중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여의 실태와 시사점*

The Realities of Central Government's Administrative Control of Local Governments and Its Implications

홍준현(Hong, Jun Hyun)

중앙대학교 정경대학 행정학과 부교수

서울특별시 동작구 흑석동 221 중앙대학교 정경대학 행정학과 (우: 156-756)

02-820-5832(연구실), 031-263-2967(자택), 019-9755-2967(휴대전화)

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* 이 논문은 2006년도 중앙대학교 학술연구비 지원에 의한 것임.

중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여의 실태와 시사점*

국문초록

본 연구의 목적은 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여의 실태를 파악하고 이에 따른 시사점을 도출하고자 하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 행정자치부가 2003년에 조사한 상급기관에서 하급기관에 대하여 행하는 승인, 협의, 보고, 명령, 인허가, 심사, 지침, 기준제시 등 각종 관여의 내용을 분석하였다. 실태조사를 통한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여가 일부 부처에 집중되어 있고, 또한 이들 부처에서 법령에 근거하지 않은 관여의 비율이 상대적으로 높다는 점이다. 둘째, 중앙의 지방에 대한 관여의 정도보다 광역의 기초자치단체에 대한 관여의 정도가 더 심각하다는 점이다. 셋째, 권력적 관여의 대표적인 수단이라고 할 수 있는 각종 승인이나 협의를 통한 관여의 비율이 높다는 점이다. 넷째, 여전히 법령에 근거 없이 국가가 자치사무에 대해 지침을 시달하거나 고시, 훈령, 예규, 지시를 통해 지방자치단체에 관여하고 있다는 것이다.

주제어: 국가관여, 행정적 관여, 정부간 관여

Abstract

The purpose of this study is to investigate the realities of central government's control of local governments focusing on administrative control. This study analyzed the data related to the various central control such as approval, consultation, reporting, direction, sanction and approbation, review, guidance, standard, etc. surveyed by the MOGAHA in 2003. The results of the analysis are as follows. First, the central government's control of local governments is concentrated on certain ministries. In these ministries the portion of central control which is not based on laws or ordinances is relatively high. Second, upper-tier local governments' control of lower-tier local governments is more serious than central control. Third, the portion of central control such as approval and consultation which are typical tools of authoritative control is high. Finally, the central government still controls local governments through proclamation, instruction, regulation, and direction.

Key Words: Central Control, Administrative Control, Intergovernmental Relations

* 이 논문은 2006년도 중앙대학교 학술연구비 지원에 의한 것임.

I. 서론

지난 수십년간 중앙집권국가와 연방제 국가, 선진국과 개발도상국을 막론하고 중앙권한의 지방이양 또는 지방분권은 하나의 명백한 추세였다(Ter-Minassian, 1997: 36). 지방분권은 상위법적 실체가 하위법적 실체의 요구에 의하여 또는 상위법적 실체의 자체적 판단에서 여러 가지 사정, 즉 행정적 경비절감과 운영의 효율성 등을 고려하여 하위법적 실체에 대하여 권한을 이양시켜 주는 것을 말한다(홍준현․하혜수․최영출, 2006). 우리나라에서도 지방자치가 실시된 이후에 중앙권한의 지방이양을 통해 지방분권의 정도를 향상시켜 왔다. 그런데, 지방이양의 강조가 자칫 지방분권의 한 측면에만 집중된 것은 아닌가 생각한다. 지방분권의 개념을 중앙정부와 지방정부간의 권한배분 또는 중앙의 권한이 지방으로 이양된 것으로 정의할 경우에도 소극적인 측면과 적극적인 측면으로 구분할 수 있을 것이다. 즉, 단순히 권한이 이양되어 있는 객관적인 상태를 의미하는 경우(Conyers, 1984)와 이양된 범위 내에서 권한을 행사하는 측면을 포함할 수 있다(홍준현․하혜수․최영출, 2006).

Clark(1985)은 중앙-지방정부간 관계에서 구체적인 수권이 필요 없이 지방정부가 의도적이고 목표지향적으로 행사할 수 있는 주도적 권력(initiative power)과 중앙정부의 통제나 감독에 대한 두려움 없이 지방정부가 행사할 수 있는 소극적 권력(immunity power)으로 구분하고 있다. 또한, Oates(1972)는 집권 또는 분권의 개념을 중앙정부와 지방정부 사이의 의사결정권한의 크기로 보고 있으나, Kee(1977)는 지방정부가 갖는 자율성의 정도로 인식하고 있다.

분권과 참여의 구현은 지방자치단체의 자치권에 대한 보장을 그 이론적 전제로 한․다. 그것은 민선의 지방의회의원과 지방자치단체장이 지방적 사무를 그 권한과 책임 하에 자주적으로 처리할 수 있어야 한다는 뜻이다. 이러한 자치권을 보장하기 위해서는 지방자치단체의 장 등 집행기관에 대한 자율적 감시·통제체제를 구비하는 것이 지방자치의 이념에 가장 부합하는 것이라고 할 수 있다. 이에 반해 지방자치단체에 대한 중앙정부의 감시와 통제는 가능한 한 폐지되거나 필요한 최소한에 그쳐야 할 것이다. 또한 중앙통제는 권력적이어서는 안 되며, 비권력적이어야 할 것이다(정세욱 외, 2003).

지방자치단체에 대한 국정감사의 경우에도 자치사무에 대해서는 국정감사가 허용되지 않고, 지방자치단체나 그 장이 처리하는 단체위임사무 및 기관위임사무에 한하여 허용된다고 보아야 하고, 위임사무에 대해서도 국회가 직접 감사하기로 한 사무를 제외하고는 지방의회가 감사할 수 있다고 지방자치법 제36조 제3항에 규정되어 있다(이기우 외, 2003).

우리나라에서도 지방자치제가 실시되면서 당연히 지방자치단체에 대한 중앙정부의 통제도 감소될 것으로 기대되었으나, 실제로는 국가의 관여는 별로 완화되지 않고 있다. 이러한 추세는 지방자치제의 근본적인 취지에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 지방자치발전에 장애요소가 되고 있다. 지방분권의 촉진을 위해서는 무엇보다도 중앙정부와 지방자치단체간의 기능분담을 통해 양자 간의 협조적 관계를 형성·유지해야 한다(육동일 외, 2003).

따라서 자치역량 강화를 위한 행정계층간 승인·협의 등 관여실태 조사는 지방정부의 자치기반 확충과 책임성 확보를 위해 중요한 과제라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 본 논문의 주된 목적은 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 중 행정적 관여에 초점을 맞추어 그 실태를 파악하고 이에 따른 시사점을 도출하고자 하는데 있다. 이 때, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 본질을 파악하는데 도움을 주고자 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여도 비교집단으로서 함께 분석하였다.

행정적 관여 중에서도 인사에 대한 관여나 재정에 대한 관여는 제외하고 좁은 의미에서의 행정관리에 관한 관여로 본 연구의 범위를 한정한다.

II. 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여에 관한 이론적 논의

1. 관여의 의미

일반적으로 중앙정부의 지방자치단체에 대한 지도·감독을 중앙통제(central control)라고 하며, 우리나라의 경우에 있어 통제라는 용어는 권력적 작용의 의미로 주로 사용하고 있다. 그러나 이 경우 우리나라에서의 '통제'라는 용어와 영어의 'control'이라는 용어 간에는 의미의 차이가 있어서, 국가의 작용에 오해가 초래될 우려가 있다. 영어에 있어서의 'control'에는 권력적인 강제작용 보다는 비권력적인 조정, 조절의 의미가 강한 것이다. 우리나라 실정법상 '지도'가 그 뜻에 해당한다고 할 수 있다. 따라서 통제는 국가의 권력적인 강제작용 뿐만 아니라 국가와 지방자치단체의 관계에 있어서 둘이 여러 가지 방법으로 접촉, 교섭, 협의, 협조하고, 국가가 지방자치단체에 대하여 지도, 지원, 협조, 조정하는 모든 관여와 관계를 총괄하는 의미이다. 중앙통제는 국가가 우월한 의사력을 가지고 지방자치단체를 일방적으로 지배, 압박, 강요하는 관점에서만 파악되어서는 안 되며, 국가는 전체적 입장에서 능력을 충분히 발휘하고, 동시에 지방자치단체는 그 고유의 영역에서 독립성을 유지하여, 국가와 지방이 서로 부족한 점을 보완하고 협력함으로써 궁극적으로 국가전체의 발전을 도모하는 폭넓은 관점에서 파악되어야 한다(최유성, 2000: 12; 최창호, 2001: 755-756).

이런 맥락에서 볼 때, 일반인들에게 과거 중앙집권제 하에서 상위의 중앙정부가 하급의 지방행정기관을 감독하는 관계를 떠올리게 하는 '통제'라는 용어를 사용하는 것보다는 중앙정부의 권력적 강제작용 뿐만 아니라 지도, 지원, 협조, 조정과 같은 비권력적 관여작용을 포괄하는 '관여'라는 용어를 사용하는 것이 보다 바람직할 것이다(최유성, 2000: 13). 따라서, 국가의 관여란 '지방자치단체의 적법한 행정을 보장하고 행정능력을 보완하여 건전한 자치행정을 실현하기 위한 국가의 행정활동'이라고 정의된다(김성호, 2000: 62).

일본의 경우에도 제도적으로 국가의 감독이라는 용어 대신에 국가의 관여라는 용어를 사용하고 있다. 일본에 있어서의 국가의 관여는 “지방자치단체(도도부현지사, 시정촌장 등의 집행기관 포함)가 사무를 수행하는데 있어, 국가의 집행기관이 전국적 통일, 광역적 조정 및 집행사무의 적정한 집행을 목적으로 법률 및 정령(政令), 성령(省令)에 기초하여 권력적 또는 비권력적인 수단을 이용하여 개별적이고 구체적으로 지방자치단체의 행정에 관여하는 것”으로 정의하고 있다(정덕주, 2003: 129).

이와 같은 관여는 관여의 방법에 따라 인가, 승인, 동의, 심사, 시정 등의 권력적인 관여와 보고, 조언, 지원, 조정, 정보제공 등의 비권력적인 관여로 구분된다. 그리고 관여의 유형화에 따라서 행정관리에 대한 관여, 인사에 관한 관여, 재정에 관한 관여, 감사에 의한 관여로 구분되며, 관여기관에 따라 입법적 관여, 사법적 관여, 행정적 관여로 구분된다(서원우, 1992: 131; 이달곤, 2004: 362; 이동수, 1993: 12-14; 이일세, 1994: 259; 정덕주, 2003: 129; 최유성, 2000: 7; 정세욱, 2000: 264-273; 최창호, 2001: 760-769).

2. 지방자치단체에 대한 중앙정부 관여의 필요성 및 한계

지방자치는 어디까지나 국가통치의 일부이며, 그러한 국가통치의 범위 안에서만 인정된다. 이에 따라 각 지방자치단체는 독립된 법인체이기는 하지만, 국가의 주권성을 전제로 하는 국가의 구성요소이므로, 국가의 전체적 통일성과 적법성을 유지하는 범위 안에서 자치행정을 독자적으로 수행해 나가는 지위에 있다(김기진, 1997: 78). 따라서 지방자치단체가 처리하는 사무의 결과는 국민의 이해에 직접적인 영향을 주며 지방자치단체의 운영은 국가행정에 중대한 영향을 미친다는 점에서, 국가의 관여로부터 완전히 벗어난 방임상태의 지방자치단체는 있을 수 없는 것이다(이동수, 1993: 7). 즉, 국가는 반드시 유지하여야 할 국민적 최저수준(national minimum)을 보장, 실현하기 위하여나 지역간 균형을 이루기 위하여, 또는 법률의 공통적인 적용이 필수적인 분야에서 지방자치단체에 대하여 관여를 행하게 되는 것이다(김철용, 1990: 78-79; 최창호, 2001: 756-757; 정세욱, 2000: 244-245; 이달곤, 2004: 359; 안용식 외, 2006: 518).

그러나 지방자치단체에 대한 국가 관여의 필요성은 무한정 인정되는 것은 아니다. 물론 지방자치단체는 헌법이 보장하는 자치권을 행사하는 법인으로서 원칙적으로 국가나 기타 어떠한 외부단체 또는 기관 등에 의하여도 간섭이나 통제를 받지 아니하고 독자적으로 입법권, 조직권, 재정권, 행정운영권을 행사할 수 있다. 그러나 지방자치단체가 처리하는 업무는 종국적으로 국가의 이익과 무관한 것이 아니다. 지방자치단체의 이러한 자치권의 행사가 국가의 전체적인 통일성을 저해해서는 안 되기 때문에, 지방자치단체의 독자성과 국가의 전체적 통일성간의 조화가 필요하다. 따라서 보충성의 원칙에 의하여 지방자치단체가 공공사무에 대해 원칙적으로 일차적인 업무수행권을 갖고 자기책임 하에 업무를 처리하나, 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 국가 전체의 통일성의 유지를 위하여 필요한 경우에, 지방자치단체의 헌정상의 지위(자율성)를 침해하지 않는 범위 내에서, 명백한 법적 근거에 따라, 일정한 법적 절차를 거쳐서만 행해져야 한다(최창호, 2001: 757-758). 지방자치단체에 대한 자치권의 보장이 지역적인 특수성을 존중하기 위한 국가로부터의 분리를 의미하는 원심력으로 작용한다면, 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 지방자치단체가 국가 속에서 다양성을 지니면서도 통합을 이루도록 하는 구심력으로 작용한다. 또한, 국가의 관여는 지방자치단체가 위법행위로 인하여 기능이 마비되는 것을 방지하고, 지방자치단체의 행정능력이 부족한 경우에 이를 지원하여 지방자치행정이 원활하게 수행되도록 보장한다는 점에서 지방자치단체의 이익을 보호하는 기능도 수행한다. 즉, 지방자치단체에 대한 감독자로서의 국가는 한편으로는 통제자로서, 다른 한편으로는 협력자로서의 지위에 있게 되는 것이다. 따라서 국가의 지나친 감독은 지방자치단체의 자치행정의 존립을 위태롭게 하고(김기진, 1997: 78), 지나친 방임은 무정부상태를 초래할 수 있다는 점에서 양자의 균형을 유지할 필요가 있다(이기우, 1997: 29-30).

3. 현행법상 국가 관여의 제도화

서유럽의 중앙정부에서는 지방자치단체에 대하여 입법적·사법적 통제와 감독을 하고 있는 반면에 우리나라는 여전히 행정적 통제와 감독을 견지하고 있다. 우리나라에서는 지방자치단체를 독립적인 법인격으로서 대등한 관계를 형성하기 보다는 상하계층적이고 주종적인 관계를 중앙정부에서 고집하고 있다(육동일 외, 2003).

지방자치법 제155조에서는 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사가 지방자치단체의 사무에 관하여 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있으며, 이를 위하여 필요한 때에는 지방자치단체에 대하여 자료의 제출을 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 관여수단은 지방자치단체의 자치권을 침해하지 않는 비구속적인 감독수단이라고 할 수 있다.

반면, 동법 제157조의 1에서는 “지방자치단체의 사무에 관한 그 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정될 때에는 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간 내에 이행하지 아니할 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다”고 규정하고 있다. 동법 제158조에서는 “행정자치부장관 또는 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다”고 규정하고 있다. 이러한 감독수단은 지방자치단체의 자치권에 대한 제한을 수반하는 구속적인 감독수단에 속한다고 볼 수 있다.

그 밖에 직무이행명령권의 법적 성질, 법적 요건, 법적 효과에 관한 설명이나 대집행권의 대상, 요건, 대집행비용의 징수에 관한 자세한 내용은 정세욱 외(2003: 76-82) 참조.

이상의 현행 지방자치법상 지방에 대한 국가관여의 제도적 장치를 정리하면 다음과 같다.

<표 1> 현행 지방자치법상 지방에 대한 국가관여의 방식

관여의 유형	자치사무	위임사무	근거
조언 또는 권고, 지도	○	○	법 제155조 1항
자료제출 요구	○	○	법 제155조 1항
법령위반에 대한 시정명령, 취소 또는 정지	○	○	법 제157조 1항 및 2항
현저히 부당하여 공익을 해한다고 인정되는 명령·처분에 대한 시정명령, 취소 또는 정지		○	법 제157조 1항
직무이행명령(관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 경우)		○	법 제157조의2 1항
대집행 또는 행정·재정상 필요한 조치		○	법 제157조의2 2항
일반적인 지도·감독		○	법 제156조 1항
법령위반 사항에 대한 감사, 보고요구, 서류·장부·회계 감사	○	○	법 제158조

광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여에 있어서도 지방자치법 제156조 2항은 시·군·자치구가 위임받아 처리하는 사무에 대해서는 시·도지사가 지도·감독을 할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 시·도지사는 시·군·자치구에 대하여 시정명령을 하거나 취소·정지권을 행할 수 있으며(동법 제157조 1항), 시·도위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있을 경우 직무이행을 명령할 수 있다(동법 제157조의2 1항 및 2항). 지방자치법 제158조는 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계감사를 하는 것도 규정하고 있다.

물론 이러한 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여나 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여는 지방자치법상에 규정된 것에 한한 것이고, 개별법령에는 다양한 관여수단이 규정되어 있다. 이 중 대표적인 것은 승인, 협의, 보고, 명령, 인허가, 심사, 지침, 기준제시 등이다. 승인은 지방자치단체의 특정행위에 대하여 효력을 발생시키는 요건이 되는 사전적 행위로서 지방자치단체가 이를 결하는 경우 그 효력이 처음부터 발생하지 않는다. 특히, 승인유보는 사전적 차원에서 중앙정부가 자치행정권을 법령규정에 의해 제약하는 것이며 지방자치단체의 행정 및 재정 업무에 직접적으로 개입하는 수단이 된다(이달곤, 2004: 363). 예컨대, 지방자치법 제4조에서는 자치구가 아닌 구와 읍·면·동의 폐치분합시 행정자치부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 동법 제159조에서는 지방자치단체조합의 설립시 행정자치부장관의 승인을 받도록 하고 있다.

지방자치법 및 동법 시행령, 지방공무원법 등 지방자치관련 법령은 중요한 조례·규칙의 제정을 자치단체에게 맡기지 않고 행자부장관의 승인을 받도록 함으로써 자치단체의 자치권을 침해하고 있다. 자치단체가 그 자치권의 범위 안에서 자주적으로 결정 또는 처분을 내리지 못하고 중앙부처장관의 승인을 받도록 하고 있기 때문에 지방자치단체가 그 책임 하에 자치행정을 수행함에 있어 그 역할과 운신의 폭이 좁아지게 된다. 이 같이 사전승인제가 과다해진 이유는 무엇보다도 지방자치법에 자치사무를 예시하면서 한편으로는 “법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다”는 예외규정을 두어 주무부처 장관의 통제와 승인을 받아야 하는 사무의 범위가 확대되었기 때문이다(정세욱 외, 2003: 84-85).

III. 분석의 범위 및 조사방법

1. 분석의 범위

이상에서의 논의를 바탕으로 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여의 실태를 분석하기 위한 범위는 다음과 같다.

첫째, 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여는 법의 일반원칙에 의해서 제한을 받는다. 특히 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙이나 보충성의 원칙이 준수되어야 한다(이일세, 1994: 263-264). 자치권을 제한하는 경우에는 그 입법이 달성하고자 하는 목적에 적합한 것이어야 하고, 자치권에 침해를 가져오는 경우에도 최소한에 머물러야 하며, 나아가 달성하고자 하는 공익과 자치권의 제약으로부터 오는 손실 사이에는 적절한 비례관계가 있어야 한다(이기우, 1990). 따라서 감독기관은 곧바로 시정명령이나 취소·정지권을 행사할 것이 아니라 위법한 작용을 지방정부가 스스로 고치도록 비구속적 조언을 통하여 권고하고, 그것이 효력이 없을 경우에만 구속적인 시정명령을 하여야 하며, 그래도 효력이 없는 경우에만 비로소 감독기관이 취소, 정지토록 해야 한다(이달곤, 2004: 364). 즉, 국가관여에 있어서 권력적 관여를 필요최소한으로 제한하고, 이를 가능한 비권력적 관여로 전환하는 것이 필요하다(김기진, 1997: 91). 따라서 피관여기관 유형별로 관여 실태를 파악할 필요가 있다.

국가관여의 기준과 관련하여 실무상 특히 문제가 되는 것은 승인의 경우이다. 감독관청은 승인여부를 위법성 여부에 관한 심사뿐만이 아니라 합목적성까지 심사하여 결정하고 있으나, 이는 명문의 법적 근거가 없는 한 법적으로 허용되지 아니한다고 보아야 한다(이기우, 1997: 31-32).

일본의 경우, 필요 최소한의 원칙과 자주성 배려의 원칙으로서, 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 그 목적달성에 필요한 최소한에 그치도록 하고, 지방자치단체의 자주성, 독립성을 배려하도록 한다(일본 지방자치법 제245조의3 제1항)고 규정하고 있다(한국행정학회, 2002; 정덕주, 2002, 2003).

둘째, 헌법 제117조 1항은 지방자치단체의 자치권을 보장하고 있는 바, 이는 전권한성(全權限性)과 자기책임성을 내용으로 하고 있다는 것이 지배적인 견해이다(이일세, 1994: 260). 따라서, 지방자치단체는 자치사무를 처리하는데 있어서 국가에 대하여 외부관계에 있게 되고, 국가적 관여에 의한 자치권의 제한은 행정적 관여의 합법성이나 합목적성의 확보가 선결문제가 된다(이동수, 1993: 15). 따라서 사무유형별로 관여실태를 파악할 필요가 있으며, 이를 다시 관여근거 및 관여유형에 따라 차이가 있는지를 파악할 필요가 있다.

일본의 경우, 사무구분에 따라서 관여의 기본유형을 제시하고, 그 이외의 관여에 대해서는 제한을 두어, 개별법에 기초한 관여를 기본유형으로 할 수 있는 한 집약하여, 정리․축소하였다. 또한, 국가관여의 원칙으로 공정·투명의 원칙을 설정하여, 국가는 지방자치단체로부터 법령에 기초한 신청이 있을 경우, 허가·인가 등을 할 것인지 말 것인지 판단하기 위해 기준을 정하여야 하고 이를 공표하여야 하며, 이와 같은 기준을 정함에 있어 가능하다면 구체적으로 하여야 한다(일본 지방자치법 제250조 제1항)고 규정하고 있다. 이는 종래의 관여유형이 정치적이었거나 국가나 상급자치단체의 불투명한 관행에 의해서 이루어졌던 것을 불식시키기 위한 조치라고 할 수 있다(한국행정학회, 2002; 정덕주, 2002, 2003).

독일의 경우, 입법자가 지방자치단체의 수행의무를 부여한 사무 중에서 국가의 지시권을 규정한 경우에 지방자치단체의 자기책임성은 현저히 제한된다. 그러나 국가의 지방자치단체에 대한 지시권이 사무의 성질로부터 당연히 무제한적으로 인정되는 것이 아니라, 법률의 규정에 의하여 비로소 국가의 지시권이 인정되며, 지시권의 행사는 법률에서 인정한 범위 내에서만 인정된다는 점에 차이가 있다. 지시사무에 대한 국가의 감독은 합법성의 감독에 한하지 않고 합목적성의 감독에까지 확대되나 이 경우에도 과잉금지의 원칙은 지켜져야 한다(이기우 외, 2004: 70)

셋째, 법률유보 특히 침해유보설의 원칙에서 나오는 한계이다. 이에 대해서는 지방자치단체에 대한 국가의 모든 관여수단이 법률유보의 대상이 되는 것은 아니며, 원칙적으로 당해 관여수단이 지방자치단체의 자치권을 제한 내지 침해하는 권력적 관여의 경우에만 합법성 보장의 차원에서 법률의 근거를 요한다고 보고 있다. 다만, 자치사무에 대해서는 원칙적으로 비권력적 관여에도 법률의 근거를 요한다는 견해도 있다(이동수, 1993: 15; 이일세, 1994: 263). 따라서 법령근거 유무에 따른 관여실태 및 관여유형별 관여실태를 파악할 필요가 있다.

일본의 경우, 종래의 기관위임사무제도 하에서 존재했었던 포괄적인 지휘감독원을 폐지하였으며, 국가나 도도부현의 관여는 법령 또는 이에 기초한 정령에 규정한 사항으로 제한하였다. 즉, 국가관여의 원칙으로 법정주의의 원칙을 설정하여, 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 법률 또는 이에 기초한 정령이 정한 경우가 아니면 관여할 수 없다(일본 지방자치법 제245조의2)고 규정하였다. 이는 종래에 국가나 상급자치단체에서 그들 재량으로 취해졌던 관여를 법률 등에 근거가 없으면 불가능하도록 한 것이다. 이러한 법정주의 원칙에 따라 각성대신(各省大臣)이 지방자치단체에 대하여 성령이나 통달을 근거로 한 관여를 없도록 하였다. 또한, 시행령이나 규칙 등의 규정에 의해서 관여하는 것을 제한하고, 일반법의 하나인 지방자치법에 근거규정을 통해서만 관여가 가능하도록 하였다(한국행정학회, 2002; 정덕주, 2002, 2003).

프랑스의 경우, 지방자치단체에 대한 후견적 감독은 피감독기관의 창의성을 존중하는 범위에서 이루어지며 법률에 의해서만 제한된다. 즉, “법률의 명시 없이는 후견적 감독도 없다”라는 형식으로 표현되고 있고, 이 때 국가가 행하는 감독은 대상과 영역, 방식에 있어서 제한된 통제권을 의미한다(육동일 외, 2003: 30).

2. 조사방법

본 연구는 행정자치부가 행정계층간 불합리한 사무관여를 개선하여 지방의 자율성을 제고하고 책임 있는 사무처리 체계를 확립하기 위해 조사 수집한 자료를 사용하였다. 행정자치부는 2003년 6월 5일부터 7월 15일까지 40일간 16개 시·도, 4개 교육청, 50개 시·군·구 등 총 70개 기관을 대상으로 조사하였다. 조사내용에는 상급기관에서 하급기관에 대하여 행하는 승인, 협의, 보고, 명령, 인허가, 심사, 지침, 기준제시 등 각종 관여, 법령에 근거한 사무와 근거 없는 사무의 구분, 향후 불합리한 관여 개선을 위한 기초자료로 활용 가능하도록 폐지, 개선, 현행존치 등 검토의견이 포함되어 있다. 이 때 지방이양추진위원회에서 이미 이양하기로 결정한 총 1,090건의 사무는 조사에서 제외되었다.

조사시에는 피 관여기관인 시·도와 시·군·구를 중심으로 조사하여 결과의 객관성을 확보하고자 하였으며, 특히 시·군·구의 경우 조사지침의 시달이나 결과를 취합할 때 시·도를 경유하지 않도록 함으로써 조사결과의 왜곡을 방지하도록 노력하였다. 즉, 중앙의 시·도 관여 실태는 시·도에서 조사하고, 중앙의 시·군·구 관여 실태는 시·군·구에서 조사하고, 중앙의 시·도, 시·군·구 관여 실태는 시·도에서 조사하고, 특별시·광역시의 자치구·군 관여 실태는 자치구·군에서 조사하고, 도의 시·군 관여 실태는 시·군에서 조사하도록 하였다.

중앙의 시·군·구 관여, 특별시·광역시의 자치구·군 관여, 도의 시·군 관여에 대해서는 특별시·광역시당 1개 구, 도당 1개 시·1개 군을 지정하여 조사하였다(행정자치부, 2003).

조사방법으로는 법령에 근거한 관여의 경우, 법률, 대통령령, 총리령, 부령, 조례, 규칙 상에 나타난 중앙정부의 지방자치단체에 대한, 그리고 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 각종 관여를 전수조사 하였다. 일반행정, 건설교통, 농수산, 문화관광 등 분야별 법령을 기준으로 전담 자치단체를 지정하여 조사하였으며, 상·하위 법령상 유사 또는 상호 연관된 성질의 사무는 상위 법령의 사무만 조사하였다. 또한, 동일 법령상 주된 사무와 부수적 사무가 동시에 있을 경우에는 주된 사무만 조사하였다. 특히, 2002년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 기관별 문서대장을 기초로 하여 공문서상에 나타난 상급기관의 승인·협의 등 관여를 반드시 조사에 포함시켰다. 법령에 근거 없는 관여의 경우에는 훈령, 예규, 고시, 명령, 지침, 지시, 관행 등을 대상으로 중앙부처별 조사 전담 자치단체를 지정하여 조사하였으며, 광역-기초자치단체 관련 사무는 시·군·구를 지정하여 조사하였다. 특히, 2002년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 문서대장을 기초로 공문서상에 나타난 상급기관의 승인 및 협의 등의 사무를 중점적으로 조사하였다(행정자치부, 2003).

IV. 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 실태

1. 법령근거 유무에 따른 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 실태

1) 관여기관

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 수는 744개로 이 중 법령에 그 근거가 있는 경우가 84.5%이고 법령에 그 근거가 없는 경우는 15.5%이다. 이러한 수치는 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여의 경우 법령에 그 근거가 있는 경우가 42.8%이고 그 근거가 없는 경우가 57.2%에 달하는 것에 비해, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여가 법령에 근거를 두고 있는 비율이 상대적으로 높음을 보여주는 것이다.

관여기관별로는 건설교통부와 행정자치부, 환경부, 보건복지부에 의한 지방 관여가 전체의 54.9%를 차지하고 있어 이들 중앙부처가 지방자치단체에 대해 가장 큰 영향력을 행사하고 있음을 알 수 있다. 특히, 건설교통부, 행정자치부, 보건복지부, 농림부는 법령에 근거를 두고 있는 관여의 비율보다 법령에 근거를 두고 있지 않은 관여의 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 이는 지방과 밀접한 관련이 있는 중앙부처의 지방에 대한 관여가 법령에 근거를 두지 않고 이루어지고 있는 경향이 크다는 점에서 매우 우려할 만한 점이라고 할 수 있다. 또한 지방자치단체 계층간 관여가 법령에 근거를 두지 않고 이루어지는 측면이 더 크다는 것도 주의가 촉구되는 점이라고 할 수 있다.

<표 2> 법령근거 유무에 따른 관여기관별 관여의 수

법령근거 유무 관여기관	법령근거 있음	법령근거 없음	계
건설교통부	114 (18.1%)	26 (22.6%)	140 (18.8%)
행정자치부	94 (14.9%)	23 (20.0%)	117 (15.7%)
환 경 부	69 (11.0%)	2 (1.7%)	71 (9.5%)
보건복지부	64 (10.2%)	17 (14.8%)	81 (10.9%)
산업자원부	52 (8.3%)	-	52 (7.0%)
농 림 부	48 (7.6%)	12 (10.4%)	60 (8.1%)
해양수산부	34 (5.4%)	3 (2.6%)	37 (5.0%)
기 타	154 (24.5%)	52 (27.9%)	206 (25.0%)
중앙의 지방 관여 합계	629 (84.5%)	115 (15.5%)	744 (100%)
광역의 기초 관여	113 (42.8%)	151 (57.2%)	264 (100%)

2) 피관여기관

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여는 기초자치단체보다는 광역자치단체에 집중되어 있음을 알 수 있다. 기초자치단체에 대한 관여는 광역자치단체에 의한 관여가 중앙정부에 의한 관여보다 3배 이상 많고, 중앙정부에 의한 기초자치단체에 대한 관여가 법령의 근거 없이 이루어지고 있는 비율(26.0%)이 광역자치단체에 의한 기초자치단체에 대한 관여의 비율(57.2%)의 절반정도에 그치고 있음을 알 수 있다. 역시 지방자치단체 계층간 관여가 법령에 근거를 두지 않고 이루어지는 측면이 더 크다는 점에서 주의가 촉구되는 점이라고 할 수 있다.

<표 3> 법령근거 유무에 따른 피관여기관별 관여의 수

법령근거 유무 피관여기관	법령근거 있음	법령근거 없음	계
시·도	273 (43.4%)	95 (82.6%)	368 (49.5%)
시·군·구	57 (9.1%)	20 (17.4%)	77 (10.3%)
시·도, 시·군·구	299 (47.5%)	-	299 (40.2%)
중앙의 지방 관여 합계	629 (84.5%)	115 (15.5%)	744 (100%)
광역의 기초 관여	113 (42.8%)	151 (57.2%)	264 (100%)

3) 관여근거

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 근거는 절반 가까이는 법률에 근거를 두고 있고, 시행령과 시행규칙까지 포함하면 전체의 85%에 달하고 있어 대부분 관여를 함에 있어 법령에 근거를 두고 있음을 알 수 있다. 그러나 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여의 경우 지시에 의한 관여가 27%에 달하고 지침에 의한 관여도 11%에 달하고 있는 반면 자치법규에 의한 관여는 14%에 불과하여 법령에 근거 없는 관여의 비율이 매우 높음을 알 수 있다.

<표 4> 법령근거 유무에 따른 관여근거별 관여의 수

관여근거		중앙의 지방자치단체에 대한 관여	광역의 기초자치단체에 대한 관여
법령 근거 있음	법률	355 (47.7%)	51 (19.3%)
	시행령·규정	159 (21.4%)	17 (6.4%)
	시행규칙	115 (15.5%)	8 (3.0%)
	조례	-	25 (9.5%)
	자치규칙	-	12 (4.5%)
법령 근거 없음	고시	4 (0.5%)	1 (0.4%)
	예규	1 (0.1%)	4 (1.5%)
	훈령	17 (2.3%)	10 (3.8%)
	지침	42 (5.6%)	29 (11.0%)
	지시	24 (3.2%)	71 (26.9%)
	관행	8 (1.1%)	5 (1.9%)
기타		19 (2.6%)	31 (11.7%)
계		744 (100%)	264 (100%)

4) 관여유형

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 경우나 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여 모두 가장 흔한 관여의 유형은 상급기관에 대한 보고의무를 부과하는 비권력적 관여이다. 이러한 보고의무 부과는 특히 광역자치단체가 법령의 근거 없이 기초자치단체를 관여할 때 가장 대표적인 유형이라고 할 수 있다. 그러나 법령의 근거를 두고 있는 관여의 유형 중 보고 다음으로 가장 흔한 것은 권력적 관여의 유형인 승인이라고 할 수 있으며, 그 다음은 협의라고 할 수 있다.

예컨대, 건축법 제68조 3항에 의한 시·도, 시·군·구의 건교부장관에 대한 건축제한 조치의 보고에 따른 시정사항의 결과보고. 골재채취법 시행규칙 제13조 2항에 의한 시·도, 시·군·구의 건교부장관에 대한 골재채취현황보고 등.

예컨대, 자동차관리법시행령 제6조 5항에 의한 시·군·구의 시·도지사에 대한 자동차의 강제처리 통보, 소하천정비법 제7조 1항에 의한 시·군·구의 시·도지사에 대한 소하천정비 중기계획의 수립 보고 등.

예컨대, 농어촌정비법 제32조에 의한 농림부장관의 시·도, 시·군·구 마을정비구역 지정 승인, 아동복지법시행령 제16조에 의한 보건복지부의 시·도 아동보호전문기관의 지정 취소 승인 등.

예컨대, 보건환경연구원법시행령 제2조에 의한 복지부의 시·도 보건환경연구원 지원 설치 협의, 수산자원보호령 제15조 3항에 의한 해양수산부의 시·군·구 소하성어류의 회귀량 조사를 위한 수산동물의 포획허가시 협의 등.

법령에 그 근거가 없는 경우에도 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 유형 중 보고 다음으로 흔한 것은 권력적 관여의 유형인 지침과 승인이었으며, 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여 유형 중 보고 다음으로 흔한 것도 권력적 관여의 유형인 명령과 지침이었다. 보고의무 부과가 상대적으로 하급기관에 대한 관여의 수준이 낮은 비권력적 관여라고 한다면, 하급기관에 대한 권력적 관여의 수준이 상대적으로 높은 것이라고 할 수 있는 승인, 명령, 지침 등이 상급기관이 하급기관을 관여하는데 가장 보편적인 수단이라고 할 수 있다.

예컨대, 농림부의 시·도에 대한 경지정리사업 지원단가 지침, 행정자치부의 시·도에 대한 행정서비스헌장제 운영지침 등.

예컨대, 환경부의 시·도에 대한 상수원보호구역내 주민지원사업계획 변경 승인, 건설교통부의 시 도에 대한 지자체가 시행하는 국도대체우회도로 및 국가지원지방도 설계변경 승인 등.

예컨대, 시·도의 시·군·구에 대한 산불예방을 위한 위반사항 단속 명령, 시·도의 시·군·구에 대한 벽면녹화대상지 확보철저 및 수목비료 주기 철저 준수 명령 등.

예컨대, 시·도의 시·군·구에 대한 장마철 수질오염행위 특별단속 지침, 시·도의 시·군·구에 대한 민간 자율환경 감시단 운영 지침 등.

<표 5> 법령근거 유무에 따른 관여유형별 관여의 수

법령근거유무 관여유형	중앙의 지방자치단체에 대한 관여			광역의 기초자치단체에 대한 관여
	법령근거 있음	법령근거 없음	계	법령근거 있음	법령근거 없음	계
승인	97(15.4%)	9 (7.8%)	106(14.2%)	38(33.6%)	-	38(14.4%)
인허가	14 (2.2%)	-	14 (1.9%)	-	-	-
지침	33 (5.2%)	9 (7.8%)	42 (5.6%)	-	7 (4.6%)	7 (2.7%)
명령	13 (2.1%)	2 (1.7%)	15 (2.0%)	4 (3.5%)	14 (9.3%)	18 (6.8%)
심사	1 (0.2%)	6 (5.2%)	7 (0.9%)	-	-	-
신고	3 (0.5%)	-	3 (0.4%)	1 (0.9%)	-	1 (0.4%)
협의	64(10.2%)	7 (6.1%)	71 (9.5%)	7 (6.2%)	1 (0.7%)	8 (3.0%)
보고	349(55.5%)	64(55.7%)	413(55.5%)	57(50.4%)	123(81.5%)	180(68.2%)
기타	55 (8.7%)	18(15.7%)	73 (9.8%)	6 (5.3%)	6 (4.0%)	12 (4.5%)
계	629(100%)	115(100%)	744(100%)	113(100%)	151(100%)	264(100%)

5) 사무유형

중앙정부가 지방자치단체에 대해 관여하는 사무는 주로 자치사무에 대한 것인데, 자치사무나 위임사무에 대한 관여는 법령에 근거가 있는 경우의 비율이 법령에 근거가 없는 경우의 비율보다 훨씬 더 높았다. 반면 국가사무나 공동사무의 경우에는 법령에 근거가 없는 경우의 비율이 법령에 근거가 있는 경우의 비율보다 상대적으로 더 높았다. 이는 자치사무나 위임사무에 대해서 국가의 관여가 자의적으로 이루어지는 비율이 국가사무나 공동사무에 비해서 상대적으로 낮다는 것을 의미한다.

이러한 경향은 광역자치단체가 기초자치단체에 대한 관여에서도 매우 유사하게 나타난다. 다만, 기초자치단체의 자치사무에 대한 광역자치단체의 관여가 법령에 근거를 두고 있지 않은 비율이 상대적으로 높다는 것은 우려할 만할 일이다. 그 밖에 국가사무나 공동사무의 경우에도 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여가 법령에 근거를 두고 있지 않은 비율이 상대적으로 매우 높았다.

<표 6> 법령근거 유무에 따른 사무유형별 관여의 수

법령근거유무 사무유형	중앙의 지방자치단체에 대한 관여			광역의 기초자치단체에 대한 관여
	법령근거 있음	법령근거 없음	계	법령근거 있음	법령근거 없음	계
국가사무	84(13.4%)	32(27.8%)	116(15.6%)	5 (4.4%)	21(13.9%)	26 (9.8%)
위임사무	89(14.1%)	8 (7.0%)	97(13.0%)	21(18.6%)	13 (8.6%)	34(12.9%)
공동사무	53 (8.4%)	30(26.1%)	83(11.2%)	2 (1.8%)	21(13.9%)	23 (8.7%)
자치사무	403(64.1%)	45(39.1%)	448(60.2%)	85(75.2%)	96(63.6%)	181(68.6%)
계	629(100%)	115(100%)	744(100%)	113(100%)	151(100%)	264(100%)

2. 피관여기관 유형에 따른 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 실태

1) 관여근거

중앙정부의 지방자치단체에 관여 중 시·도에 대한 관여와 시·도, 시·군·구에 대한 관여는 주로 법령에 근거를 두고 있다. 그러나 그 중에서도 시·도에 대한 관여가 시행령이나 시행규칙보다는 주로 법률에 근거를 두고 있는 반면, 시·군·구에 대한 관여는 법률, 시행령, 시행규칙에 근거를 두고 있는 경우가 비슷한 비율을 보이고 있다. 또한, 법령에 근거를 두고 있지 않은 지방에 대한 관여의 경우에도 시·도에 대한 관여는 주로 지침에 근거를 두고 있는 반면, 시·군·구에 대한 관여는 주로 지시에 근거를 두고 있어 관여의 자의성이 개입할 가능성이 더 크다고 할 수 있다.

<표 7> 피관여기관 유형에 따른 관여근거별 관여의 수

피관여기관유형 관여근거		중앙의 지방자치단체에 대한 관여			광역의 기초자치단체에 대한 관여
		시·도	시·군·구	시·도, 시·군·구
법령 근거 있음	법률	165(44.8%)	21(27.3%)	169(56.5%)	51(19.3%)
	시행령·규정	62(16.8%)	16(20.8%)	81(27.1%)	17 (6.4%)
	시행규칙	46(12.5%)	20(26.0%)	49(16.4%)	8 (3.0%)
	조례	-	-	-	25 (9.5%)
	자치규칙	-	-	-	12 (4.5%)
법령 근거 없음	고시	4 (1.1%)	-	-	1 (0.4%)
	예규	1 (0.3%)	-	-	4 (1.5%)
	훈령	16 (4.3%)	1 (1.3%)	-	10 (3.8%)
	지침	36 (9.8%)	6 (7.8%)	-	29(11.0%)
	지시	15 (4.1%)	9(11.7%)	-	71(26.9%)
	관행	6 (1.6%)	2 (2.6%)	-	5 (1.9%)
기타		17 (4.6%)	2 (2.6%)	-	31(11.7%)
계		368(100%)	77(100%)	299(100%)	264(100%)

2) 관여유형

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여유형은 보고의무 부과가 가장 많았는데, 시·도나 시·도, 시·군·구보다도 시·군·구에 대해서 특히 보고 의무부과 비율이 높았으며, 광역자치단체의 시·군·구에 대한 관여에 있어서도 보고 의무부과를 통한 관여가 가장 높은 비율을 나타내고 있다. 그러나 시·도나 시·도, 시·군·구의 경우 승인에 의한 중앙정부의 관여가 두 번째로 높은 비율을 보인 반면 시·군·구에 대해서는 협의에 의한 관여 비율이 두 번째로 높아서, 중앙정부의 시·군·구에 대한 직접적인 관여의 경우 관여의 수준은 상대적으로 낮은 것이라고 할 수 있다.

<표 8> 피관여기관 유형에 따른 관여유형별 관여의 수

피관여기관유형 관여유형	중앙의 지방자치단체에 대한 관여			광역의 기초자치단체에 대한 관여
	시·도	시·군·구	시·도, 시·군·구
승인	61(16.6%)	2 (2.6%)	43(14.4%)	38(14.4%)
인허가	6 (1.6%)	2 (2.6%)	6 (2.0%)	-
지침	25 (6.8%)	2 (2.6%)	15 (5.0%)	7 (2.7%)
명령	4 (1.1%)	5 (6.5%)	6 (2.0%)	18 (6.8%)
심사	5 (1.4%)	1 (1.3%)	1 (0.3%)	-
신고	2 (0.5%)	1 (1.3%)	-	1 (0.4%)
협의	25 (6.8%)	8(10.4%)	38(12.7%)	8 (3.0%)
보고	206(56.0%)	52(67.5%)	155(51.8%)	180(68.2%)
기타	34 (9.2%)	4 (5.2%)	35(11.7%)	12 (4.5%)
계	368(100%)	77(100%)	299(100%)	264(100%)

3) 사무유형

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여는 시·도, 시·군·구, 시·도-시·군·구에 관계없이 모두 자치사무에 대한 관여가 절반 내지 3분의 2에 달하고 있어 지방의 자치권을 심각하게 훼손하고 있음을 알 수 있다. 특히, 광역자치단체인 시·도보다는 기초자치단체인 시·군·구의 자치사무에 대한 중앙의 관여 정도가 더 크다는 것은 보충성의 원리에도 어긋나는 것이라고 하겠다. 또한, 광역자치단체인 시·도가 기초자치단체인 시·군·구의 자치사무에 관여하는 비율이 중앙의 지방에 대한 관여 비율보다 더 높다는 것이 우려할 만한 일이다.

<표 9> 피관여기관 유형에 따른 사무유형별 관여의 수

피관여기관유형 관여유형	중앙의 지방자치단체에 대한 관여			광역의 기초자치단체에 대한 관여
	시·도	시·군·구	시·도, 시·군·구
국가사무	57(15.5%)	16(20.8%)	43(14.4%)	26 (9.8%)
위임사무	61(16.6%)	9(11.7%)	27 (9.0%)	34(12.9%)
공동사무	56(15.2%)	3 (3.9%)	24 (8.0%)	23 (8.7%)
자치사무	194(52.7%)	49(63.6%)	205(68.6%)	181(68.6%)
계	368(100%)	77(100%)	299(100%)	264(100%)

3. 사무유형에 따른 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 실태

1) 관여근거

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 실태를 사무유형별로 살펴보았을 때 모든 사무 유형에서 그 관여의 근거를 주로 법률에 두고 있고, 그 밖에 시행령이나 시행규칙과 같은 법령상에 근거를 두고 있음을 알 수 있다. 그러나 국가사무의 경우에는 법령상 근거가 아닌 지침에 의해 중앙정부가 지방자치단체에 관여하는 경우가 전체의 12%에 달하고 있고, 공동사무의 경우에도 지시에 의해 중앙정부가 지방자치단체에 관여하는 경우가 전체의 10% 가까이 되고 있어, 공동사무에 대한 엄격한 기준 적용이 요구된다고 하겠다.

광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여에 있어서는 국가사무와 공동사무 모두 광역자치단체가 지시를 통해 기초자치단체에 관여하는 경우가 전체의 절반에서 3분의 1에 달하고 있다는 사실은 기초자치단체에 대한 광역자치단체의 관여가 자의적으로 행사되고 있음을 나타내주는 것이라고 할 수 있다. 다만, 자치사무의 경우 지시에 의한 관여 못지않게 법률에 의한 관여도 이루어지고 있어, 기초자치단체의 기본적인 자치권을 지키는데 긍정적인 현상이라고 보여 진다.

<표 10> 사무유형에 따른 관여근거별 관여의 수

사무유형 관여근거		중앙의 지방자치단체에 대한 관여				광역의 기초자치단체에 대한 관여
		국가사무	위임사무	공동사무	자치사무	국가사무	위임사무	공동사무	자치사무
법령 근거 있음	법률	45 (38.8%)	45 (46.4%)	34 (41.0%)	231 (51.6%)	4 (15.4%)	4 (11.8%)	-	43 (23.8%)
	시행령	18 (15.5%)	22 (22.7%)	13 (15.7%)	106 (23.7%)	-	5 (14.7%)	-	12 (6.6%)
	시행규칙	21 (18.1%)	22 (22.7%)	6 (7.2%)	66 (14.7%)	1 (3.8%)	1 (2.9%)	-	6 (3.3%)
	조례	-	-	-	-	-	6 (17.6%)	2 (8.7%)	17 (9.4%)
	자치규칙	-	-	-	-	-	5 (14.7%)	-	7 (3.9%)
법령 근거 없음	고시	-	2 (2.1%)	-	2 (0.4%)	-	-	-	1 (0.6%)
	예규	-	-	-	1 (0.2%)	1 (3.8%)	2 (5.9%)	1 (4.3%)	-
	훈령	4 (3.4%)	3 (3.1%)	4 (4.8%)	6 (1.3%)	2 (7.7%)	-	6 (26.1%)	2 (1.1%)
	지침	14 (12.1%)	2 (2.1%)	6 (7.2%)	20 (4.5%)	3 (11.5%)	5 (14.7%)	2 (8.7%)	19 (10.5%)
	지시	8 (6.9%)	-	8 (9.6%)	8 (1.8%)	13 (50.0%)	3 (8.8%)	8 (34.8%)	47 (26.0%)
	관행	2 (1.7%)	-	4 (4.8%)	2 (0.4%)	-	-	-	5 (2.8%)
기타		4 (3.4%)	1 (1.0%)	7 (8.4%)	5 (1.1%)	2 (7.7%)	3 (8.8%)	4 (17.4%)	22 (12.2%)
계		116 (100%)	97 (100%)	83 (100%)	448 (100%)	26 (100%)	34 (100%)	23 (100%)	181 (100%)

2) 관여유형

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여유형을 사무유형에 따라 구분해서 살펴보면, 보고의무를 부과하고 있는 경우가 모든 사무유형에서 절반을 넘고 있다. 다만, 자치사무의 경우 중앙정부가 지방자치단체에 대해 승인을 요구하고 있는 경우가 전체의 17%에 달하고 있고, 위임사무를 제외한 모든 사무유형에서 중앙정부가 지방자치단체에 협의를 통해 관여하고 있는 경우도 전체의 10%에 달하고 있다.

그러나 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여유형을 사무유형에 따라 구분해서 살펴보면, 그 관여의 대부분(3분의 2에서 5분의 4 정도)이 보고의무부과임을 알 수 있다. 즉, 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여의 수준은 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 수준보다 약한 것임을 알 수 있다. 다만, 기초자치단체의 자치사무에 대한 광역자치단체의 관여 중 17% 정도가 승인을 통해 이루어지고 있는 것은 기초자치단체의 자치권 확보에 적신호라고 할 수 있을 것이다.

<표 11> 사무 유형에 따른 관여유형별 관여의 수

사무유형 관여유형	중앙의 지방자치단체에 대한 관여				광역의 기초자치단체에 대한 관여
	국가사무	위임사무	공동사무	자치사무	국가사무	위임사무	공동사무	자치사무
승인	11 (9.5%)	9 (9.3%)	10 (12.0%)	76 (17.0%)	3 (11.5%)	4 (11.8%)	-	31 (17.1%)
인허가	3 (2.6%)	5 (5.2%)	-	6 (1.3%)	-	-	-	-
지침	9 (7.8%)	7 (7.2%)	4 (4.8%)	22 (4.9%)	1 (3.8%)	2 (5.9%)	-	4 (2.2%)
명령	2 (1.7%)	5 (5.2%)	3 (3.6%)	5 (1.1%)	1 (3.8%)	3 (8.8%)	1 (4.3%)	13 (7.2%)
심사	1 (0.9%)	-	-	6 (1.3%)	-	-	-	-
신고	-	1 (1.0%)	-	2 (0.4%)	-	-	-	1 (0.6%)
협의	12 (10.3%)	2 (2.1%)	9 (10.8%)	48 (10.7%)	-	-	-	8 (4.4%)
보고	65 (56.0%)	59 (60.8%)	45 (54.2%)	244 (54.5%)	21 (80.8%)	23 (67.6%)	20 (87.0%)	116 (64.1%)
기타	13 (11.2%)	9 (9.3%)	12 (14.5%)	39 (8.7%)	-	2 (5.9%)	2 (8.7%)	8 (4.4%)
계	116 (100%)	97 (100%)	83 (100%)	448 (100%)	26 (100%)	34 (100%)	23 (100%)	181 (100%)

4. 관여유형에 따른 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여 실태

중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여에서 관여유형별로 관여근거를 살펴보면, 거의 모든 관여의 유형들이 주로 법률에 근거를 두고 있음을 알 수 있다. 그러나 지방자치단체에 대한 승인, 지침, 협의, 보고의무 부과에 있어서는 법률 못지않게 시행령에 그 근거를 두고 있어 주의가 요망되고, 특히 심사의 경우에는 절반 가까이가 지침에 의해 이루어지고 있어 이에 대한 시정이 필요하다.

농촌진흥청의 시도에 대한 지역농업기술개발공동연구사업에 대한 심사 및 시험연구사업 결과활용 심의, 복지부의 시군구에 대한 농어촌의료서비스개선사업 건축설계 심의가 그것이다.

<표 12> 관여 유형에 따른 관여근거별 관여의 수(중앙의 지자체에 대한 관여의 경우)

관여유형 관여근거		승인	인허가	지침	명령	심사	신고	협의	보고	기타
법령 근거 있음	법률	69 (65.1%)	11 (78.6%)	22 (52.4%)	10 (66.7%)	-	2 (66.7%)	48 (67.6%)	152 (36.8%)	41 (56.2%)
	시행령	25 (23.6%)	2 (14.3%)	10 (23.8%)	1 (6.7%)	-	1 (33.3%)	15 (21.1%)	93 (22.5%)	12 (16.4%)
	시행규칙	3 (2.8%)	1 (7.1%)	1 (2.4%)	2 (13.3%)	1 (14.3%)	-	1 (1.4%)	104 (25.2%)	2 (2.7%)
	조례	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	자치규칙	-	-	-	-	-	-	-	-	-
법령 근거 없음	고시	1 (0.9%)	-	-	-	-	-	-	3 (0.7%)	-
	예규	1 (0.9%)	-	-	-	-	-	-	-	-
	훈령	1 (0.9%)	-	3 (7.1%)	-	-	-	1 (1.4%)	11 (2.7%)	1 (1.4%)
	지침	6 (5.7%)	-	5 (11.9%)	-	3 (42.9%)	-	4 (5.6%)	24 (5.8%)	-
	지시	-	-	-	-	-	-	-	19 (4.6%)	5 (6.8%)
	관행	-	-	1 (2.4%)	2 (13.3%)	-	-	1 (1.4%)	3 (0.7%)	1 (1.4%)
기타		-	-	-	-	3 (42.9%)	-	1 (1.4%)	4 (1.0%)	11 (15.1%)
계		106 (100%)	14 (100%)	42 (100%)	15 (100%)	7 (100%)	3 (100%)	71 (100%)	413 (100%)	73 (100%)

광역자치단체의 기초자치단체에 대한 관여에 있어서는 중앙정부의 지방에 대한 관여에서와는 달리 승인을 제외하고는 법률에 그 근거를 두고 있지 않음을 볼 수 있다. 특히, 기초자치단체에 대한 보고 의무의 부과는 주로 지시나 지침에 의해 이루어지고 있으며, 명령 역시 주로 지시에 의해 이루어지고 있음을 볼 수 있다.

<표 13> 관여 유형에 따른 관여근거별 관여의 수(광역의 기초단체에 대한 관여의 경우)

관여유형 관여근거		승인	인허가	지침	명령	심사	신고	협의	보고	기타
법령 근거 있음	법률	26 (68.4%)	-	-	3 (16.7%)	-	-	3 (37.5%)	15 (8.3%)	4 (33.3%)
	시행령	5 (13.2%)	-	-	-	-	1 (100%)	-	10 (5.6%)	1 (8.3%)
	시행규칙	2 (5.3%)	-	-	-	-	-	-	6 (3.3%)	-
	조례	5 (13.2%)	-	-	1 (5.6%)	-	-	4 (50.0%)	15 (8.3%)	-
	자치규칙	-	-	-	-	-	-	-	11 (6.1%)	1 (8.3%)
법령 근거 없음	고시	-	-	-	-	-	-	-	1 (0.6%)	-
	예규	-	-	-	-	-	-	-	3 (1.7%)	1 (8.3%)
	훈령	-	-	1 (14.3%)	-	-	-	-	9 (5.0%)	-
	지침	-	-	3 (42.9%)	-	-	-	-	24 (13.3%)	2 (16.7%)
	지시	-	-	2 (28.6%)	12 (66.7%)	-	-	1 (12.5%)	54 (30.0%)	2 (16.7%)
	관행	-	-	-	-	-	-	-	5 (2.8%)	-
기타		-	-	1 (14.3%)	2 (11.1%)	-	-	-	27 (15.0%)	1 (8.3%)
계		38 (100%)	-	7 (100%)	18 (100%)	-	1 (100%)	8 (100%)	180 (100%)	12 (100%)

V. 정책 시사점

이상의 실태조사를 통해 얻게 되는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여가 일부 부처에 집중되어 있고, 또한 이들 부처에서 법령에 근거하지 않은 지방에 대한 관여의 비율이 상대적으로 높다는 점은 지방의 행정적 자치권을 신장하는데 장애요소라고 할 수 있다.

물론 이상의 논의가 2003년 조사결과에 근거하고 있어 그 동안의 변화를 완전히 반영하고 있지 않을 수 있다는 점은 본 연구의 한계로 작용할 것이나, 이러한 국가의 지방자치단체에 대한 관여 실태의 조사가 2003년 이후로 이루어지지 않았다는 점에서는 부득이한 점이라고 판단되며, 또한 2003년 이후에도 이러한 관여 양태가 큰 변화가 없다는 점에서는 시사점 도출에 큰 무리가 없다고 판단된다.

둘째, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 관여의 정도보다 지방자치단체 계층간 즉, 광역자치단체에 의한 기초자치단체에 대한 관여의 정도가 더 심각하다는 점도 유념해보아야 할 사항이다. 특히, 광역자치단체에 의한 기초자치단체에 대한 관여가 법령에 근거가 없이 이루어지는 비율이 상대적으로 높다는 점은 주의가 촉구되는 부분이라고 할 수 있다.

셋째, 물론 중앙의 지방에 대한, 그리고 광역의 기초에 대한 관여의 대부분은 상급기관에 대한 보고의무의 부과라는 비권력적 관여라는 점에서 그 심각성이 어느 정도 덜하다고 판단할 수도 있으나, 각종 보고의무가 피보고자의 입장에서는 막중한 업무 부담으로 작용하고 있다는 점도 간과해서는 안 될 것이다. 더구나 보고를 제외했을 경우 권력적 관여의 대표적인 수단이라고 할 수 있는 각종 승인이나 협의를 통한 관여의 비율이 높다는 점은 매우 우려되는 점이며, 특히, 법령의 근거 없이 승인을 요구하거나 지침을 시달하는 관여의 비율이 높다는 점은 지방의 자율적 행정에 심각한 장애요인이라고 할 것이다.

넷째, 자치사무나 위임사무에 대한 국가의 관여가 법령에 근거를 두고 있는 비율이 높다는 점은 고무적인 일이나, 법령에 근거 없이 자치사무에 대해 지침을 시달하거나 고시, 훈령, 예규, 지시를 통해 지방자치단체에 관여하는 것은 시급히 시정되어야 할 관행이라고 할 것이다. 또한, 공동사무에 대해서 법령에 근거 없이 중앙이 관여하기 쉬운 경향이 있다는 점은 공동사무의 사무유형에 대한 재정립이 시급함을 시사해주는 것이라고 할 수 있다.

이러한 시사점에 비추어 볼 때, 필요한 제도적 개선방향은 다음과 같다. 첫째, 법령에 근거하지 않은 지방관여의 비율이 높다는 점, 특히 권력적 관여의 비율이 높다는 점에 비추어볼 때, 지방자치법에 규정되는 지방자치단체에 대한 국가의 지도감독수단에 대해서는 재정비를 할 필요가 있다. 지방자치법에 명시되지 않은 국가의 감독권(합목적성 감독)을 사용하고자 할 경우에는 반드시 그 근거가 개별 법률에 규정되어 있어야 하고, 그 한도 내에서 해당 사무에 대한 감독을 수행할 수 있도록 허용할 필요가 있다. 단, 대통령령에서 국가의 감독권을 규정하고자 하는 경우에는 반드시 법률에 위임 규정이 있어야 할 것이다. 또한, 지방자치법의 개정에 더하여, 정부조직법 제26조제3항 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조에 의하면 중앙행정기관의 장이 자치단체장을 포괄적으로 감독할 수 있으므로 정부조직법 및 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정의 정비가 필요하다.

일본 지방자치법의 경우 “조언 또는 권고, 자료제출 요구, 시정 요구, 동의, 허가・인가 또는 승인, 지시, 대집행, 협의” 등으로 구체화하고 있다(정덕주, 2002: 239).

정부조직법 제26조 3항 "장관은 소관 사무에 관하여 지방행정의 장을 지휘 감독한다."

행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조 "위임기관 및 위탁기관은 수임기관 및 수탁기관의 수임 및 수탁사무 처리에 대하여 지휘·감독하고, 그 처리가 위법 또는 부당하다고 인정되는 때에는 이를 취소하거나 정지시킬 수 있다."

둘째, 법령에 근거 없이 자치사무에 중앙이 관여하는 관행에 비추어 볼 때, 자치사무에 대한 국가의 관여는 합법성 감독에 한하도록 할 필요가 있다. 지방자치법에 규정되어 있는 조언 또는 권고, 자료제출요구, 법령위반에 대한 시정명령, 취소 또는 정지, 법령위반사항에 대한 감사, 법령위반 지방의회의결사항에 대한 재의·제소 요구로 국가의 관여 수단을 한정하는 것이 바람직하다. 현행 지방자치법상의 관여 수단 중 지도는 그 성격의 모호성과 남용의 우려로 인해 삭제하는 것이 바람직하다. 결국 자치사무에 대해서는 지방자치법에 명시되지 않은 국가의 지도감독권을 사용할 수 없도록 할 필요가 있다. 물론 이 경우에도 헌법상 자치사무는 법령의 범위 안에서 허용되므로 법령의 구체적 근거에 의한 국가행정기관의 합목적성 감독도 필요최소한의 범위 안에서는 허용될 수 있을 것이다. 단, 이러한 경우에도 지방이양추진위원회의 사전심사절차를 통해 무분별한 합목적성 감독의 신설을 통제하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 지방이양추진위원회의 기능을 단순히 중앙행정권한의 지방이양 및 지방자치단체간의 사무배분에 관한 기본계획의 수립과 시행, 지방이양 및 사무배분을 위한 대상사무의 조사, 지방이양 및 사무배분 대상의 결정, 법령상 사무의 국가 또는 지방자치단체의 소관 구분으로만 국한하지 말고, 중앙의 지방에 대한 관여의 종류 및 범위에 대해서도 심사를 할 수 있도록 중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률을 개정할 필요가 있다.

헌법재판소 판례 (96헌바62) 참조.

중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률 제2조 참조.

셋째, 공동사무에 대해서 법령에 근거 없는 중앙의 지방관여 경향에 비추어 볼 때, 공동사무 관련 입법방식을 개선할 필요가 있다. 현재 우리나라의 행정실무에서 법적 근거 없이 사용하고 있는 공동사무라는 사무의 종류는 사용을 최소화한다. 즉, ‘공동사무’가 나타나지 않도록 법률 제정 시 사무배분의 책임소재와 그에 따른 관여 및 재정지원 규모 등을 분명히 규정토록 입법방식을 개선할 필요가 있다. 이렇게 할 경우 홍준현·이기우·권영주(2002: 16)가 지적한 공동사무의 구별 곤란, 지방자치단체의 종합적인 행정수행 방해 우려 및 사무의 완전이양 회피 수단으로의 악용 가능성 등의 문제점을 해결할 수 있을 것이다. 아울러 중앙과 지방간에 적용되는 개선사항이 광역과 기초 간에도 적용되도록 제도화할 필요가 있다.

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홍준현(洪準賢): 미국 University of Pittsburgh에서 행정학 박사학위(논문: Dispersal of Public Housing in the U.S.: An Analysis of Intra- and Inter-Metropolitan Variations in the Location of Public Housing, 1995)를 취득하고, 현재 중앙대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방자치, 도시정책, 정책분석 등이고, 최근 저서와 논문으로는 “시군통합의 지역경제성장 효과(공저)”(2007), “다산의 지방행정체계개편론에 관한 연구”(2006), “지방분권 수준 측정을 위한 지방분권 지표의 개발과 적용(공저)”(2006), 「글로벌시대의 행정경쟁력(공저)」(2006)  등이 있다(E-mail: jhhong@cau.ac.kr).