입이 일정할 때 어떤 자치구의 재산세수입이 증가한다면 그 증가액의 50%만큼 공동세 기여분은 증가하지만 공동세를 통해 자신에게 배분되는 금액은 추가적으로 기여한 금액의 1/25에 불과하게 된다. 이는 재산세수입이 증가한 자치구는 공동세로 납부해야 하는 세금이 증가하는 것과 다름 아니며, 결국 재산세 수입증가에 대해 정의 한계세율(marginal tax rate)이 적용되는 것이다. 따라서 자치구의 입장에서는 재산세 수입을 증가시키고자 하는 유인이 적으며, 이로 인해 징수율 제고, 체납세 축소 등의 노력에 부정적인 영향을 미칠 우려가 있다. 즉 자체재원의 추가적인 확보는 곤란한 반면 재정형평화 재원은 자동적으로 수혜되므로 보조금에 과도하게 의존하고자 하는 행위가 발생할 수 있다. 나아가 자신의 세입확보 노력과는 무관하게 매년 재원이 추가적으로 증액되므로 재정지출 상의 효율성이 저하될 우려도 높다.

공동세제도를 취하고 있는 독일의 경험은 중요한 시사점을 제공한다. 독일에서는 매우 중앙집권적인 조세제도를 취하고 있는 탓에 거의 모든 조세는 연방세법에 의해 결정되므로 주정부는 세율과 과표를 결정할 수 없다. 반면 연방세를 포함한 조세의 징수 등 조세와 관련된 모든 행정은 주정부에서 담당하므로 주정부가 조세행정에 있어서는 상당한 재량권을 보유하고 있다. 한편 재정형평화는 공동세를 이용한 조세수입의 초기 배분과 함께 주정부간 직접적인 재정이전 및 연방으로부터의 형평화 보조금 등을 통해 철저하게 이루어지고 있다. 이러한 시스템 하에서 재정수입의 증대는 가난한 주의 경우에는 이전재원의 규모를 줄이게 되며, 부유한 주의 경우에는 형평화 재원에 대한 주정부의 기여분을 증가시키게 된다. Baretti et al.(2002)의 연구에서는 이와 같은 문제로 인해 조세행정을 담당하는 주정부들의 조세집행노력(tax enforcement efforts)은 축소되며, 그에 따라 전체적인 재정수입도 줄어든다는 점을 실증적으로 확인하고 있다.

Ⅳ. 효과적인 재정형평화 시스템 구축을 위한 제안

제3절에서는 공동세제도를 도입할 경우 예상되는 효과와 다양한 문제점 등을 구체적으로 살펴보았다. 이제 이러한 결과를 바탕으로 보다 효과적인 재정형평화 시스템을 구축하기 위한 합리적인 대안을 제시하고자 한다. 우선은 공동세제도를 새로 도입하지 않고 기존의 조정교부금 재원을 강화함으로써 재정격차를 완화할 필요성을 제기한다. 다음으로는 공동세제도가 도입될 경우를 가정하여 공동세 기여비율의 결정, 공동세 배분방식의 결정, 그리고 자치구의 인센티브 문제 해소를 위한 장치 등에 대해 제안하고자 한다.

1. 조정교부금 재원의 강화를 통한 재정격차 완화

앞서 지적하였듯이 현재 제시되고 있는 재산세 공동세제도가 지닌 문제점으로는 별도의 재정형평화 교부금제도인 공동세제도를 두더라도 최종적인 재원배분은 조정교부금제도와 연계되어 결정된다는 점, 재산세를 이용한 재원 재분배 및 공동세 편입비율의 근거가 명확하지 못하다는 점, 그리고 재산세의 50%를 공동세로 전환시킴에 따라 1인당 재원이 기여 자치구에 비해 많아지는 수혜 자치구가 나타나는 재원 역전현상이 발생할 수 있다는 점, 수혜 자치구의 인센티브 문제 등 매우 다양하다.

이처럼 근거도 명확하지 않으면서 많은 문제점까지 초래될 것으로 예상되는 제도를 새로 도입함에 따른 실익은 별로 없는 것으로 판단된다. 무엇보다도 수혜 자치구들의 실제적인 재원증가액이 그리 많지 않다는 점은 공동세제도의 도입을 통한 재분배효과가 그리 크지 않다는 사실을 보여준다. <표 6>에는 공동세제도 도입을 통한 재원 재분배효과를 자치구 유형별로 구분하여 보여주고 있다. 공동세의 총 재원 규모는 6,106억원에 달하는데, 그 중 약 76%인 4,640억원이 공동세 기여액보다 수혜액이 많은 Type A 자치구들에게 배분된다. 그렇지만 공동세 기여액을 제외하면 Type A 자치구들의 순수혜액은 1,779억원으로 줄어든다. 한편 공동세로 인한 자체 재원증가로 인해 모든 Type A 자치구들의 조정교부금 배분액이 변화된다. A1 자치구의 경우는 모두 151억원의 조정교부금이 증가하는 반면, A2 자치구의 경우는 801억원의 조정교부금이 감소하므로, Type A 자치구들의 조정교부금은 전체적으로 610억원이 줄어든다. 결국 공동세를 통한 재원증가액에서 조정교부금을 통한 재원감소액을 제외하면 Type A 자치구들의 순재원 증가액은 1,129억원으로 줄어든다. 또 다른 수혜자치구인 B1 자치구의 순재원 증가액을 고려하면 전체 수혜 자치구의 재원 증가액은 1,308억원이 된다.

<표 6> 공동세제도 도입을 통한 자치구 유형별 순재원 증감액 (2007년)

(단위: 억원)

유형		공동세 기여액 (A)	공동세 배분액 (B)	공동세 순수혜액 (C=B-A)	조정교부금 배분액 증감(D)	순재원 증감액 (C+D)	비고
Type A 자치구	A1	1,063	1,221	158	151	309	수혜 자치구 순재원 증가액 (A1+A2+B1):1,308
	A2	1,798	3,419	1,621	-801	820
	A1+A2	2,861	4,640	1,779	-650	1,129
Type B 자치구	B1	1,066	733	-333	512	179
	B2	662	244	-418	138	-280	기여 자치구 순재원 감소액: (B2+ B3):-1,308
	B3	1,517	489	-1,028	0	-1,028
	B1+B2+B3	3,245	1,466	-1,779	650	-1,129
계		6,106	6,106	0	0	0

자료: <부표 1>의 시산 결과를 바탕으로 저자 계산.

결과적으로 공동세제도의 도입을 통하여 혜택을 볼 것으로 예상되는 22개 자치구의 순 재원 증가액은 1,308억원에 불과한데, 이 금액은 조정교부금 재원의 7.3%에 해당한다. 조정교부금은 취득세와 등록세수입의 50%를 통해 마련되므로 결국 현재 조정률인 50%를 3.7%만 증가시켜 53.7%로 두면 공동세제도 도입의 경우 22개 자치구의 순 재원 증가액에 해당하는 재원이 마련된다. 서울시에서는 공동세제도 도입을 추진하는 과정에서 자치구간 이견을 조정하고 재정격차 완화에 대한 서울시의 의지를 보여주기 위해 조정률을 5%인상하는 안을 2005년 9월에 이미 제안한 바 있다. 2007년의 경우 조정률을 5% 인상한다면 조정교부금의 재원증가분은 1,789.5억원으로 현재보다 10%가 증액된다. 이 금액은 공동세제도 도입으로 예상되는 수혜 자치구들의 순 재원 증가액 1,308억원보다 약 480억이 많은 금액이다.

결국 다양한 문제와 함께 실익도 크지 않은 공동세제도를 도입하기 보다는 일반적인 재정형평화의 방식처럼 상위정부에 의한 하위정부간 재정조정의 틀을 유지하면서 재원을 약간만 증액시킨다면 보다 바람직한 결과를 얻을 수 있을 것이다. 물론 재산세 과표가 지속적으로 상승할 것으로 예상되는 가운데, 자치구간 재정격차는 향후 더욱 확대될 소지가 있다. 이 문제는 공동세제도와 같은 세입공유(tax-sharing) 제도를 통하여 해결할 수 있을 것이다. 그렇더라도 공동세 재원에 편입되는 재원의 유형과 편입 비율 등은 보다 명확한 근거 하에서 결정되어야 할 것이며, 배분방식 또한 보다 형평화를 높일 수 있는 방식을 고려해야 할 것이다.

2. 공동세 도입의 경우 합리적인 배분방식의 모색

제안된 공동세제도가 지닌 가장 큰 문제점 가운데 하나는 배분방식과 관련된 것이다. 균등배분 방식은 자치구 별 재산세수입에 근거하여 재산세수입이 많은 자치구일수록 공동세에 대한 순 기여분이 많아지는 반면 재산세 수입이 적은 자치구일수록 공동세로부터 순 수혜액이 많아지는 단순한 구조이다. 그러나 자치구간 최종 재분배효과는 재산세수입의 재배분과 조정교부금 배분액의 합으로 나타나며, 이 과정에서 당초 예상했던 바와는 다른 결과가 초래된다. 따라서 보다 합리적인 배분방식을 고려할 필요가 있다.

첫 번째는 공동세 재원을 조정교부금 재원으로 편입하여 운영하는 방안이다. 공동세제도의 도입으로 기존의 조정교부금과 공동세가 각각 자치구간 재정조정재원으로서 역할을 하게 되는데, 전자는 재정부족액을 보완(Gap-filling)하는 방식인 반면 후자는 재정수입형평화(Revenue equalization) 방식이다. 그러나 같은 목적을 지닌 재원을 서로 다른 방식으로 배분하는 근거가 약하며, 또한 두 방식이 서로 맞물리면서 최종적인 재원배분에 영향을 미치게 된다는 점을 감안하여 배분방식을 고안할 필요가 있다. 현행 조정교부금 배분방식이 큰 결함이 없다면, 가장 합리적인 방식으로서 공동세 재원을 조정교부금 재원에 편입함으로써 재정조정재원의 전체 규모를 확대하여 일률적으로 배분하는 방법을 생각할 수 있다.

이 방법을 사용할 경우의 문제점은 강남구, 서초구, 중구 등 기여 자치구가 불교부단체로 남는다면 균등배분 방식 하에서의 공동세 배분 몫인 1/25조차 배분받지 못하게 된다는 점이다. 또한 재산세 50%를 공동세원화하는 경우에는 조정교부금 재원이 지금보다 약 35% 증액되면서 그 영향력이 매우 커지게 된다. 그러므로 불교부단체에 대한 고려와 함께 현행 조정교부금 산정방식을 대폭적으로 개선할 필요가 있다. 서울시 자치구의 세출예산은 평균적으로 기준재정수요액에 비해 1.69배가 높다는 사실로부터 기준재정수요액은 실제 재정수요액을 상당히 과소평가하고 있음을 간접적으로 알 수 있다. 그러므로 기준재정수요 측정항목과 측정수치를 보다 객관적이고 정확하게 조정할 필요가 있으며, 단위비용도 현실화시킴으로써 기준재정수요액 산정을 현실화시키는 것이 필요하다. 특히 최근 사회복지비 지출과 관련한 지방비 부담의 대폭적인 증가를 고려해볼 때, 이 분야에 관한 기준재정수요액 반영비율을 높이는 방법을 구체적으로 고려할 필요가 있다.

<표 7>에서 보듯이 사회보장비의 경우 세출예산 항목 중 유일하게 기여 자치구의 평균예산이 수혜 자치구의 예산에 비해 적은 항목으로서 수혜 자치구에는 상대적으로 사회복지 지출에 대한 수요가 상대적으로 매우 많음을 반영한다. 예를 들어 재산세 수입이 가장 적은 강북구의 사회보장비는 강남구와 거의 같으며, 서초구나 중구에 비해서는 상당히 많다. 그러나 기준재정수요액의 산정에 사회복지와 관련해서는 인구수와 저소득 가구 수 등 두 가지 측정단위만 반영되며, 보정수요 산정에 있어서 저소득층 지원보정으로 소액이 반영됨으로써 실제적인 사회보장지출액이 기준재정수요 산정에서는 상당히 과소평가되고 있다. 이에 관해서는 최병호(2007) 참조.

두 번째는 인구 등 여러 가지 재정수요를 반영하는 항목을 고려하여 배분하는 방법을 생각할 수 있다. 공동세제도를 재정조정제도의 근간으로 삼고 있는 독일의 경우 부가가치세, 소득세 및 법인세 등 세 세목을 연방정부, 주정부와 지방정부가 수입을 공유하고 있다. 연방정부와 주정부는 각각 총 소득세 수입의 42.5%를, 그리고 나머지 15%는 지방정부가 가져가며, 부가가치세와 법인세도 유사한 방법을 통해 배분된다. 한편 주정부 몫으로 배정된 소득세의 42.5%는 납세자의 거주지에 따라, 법인세는 공식에 따라, 그리고 부가가치세는 주정부 몫의 75%는 인구에 따라 배분하고 나머지 25%는 주의 재정력에 기초하여 배분된다. 부가가치세의 경우 나머지 25%는 각 주가 전체 주의 평균 1인당 조세수입의 92%에 해당하는 조세수입을 보장받을 수 있도록 배분하고 있다. 이러한 배분 방식을 원용한다면 서울시의 공동세 배분에서도 납세자의 주거지, 인구, 재정력 등에 기초하여 배분하는 방법을 생각할 수 있는데, 재정형평화가 목적이라는 점을 감안하여 각 변수에 배정되는 가중치를 조정함으로써 가장 형평화 효과가 높은 배분방식을 고려할 수 있다.

세 번째 방식은 현재 지방재정조정에서 사용하고 있는 제도와 유사한 배분방식을 고려할 수도 있는데, 대표적으로는 재정보전금제도의 배분방식을 원용할 수 있다. 재정보전금제도는 인구 50만 이상 시․군의 경우 도세징수액의 47%와 그 외 시․군의 도세징수액 27%를 공동재원으로 삼는데, 전체 재원의 90%를 차지하는 일반재정보전금은 인구 60%와 징수실적 40%를 기준으로 각 시․군에 배분한다. 그런데 경기도의 경우는 위의 방법으로 일반보조금의 75%를 배분하며, 나머지 25%는 보통교부세 불교부단체에 대한 추가적인 재정지원을 위한 특별보전금으로 확보하여 보통교부세 불교부단체의 재정결함 금액 비율에 따라 배분한다. 재산세 공동세는 모든 자치구가 공유하는 세원을 마련한다는 점에서 재정보전금과 유사한 성격을 지니므로 유사한 배분방식을 고려할 수도 있다. 특히 경기도에서는 보통교부세 불교부단체에 대한 지원을 위하여 총 재원의 일정 부분을 따로 운영하고 있는데, 서울시의 경우에도 조정교부금 불교부단체가 존재하므로 공동세 재원의 배분에서도 유사한 방법을 생각할 수 도 있다. 즉 공동세 재원의 대부분은 인구와 재산세 징수실적을 고려하여 자치구 별로 배분하고 나머지 일정 부분은 조정교부금이 배분되지 않는 자치구에 대한 특별보조금으로 운영하는 방식이다.

2006년 11월 지방재정법 개정으로 2007년부터는 일반재정보전금 재원의 50%는 인구, 40%는 도세 징수실적, 그리고 나머지 10%는 재정력지수를 기준으로 시․군에 배분함.

이상과 같은 세 가지 방식에 따라 자치구 재산세수입의 50%로 마련된 재원을 배분할 경우 나타난 시산 결과를 이용하여 산정한 Theil 지수는 <표 7>에 나타난 바와 같다. 어떠한 대안들을 사용하더라도 조정교부금이 유일한 재정조정기능을 담당하는 현재에 비해 재정격차는 상당히 완화되는 것으로 나타난다. 특히 공동세원을 조정교부금 재원으로 편입하여 운영하는 대안이 가장 형평화 효과가 우수한 것으로 나타나며, 인구(75%)와 재정력 지수(25%)를 고려하여 공동세를 배분하는 방법도 균등배분 방식보다는 형평화 효과가 나은 것으로 나타난다. 이러한 결과는 재정형평화가 목적이라면 균등배분 방식에 비해 보다 우수한 배분방식이 존재함을 의미한다.

<부표 2>에서는 공동세재원을 조정교부금 재원에 편입하여 운용하는 경우에 관한 시산결과가 제시되어 있음. 나머지 시산결과는 저자에게 문의바람.

<표 7> 방안별 총재원의 Theil 지수

방안	현재	균등배분	조정교부금 재원으로 편입	인구 75%, 재정력지수 25%	재정보전금 방식
					인구 60%, 징수실적 40%	경기도 방식
Theil 지수	0.04599	0.03339	0.03057	0.03235	0.03604	0.04354

V. 요약 및 결론

지금까지 서울시 자치구 재정문제와 관련해서는 세목교환, 공동세제도 도입, 조정교부금제도 개선 등 모든 논의들이 대부분 자치구간 재정형평화 제고의 관점에서 진행되어왔다. 이러한 탓에 형평성에 따른 가치판단의 차이와 서울시와 자치구간, 또는 자치구 상호간 상반되는 이해관계는 곧바로 상반되는 입장으로 연결되었다. 그러나 제도개선에 있어서는 당사자들의 이해득실을 따지기에 앞서 지방재정과 관련한 기본 원리들에 대한 검토와 함께 예상되는 기대효과와 문제점에 대한 정확한 판단이 선행되어야 할 것이다.

최근의 재산세 수입 급증은 자치구의 선택에 의한 것이 아니라 정부정책의 결과이므로 그 과실을 나눠가질 이유가 있다. 또한 자치구 지방세수입의 대부분을 차지하는 재산세에 대한 세율결정권이 없어짐에 따라 자치구의 재정적 자치권은 포기된 것이나 다름 아니므로 일반 행정구로서 상호간 재정형평성을 제고할 이유도 있다. 그렇지만 왜 공동세제도를 새로 도입하여 재정격차를 완화해야하는가, 왜 재산세의 50%를 재원으로 삼아야 하는가, 그리고 왜 균등 배분해야 하는가 등의 의문에 대해서는 명확한 답이 제시되지 않고 있다.

이러한 문제에 더하여 현재 제시되고 있는 공동세제도의 실익이 예상보다 상당히 적음을 고려한다면 굳이 공동세제도를 도입할 필요가 있는가 하는 근본적인 의문이 당연히 제기된다. 다행히 서울의 경우는 재정적 여유가 있으며, 따라서 공동세재원에 기여할 수 있는 몇몇 자치구가 존재하여 이런 제도도입을 생각할 수 있지만, 6개 광역시의 경우는 모든 자치구들이 예외 없이 재정부족 상태에 있으며, 조정교부금 배분 후에도 기준재정수요충족도가 100%에 훨씬 못 미치기 때문에 엄두도 내지 못한다는 문제도 있다.

한편 재산세 과표가 당분간 지속적으로 상승할 것으로 예상되는 가운데, 자치구간 재정격차는 향후 더욱 확대될 소지가 있다. 공동세제도와 같은 세입공유(tax-sharing) 제도 등 수평적 재정형평화제도가 한 가지 대안이 될 수 있다. 그렇지만 이 경우에도 공동세에 편입되는 재원의 유형과 편입 비율 등은 보다 명확한 근거 하에서 결정되어야 할 것이며, 현재 보다 자치구간 재정형평화를 제고할 수 있는 배분방식을 고려해야 할 것이다.

또한 재정형평화 재원이 전반적으로 증가됨에 따라 발생할 수 있는 문제점에도 대비할 필요가 있다. 서울시 조정교부금 제도의 특징 중 하나는 지출절감이나 세수증대 노력 등 자치구의 자체노력을 반영하지 않고 있다는 점인데, 더욱이 충분한 재원으로 인해 재정부족액의 100% 이상을 충족해주고 있으므로 자체노력을 유인하지 못할 우려가 높다(최병호․정종필, 2003). 이러한 상황에서 추가적인 형평화재원이 생긴다면 수입 확보와 지출 절감에 대한 수혜 자치구의 유인이 저하될 우려가 충분히 있다. 따라서 지금과 같이 단순한 재정지원이나 재정형평화 기능 이외에 지방정부의 재정책임성 증진과 효율성을 제고하기 위하여 적절한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

인천은 2002년부터 자체노력 인센티브 규정을 두고 있으며, 대구과 광주도 각각 2006년과 2007년부터 자체노력 인센티브 규정을 신설함. 또한 부산, 대구, 인천, 광주, 울산은 각각 자치구 재정진단 규정을 조정교부금 조례에 마련해두고 있음.

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Oates, W. E. (1993). Fiscal Decentralization and Economic Development. National Tax Journal, XLVI: 237-243.

Shah, A. (1994). The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies, World Bank.

최병호(崔炳虎): 부산대학교 경제학과를 졸업했으며, 미국 Texas A&M 대학에서 경제학 박사학위(Tax Competition between Heterogeneous Regions, 1993)를 받고 현재는 부산대학교 경제학과 학과장과 경제학과 BK21사업단 단장을 겸임하고 있다. 주요 연구분야는 지역경제분석 및 정책, 지방재정 등임. 최근 주요 논문으로는 “The Political Economy of Local Property Tax Reform in Korea”(forthcoming), “재정분권의 이론과 적정한 지방재정의 구조 모색”(｢한국지방재정논집｣, 2007), “기술지식의 유출입이 R&D협력에 미치는 효과 (공저, ｢경제연구｣, 2007) 등이 있다.

<E-mail: bhchoe@pusan.ac.kr>

정종필(鄭鍾弼): 부산대학교 경제학과를 졸업했으며, 부산대학교에서 경제학 박사학위(지방재정조정제도의 형평화효과와 지방정부 지출효과 분석, 1998)를 받고 현재는 부산대학교 경제학과 BK21사업단 계약교수로 재직 중이다. 주요 연구분야는 조세, 지방재정, 지역경제 등임. 최근 주요 논문으로는 “재정분권과 종합토지세제도 개편방향에 관한 연구”(공저, ｢지방정부연구｣, 2004), “보통교부세 수입인센티브항목의 세수노력 유인효과”( ｢경제연구｣, 2005), “도시지역 생산성 성장 및 수렴 요인분석: 기술적 catch-up, 기술발전 및 자본축적을 중심으로”(공저, ｢경제학연구｣, 2007) 등이 있다.

<E-mail: jpjeong@pusan.ac.kr/논문접수일: 2007. 6. 20/심사게시일: 2007. 7. 9/심사완료일: 2007. 8. 7>

부  록

<부표 1> 재산세 50% 공동세화로 인한 자치구별 재정증감 효과 (2007년의 경우)

(단위: 억원)

	재산세					조정교부금			증감 (A+B)	유형
	현행	개정안			증감 (A)	현행	개정	증감 (B)
		자치구분	공동세분	소계
합 계	12,212	6,106	6,106	12,212	0	17,895	17,895	0	0	-
종 로	513	257	244	501	-12	377	447	70	58	B1
중 구	726	363	244	607	-119	0	0	0	-119	B3
용 산	454	227	244	471	17	641	686	45	62	A1
성 동	292	146	244	390	98	831	791	-40	58	A2
광 진	307	154	244	398	91	811	776	-35	56	A2
동대문	306	153	244	397	91	963	937	-26	65	A2
중 랑	190	95	244	339	149	1,070	976	-94	55	A2
성 북	294	147	244	391	97	1,004	975	-29	68	A2
강 북	168	84	244	328	160	996	884	-111	49	A2
도 봉	198	99	244	343	145	890	791	-99	47	A2
노 원	298	149	244	393	95	1,194	1,176	-18	77	A2
은 평	223	112	244	356	133	1,064	989	-75	58	A2
서대문	259	130	244	374	115	893	833	-60	55	A2
마 포	392	196	244	440	48	699	716	17	66	A2
양 천	412	206	244	450	38	641	646	5	44	A1
강 서	421	211	244	455	34	907	949	42	76	A1
구 로	302	151	244	395	93	883	851	-32	61	A2
금 천	188	94	244	338	150	849	745	-105	46	A1
영등포	577	289	244	533	-44	337	445	108	64	B1
동 작	278	139	244	383	105	874	827	-47	58	A1
관 악	292	146	244	390	98	1,058	1,028	-30	68	A1
서 초	1,324	662	244	906	-418	0	138	138	-280	B2
강 남	2,308	1,154	244	1,398	-910	0	0	0	-910	B3
송 파	1,042	521	244	765	-277	244	579	334	58	B1
강 동	448	224	244	468	20	667	708	42	62	A1

주: 자치구별 재산세 수입은 서울시의 재산세 추계 자료에 따름.

자료: 서울특별시 “자치구 자주재원 불균형 완화를 위한 지방세법 개정 추진내용”과 “2007년도 자치구 조정교부금 교부 변경 계획” 자료에 근거하여 작성함.

<부표 2> 공동세재원의 조정교부금 재원 편입효과

(단위: 억원)

	재산세				조정교부금			증감
	현행	개정안		증감	현행	개정	증감
		자치구분	소계
합 계	12,212	6,106	6,106	-6,106	17,895	24,001	6,106	0
종로구	513	257	257	-256	377	673	297	41
중 구	726	363	363	-363	0	155	155	-208
용산구	454	227	227	-227	641	951	310	83
성동구	292	146	146	-146	831	1,062	231	85
광진구	307	154	154	-153	811	1,049	238	85
동대문	306	153	153	-153	963	1,212	249	96
중랑구	190	95	95	-95	1,070	1,246	175	80
성북구	294	147	147	-147	1,004	1,249	244	97
강북구	168	84	84	-84	996	1,155	159	75
도봉구	198	99	99	-99	890	1,064	174	75
노원구	298	149	149	-149	1,194	1,448	254	105
은평구	223	112	112	-111	1,064	1,258	194	83
서대문	259	130	130	-129	893	1,108	214	85
마포구	392	196	196	-196	699	922	224	28
양천구	412	206	206	-206	641	872	231	25
강서구	421	211	211	-210	907	1,218	312	102
구로구	302	151	151	-151	883	1,124	241	90
금천구	188	94	94	-94	849	1,019	170	76
영등포	577	289	289	-288	337	671	333	45
동작구	278	139	139	-139	874	1,100	226	87
관악구	292	146	146	-146	1,058	1,302	244	98
서초구	1,324	662	662	-662	0	364	364	-298
강남구	2,308	1,154	1,154	-1,154	0	0	0	-1,154
송파구	1,042	521	521	-521	244	804	559	38
강동구	448	224	224	-224	667	975	309	85