지방정부체제에 대한 공공선택론적 견해에 대한 재조명:

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름) : 7～23

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신거버넌스와 관련하여*

Pubic Choice Perspective on Local Governments:

A Reappraisal

김 석 태

공공선택론에서 주장하는 대도시권 거버넌스 형태는 규모가 작은 다수의 일반목적 및 기능별 지방정부, 공공서비스를 생산하는 사기업과 비영리단체, 공생산에 참여하는 주민들로 구성된 다원적 체제이다. 이런 다양한 주체간의 네트워크와 파트너십의 지방공공경제(local public economy)체제는 신거버넌스이론에서 전제하고 있는 공공부문 통할체제와 유사하다. 이 논문은 종래 등한시 되었던 공공선택론적 지방정부이론을 정리하는 과정을 통하여 전통적 정부이론과의 차이를 밝히고, 신공공관리론과의 관련성을 밝히는 동시에 신거버넌스이론과의 유사점과 공통의 과제를 밝힌다. 공공선택론과 신공공관리론과 신거버넌스이론의 출발점은 매우 다르지만 이들이 모두 다원적 체제의 관점에서 지방의 공공문제 해결을 모색한다는 점에서 상생적 발전의 가능성이 있다.

주제어 : 공공선택, 지방공공경제, 신거버넌스

* 이 논문은 2005년도 경북대학교 학술진흥연구비에 의하여 연구되었음.

Ⅰ. 머리말

일원적 정치체제로 계층제적 형태를 띤 수장에게 책임을 지는 정부가 이상적인 형태로 인식해온 20세기의 많은 서구 사회과학자를 괴롭힌 것이 대도시권의 작은 지방정부의 존재라고 한다(Leemans 1970). 산업화로 생활권․경제권이 확대되고, 정부의 역할이 증대됨에 따라 많은 학자들과 행정실무가들이 구역 통합이나 편입 등을 통하여 지방정부의 규모를 확대하고자 하였지만 이런 노력은 크게 성공을 거두지 못하였기 때문이다.

이런 가운데 1960년대 미국에서 공공선택론이라 불리는 다수의 작은 지방정부 체제를 옹호하는 이론이 등장하여 전통적 정부이론과 대립해 오고 있다(Keating 1995; Stephens and Wikstorm 2000; Kubler and Heinelt 2002). 공공선택론은 공공서비스의 종류와 양에 있어서 다양한 개인 선호를 전제하고, 대도시권 통치구조는 주민 만족을 위해 경쟁하는 다수 지방정부가 존재하는 다원적인 형태가 바람직하다고 주장한다.

전통적 방법에 의한 지방정부의 통합이 성공적이지 못한 가운데 공공선택론은 1970년대 이후 대도시권 지방정부체제로서 상당한 지지를 얻게 된다. 또 공공선택론에서 주장해온 공공서비스의 주선과 생산의 분리, 정부-민간 파트너십, 민간위탁 등의 주장이 시장지향적인 관리이론인 신공공관리론(new public management)에서 광범하게 수용되고 있다. 나아가 공공선택론이 주장해 온 다수 주체 간 자발적 협력에 의한 지방공공경제(local public economy)체제는 신거버넌스(new governance)이론에서도 그대로 발견된다. 학문적인 뿌리에서 공공선택론과 신제도론(new institutionalism)의 한 형태인 신거버넌스 이론은 관련성은 없지만 양자 모두가 전통적 정부이론과 대립적이라는 점과 양자의 처방이 비슷하다는 점에서 공통점이 있다.

이는 시장경제(market economy)와 대비되는 용어이다. 공공경제에서 시민은 시장경제에서 소비자와 유사하다.

여기서 신거버넌스는 전통적 거버넌스와 상대되는 의미로 여러 지방정부, 준공공기관, 민간기업, 시민사회 등 이해관계자들이 공공의 목적을 달성하기 위해 수평적 관계에서 네트워크를 형성하고 상호 협상하고 협력하는 파트너십 체제로 본다. 여기서는 네트워크 거버넌스와 같은 의미로 사용한다.

한국에서 신거버넌스이론은 상당히 호응을 받고 있다. 하지만 지방정부규모와 관련된 공공선택론은 아직 ‘대안적’ 소수 이론으로 무시되고 있다. 그 결과 우리는 아직 전통적 논리에 따라 통합의 방법으로 지방정부를 재구조화 해왔고, 이론적인 측면에서도 아직 전통적 이론에만 매달려 있다. 학문적인 측면에서 볼 때 공공선택론은 광범하게 소개 되어 있으나 대도시권 정부구조와 관련된 부분은 강재호(2005), 김석태(2006) 등에서 부분적으로 다루고 있는 정도이다.

공공선택이론을 집대성한 Muller의 Public Choice Ⅲ에서도 지방정부 규모와 관련해서는 별도의 장이나 절이 없는 것을 보면 무리는 아니다.

이 논문은 종래 등한시 되었던 공공선택론적 지방정부 이론에 대한 문헌 리뷰 과정을 통하여 전통적 이론과의 차이를 밝히는 동시에 신거버넌스이론과의 관련성과 양자의 공통의 과제를 밝히고자 한다. 이를 위해 Ⅱ에서는 지방정부구조와 관련해 전통적 구역 통합이론과 이에 대한 대안으로서 공공선택론 등장을 살펴보고, Ⅲ에서는 공공선택론적 지방정부 규모이론과 실증연구를 고찰한다. Ⅳ에서는 신거버넌스이론과 공공선택론의 차이점과 유사점 그리고 공통의 과제를 살펴보고, Ⅴ에서 이 논문을 마무리 한다.

지방정부체제에 대한 공공선택론적 견해에 대한 재조명

｢지방정부연구｣ 제11권 제2호(2007 여름)

Ⅱ. 전통적 지방정부 통합론과 공공선택론적 지방정부이론의 등장

1. 전통적 일원적 정부론

전통적 정부이론의 견지에서 보면 지역사회에 하나의 지방정부가 있는 것은 매우 당연한 일로 여겨진다. 생활권․경제권이 같은 지역 공동체가 여러 지방정부의 구역으로 나누어지면 지역의 공공문제 해결이 어렵다고 여겨지기 때문이다. 하지만 이런 당연한 일이 이상(理想)으로 여겨질 정도로 많은 대도시권에 하나의 정부만이 존재하는 경우는 드물다.

교통․통신이 발달하지 못하여 생활권․경제권이 협소하고, 정부의 역할이 질서유지에 한정된 시대에는 지방정부가 작은 것은 당연하다. 그러나 산업화 이후 생활권․경제권이 확대되고, 정부의 역할이 증대됨에 따라 기존의 작은 정부가 더 이상 새로운 행정수요에 대응하기 부적절함에도 불구하고 종래의 작은 구역은 그대로 유지되고 있다. 서구 여러 나라에서 작은 행정단위는 지난 1세기 반 동안 학자들과 행정 실무자들을 몹시 괴롭혔다.

이런 작은 행정단위가 특히 문제되는 것은 대도시권의 파편화된 정부이다. 대도시권의 해결하기 어려운 문제가 이런 작은 정부에서 연유할 소지가 크기 때문이다. 미국에서 1880년대 시작된 진보개혁운동(progressive movement)의 흐름 속에서 공공 개혁론자(reformer)들은 대도시권의 해결하기 어려운 문제가 파편화된 다수의 지방정부의 존재에서 유래한다고 보았다. 이들은 대도시권에 통일적으로 제공되어야 할 공공서비스를 작은 지방정부가 제각기 제공함으로서 행정의 비효율을 초래할 뿐만 아니라 서비스 수준의 현저한 격차를 발생시킨다고 보았다. 또, 이런 다수의 지방정부의 존재는 대도시권 전체의 사회경제적 문제나 비전을 제시할 통일된 리더십 발휘를 어렵게 한다고 보았다.

개혁론자들은 ① 도시 내에 일부 지역의 특수 이익을 넘어서는 공익이 있고, ② 공익은 갈등이나 경쟁보다 협력에 의해 증진될 수 있으며, ③ 지방정부의 중심 과제가 기술적 문제 해결이기 때문에 정치는 최소화될 것을 주장한다(Stone et al, 1986: 110; Wolman 1995: 144에서 재인용). 이들은 대도시권에 작은 정부로 파편화된 지방정부 체제를 단일의 다기능 거대 대도시권 정부로의 개혁을 주장해 왔다.

개혁론자들은 공공서비스 생산에 있어서 규모의 경제를 기하기 위하여 지방정부간 통합이나 광역정부를 둘 것을 주장한다. 이들은 작은 정부보다 큰 정부가 소수자의 전횡을 방지할 수 있는 장치를 갖추고 있기 때문에 더 민주적이라 하고, 지방정부의 권한이 클수록 참여 열기가 높아지기 때문에 대규모 정부에서 참여가 더 잘 이루어진다고 한다. 또 사회적 통합과 형평을 기하기 위한 방향으로 대도시권 정부가 통합되어야 한다고 주장한다. 이들은 대도시권에 중첩된 정부구조를 해소하고, 서비스의 요구와 자원부담능력을 일치시키고, 대도시의 사회적 문제를 해결하고, 행정의 효율성을 높이기 위한 방안으로서 사회경제적으로 하나인 대도시권에 단일 정부를 두는 방법으로 통합을 주장한다(Stephens and Wikstorm, 2000).

미국의 정치행정학자 Gulick이나 Merriam 등을 대표로 하는 개혁론자의 주장은 1930-60년대 사이에 상당한 호응을 받았다. 미국 정부 간 관계에 대한 연방기관인 ACIR이 개혁론자의 입장을 취하였고, 뉴욕시 소재의 200여명의 사회 지도급 인사로 구성된 저명한 싱크 탱크인 CED(Committee for Economic Development)도 시-카운티 통합을 주장하면서, 1966년에는 8만개가 넘는 지방정부의 80% 감축을 주장하기도 하였다.

하지만 이런 개혁론자의 지방정부 재구조화 방안은 주민들에 의해 거부되었다. 특히 통합에 대한 주민들의 반대가 심하여 시-카운티 통합 안이 주민투표에 부쳐지지 못하였으며, 주민투표가 부쳐진 지역 중에서도 20-30% 정도만이 통합되었다. 주민들은 개혁론자의 공공서비스의 경제적이고 효율적인 공급 주장보다 통합반대론자의 낮은 세금과 주민들이 통제할 수 있는 부패 없는 작은 정부의 주장을 더 지지했기 때문이다(Zimmerman 1970). 그 결과 미국의 331개 대도시권에 많은 작은 지방정부가 존재하는데 그 숫자는 하나의 대도시권에 평균적으로 102개가 된다고 한다(Henry 2007: 378).

시-카운티 통합의 성공의 예는 Baton Rouge(1947), Nashville(1962), Jacksonville(1967), Indianapolis(1969)등의 지역이다.

2. 공공선택론적 지방정부이론의 등장

개혁론자의 주장인 통합이 부진한 가운데 이론적인 측면에서 통합만이 대도시권 문제 해결방법인가에 대한 의문이 제기되었다. 지방정부 통합의 능률과 절약이 있는가에 논란이 있었지만 정작 통합의 성과에 대한 만족할만한 경험적 증거는 제시되지 못하였다. 더불어, 통합 지역에서 도심과 교외 지역 모두의 정치적 소외감을 증대시켰다는 주장도 제기되었다.

개혁론자의 주장이 실현되지 못하는 가운데 대도시권의 파편화된 지방정부체제를 옹호하는 이론이 등장하였다. Ostrom, Tiebout and Warren(1961)은 대도시권의 다수의 정부를 병리적이라 진단하는 것은 잘못이라 지적하고, 다중심적(polycentric) 대도시권 정치체제의 효율성을 주장하였다. 이들은 권위와 계층을 대표하는 단일 대도시정부(Gargantua)보다 다수의 작은 정부가 보다 효율적이고 민주적이라 주장한다. 그리고 지방정부간 협력과 협상, 조정 등으로 대도시권 문제를 해결하는 Los Angeles 지역을 그 예로 설명하면서 개혁론자의 주장을 반박하고 있다.

이들은 대도시권의 지방정부 단위는 한 산업내의 개별 기업과 유사하게 볼 수 있다고 하고, 이들 간의 경쟁은 ‘시장에서의 보이지 않는 손’의 효과와 유사한 바람직한 효과를 가져 올 수 있다’고 한다. 이들은 다양한 많은 수의 지방정부가 공공서비스와 관련하여 주민들의 선호와 요구에 더 잘 반응하며, 주민들은 그들의 선호에 맞는 공공서비스를 제공하는 지역으로 이동할 기회를 부여받고, 공공서비스는 여러 수준의 정부와 민간 조직에서 규모의 경제를 살리면서 공급될 수 있으며, 이런 다양한 주체의 공공서비스 공급이 독점의 문제를 해결하고 경쟁의 이점을 살릴 수 있다고 한다. 또 많은 수의 정부는 주민참여의 기회와 공공서비스의 공생산(coproduction)의 기회를 확대하고, 정부 간의 교류와 협력은 대도시권의 문제를 해결하는 기제가 된다고 한다.

다원적 정부구조에 대한 공공선택론적 견해는 정치철학적인 면에서 Locke-Jefferson의 정부-개인 계약이론(contract theory of sate)에 근원을 두고 있다(Miller 2002). 정부는 그 주인인 개인들을 위한 존재이고 개인들이 정부에 참여하고 통제하기 위해서는 작은 정부가 바람직하다고 한다. 정부가 커지면 계층적 관료조직이 불가피하게 되고 이에 따라 참여나 통제가 어려워지기 때문이다. 경제이론의 관점에서 다수의 작은 정부가 바람직하다는 주장은 Tiebout(1956)에서 찾아 볼 수 있다. 여기서 Tiebout는 지방공공재 시장이 형성되고 주민들의 ‘발에 의한 투표’가 이루어지기 위해서는 작고 많은 지방정부가 존재해야 함을 보이고 있다.

Tiebout 이론을 대도시권에 적용한 것이 Ostrom, Tiebout and Warren(1961)이라 할 수 있다. 이 논문 이후 지방정부 규모와 관련한 공공선택론적 연구의 전통은 V. Ostrom과 E. Ostrom이 주도하는 Bloomington학파에 의해 발전되었다. Bloomington학파는 합리적 개인의 선택행위와 집합적 선택행위 등에서 Virginia학파나 Rochester학파와 관점을 같이 한다. 하지만 Bloomington학파는 선거, 투표, 렌트추구, 정부 관료제 등의 주제를 다룬 후자들과 달리 정치학과 정치이론사에 뿌리를 두고 공공서비스의 전달과 연관된 실제적 문제에 관심을 집중하였다(전상경 1999). 대도시권의 다원적인 정부 구조와 관련한 주요 업적은 Bish(1971), Ostrom(1973), Oakerson and Parks(1989), Bish(2002) 등에서 발견할 수 있다.

Ⅲ. 공공선택론적 지방정부이론

1. 공공선택론적 지방정부이론의 논리

1) 수요 측면의 효율성 논리

Tiebout(1956)는 지방공공재(local public goods)의 효율적 배분에 관한 논문으로서 지방정부 규모의 문제를 직접적으로 다루고 있지는 않다. 하지만 대도시권의 다수의 작은 정부의 존재가 자원의 효율적 배분에 불가피 하다는 것을 명확히 함으로써 대도시권의 다원적 체제의 정당성에 대한 기초를 제공하고 있다.

이 논문의 핵심은 지방공공재 배분이 분권화된 체제에서도 효율적으로 이루어질 수 있다는 주장이다. Tiebout는 Samuelson이 1954년 논문에서 ‘공공재의 효율적인 배분은 시장 메커니즘을 통하여 자동적으로 이루어질 수 없다’고 주장한 것에 대해서 순수공공재(pure public goods)의 경우는 이 주장이 타당하지만, 지방공공재의 경우는 그렇지만은 않다는 것이다. 그리고 Tiebout는 지방공공재 배분이 효율적으로 될 수 있는 자동적인 메커니즘을 보이고 있다.

Tiebout는 이런 메커니즘이 작용하기 위한 가정으로서 ① 주민 선호를 가장 잘 충족시키는 지역으로의 자유로운 이주, ② 지방정부들의 지방세와 공공서비스에 대한 완전한 정보, ③ 선택 가능한 다수의 지방정부, ④ 고용기회 등에 다른 이주의 제약이 없음, ⑤ 지방정부간의 외부성(spill-overs)이 없음, 그리고 ⑥최소비용으로 공공재 생산을 들고 있다(Fisher 1989, 67).

Tiebout가 주목하고 있는 메커니즘은 주민들이 자기의 선호에 가장 맞는 공공재와 조세구조를 가진 지방정부로 주민들이 이주하는 사실이다. 이런 이주는 시장에서 자기의 선호에 가장 맞는 물건을 고르는 완전경쟁시장 메커니즘과 유사하게 기능하여 지방공공재 배분의 효율성을 가져온다는 것이다. 즉 Tiebout는 한 도시 내에서 다양한 조세와 공공서비스의 패키지(tax and service package)를 제공하는 지방정부가 있으면 주민들의 이주에 의한 선호표시(voting-with-feet)가 가능하여 지방공공재의 공급이 효율적으로 될 수 있다고 한다.

주민들이 자기의 선호에 맞는 서비스를 제공하는 지방정부를 찾아가는 이주가 계속되면 결국에는 같은 지방정부에 사는 사람들의 선호가 비슷해질 것이고 궁극적으로 동일한 선호를 가진 사람들이 지방정부를 구성하며 살게 된다. 즉 지방정부간의 이주는 주민들을 선호별로 분류(sorting)하는 기능을 하게 되고, 동일한 선호를 가진 사람들이 하나의 지방정부를 구성하고 있으면 그들의 선호에 꼭 맞는 공공재의 공급이 가능해 진다.

주민들이 그들의 선호에 꼭 맞는 지방정부로 이주할 수 있기 위해서는 이에 상응하는 지방정부가 있어야 한다. 선호가 이질적이면 이질적일수록 많은 수의 지방정부가 있어야 한다. 다양한 주민선호에 부응하기 위해서는 이에 부응하는 서비스를 제공하는 여러 지방정부가 필요하다. 이런 모형이 현실에 합당한 것이 되기 위해서는 작은 구역을 바탕으로 하는 많은 지방정부가 있어야 한다.

극단의 경우 몇 사람 또는 한 사람으로 구성되는 지방정부가 필요할지도 모른다.

공공선택론자들은 개인의 선택권, 접근성과 정치적 책임성 확보, 지역 간 경쟁을 중시한다. 이들은 큰 정부의 경우 주민들은 무임승차자(free riders)가 되려는 경향이 크다는 점을 지적하고 공공서비스의 비용부담과 혜택이 일치되는 작은 정부가 바람직하다고 본다. 반면 이들은 대도시권의 하나의 큰 정부는 경쟁을 제한하기 때문에 비효율적이고, 독점적 지위를 가지고 있기 때문에 관료적일 수밖에 없다고 본다. 또 이들은 구역이 크고 주민수가 많은 경우 직접 지방정부의 일에 참여하기보다 다른 사람이 공공의 일을 해주기를 바라는 성향이 늘어난다는 것이다. 즉, 주민들은 무임승차자가 되기를 원하는 경향이 커진다는 것이다. 구역이 커져 참여의 비용이 많이 든다면 참여하지 않는 것이 더 합리적이라는 합리적 무지(rational ignorance)가 더 적절한 선택이 된다고 할 수 있다. 따라서 공공선택론자들은 소구역을 그 영역으로 하는 작은 지방정부 체제가 바람직한 거버넌스라는 것이다.

즉 Olson(1969)이 주장하는 재정적 등가(fiscal equivalence)원칙이 실현되는 구역을 바람직한 것으로 생각하고 있다.

2) 공급 측면의 효율성의 논리

대도시권의 소규모의 다수 정부의 존재가 주민들의 수요의 측면에서는 효율적인 자원배분이 되지만 생산부분에서는 분업, 전문성, 규모의 경제를 살릴 수 없다는 비판에 직면한다. 이에 대해 공공선택론자들은 대규모 정부의 비효율성을 비판하고 공공서비스 공급의 효율성을 증대시킬 수 있는 논리를 제시한다.

공급측면에서 공공선택론자의 논리는 Oakerson이 주저자인 1987년 ACIR 리포트인 “The Organization of Local Public Economies”에 잘 정리되어 있다. 이 리포트에서는 Ostrom, Tiebout and Warren(1961)이 주장한 지방공공서비스의 주선과 생산을 분리의 논리를 더욱 발전시키고 있다. 주선은 지방정부가 제공할 공공서비스의 종류와 수준과 이를 제공하기 위한 조세와 지출에 대한 결정을 하는 것이다 이에 비해 생산은 공공서비스를 위해 노동이나 자본, 그리고 기술 등 생산요소를 결합하는 과정이다. 양자의 관계에서 주선을 위한 조직의 규모나 방법은 생산에서의 조직 규모와는 다른 별개의 것이라는 것이다. 따라서 이들 간에는 다양한 결합방식이 가능하다는 것이다.

주선의 단위는 공공서비스에 대한 주민들의 선호표시가 용이하고, 재정적 등가성(fiscal equivalence)이 증대되고, 주민의 요구에 대한 책임성을 높이는데 작은 단위가 바람직하다고 한다. 하지만 작은 단위의 경우 조정이라는 거래비용이 과다하기 때문에 작은 단위로의 특화(differentiating)의 제약조건이 된다고 한다. 공공서비스의 생산에 있어서도 규모의 경제에 따라 다른 생산단위가 필요하다고 한다. 생산단위도 마찬가지로 특화될 필요가 있는데 특화의 경우 조정비용이 소요되기 때문에 특화의 이익과 거래비용의 교환관계(trade-off)가 될 수밖에 없다.

이 리포트는 공공서비스의 최적의 주선단위는 작은 것에서부터 큰 것까지 다양한 규모로 존재하고, 최적 생산단위도 정부내외 여러 조직의 다양한 형태가 가능하다고 한다. 따라서 하나의 큰 정부만으로 주선과 생산을 모두 하는 것은 효율적이지 못하다. 공공서비스의 주선 단위로서 시나 타운십, 카운티 같은 일반목적 정부(general purpose governments), 학교구나 소방구, 공원구 같은 특별목적정부(special purpose governments)들이 생산에 있어서 정부 직접 생산, 정부간 공동생산, 정부간 계약에 의한 생산, 민간 계약에 의한 생산 등의 다양한 방법을 이용하는 것이 효율적인 체제라고 본다.

지방공공경제에서는 대도시권내의 다수의 지방정부의 존재가 파편화된 것이 아니라 분화 내지 특화된 것으로 본다. 따라서 매우 작은 지방정부라도 주선 단위로서 살아남을 수 있다고 한다. 대도시권에 작은 정부로 인한 생산에 있어서 규모와 관련한 비효율의 문제를 다음 두 가지 방법으로 해결된다. 첫째, 대도시권 전체를 포괄하는 한정된 기능을 가진 광역적 구역의 정부의 구성이다. 이 광역정부는 지역계획, 광역교통, 지역경제발전 등의 기능을 담당하는데 특별구역이 이에 해당한다. 둘째, 공공서비스 생산의 위탁과 구매이다. 생산에서 규모의 경제를 기할 수 있는 이웃 지방정부에 서비스 공급을 위탁하거나 민간에게 위탁하는 방법으로 생산비용을 낮추는 방법이다.

3) 정리 : 공공선택론의 전제와 주장

Ostrom(2005)은 공공선택론은 다음을 전제한다고 한다. ① 공공서비스의 생산함수나 규모의 효과는 그 종류에 따라 실제 큰 차이가 있다. ② 공공서비스에 대해 같은 선호를 가진 사람들이 소지역 이웃을 형성하게 된다. 소지역 주민들의 선호가 대도시 전체 주민들보다 동질적이다. ③ 주민들은 여러 지역을 번갈아 가면서 살게 되고 이런 과정에서 지역간 공공서비스에 대한 비교 및 평가를 하게 된다. ④ 규모나 서비스가 다른 여러 지방정부의 존재는 주민들의 선호에 맞는 지방정부 선택을 가능하게 하고, 또 그들의 선호에 맞게 지방정부를 변화시킬 수 있다. ⑤ 대도시권에 공공서비스를 생산할 수 있는 기업 등의 존재는 지방정부 운영자들의 선택의 기회를 넓혀 준다. ⑥ 지방정부 서비스 공급을 두고 경쟁하는 기업은 새로운 기술을 개발하고 공생산 등 보다 효율적인 공공서비스 제공방법을 모색한다.

단일 권력 중심과 명령통일과 통제를 극대화하는 개혁론자에 비해 공공선택론자는 자기지배와 민주행정의 원리에 따라 대도시권의 다원적 구조를 주장한다. 이들의 주장은 다음과 같이 정리할 수 있다(Stephens and Wikstorm 2000). ① 다양한 지방정부들이 단일 대도시권 정부보다 시민들의 다양한 수요와 필요에 더 잘 부응한다. ② 합리적인 시민들은 그들의 선호에 맞는 조세-서비스 패키지를 제공하는 지방정부에 거주하기 위해 이동한다. ③ 공공서비스는 여러 수준의 정부뿐만 아니라 민간기업에 의해서도 생산될 수 있는데 각각의 생산단위는 규모의 경제 등을 기할 수 있는 최적 규모가 된다. ④ 다양한 공공서비스 생산 주체는 독점으로 인한 폐해를 줄이고 공공서비스 제공에서 경쟁을 촉진시킨다. ⑤ 여러 수준의 정부는 시민들이 정부에 참여하고 공생산을 도울 수 있는 기회를 증대 시킨다. ⑥ 대도시권 내 정부간의 일상적인 접촉이 체계화되어 대도시권의 새로운 문제 해결능력을 증진시킨다.

이런 체제는 ACIR(1987)와 Oakerson and Parks(1989)의 지방공공경제이다. 이는 여러 수준의 다목적 혹은 단일목적 정부가 지방공공서비스의 주선과 생산에서 상호의존적인 체제이다. 주선은 공공수요를 확정하고, 재원을 조달하며, 생산방식을 결정하여 자원 즉 투입요소를 공공서비스로 전환하는 것이다. 공공서비스의 생산은 정부의 직접 생산뿐만 아니라 민간과의 계약을 통한 간접 생산도 가능하다. 이렇게 지방공공경제는 공공서비스의 주선과 생산에서 여러 조직단위들이 얽혀 있다. 하지만 이런 체제의 효율성에 대해서는 견해가 대립한다.

2. 실증연구에서의 논쟁

1) 공공선택론에 대한 반론

대도시권에 분권화되고 파편화된 지방정부구조가 더 바람직하다는 주장은 일반적으로 받아들여지지 못하는 것 같다. 사실 파편화된 지방정부 구조가 보편적인 미국에서도 부정적인 입장이 우세하고 유럽에서는 더욱 그러하다. 공공선택론적 주장의 비판에 앞장을 선 것은 Lyon and Lowery(1989)이다. 이들은 Kentucky주의 시와 카운티 간에서 통합지역(Lexington - Fayette County, 인구(1980년 204,000명)와 분리지역(Louisville - Jefferson County, 인구(1980년 685,004명)의 주민 의견조사를 통한 연구에서 공공선택론자의 5가지 잘못된 믿음을 비판하고 있다. 이들은 파편화된 지역과 통합된 지역을 비교하는 경험적 연구에서 ① 주민들은 지방정부에 관한 정보를 쉽게 얻을 수 있고, ② 더 나은 주민-정부 관계를 유지할 수 있으며, ③ 주민들이 지방정부의 일에 참여하기가 용이하며 ④ 지방정부의 서비스에 더 큰 만족을 얻고 ⑤ 이런 만족이 지방간에 공유된다는 주장은 미신(myths)에 불과하다고 한다.

Norris(2001; 546)는 공공선택론자들이 주장하는 대도시권의 자발적인 협력체제가 잘 기능하는가에 의문을 제기하고 있다. 그는 영국의 대도시권에서 공공선택론자의 견해에 따라 1986년 Greater London Council과 Metropolitan County Council이 폐지된 후 10여 년간 West Midlands와 Greater Manchester의 MDC(Metropolitan District Council) 간의 협력을 연구한 결과 진정한 대도시권 거버넌스는 이루어지지 않았다고 결론짓고 이런 현상이 단일국가인 영국뿐만 아니라 더 분권적인 미국에서도 마찬가지일 것으로 주장하고 있다.

나아가 대도시권 정부의 파편화가 경쟁력을 약화 시킨다는 것이 경험적 연구 결과로서도 확인되고 있다. Paytas(2001)은 1972-1997 사이의 미국의 285개 대도시지역의 경쟁력과 파편화의 정도를 분석한 결과 파편화가 경쟁력을 현저히 약화시킨다는 결론을 얻고 있다.

1990년 이후의 신광역주의(new regionalism)자들도 공공선택론을 비판하고 있다. 종래 공공선택론적 지역주의가 자원배분의 효율성을 증대시키고, 민주화와 자기결정을 가능하게 하게하고, 민주주의에 기여하는 면이 있었다. 하지만 오늘날 대도시지역은 지역주의 주장의 근거가 상실되고 있다. 지역적 활동은 외부성의 문제가 발생하기 마련인데 이것은 대도시를 구역으로 나누는 것이 적절하지 않다. 지역주의 근거로서 Tiebout의 효율성 모델은 주민들의 지역 간 이주와 공공 서비스 구매가 용이한 것을 전제하고 있지만 이런 이동성은 구역지정(zoning)이나 직장의 문제를 보면 현실적이지 않다. 따라서 대도시지역의 외부성을 치유하고, 이주를 완화하고, 평등한 공공서비스를 제공하는 방법은 광역주의에 의할 수밖에 없다는 것이다.

2) 공공선택론의 반론

분권화되고 파편화된 지방정부 구조가 더 바람직하다는 반론도 만만하지 않다. 1970년대 초 Ostrom and Ostrom은 2개의 대도시지역(Indianapolis, Indiana & Grand Rapids, Michigan)의 경찰에 대한 연구에서 1인당 경찰비용이 큰 지방정부 보다 작은 정부에서 더 낮고, 또 서비스의 질도 더 높아다는 것을 밝혀냈다(Stephens and Wikstorm 2000).

작은 지방정부에 대한 지지는 통합이 가져오는 후생손실에 대한 경험적 연구로 더욱 강화된다. Greene and Parliament(1980)는 뉴욕주 Broome 카운티의 12개의 학교구를 하나로 통합함으로써 생기는 후생손실(welfare loss)의 크기를 측정하고 있다. Oates의 분권화 정리(decentralization theorem) 모형을 이용하여 12개의 지역의 주민들이 각기 원하는 다른 수준의 서비스가 아니라 한 수준의 교육서비스가 제공됨으로써 생기는 후생손실 측정한 연구에서 Greene & Parliament는 통합으로 인한 일인당 후생손실의 크기를 $49(조세수출이 없을 때)와 $41(조세수출이 있을 때)로 측정하고 있다.

Schneider(1989)는 다수의 지방정부가 있는 대도시권에서 공공서비스 비용이 저렴하다는 사실을 지적하면서 이는 관료들의 독점적 렌트(monopoly rent)의 기회가 줄어들었기 때문이라 한다. 지방정부의 구조에 따른 생산성의 차이를 연구한 Boyne(1992)는 미국의 60여개의 대도시권정부에 대한 연구를 종합하면서 보통지방자치단체와 같은 다목적 지방정부가 많은 경우 단일의 광역정부보다 지출수준이 낮다고 결론짓고 있다. 이는 지방정부는 지리적으로 한정된 시장 안에서 서로 경쟁하는데 지방정부의 경우 광역의 경우보다 진입의 장애, 즉 새로운 지방정부 창설에 대한 장애가 없기 때문이라 한다.

이론적으로 공공선택론을 지지하는 새로운 이론도 개발되고 있다. Frey and Eichenberger (1996)는 기능적으로 중복되고 상호경쟁적인 구역(FOCJ: functional overlapping competing jurisdiction)이 민주성이나 효율성 면에서 가장 이상적인 대도시권 거버넌스 구조라고 주장하고 있다. 기능적인 면에서 구역설정은 외부성(spillovers) 문제를 없앨 뿐만 아니라 재정적 등가를 이룩하게 한다(Olson 1969). 하나의 구역에 여러 기능이 중복되게 하는 것은 독점의 소지를 완화하는 것이고, 특정 지역에서 퇴거(exit)는 공공서비스의 경쟁을 유발하도록 하는 관할권을 설정하는 것이다. FOCJ는 기능별 전문화와 외부성 억제, 경쟁의 강화로 효율적이고 경비를 절약하는 효과를 가져 올 뿐만 아니라 자유로운 주민의 선택으로 지방정부에 대한 통제도 용이하게 할 수 있다. 하지만 주민들에게 정부의 선택 문제와 관련해 큰 부담을 주고, 기능별 정부 간의 조정 문제를 어렵게 하고, 분배의 문제를 등한시 한다는 비판을 받고 있다.

그들은 FOCJ를 기능적 네트워크로서 대도시권의 문제를 해결하기 위해 다수의 정부가 자발적으로 협력하는 체제로 보고 있다.

지역적으로 학군을 중복시켜 학생들이 여러 구역의 학교에 지원할 수 있도록 하는 것이 한 예이다.

3. 공공선택론의 기여

대도시권 거버넌스 문제와 관련하여 공공선택론자의 기여는 다음과 같이 정리할 수 있다(Stephens and Wikstorm, 2000). 첫째, 공공서비스 제공과 관련하여 대도시 정부의 현실을 보다 세밀하게 분석하였다는 것이다. 이들은 공공서비스 공급에 있어서 공공, 비영리기관, 민간의 역할과 관계를 공식적․비공식적 측면에서 분석함으로써 공공서비스 제공의 효율성이 공식적 구조만의 문제가 아님을 분명하게 하였다는 것이다. 즉 대도시의 정부 구조만 바꾸면 대도시의 문제가 해결된다는 환상을 버리게 하였다는 것이다.

둘째, 대도시의 다원주의 체제의 장점을 분명히 하였다는 것이다. 이들은 공공서비스의 생산과 제공이 반드시 일치해야하는 것이 아님을 제시하고 다양한 시스템을 이용해 생산과 제공 기능의 분리가 더 효율적임을 보여준다. 또 다중심체제는 다수 시민의 참여와 공생산의 기회를 확대하고 독점의 비효율과 횡포에 대한 경각심을 높인다는 것이다.

넷째, 규모의 경제의 효율을 위해서는 다양한 크기의 정부가 존재해야 됨을 분명히 한 것이다. 즉 하나의 정부로서는 모든 공공서비스를 효율적으로 공급하지 못한다는 것을 밝힌 것이다. 상하수도, 쓰레기처리, 대중교통 자본집약적인 서비스는 넓은 구역의 큰 정부에서, 초등교육이나 청소 등은 좁은 구역의 작은 정부에서 담당하는 것이 효율적이라는 것이다.

마지막으로 많은 사람들에게 단일정부에 대한 환상을 버리게 하였다는 것이다. ACIR에서는 종래 25년간(1960-1985) 지지하였던 개혁론자의 입장을 버리고 공공선택론자의 입장을 반영한 보고서를 제출하였으며, CED도 시-카운티 통합 주장 입장에서 대도시권의 연합체 정부구조를 지지하는 것으로 입장을 바꾸었다. 저명한 개혁론자 중 한 사람인 도시정치학자 Jones는 1979년 "대도시권통치(metropolitan government)에서 대도시권 거버넌스(metropolitan governance)"로의 변화라는 논문에서 자신의 주장의 잘못을 인정하고 있다.

이 보고서 The Organization of Local Public Economies의 55쪽에 종래의 입장의 변화를 정리하고 있다.

Savitch and Vogel(2000)은 몇 년 전까지만 해도 대도시권 단일정부가 없는 상황에서 대도시권 통할(governing)이 이루어진다는 믿음은 상당히 고상한 것으로 취급되었다고 한다. 그러나 지금은 단일정부가 없이 다수의 작은 지방정부간의 협의에 의해 광역 거버넌스가 이루어진다는 믿음을 광범하게 받아들이게 되었다고 한다.

오늘날 대도시권의 다원적인 체제가 기능하게 된 배경에는 공익을 목표로 하는 민간단체 수가 크게 늘어났다는 점과, 도시의 새로운 지도자들의 리더십이 상호 협력을 중시하는 형태로 변화하였다는 점과 정책결정 메커니즘이 비전의 공유와 협의에 의한 갈등해결과 합의 도출을 중시하는 형태로 바뀐 결과라고 할 수 있다. 이러한 논리에 근거하여 최근에는 ‘정부 없는 거버넌스(governance without government)’ 또는 ‘통치에서 거버넌스로(from government to governance)'로 표현하기도 한다(Phares 2004).

Ⅳ. 신거버넌스이론과 공공선택적 지방정부이론

공공선택론은 전통적 정부체제의 비효율성을 지적하고 새로운 대안으로서 시장 메커니즘을 이용한 공공서비스 제공을 제시함으로서 시장시향적인 정부 개혁의 방법에 큰 영향을 주고 있다. 공공선택론의 합리적 선택이론을 이어받았다고 평가되는 신공공관리론은 1980년대에 미국이나 영국 등의 나라에서 광범하게 수용되었다(Bevir 2007). 신공공관리의 시장 위주의 공공서비스 공급의 문제를 극복하기 위한 거버넌스이론도 공공선택론이 주장해 온 다수의 주체간의 자발적 협력에 의한 공공문제의 해결을 주장한다는 점에서 공공선택론과 일맥상통한다.

우리나라에서 지방정부 구조와 관련된 공공선택론은 아직 이론적으로 체계화가 미흡할 뿐만 아니라 현실적 정책 패러다임으로서 고려의 대상이 되지 못하고 있다. 하지만 공공선택론이 최근의 다원적 정치체제이론인 신거버넌스이론과 유사한 부분이 많기 때문에 이를 통해 공공선택론적 지방정부이론을 평가하고 발전시킬 소지가 있다. 아래에서는 신거버넌스이론에 공공선택론 주장이 어떻게 반영되어 있는가를 살펴보고 공동의 과제를 살펴본다.

1. 신거버넌스 이론

1) 신거버넌스이론의 등장과 개념

오늘날 공공문제와 관련한 사회과학 분야의 지배적인 패러다임이 신거버넌스이다. 행정학 교과서인 Henry(2007)는 제6의 패러다임으로 거버넌스(governance)를 추가하고 있다. 이 새로운 패러다임은 공공 문제 해결이 정부 혼자만의 권력적인 통치 방식으로는 불가능하다는 사실과 이에 대한 인식에서 출발하고 있다. 복잡한 현대사회의 공동 문제 해결을 위해서는 정부의 자원만 아니라 민간의 능력과 자원을 이용하는 것이 불가피하다. 신거버넌스이론은 네트워크와 파트너십을 통한 여러 이해관계자들의 공공문제 해결에 주목하고 있다.

새로운 패러다임의 추가는 초판 이래 30여 년만의 일로 새로운 것이다.

신거버넌스 체제의 등장 배경을 Rhodes(1997)은 기능이나 기관의 측면에서 전문화되고, 정책의 측면에서 파편화된 분화된 정치체제(differentiated polity)를 극복하기 위한 것이라 한다. Kooiman(2000)은 사회적 다양성, 동태성, 그리고 복잡성에 대응하기 위한 것이라 하면서, 정부나 민간 어느 것도 이런 사회의 문제를 해결할 지식이나 정보를 가지고 있지 못하고 있다고 한다. Jessop(1999)은 거버넌스가 시장실패와 정부실패를 극복하기 위해 등장한 것이라 한다.

종래 통치(government)는 공식적인 정부조직이 최고의 권한(sovereignty)을 행사하는 것을 의미하였다. 선거에 의해 선출된 수장과 의원이 최고의 권한을 가지고 법을 만들고 명령과 복종의 계층적 관료제를 통해 집행하는 형식이었다. 이런 통치구조가 20세기 말에 더 이상 적합하지 않다는 인식이 확산되었다(Sorenson 2006). 신거버넌스는 집권적 정부체제에 대한 도전으로서 나타난 것으로 집권적 관료 체제의 문제점을 극복하기 위한 분권화, 새로운 관리방법으로서 신공공관리에 이어 새로운 통치 패러다임으로 등장하였다.

신거버넌스를 Rhodes(1997)는 자기조직화하는 조직간의 네트워크라고 정의하고, 여기에는 정부와 시민, 사적 조직들이 상호의존적으로 공동의 목표 형성과 자원의 교환을 위한 네트워크를 형성하고 구성원들이 상호 접촉, 협상, 조정을 추구한다고 한다. 이런 자기조직 네트워크는 정부로부터 독립해 있지만 정부가 영향력을 행사할 수 없는 것은 아니라 한다. Stoker(1998)에 의하면 거버넌스는 공공문제해결에서 정부뿐만 아니라 그 이상의 다양한 제도와 행위자를 의미하고, 사회‧경제 문제를 다루는 경계와 책임의 모호성을 의미하며, 집합적 행동과 관련된 제도간 관계와 관련된 권력의존성을 의미하며, 구성원의 자율적 네트워크를 의미하며, 공공문제가 정부의 권력이나 권위에 의존하지 않고서도 해결이 가능하다는 것을 인정하는 것이다.

공공문제 해결에서 다양한 수준의 정부와 사회주체가 참여하는 신거버넌스의 통할형태는 종래 공식적인 조직이 최고의 권한을 행사하는 정부와는 매우 다르다. 신거버넌스에는 다수의 주체, 파편화된 권한, 권력의 상호의존성, 공사간의 구분의 모호성, 수평적 관계, 네트워크 형성, 책임의 불명확성 등의 문제가 있다. 이런 신거버넌스는 Wilson이나 Weber적인 단일중심의 계층제적 관료체제를 부정하고 다원적인 체제를 인정한다는 점에서 공공선택론과 일맥상통한다.

2) 로컬 거버넌스

이러한 거버넌스의 가능성은 중앙정부보다 지방정부의 경우가 더 크고 보다 분명하게 적용될 수 있다(Jessop 1999). 그 이유는 첫째, 같은 생활권 내지 경제권 내에 다수의 지방정부가 있기 마련이어서 지방정부간의 조정과 협력이 불가피한 경우가 대부분이다. 특히 다수의 지방정부가 클러스터를 형성하고 있는 대도시권의 경우 그러하다. 실제 미국 지방정부의 반 이상이 정부간 서비스 공급계약을 맺고 있고 공공서비스의 17% 가량이 이들 계약을 통해 이루어진다고 한다(Henry 2007).

둘째, 지방정부의 역할은 비권력적인 공공서비스 제공이 대부분을 차지하고 있는데 이 분야에서는 민간위탁 등 민관 파트너십 형성이 용이하다는 것이다. 특히 작은 지방정부의 경우 규모의 경제를 위해 공공서비스의 민간위탁이 불가피한 경우가 많다. 미국 지방정부에서 반 이상의 공공서비스가 공사파트너십, 정부간 계약, 민간기업, 비영리조직, 자원봉사자, 바우처 등에 의해 공급되어지고 있다고 한다(Henry 2007).

셋째, 지역사회 주민들의 지방정부에 참여가 용이하고 공동사회 내의 다수 주체들 간의 네트워크 형성이 용이하다는 점이다. 넷째, 지방정부가 추진하는 정책 특히 지역경제발전정책의 성공을 위해서는 지역의 민간기업과 정책의 수립과 추진에서 유기적인 협력관계가 불가피하다. 또 미국 237개 시의 지역경제 발전을 문제를 담당하는 관리자들은 5일 중 하루를 업무 관련 주체들 간의 네트워크 관리에 보낸다고 한다(Henry 2007). 마지막으로 지방정부는 주민들과 가까이 있어 통제가 용이하기 때문에 주민들이 더 신뢰하는 정부라는 점이다. 미국에서는 대부분의 조사에서 연방정부보다 지방정부가 더 신뢰를 받고 있다고 한다.

2. 공공선택론과 거버넌스이론의 공통점

공공선택론이 합리적 경제인에 바탕을 둔 연역적 이론에서 출발해 한 것인 반면, 신거버넌스이론은 이런 전제나 논리를 발견하기 어렵다. 공공선택론이 자기이익을 극대화하는 개인(즉 정치인과 관료)을 전제하는데 비해 신거버넌스이론에는 이런 가정이 없다. 공공선택론이 정부의 독점적 지위를 비판하고 정부를 통한 문제해결보다 시장을 통한 문제 해결을 처방으로 제시하는 데 신거버넌스이론에는 이런 주장을 하지 않는다. 사실 거버넌스이론은 공공선택론과 무관하게 발전되어 온 것으로 보인다. 거버넌스에 영향을 준 이론으로 집행이론(implement theory), 코프라티즘(cooperatism), 신공공관리 등 전통적 정부에 대한 비판적인 이론이 있지만(Sorenson 2006), 공공선택론은 여기에 포함되어 있지 않다. 하지만 정부실패와 시장실패를 동시에 극복하기 위해 등장한 신거버넌스이론은 공공선택론과 많은 공통점을 지니고 있다.

합리적 선택이론이 가진 이론적 정교성과 강고함(robustness)은 거버넌스이론에서 발견하기 어렵다는 의미이다.

첫째, 전통적 정부와 관료 지배에 대한 반대이다. 공공선택론은 대규모정부는 독점이고, 관료들은 자기이익을 추구하는 존재로 인식함으로써 관료 그 자체가 비효율의 원천이라 본다. 신거버넌스는 정부만으로는 다양하고, 복잡하며 동태적인 사회문제를 효율적 통할하기 어렵다고 본다.

둘째, 다원적 체제의 옹호이다. 공공선택론은 다원적 체제가 경쟁과 참여를 용이하게 하여 효율적일 뿐만 아니라 주민들의 통제를 용이하게 한다고 본다. 신거버넌스는 다원적 체제만이 사회문제 해결 능력을 증진시키는 방법으로 인식하고 있다.

셋째, 양 이론에서 공공부문과 민간부문의 구별이 분명하지 않는 점이다. 공공선택론은 여러 수준의 정부뿐만 아니라 민간에서 공공서비스를 생산하도록 하는 것이 효율적이라 한다. 신거버넌스도 정부뿐만 아니라 시장, 시민조직들도 거버넌스에 참여하여야 한다고 한다. 공공선택론자가 주장하는 여러 수준의 지방정부, 비영리기관, 민간기업간의 협력을 통한 공공서비스 제공 체제는 거버넌스의 주장과 일맥상통한다.

넷째, 다원적 주체 간 협력 논리이다. 공공선택론에서 파트너십이나 공생산의 개념은 신거버넌스의 네트워크 이론에 그대로 발견된다. 합리적 인간의 협력에 대한 연구는 공공선택론자의 업적에서 발견된다. 인간의 집합적 행동 분야를 학문적으로 개척한 Olson(1964)은 집합적 행동에서 얻는 이익이 그 비용보다 클 때 협력이 이루어진다고 한다. 공동의 문제 해결을 통해 개인의 이익을 얻고자 하는 노력이 협력의 인센티브가 된다는 것이다. Ostrom(1998)은 자기의 이익을 추구하는 합리적인 인간 모형을 가정하더라도 협력 그 자체가 비관적이지 않음을 보이고 있다. 그녀는 죄수의 딜레마 게임에서 1회에 한정되는 경우 협력이 우선되는 선택이 아닐지라도 반복되는 게임의 경우 협력이 합리적 선택이 된다는 것이다. 나아가 Ostrom(2005)은 종래 공공부문의 서비스 공급이 중앙의 계획이나 명령이 아니면 공공재나 공유자원의 문제의 해결이 어렵다는 것은 매우 잘못된 것이라고 지적하면서 주민 스스로 공공서비스를 공급하거나 공생산이 상당히 많다고 한다.

그의 집합적 선택이론은 집단의 크기가 커짐에 따라 협력의 비용이 커지기 때문에 구성원간의 협력이 어렵다고 한다.

죄수의 딜레마에서는 서로 뜻을 합치지 않고 자기 살 길을 찾는 게 최상의 선택이라는 결론이 나온다. 그러나 일상생활은 그렇게 단순하지 않고 오래 지속되는 관계가 대부분이다. 따라서 반복된 관계 속에서는 보복을 두려워하게 돼 서로 협조하게 된다는 것이다.

다섯째, 양 이론이 모두 제도를 중시한다는 것이다. 공공선택론은 정통 경제학의 방법론에 따라 주어진 제약조건 즉 제도 내에서 개인의 합리적 선택을 다루고 있고, 신거버넌스이론도 신제도론의 입장에서 제도 내에서 주어진 목적을 최대한 달성하려는 개인의 행태 문제를 다루고 있다.(Kooiman 2000: 157)

3. 공공선택론의 과제

공공선택론의 지방공공경제나 신거버넌스체제는 모두 집합적 결정에서 자기 지배적인 조직의 작동가능성을 전제로 하고 있다. 이런 다원적 체제의 문제점과 공공선택론적의 실용성을 높이기 위한 함의를 살펴본다.

1) 다원적 구조 작동 가능성

공공선택론의 지방공공경제나 신거버넌스 체제는 계층적 지배(hierarchy)에 비해 일의 추진이 복잡하고 또 결과가 불확실하다. 이들 체제는 독립된 조직들이 상호의존적인 복잡한 관계에서 상호 교류와 자원의 공유를 통해 공통의 과제를 풀고 갈등을 관리해 나가는 상호지배(heterarchy)의 형태로서 상호의존적인 주체간의 수평적인 관계이기 때문이다(Jessop 1999). 참여자간에 해결하고자 하는 문제에 대한 인식을 공유하지 않거나 해결 방법에 이견이 있는 경우 조정이 용이하지 않다.

다원적 체제가 성공적으로 작동하려면 편견과 집단이기주의가 없어야 하며 대화와 타협, 설득 등이 필요하다. 다른 의견에 대한 관용과 결과에 대한 승복, 양보 등 사회 구성원이나 이해 집단 간 매우 성숙한 자세가 요구된다. 다원적 구조에서는 자발적 참여와 협력 의사가 불가피한 반면 참여자의 기회주의적 행동을 줄이고 순응의 정도를 높이는 것이 중요하다. 따라서 협치가 제대로 작동하기 위해서는 법적·제도적 장치 못지않게 사회자본(social capital)의 축적이 필요하다(Jessop 2003).

2) 민주성의 문제

공공선택론의 지방공공경제나 신거버넌스 체제의 옹호는 기존의 대의제를 근간으로 하는 정치적 법적 체제를 무시한다(Jessop 1999). 종래 정부는 모든 사회문제 해결에서 최고의 권위를 가진 존재로 여겨져 왔지만 다원적 구조에서는 정부는 네트워크의 한 구성원에, 물론 매우 중요한 구성원이지만, 불과하기 때문이다. 다원적 구조가 공공문제에 해결에 대한 권한을 위임받은 것이 아니기 때문에 대표성과 정당성의 문제가 있을 뿐만 아니라 권한과 책임 소재가 불분명하다. 또 전통적 공식적 권위가 약화되고 정통성이 약화되는 결과를 초래할 우려가 크다.

또 수평적 네트워크, 파트너십과 경쟁, 집합적 의사결정이 이루어지는 다원적 구조에 한정된 엘리트만 참가하게 됨으로써 특정 엘리트에게 영향력 집중될 가능성이 있다. 특히 네트워크에 접근성이 제한되고 투명성이 부족한 경우 다원적 구조는 특정이익을 위해 봉사하는 체제가 될 수가 있다. 또 엘리트들이 네트워크를 구성하는 경우 이들 간의 경쟁보다 담합이 이루어질 가능성이 많다. 다원적 구조가 민주적이라는 것이 과대평가될 소지가 있는 점이다. 하지만 권위-계층-공식적 구조에서 명령과 복종으로 이루어지는 체제보다 민주적이라는 것을 부정할 수 없다.

3) 다원적 구조의 효율성

공공선택론의 지방공공경제나 신거버넌스 체제는 다양한 수단의 동원을 통하여 지방정부의 문제해결 능력을 증대시킨다는 점에서 효율적이다. 지방정부는 기능별로 지방정부간 공동생산이나 민간위탁 등 보다 효율적인 공공서비스 제공방법을 모색하고, 지방정부 서비스 공급을 두고 경쟁하는 기업은 새로운 기술을 개발한다. 공생산자로서 주민은 서비스의 일방적인 수혜자가 아니라 서비스 전달에 대한 책임과 권위를 공무원과 공유한다.

그러나 지방정부간 공동생산이나 민간위탁이 효율적일 수도 있지만 반대로 매우 비효율적일 가능성도 상당하다. 지방정부간 공동생산에서 경비부담과 수혜를 놓고 갈등이 야기될 수 있으며, 민간위탁에서 계약과 공급을 둘러싼 비리와 갈등의 소지가 있다. 또 정부기관은 서비스 질에 대한 비난을 약화시키거나 서비스전달 책임을 시민에게 전가시킬 목적으로 시민참여를 이용할 수 있다는 점에서 흡수(co-optation)의 가능성 또한 배제할 수 없다(Jessop 2003).

4) 공공선택론의 실용을 높이기 위한 함의

지방공공경제의 효율성이나 생산성은 공공서비스의 주선이나 생산에 있어서 여러 주체의 선도성(initiative), 창의성, 협력, 그리고 공공 창도성(entrepreneurship)의 정도에 달려 있다(ACIR 1987: 53). 하지만 공공선택론에서는 아직 이런 선도성, 창의성, 협력의 관계, 그리고 창도성에 대한 연구는 미흡한 실정이다. 지방공공경제에서 거래비용의 중요성을 강조하지만, 이는 주선이나 생산의 제약조건으로만 취급되고 있다.

이런 면에서 지방공공경제의 성공조건에 대한 논의는 신거버넌스이론에서 상당한 도움을 받을 수 있을 것 같다. 신거버넌스이론의 영역에서는 여러 사회과학 분야의 다수의 학자들이 현실 거버넌스의 다양한 측면을 연구하고 있고, 이들은 다원적 체제의 통할성을 높이기 위한 조건에 대한 연구뿐만 아니라 거버넌스 실패(governance failure)의 가능성에 대해 연구를 하고 있기 때문이다. 따라서 앞에서 본 다원적 구조의 작동 가능성, 민주성, 효율성에 대한 논의는 앞으로 공공선택론에서도 보다 깊이 다루어져야 할 것이다.

Ⅴ. 맺음말

종래 공공선택적 정부이론은 대안적 소수이론으로 평가되어 왔다(Miller 2002). 하지만 거버넌스이론이 확산된 오늘날 Ostrom, Tiebout and Warren(1961)의 다중심적 대도시권 지방정부 체제에 대한 재평가가 필요하다. 거버넌스 시대에는 종래 권위와 계층을 대표하는 단일 대도시정부 체제의 적실성이 떨어지는 반면 네트워크와 파트너십을 중심으로 한 대도시권 거버넌스가 복잡한 행정문제를 해결하는 방법이기 때문이다.

우리의 지방정부 환경도 세계화․정보화․민주화․탈권위주의 시대로 급속하게 변하고 있다. 하지만 우리는 대도시권의 문제를 전통적 관료제적인 사고에 따라 대규모 정부의 구성과 관료적인 방법으로 문제를 해결하고자 한다. 대도시권 지방정부의 통합을 통해 전통적 권위와 명령의 계층적 구조를 강화하고자 한다. 반면 다수 지방정부의 존재를 인정하고 이들 간의 네트워크와 파트너십을 통해 문제를 해결하는 방법을 경시하고 있다.

공공선택론에서 주장하는 대도시권 거버넌스 형태는 규모가 작은 다수의 지방정부와 기능별로 각기 다른 정부와 공공서비스를 생산하는 민간기업, 공생산에 참여하는 주민들로 구성된 ACIR(1987)와 Oakerson and Parks(1989)에 등장하는 지방공공경제 체제이다. 신거버넌스이론은 현대사회의 복잡한 문제 해결을 위해서는 공식적인 정부뿐만 아니라 시장과 시민사회의 능력과 자원을 공동으로 활용하는 것이 불가피하다는 것에서 출발하고 있다. 양자 모두 다원적 체제에서의 협력을 중시한다.

최근 공공부문의 통할 가능성을 증진시키기 위한 목적으로 거버넌스가 사회과학의 새로운 패러다임이 돤 시점에서 다원적-협력적 공공서비스 공급체제는 우리에게 큰 시사점을 준다. 이제 우리도 종래 일극적 구조 하에서 명령-통제가 아니면 공공문제가 해결되지 않는다는 관념에서 벗어나 민주사회에 적합한 다원적 구조에 대한 이해와 포용 수준이 넓혀져야 한다. 다행히 중앙정부 수준에서는 지방의 다양한 행정수요에 맞추기 위해 특별지방자치단체 도입이 논의되고 있고, 지역에서는 종래 전통적 행정통합보다 새로운 기능별 협력기제인 경제통합이 논의되고 있다. 이에 맞추어 우리도 이론적인 측면에서 다원적 체제에 대한 이해수준을 높여야 하고, 다원적 체제의 작동에 대한 한국적 연구가 필요하다.

공공선택론과 신거버넌스이론의 출발점은 매우 다르고, 공공선택론에서와 달리 신거버넌스는 작은 정부가 바람직하다는 주장을 하지 않는다. 하지만 이들이 모두 분권화된 다원적 체제의 관점에서 사회문제를 해결한다는 점에서는 동일하다. 따라서 이들은 모두 다원적 체제의 문제해결 방법을 발전시켜야하는 공동의 과제를 안고 있다. 공공선택론에서 제기한 작은 정부를 통한 대도시권의 문제 해결방안들이 신거버넌스이론을 통해 인정되고 또 발전되기를 기대해 본다.

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김석태(金錫泰): 미국 Syracuse대학교에서 경제학박사 학위를 취득하고 (논문: Property Transfer Tax and Housing Consumption, 1990) 현재 경북대학교 행정학과 교수로 한국정부학회회장(2002), 경북대학교 법과대학장 겸 행정대학원 원장(2003.8-2005.7)을 역임하였다. 주요 관심분야는 지방재정, 지방행정, 공공선택론 등이며, 논문으로는 “지방분권의 근거로서 보충성 원칙의 한국적 적용(2006),”“광역시․도 통합론 비판과 그 대안으로서 광역거버넌스의 가능성(2004),”“선호(PIMFY)시설 유치를 둘러싼 렌트추구와 렌트의 사회적 환원(2003)” 등이 있다.

<E-mail: stkim@knu.ac.kr/논문접수일: 2007. 7. 10/심사게시일: 2007. 7. 19/심사완료일: 2007. 8. 16>