지방정부의 정책결정 소요시간 분석

-진주시 의회의 조례결정 사례를 중심으로-

The Analysis of taking time on policy making in local government

-Focusing on the Case of Legislature in Jinju City-

이시원*

* 제1저자

민병익

<국문초록>

사회문제의 발생과 이에 대한 정부의 정책적인 대응은 시간적인 흐름속에서 전개된다. 그러나 지금까지 정책현상에 관한 이론적, 경험적 연구에서 시간적 변수에 관한 고려와 관심이 미흡한 편이었다. 본 논문에서는 사회문제의 해결 내지 완화를 위한 정부의 정책적 대응은 적시성이 매우 중요하다는 것을 전제로 정책결정에 소요된 시간을 지방의회의 조례결정을 중심으로 경험적인 연구를 수행한 것이다. 지방의회의 조례결정에 소요된 시간을 전체적인 소요시간, 그리고 각 단계별 소요시간으로 나누어 구체적으로 소요시간을 산출한 다음 이러한 소요시간과 관련이 있을 것으로 추론되는 변수들과의 관계를 규명하여 보았다. 단체장의 직선으로 본격적인 지방자치가 도입된 1995년 이래 2007년 현재 까지의 자료를 토대로 조례결정 소요시간을 분석한 본 논문은 정책현상에 연구에서 시간적인 측면을 다룬 탐색적인 연구로서의 의미를 지니고 있다.

<영문초록>

It is very important to recognize that the time is a key factor in analysing social phenomena. However, time is not seriously considered as important variable by social scientists. This research attempts to find out how long time taken in policy making in local government focusing on the case of local legislature in Jinju City. Timing and speed are important for government to respond more effectively to social problems. After measuring the time span in making policy, this research try to find out what kinds of relationship between time span and policy type, initiator, standing committee, etc. We found out that there are some difference in time span in policy making by policy type, initiator, standing committee. We also found out that the local legislature spends a time for preparation to make final decision. Therefore if the local legislature makes the preparation time for policy making a short, the local government responds to a local problems more timely without time lag.

<국문주제어> 정책결정, 총소요시간, 단계별 소요시간, 지방의회, 조례제정

<key words> policy making, taking time, local legislature, legislation, standing                      committee

Ⅰ. 머리말

인간의 사회적 관계는 시간이란 연속선상에서 인간간의 상호작용을 통해서 형성이 된다. 공공의 문제를 해소하거나 완화시켜 보다 바람직한 사회를 구축하고자 하는 것을 목표로 하고 있는 행정이나 정책활동도 예외는 아니다(임도빈, 2007). 그러나 행정현상을 연구함에 있어 시간적 요소를 적극적으로 고려하지 못한 측면이 있다. 대부분의 행정활동은 일정한 시간내에 처리해야 하는 시간적 제약을 받고 있다. 이러한 시간적 제약을 야기하는 요인들에 대한 고려도 필요하지만 행정활동에 소요된 시간 자체가 미치는 영향 또한 적지 않다. 예컨대, 행정기관에서 제공하는 민원서비스의 경우 민원서비스를 처리하는데 소요되는 시간에 따라 민원인들의 만족도와 행정에 대한 신뢰가 달라질 수 있는 것이다. 또한 문제의 인지, 정책의 결정, 집행과정에서 나타나는 시차를 줄여서 문제해결의 적실성을 높이는 것도 중요한 과제중의 하나이다. 이와 같이 행정․정책 활동에 작용하는 시간적 문제와 관련되는 현상들에 대해 보다 많은 관심을 기우릴 필요가 있다.

본 논문은 지방정부 차원의 중요한 정책결정이라고 볼 수 있는 각종 조례결정에 소요된 시간을 규명해 보고자 한다. 지방자치가 실시된 이래 지방정부는 지방의회를 통해 많은 조례를 제정하거나 개정하여 지방정부에 제기되는 중요한 문제들에 대응하여 왔다. 공공문제를 해결내지 완화하기 위한 정부의 정책적 대응은 적시성이 매우 중요하다. 그러나 현실의 정책적 대응과정에서 정책과정의 각 단계별 소요시간이 길어짐으로써 적절한 대응시기를 놓치는 경우가 다반사로 일어나고 있다. 이 때문에 오랜 시간을 투입하여 마련한 정책임에도 의도한 효과가 제대로 나타나지 않는 경우를 종종 볼 수 있는 것이다. 본 논문에서는 특정 지방자치단체를 사례로 지방의회에 상정된 각종 조례들이 해당 상임위원회의 예비심의를 거쳐 본회의에서 처리되기까지의 소요시간을 각 단계별시간과 총소요시간으로 나누어 측정하게 될 것이다. 그리고 이들 소요시간이 조례안의 상정주체, 조례의 내용적 특성, 상임위원회, 제․개정의 여부 등등에 따라 어떤 차이가 있는가를 규명해보고자 한다. 이 연구는 행정현상의 시간적 연구를 위한 탐색적 차원에서 수행되었기 때문에 조례제정의 소요시간에 작용하는 심층적인 영향요인의 규명 등에는 이르지 못하였다. 정책활동이 전개되는 각 과정별로 소요시간에 대한 체계적 파악을 하게 되면 적절하고 효율적인 정책소요 시간의 관리방안을 모색하는데 많은 시사점을 받을 수 있을 것이다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 시간연구와 관련한 이론적 논의

모든 현상은 시간의 흐름속에서 일어난다. 시간과 공간은 모든 현상과 존재의 그릇이다. 시간과 공간은 인간의 생활과 불가분의 관계를 가지고 있다. 우리는 흔히 시공간의 4차원 세상에서 살고 있다고 한다. 시간 1차원 그리고 공간 3차원을 합하여 시공간 4차원이라고 하며 이러한 시공간 4차원에서 인간의 생활이 이루어진다고 보는 것이다. 우리는 약속을 정해서 무슨 일을 할 때 시각과 장소를 정한다. 특정한 시각과 특정 장소가 정해지면 이 네 정보는 시공간 4차원의 한 사건을 이루게 된다. 그래서 시간과 공간개념은 철학적 논의와 물리학 연구의 주된 관심사였고 사회현상을 분석에서도 중요한 관심사로 등장하기 시작하였다(Adam, 1995). 사회과학에서는 경제학 분야에서 비교적 일찍이 시간을 경제현상을 분석하기 위한 중요한 변수로 다루어 왔다. 특히 근대경제학에서는 마셜(Marshall)이래 경제현상의 동태적 분석을 위해 시간개념을 매우 중요한 설명요인으로 취급하기 시작하였다(Currie & Steedman, 1990).

시간은 사회생활의 숙명과 필연으로서 여러 가지로 사회이론에 함의적 의미가 인정되고 있지만, 시간에 대한 이해와 이론이 사회이론의 구성에 필연적인 전제조건이 되어야 하는지에 대해서는 의견이 분분하다. 시간을 변화, 항상성, 질서, 지배 또는 이들 간의 조합관계에 연관지워 고려하기는 하지만, 시간이 이들 이론적 제 차원과 구체적으로 어떤 상호관련을 가지고 있는가에 대한 논의는 활발하였다고 볼 수 없다. 특히 기능주의 이론에 따르면, 시간은 변화와 전후관계에서 확인될 뿐, 안정과 질서는 초시간적인 것으로 간주하는 경향이 있었던 것이다(Adam, 1990).

무엇보다도 시간을 어떻게 개념지울 것인가 하는 문제가 기본적으로 제기된다. 물리학적인 시간개념은 어떤 현상이 앞뒤로 계속하여 일어나는 것을 표시하는 변수를 의미하는 것으로 보고 있다. 그 변수가 취하는 값을 시각이라고 하며 시각과 시각사이의 간격을 시간간격 또는 시간이라고 한다. 이러한 의미의 시간은 공간이동 및 상태의 변화로 나타나는 모든 변화의 상대적 가치를 측정하게 해준다. 시간개념을 양적 시간과 질적 시간으로 나누는 경우, 이것은 양적 시간을 측정하는 대표적인 개념이라고 할 수 있다. 양적 시간은 시간을 균등하게 분할할 수 있고 측정가능하고 표준화 할 수 있는 것으로 보는 것이다. 따라서 양적 시간은 시간을 직선적이고 지속적인 것으로 전제한다. 가장 대표적인 것이 시계나 달력상의 시간을 의미하는 시계적 시간(clock time)이다. 단선적인 시계적 시간과 대비되는 것으로 일정한 시간적 간격을 두고 되풀이되는 순환적 시간(cyclical time) 있으며, 사회현상이 인간의 일생과 같이 생명주기(life cycle)적 시간이 있다(Ancona et al., 2001). 양적 시간과 대비되는 개념이 질적 시간이다. 양적 시간이 객관적인 시간관이라고 한다면 질적 시간은 주관적 시간관 내지는 심리적으로 구성된 시간관이라고 할 수 있다. 동일한 양적 시간이라 할지라도 사람이나 조직에 따라 다양한 해석과 의미를 부여할 수 있는데 이러한 경우의 시간을 질적 시간이라고 한다. 따라서 질적 시간은 시계적 시간으로 측정될 수 없고 다만 사적인 감정의 표현이나 의미있는 사회적 경험의 결과로 파악된다. 그러나 주관적 인지되고 있는 질적 시간도 사회현상의 동태적인 분석을 위해서는 간과할 수 없는 요소이다(Ancona et al., 2001; 정정길․정준금, 2005; 임도빈, 2007).

양적 시간과 질적 시간으로 파악하는 관점과 대비해서 시간에 대한 보다 근본적인 논의를 시간 실재설과 구성설에서 찾아볼 수 있다. 시간을 사물이나 사건의 변화를 인식할 수 있는 개관적 실체로 보는 시간 실재설과 사물이나 사건이 변화하는 과정에서 가설적, 구성적으로 이루진 것으로 보는 시간 구성설이 그것이다. 이 두 가지 시간관은 유럽의 근대철학에서 시간을 파악하는 대립적인 관점으로 지속되어 왔다.

그러면 시간은 현상의 설명 내지 이론의 구성과 관련하여 어떤 의미를 가지는 것인가? 대부분의 이론은 사건이나 현상의 인과적 분석이나 그 근거를 밝히는 것을 목적으로 하고 있는 설명구조로 이루어져 있다(강신택, 1981). 이것은 어떤 사건이나 현상에 관한 원인변수(X)와 원인에 따른 결과변수(Y)와의 관계로 표현된다. 이러한 이론구조속에서 시간과 관련된 몇 가지 주요 사항을 도출해 낼 수 있다(Mitchell & James, 2001). 첫째, X와 Y간의 시차(time lag)를 알아낼 필요가 있다. 즉, X가 발생한 후에 얼마나 지나서 Y가 발생하는가 하는 문제이다, 둘째, X와 Y가 얼마동안 지속(duration)되느냐 하는 것이다. 원인이 되는 현상 X와 결과로 파악되는 Y가 즉각적으로 발생하고 소멸하는 것이 아니라 대개의 경우 지속시간을 갖게 된다. 셋째, X와 Y가 시간이 흐름에 따라 변하게 되는 변화의 율(rate of change)을 알아낼 필요가 있다. X와 Y의 관계가 어떻게 변하는가와 함께 X와 Y자체가 어느 정도 변화하였는가 즉, 변화율을 파악해 볼 필요가 있는 것이다. 끝으로 경우에 따라서는 X와 Y간에 호환적 인과관계에 있는 경우가 있다. 즉, X가 Y를 가져오게 하고 Y가 다시 X를 가져오게 하는 경우이다. 이러한 상황과 관련하여 고려해야 시간적 측면은 X가 Y와의 시차 그리고 일정한 시간이 지난 후 Y가 X를 가져오게 한 시차를 파악하고 동시에 이들의 지속시간, 변화율 등을 규명해 볼 필요가 있다.

위에서 간단히 언급한 내용들을 토대로 행정․정책연구에 있어서 주목해야 할 시간적 측면들을 다음과 같이 정리해 볼 수 있다(정정길, 정준금, 2002: 임도빈, 2007). 첫째, 현상을 구성하고 있는 요소들 간의 선․후(sequence) 관계이다. 앞에서 언급한 바와 같이 이론은 현상의 인과관계를 밝히는 것인데 이 경우, 시간적으로 원인변수가 선행하고 결과변수가 뒤따른다. 이 가운데서도 원인이 되는 변수가 여러 가지 있는 경우, 이들 원인변수들의 선․후관계가 결과변수에 어떠한 영향을 미칠 것인가? 이러한 문제들이 요소들 간의 정합성과 관련되고 정책의 효과를 좌우하는 중요한 요인으로 작용할 가능성 높다(정정길, 2002a). 둘째, 시차(time-lag)의 문제이다. 시차는 시간의 흐름에 따라 일어나는 변화의 차이를 시간의 차이로 전환시켜 파악해 보는 개념이다. 변화의 차이는 변화시작의 시간적 선후관계와, 변화과정상의 속도의 차이로 파악될 수 있는데, 이러한 변화시작의 시간적 선후관계나 동반관계, 변화과정의 시간적 장․단 관계를 현상의 분석에 도입할 필요가 있다(정정길, 2005). 좁게는 시차를 시간적 지체현상으로 파악하기도 하는데 정책과 관련한 시간적 지체현상은 인지시차, 결정시차, 실행시차 등으로 구별해 볼 수 있다(Henry & Desai, 1975). 셋째, 어떤 결과를 산출하기 까지 걸리는 지속시간(duration)이다. 정책의 경우, 지속은 정책의 필요성이 제기되고 정책검토가 시작되어 정책결정이 이루어지고 그것을 실행하는데 까지 걸리는 소요시간으로 정책결정의 소요시간이라고 말할 수 있다. 이러한 소요시간을 적절히 관리하는 것이 정책의 적시성을 높이는 길이 될 것이다. 넷째, 숙성시간(maturation)이다. 새로운 정책이 도입되어 소기의 효과를 낼 수 있기 위해서는 일정한 시간이 흘러야 하는데, 이와 같이 정책이 도입되어 소기의 성과가 나타나기 까지 소요되는 시간을 숙성시간이라고 말한다. 이러한 숙성시간의 개념은 정책의 효과를 평가하는 시점을 어떻게 설정한 것인가와 관련되기도 한다. 다섯째, 속도(pace, speed) 문제이다. 여기서 말하는 속도는 단위시간당 이동거리로 측정되는 물리적 속도처럼 일정한 측정지표로 계량되는 것이 아니라, 동일한 변화를 달성하는데 소요되는 시간적 차이로 파악되는 상대적인 개념이다. 다시 말해 동일한 변화를 달성하는데 소요되는 시간이 짧을 경우는 상대적으로 속도가 빠르며 길 경우는 속도가 느린 것으로 규정할 수 있다. 이러한 속도의 문제도 정부 정책의 효과성과 능율성에 중요한 요인으로 작용하게 된다. 이밖에도 행위주체의 시간관(time perspective) 내지는 시간적 지평(time horizon)도 중요하게 고려해야 할 요소이다. 이것은 행위주체가 어떤 현상에 정책적으로 대응하는 시간적 관점이 장기적인가 단기적인가 하는 점이다. 이러한 시간관은 의도적인 행동을 통해 현상을 변화시키고자 하는 변화의 내용, 변화의 시기, 순서, 변화과정 등을 선택을 달리하게 만드는 요소로 작용한다(Albert, 1995; Beer & Nohria, 2000). 또한 장기적인 시각으로 속도를 조절하면서 완만하게 정책적인 대응을 해야 하는 상황임에도 불구하고 단기적인 시각으로 너무 빨리 변화를 추구하는 경우에 나타날 수 있는 부작용 등을 생각해 볼 수 있다 (임도빈, 2005).

2. 행정․정책연구에 있어서 시간과 관련한 논의의 전개

행정과 관련된 최초의 시간연구는 테일러(Taylor)의 과학적 관리법에서 찾아볼 수 있다. 테일러는 조직의 과학적 관리를 위해서는 조직내의 작업과정을 시간과 동작과정으로 세분해서 분석하여 조직의 생산을 극대화 시킬 수 있는 최선의 방법을 찾을 수 있다고 보았다(백완기, 2006). 이를 위해 그는 시간과 동작에 관한 실험을 통해 어떤 활동에 소요되는 표준시간을 설정하고 성과를 측정하는 도구로 사용함으로써 조직생산성을 높이는데 획기적인 기여를 하였다. 이러한 과학적 관리법의 사고방식은 이 당시 기업경영의 발전에 엄청난 영향을 미쳤을 뿐만 아니라 행정분야의 전문화와 능율성의 확보에도 결정적인 기여를 한 것을 평가되고 있다(Waldo, 1948). 오늘날에도 적절한 시간관리 문제는 기업조직 뿐만 아니라 행정기관의 활동성과에 매우 중요한 영향을 미치는 요인으로 작용하고 있음은 말할 나위 없다.

사이몬(Simon)은 조직내의 의사결정과정을 논의하는 과정에서 의사결정과정에 작용하는 시간의 문제를 다루고 있다. 그는 목적과 수단 간의 관계에서 합리적 행동을 분석하는 경우, 시간적 요소가 간과될 우려가 있다고 지적하였다. 그는 목적과 수단의 선택과 관련한 시간적 측면을 언급하면서, 선택에는 다음과 같은 두 가지 문제가 고려되어야 한다고 주장하였다. 즉, 만약 어떤 목적이 일정의 시점에서 실현되게 되었다면, 그 시점에서 어떤 대안적 목적이 포기될 수밖에 없었는가? 그리고 만약 어떤 목적이 일정의 시간에 실현되는 것이라면, 이것이 다른 시간에서 실현될 수 있는 목적을 어떻게 제약하고 있는가?라는 점이다. 시간적 요소는 다른 방식으로 의사결정에 중요한 요소로 작용하고 있다고 본다. 즉, 어떤 의사결정은 그 의사결정에 따라 후속적으로 일어나는 의사결정에 영향을 주는 새로운 상태를 만들어 낸다고 하는 점에서 돌이킬 수 없다는 것이다. 이것은 마치 경제적 의미에서의 고정비용과 유사한 역할을 한다고 보았다. 어떤 일정한 기간에 걸쳐, 개인이나 조직의 행동이 비교적 일관성을 보이고 있는 것은 다른 무엇보다도 이와 같은 장기적이고 되 돌이 킬 수 없는 의사결정 때문이라는 것이다. 이것은 개인이나 조직이 새로운 상황에 적응하고자 할 때 특정의 타성이 나타나는 이유이기도 하다(Simon, 1997).

1960년대 발전행정론이 행정학의 주류 이론으로 등장하면서 발전형 시관론이 제시되었다(이한빈, 1966). 이한빈은 발전행정에 관한 이론이 발생한 배경을 살펴보고 발전행정론을 더욱더 심화시키기 위한 일환으로 시간의 차원이 어떻게 발전행정과 관련되느냐 하는 점을 밝히고 나아가 발전행정에 응용할 수 있는 시간지향의 유형론을 제시하였다. 그는 시간지향을 과거지향, 현재지향, 미래지향으로 분류하고 관료들이 어떤 시관을 가지고 행정활동을 수행하느냐가 매우 중요하다는 것을 강조하고 있다. 그는 시관과 연계된 발전형엘리트론을 제시하고 있는데, 발전형엘리트란 발전을 위한 미래상을 간직하고, 이를 위해 현실의 욕구충족을 뒤로 미루며, 과거의 역사에서 창조적인 요소를 찾아내어 그것을 이용하여 새로운 미래를 건설하는 사람으로 규정하고 있다.

1960년대와 1970년대에 걸쳐 유행하였던 전략적 기획이 최근에 다시 공․사조직을 막론하고 조직의 의사결정에 중요한 접근방법으로 자리를 잡으면서 시간과 관련한 요소가 강조되고 있다(Steiss, 2003). 전략적 기획은 급변하는 환경에 대응하기 위한 조직의 의사결정방식으로 내용면에서는 종합성이 추진전략과 관련해서는 적시성과 속도가 중시되고 있는 것이다(Talaulicar et al., 2005). 특히 기업의 경우 시장이 세계화하고 제품의 수명주기가 빨라짐에 따라 전략적 의사결정과정의 속도가 빨라지고 있다. 급변하는 환경하에서 기업의 의사결정속도는 기업의 성과와 직결되고 있음을 밝혀주는 실증적 연구결과가 보고되고 있는 것이다(Dean & Sharfman, 1996). 한편 전략적 의사결정의 속도를 좌우하는 요인을 개인적 요인(인지적 능력, 직관력, 위험에 대한 인내성, 행동경향)과 구조적 요인(집권화와 형식화)으로 설정하여 실증적 연구결과를 보고하기도 하였다(Wally & Baum, 1994).

행정․정책연구에 있어서 시간적 요소를 고려해야 한다는 보다 근본적 문제의식은 2002년도에 우리나라 학자에 의해 제기되었다. 정정길은 행정과 정책현상을 동태적으로 규명하기 위해서는 시간적 요소가 중요하다는 것을 강조하면서 행정과 정책연구를 위한 시차적 접근방법을 제시함으로써 행정과 정책연구자들에게 시간연구의 중요성을 인식시키는데 결정적인 영향을 미쳤다. 시차적 접근방법을 맨 처음으로 제시한 논문에서 인과관계 법칙에 근거하여 여러 가지 정책이 추진될 때 이들 간의 선․후 관계가 정책의 효과를 좌우된다는 점을 지적하였다(2002a). 그리고 두 번째 발표한 논문에서 성숙효과라는 시각에서 볼 때 정책대상 집단과 정책이 시간의 흐름속에서 서로 다른 단계에 있을 경우, 특정정책이 가져오는 효과가 상이할 수 있음을 제시하였다(2002b). 그리고 보다 최근의 논문에서는 급속한 사회변동이 정책과정의 비민주적이고 비합리적인 편향을 심화시킨다는 사실을 시차적 관점에서 추론하고 있다. 정책문제의 발생과 이를 참여자들이 인지하는 시간상의 차이는 정책과정의 비민주성을 악화시키고 참여자들 간의 정보획득의 시간적 차이는 영향력의 행사에 영향을 미쳐 비민주적이고 비효율적인 정책의 결과를 야기할 가능성이 높다는 것을 밝히고 있다(2005).

임도빈은 시간적 관점에서 조직을 연구해야 할 필요성을 주장하고(2003a), 부처조직 운영에 관한 연구를 시간길이(time span)라는 관점에서 정통부와 농림부를 비교한 연구를 수행하였다(2003b). 그는 또한 시간관리 측면에서의 조직분석을 위한 일환으로 관료들의 근무시간을 실증적으로 조사하여 보고함으로써 시간적 요소와 관련한 연구의 지평을 확산시키고 있다(2004b). 정준금은 정책과정의 동태적 현상을 규명하기 위해 정책상황의 장․단기적 변화 양상과 정책수단과 결과상태가 시간적 흐름에 따라 변화하는 양상을 설명하고 이를 환경정책에 적용하여 분석을 시도하였다(정준금, 2002a). 또한 정책과 제도변화의 시차적 요소를 장기적 변화요소와 장기적 변화요소, 인과관계의 시차적 성격, 숙성기간, 변화의 속도와 안정성, 선후관계 등의 주요 개념을 통해 이론적 논의를 시도하기도 하였다(정준금, 2002b).

이상에서 본 바와 같이 테일러(Taylor)이래로 행정․정책연구에 있어서 시간적 요소의 고려에 대한 관심이 산발적으로나마 있어왔고 최근에는 정정길 등 몇 몇 우리나라 학자들에 의해 보다 근본적인 문제제기가 일어나고 있으나 아직까지 보다 체계적인 이론의 구축이나 실증적 연구가 충실하게 이루어지고 있다고는 할 수 없을 것이다. 그러나 사회현상으로서의 행정․정책연구를 동태적으로 규명하기 위해서는 시간적 요소의 고려가 중요하다는 것은 의심의 여지가 없기 때문에 지속적인 관심과 연구가 요청된다.

3. 행정․정책 활동의 소요시간에 관한 이론적 논의

기본적으로 행정․정책 활동은 과정적인 측면을 배제하고는 생각할 수 없다. 공동체가 당면한 공적인 문제들을 해소하거나 완화하여 공동체 구성원들의 삶의 질을 높이는 것을 궁극적 목적으로 하는 행정․정책 활동은 일련의 과정을 통해 수행되는 것이다. 따라서 행정․정책현상의 설명에 있어 과정론적인 관점은 매우 설득력을 가지고 있다. 과정론적 시각을 시간적 관점과 관련하여 보면 그것은 시간의 선․후 관계에 관한 것이다. 과정론은 어떤 현상을 기술하고 설명함에 있어 그 현상의 요소를 이루는 각 활동들 간에 순차적인 선후관계로 파악될 수 있다는 것을 전제로 한다. 예컨대 예산현상을 과정으로 설명하는 경우, 예산의 편성, 심의, 집행 등이 순차적으로 일어나는 현상으로 보고 있는 것이다. 정치․행정 현상을 파악하기 위한  일반이론(general theory)으로 널리 인식되고 있는 정치체제론의 경우도 기본적으로 과정론적인 시각을 바탕으로 하고 있다고 볼 수 있다. 즉, 투입, 전환, 산출은 일련의 과정적인 정치․행정활동이다. 이러한 과정에서 정치․행정체제는 시간적 제약과 압력을 받으면서 활동을 수행하게 되는 것이다(이용필, 1983). 시간적 제약과 압력속에서도 민주적인 정치체제하에서의 정치․행정활동은 구성원의 참여와 토론을 기반으로 하기 때문에 기본적으로 상당한 시간적 소요를 필요로 한다. 그러나 공공문제에 대응한 행정․활동의 소요시간은 문제해결의 효과성, 능율성, 대응성과 관련이 있으며 또한 정책대상 집단들의 만족감과 신뢰감에도 영향을 미치게 된다.

소요시간은 어떤 활동이 시작되는 시점에서 종료되는 시점까지의 시간적 길이를 의미한다. 정책결정의 소요시간은 문제를 인지하여 의제화 한 후 문제에 대응한 정책수단을 확정하기까지의 소요시간으로 정의할 수 있다. 이러한 정책결정의 소요시간은 정책결정의 속도와 불가분의 관계에 있다. 정책결정의 소요시간이 짧으면 상대적으로 정책문제에 대한 대응속도가 빠른 것으로, 반대로 소요시간이 길어지면 정책문제에 대한 대응 속도가 느린 것으로 파악된다. 급격히 변화하는 환경에 적시적인 대응을 하기 위해서는 정책과정 전반에 걸쳐 속도감 있는 대응 활동이 요구된다. 즉, 어떤 문제에 대응한 정책의 적시성(timing)은 정책결정과 집행활동의 속도에 좌우되는 것이다(Huy, 2001). 각 정책과정별 소요시간이 길어지는 경우, 정책시차가 커질 수밖에 없고 따라서 문제해결에 대한 대응력이 떨어질 수밖에 없을 것이다.

정책결정의 소요시간 내지 속도는 급속하게 변화하는 환경 속에서 전개되고 있는 민간부문의 활동을 규제해야 할 필요성이 있는 분야에서 특히 중요하다. 급속한 변화를 거듭하고 있는 통신산업분야의 민간부문활동에 대한 규제가 대표적인 예이다. 규제자로서의 정부는 시장의 변화속도를 따라잡기가 쉽지 않기 때문에 규제적 의사결정의 소요시간을 가능한 단축해서 신속히 집행할 수 있는 메카니즘을 확보하는 것이 매우 중요한 문제로 부각되고 있는 것이다(Groebel, 2006).

그러면 정책결정의 소요시간 내지는 속도에 영향을 미치는 요인들은 어떠한 것이 있는가? 이에 대한 이론적이고 실증적인 연구는 그리 많지 않다. 전략적 의사결정의 속도에 관한 연구결과에 따르면 개인적 요인으로는 인지적 능력, 직관력, 위험에 대한 인내성, 행동성향 등이, 구조적 요인으로는 조직의 집권화 정도와 형식화 정도가 영향을 미치는 것으로 나타났다(Wally & Baum, 1994). 또한 정책결정과정에서 검토되는 대안의 수(Kelly, 1976), 정책결정에 참여하는 참여자의 수, 투표규칙, 이슈영역, 정책수단(규제, 지시) 등이 소요시간에 영향을 미치는 것으로 보고되고 있다(Shulz & Kὂnig, 2000).

정책결정 소요시간에 관한 이론적이고 실증적인 연구가 활발하게 이루어지고 있는 편은 아니다. 정책과정의 각 단계별 소요시간을 측정해 보고 이러한 소요시간과 관련된 요인 나아가서는 소요시간에 미치는 요인들을 식별하여 적절한 소요시간 관리를 위한 전략을 모색해야 할 필요성이 있다. 이것은 갈수록 빠르게 변화하는 환경의 변화에 정부가 적시성 있는 대응을 통해 행정 내지 정책의 대응성을 높여야 할 필요성이 증대하고 있기 때문이다.

Ⅲ. 연구의 분석방법 및 자료의 특성

1. 분석내용 및 분석방법

본 연구는 경상남도 진주시 의회의 조례 통과에 소요되는 시간을 중심으로 기초지방자치단체 수준에서의 정책결정 소요시간을 살펴보고자 한다. 조례는 일반적으로 지방자치단체가 자치입법권을 행사하여 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐서 제정하는 자주법이라 할 수 있는데 지방의회의 의결을 거쳐 공포됨으로써 효력이 발생하게 된다(김영기, 1999). 조례와 관련하여 법률적으로 헌법 제117조 제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하였고, 지방자치법 제15조에서도 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 자치입법권을 보장하고 있다.

지방의회는 해당 자치단체의 관할구역 안의 구․읍․면․동의 설치와 명칭변경, 이동의 설치와 사무소 소재지 등에 관한 조례(자치법 제4조-제6조), 자치단체장의 사무나 권한의 위임․위탁에 관한 조례(자치법 제95조), 자치단체의 직속기관, 사업소 등 기관의 설치와 운영에 관한 조례(자치법 제104조-제107조), 지방자치단체의 채무, 특별회계, 사용료 등의 징수, 공공시설의 설치, 기금 등 재정에 관련된 사무에 관한 조례(자치법 제115조, 제117조, 제130조, 제133조, 제135조, 제150조 등), 지방세 기타 세입의 징수와 수납(지방재정법 제43조), 지출원인이 되는 계약(지방재정법 제49조), 공유재산 지정(지방재정법 제72조), 출납(지방재정법 제116조) 등에 관한 조례, 각종 지방세의 부과와 징수에 관한 사항과 납세의 고지 등 거의 절반에 걸쳐 조례(지방세법 제3조, 제9조, 제26조 등) 등을 제정할 수 있다(김영기, 1999).

조례의 제정절차는 크게 조례안의 발의, 조례안의 심의․의결, 조례안의 공포 및 발효로 나누어진다. 조례의 제정절차를 구체적으로 살펴보면, 조례는 지방자치단체장과 지방의원에 의해 발의되는데 조례가 발의되면 지방의회 의장은 이를 소관위원회에 회부하고, 소관위원회는 제안자의 제안 취지를 들게 된다. 그리고 소관전문위원의 검토결과를 보고 받은 후 질의와 토론을 하게 되고 표결을 통해 본회의에의 부의 여부를 결정한다. 본회의에 상정된 조례안은 소관위원장의 위원회 심사경과와 결과를 구두로 보고 받은 후 특별히 규정된 경우를 제외하고는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 지방의회에서 의결된 조례안은 의결된 날로부터 5일 이내에 의장이 지방자치단체의 장에게 이송하고, 자치단체장은 당해 지방자치단체의 공보에 게재함으로써 공포가 이루어지며, 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일이 경과함으로써 효력이 발생한다(지방자치법 제19조 제7항).

이러한 절차를 바탕으로 본 연구에서는 조례의 결정에 소요되는 전체 시간을 조례의 발의에서부터 본회의 통과시점까지로 한다. 그리고 더욱 구체적인 분석을 위해 각 단계별 소요시간을 측정하고자 한다. 각 단계별 소요시간은 크게 조례안 발의에서 소관위원회 회부까지의 소요시간, 소관위원회에 회부되어 처리되기까지의 소요시간, 소관위원회에서 본회의 상정까지의 소요시간, 그리고 본회의에 상정되어 처리되기까지의 소요시간으로 구분한다. 그러므로 각 단계별 소요시간을 합산하게 되면 조례안 발의에서 본회의 통과까지의 전체소요시간이 된다.

한편, 본 연구에서는 이와 같이 측정된 조례 결정의 소요시간이 어떠한 요소에 영향을 받는가를 살펴보고자 한다. 가설적 차원에서 조례안은 그 성격에 따라 소요시간에서 일정한 차이가 있을 것으로 추정할 수 있다. 예를 들어 조례안이 주민들의 일상생활을 규제하는 성격이라고 한다면 그 심사과정에서 다른 성격의 조례안보다 보다 치밀한 검토과정이 있을 것이고, 주민들에게 편의를 제공하기 위한 서비스 공급의 성격을 지녔다면 신속한 처리가 요구될 것이다. 이에 본 연구에서는 조례안을 지방정부 단위에서 이루어지는 정책으로 간주하고 조례안을 로위(Lowi)의 정책분류 방식을 중심으로 배분정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책으로 대별한 후 이러한 분류에 포함하키기 어려운 조례안 가운데 알몬드와 포웰(Almond&Powell)의 정책분류 방식 중 추출정책에 해당하는 조례안은 추출정책으로 하였고, 그 외의 조례안은 기타로 구분하였다. 이와 같은 방식을 통해 구분한 조례안의 유형에 따라 전체소요시간, 그리고 각 단계별 소요시간의 차이를 분석하고자 한다. 프랭크린과 리플리(Franklin & Ripley)는 미국의 국내정책을 중심으로 정책유형에 따른 관료조직, 의회, 이익집단 등의 영향력을 분석한바 있다. 이들의 분석에 따르면 분배정책은 이익집단, 의회의 위원회(또는 소위원회), 관료조직의 삼두마차가 결정적인 영향력을 행사하고, 규제정책은 의회의 위원회의 역할도 중요하지만 의회의 본회의가 더욱 중요한 역할을 담당한다고 보았다. 재분배정책의 경우는 의회의 전체회의에서 강력한 영향력을 미치는 반면, 의회 위원회의 영향력을 그렇게 높지 않았다. 그리고 구성정책은 의회 위원회가 결정적인 영향을 미치는 것으로 분석하였다(Franklin & Ripley, 1980). 정책유형에 따른 의회의 영향력을 분석한 프랭크린과 리플리(Franklin & Ripley)의 논의를 근거로 조례안의 정책적 유형에 따른 소요시간을 예측해보면, 구성정책과 분배정책적 성격의 조례안의 소요시간이 의회 소관위원회의 영향력이 상대적으로 약한 규제정책과 재분배정책적 성격의 조례안의 소요시간 보다 길 것으로 예상할 수 있다.

조례안의 성격과 관련하여 지방의회 의장은 조례안을 검토한 후 이를 해당 소관위원회에 회부하게 되는데 이와 같이 회부된 조례안은 해당 소관위원회에 따라 그 성격을 구분할 수도 있을 것이다. 진주시 의회의 경우 2007년 9월 현재 소관위원회를 기획총무위원회, 사회사업위원회, 경제건설위원회, 그리고 운영위원회로 구분하고 있으므로 본 연구에서는 이와 같은 위원회의 구분을 통해 그 소요시간을 측정하고자 한다.

조례는 지방자치단체장과 지방의원에 의해 발의되는데 그 발의자가 누구인가에 따라 소요시간에서 일정한 차이가 있을 수 있다. 의결기관과 집행기관으로서 자치단체와 지방의회의 관계는 기본적으로 상호 독립의 관계이면서 상호 의존의 관계이고, 또한 상호 통제하는 관계이다(최인기․이봉섭, 1993). 또한 지방자치단체와 지방의회 간에는 역할에 대한 상호 인지 부족, 자원배분 경쟁, 정보의 불균형, 행태 및 가치관의 차이 등으로 갈등 관계를 형성하기도 한다(김진복, 1994). 이러한 갈등의 발생은 지방자치 행정을 정체시키는 문제를 발생하게 되며, 주로 지방자치단체장에 의해 발의되는 조례안의 처리시간에도 영향을 미치게 된다. 그러므로 조례안 가운데 지방자치단체장에 의해 발의된 조례안이 의원에 의해 발의되는 조례안보다 소요시간이 오래 걸릴 것으로 예견할 수 있을 것이다.

월튼과 더튼(Walton & Dutton)은 병렬적 기관간의 갈등은 과업의 상호의존성, 업무 내용의 차이, 성과기준과 보상의 불균형, 조직구조와 절차의 분화, 역할 불만, 부서간 모호한 권한과 책임, 자원의 공동사용, 의사소통 장애, 개인적 특성 등 9가지의 요인에 의해 발생한다고 보았다(Walton & Dutto, 1969: 73-84)

조례안은 소관위원회와 본회의에서 의결을 하게 된다. 이러한 의결과정에서 조례안이 어떻게 처리 되었는가 하는 것이 역시 조례안 통과의 소요시간에 일정한 영향을 미칠 것으로 보인다. 예를 들어 부결된 조례안은 가결된 조례안보다 그 심사과정이 상대적으로 길었을 가능성이 높을 것이다. 본 연구에서는 조례안 심의의 성격을 원안가결, 수정가결, 부결로 구분하여 이들간에 소요시간의 차이가 있는지를 파악해보게 될 것이다.

조례는 제정조례와 개정조례가 있는데 이 역시 소요시간에 일정한 영향을 미칠 것으로 본다. 개정조례는 조례의 운영상에서 나타난 문제점을 개선하는 차원에서 이루어지는 성격이 강함으로 새롭게 조례를 만드는 제정조례보다 상대적 소요시간이 짧을 것으로 추정할 수 있다.

진주시 의회는 1995년 1월 1일 구. 진주시 의회와 구. 진양군 의회가 통합하여 새로운 통합 시의회를 구성한 이후 2007년 8월 현재 5대 시의회가 운영되고 있다. 본 연구에서는 이러한 시간적 경과에 따라 조례안 통과의 소요시간이 어떻게 차이가 나는가를 살펴보기 위해 의회의 대수에 따른 소요시간의 차이를 분석하고자 한다. 이러한 시간적 경과에 따른 소요시간의 분석을 통해 지방의회의 경험 축적이 조례안의 처리에 소요시간의 단축으로 이루어졌는가를 파악해 볼 수 있을 것이다.

1994년 8월 3일 법률 제4774호로 공포된 경기도 남양주시 등 33개 도농복합 형태의 시 설치등에 관한 법률에 의거 상·하수도, 교통, 환경 등의 문제에 효율적으로 대처하고, 도시와 농촌지역간의 균형있는 발전을 도모하기 위하여 생활권이 동일한 진주시와 진양군을 통합하여 도농복합 형태의 통합 진주시가 설치됨에 따라 1994년 12월 31일 제4대 진주시의회의원 및 제1대 진양군의회의원으로서의 임기가 마무리되고 1995년 1월 1일부터 제4대 진주시의회 의원 27인과 제1대 진양군의회의원 16인을 합하여 43인의 의원이 새로운 통합 제1대 진주시의회가 출범하여 의원으로서의 임기가 시작되었다.

이러한 분석내용을 전체적으로 정리하면, 조례안의 성격에 따라, 조례안의 발의자가 누구인가에 따라, 조례안 심의의 성격에 따라, 조례안의 재․개정여부에 따라, 그리고 의회의 대수 변화에 따라, 조례안 통과의 전체 소요시간과 각 단계별 소요시간에서 어떠한 차이가 존재하는가를 분석하고자 한다.

이를 위한 분석대상은 경상남도 진주시 의회의 조례안이며, 시간적 범위는 1995년 1월부터 2007년 8월까지로 한다. 그러므로 본 연구는 자치단체장 직선제에 의한 본격적인 지방자치제가 시작된 시기일 뿐만 아니라 시군통합에 의한 통합 진주시 의회가 구성된 1995년부터 현재에 이르기까지 전 기간을 연구의 시간적 범위로 하고 있다. 본 연구에서는 이 기간 동안 진주시 의회에서 다룬 전체 조례 608건을 모두 분석 대상으로 하는 전수조사를 통해 이루어졌다.

2. 자료의 특성

본 연구에서는 앞서 설명한 바와 같이 1995년 1월부터 2007년 8월 현재까지 진주시 의회에서 다룬 전체 조례안 608건을 대상으로 조례안 처리의 전체소요시간과 각 단계별 소요시간을 분석하고자 한다. 전수조사 방법을 통해 수집한 본 연구에서의 자료는 진주시 의회가 지난 1대 의회에서 현재의 5대 의회까지 다룬 전체 조례안이기 때문에 본 연구의 자료의 특성은 곧 진주시 의회의 조례안의 특성이 된다.

<표 1> 자료의 특성

구분		사례수	퍼센트(%)
조례안의 정책유형	배분정책	164	27.0
	규제정책	27	4.4
	구성정책	223	36.7
	추출정책	113	18.6
	기 타	81	13.3
	전 체	608	100.0
조례안 심사의 소관 위원회	기획총무위원회	284	46.7
	사회사업위원회	136	22.4
	산업건설위원회	158	26.0
	운 영 위 원 회	30	4.9
	전 체	608	100.0
조례안 발의자	시장발의 조례안	574	94.4
	의원발의 조례안	34	5.6
	전 체	608	100.0
소관 위원회 처리결과	원안가결	509	83.7
	수정가결	79	13.0
	부 결	20	3.3
	전 체	608	100.0
지방의회의 시간적 경과	제 1 대	14	2.3
	제 2 대	177	29.1
	제 3 대	211	34.7
	제 4 대	145	23.8
	제 5 대	61	10.0
	전 체	608	100.0
조례안 제․개정 여부	제정조례안	126	20.9
	개정조례안	482	79.1
	전 체	608	100.0

이를 구체적으로 살펴보면, 조례안을 정책유형에 따라 분류한 결과 구성정책이 전체 608건 중 223건(36.7%)으로 가장 많았고, 다음으로 배분정책(167건, 27.0%), 추출정책(113건 18.6%), 규제정책(27건, 4.4%) 순으로서 구성정책에 해당하는 조례안의 비율이 높음을 볼 수 있다. 조례안을 다룬 소관 위원회별 분류에서는 기획총무위원회에서 처리된 조례안이 284건(46.7%)으로 가장 많았고, 산업건설위원회와 사회사업위원회에서 다룬 조례안은 각각 158건(26.0%)과 136건(22.4%)이었다. 조례안의 발의자에 따라 분류한 결과에서는 시장에 의해 발의되는 조례안이 574건으로 전체의 94.4%을 차지함으로서 지방의원에 의해 발의되는 조례안 34건(4.9%)에 비해 압도적으로 많았다. 소관 위원회에서의 조례안 처리 결과를 분석한 결과에서는 원안 가결된 조례안은 전체 608건 중 509건으로 83.7%를 차지하는 가운데 수정 가결된 조례안은 79건(13.0%), 부결된 조례안은 20건(3.3%)으로 조사되었다. 한편, 지방의회의 시간적 경과에 따른 이른바 지방의회 대수별 조례안 처리건수에서는 제3대 의회가 211건(34.7%)으로 가장 많았고, 다음으로 제2대 의회가 177(29.1%), 제4대 의회가 145건(23.8%)이며, 현재 활동하고 있는 제5대 의회에서는 지금까지 61건(10.0%)을 다루었다. 그리고 조례안의 제정 및 개정 여부에 따른 분류에서는 개정조례안이 482건(79.1%)으로 개정조례안 126건(20.9%) 보다 4배 이상 많은 것으로 드러났다.

Ⅳ. 연구의 분석결과

1. 전체소요시간 및 단계별 소요시간

1995년 1월부터 2007년 8월까지 진주시 의회에서 다루어진 제정 및 개정 조례안 총 608건의 소요시간을 분석한 결과 <표 2>와 같이 나타났다. 본 연구에서는 조례의 발의에서부터 본회의 처리까지의 시간을 조례 통과의 전체소요시간으로 하였으며, 전체소요시간을 조례 통과의 절차에 따라 각 단계별로 구분하여 환산하였다. 그 결과 진주시 의회의 경우 조례 통과에 소요된 전체소요시간은 평균 22.45일 이었고, 그 표준편차는 14.73이다. 이를 단계별로 구체적으로 살펴보면 조례안의 발의에서부터 위원회에 회부되기까지는 평균 4.03일이 소요되었고, 위원회에서의 심사 및 의결까지는 13.32일이 걸려 전체 조례안 통과된 소요시간의 거의 60%를 차지하였다. 그리고 소관위원회에서 통과된 조례안이 본회의에 상정되기 까지는 평균 5.27일이 걸렸고, 608건의 모든 조례안은 본회의에서 하루 만에 처리되었다.

그러므로 진주시 의회에서 다루어지는 조례안의 심사 및 의결에 소요되는 순수소요시간은 위원회 처리시간과 본회의 처리시간을 합산한 14.32일이며, 이러한 심사와 의결을 위한 과정상에서 소요되는 시간은 발의에서 해당 소관위원회 회부까지의 소요시간과 위원회처리에서 본회의 상정까지의 소요시간을 합한 10.30일이다.

<표 2> 조례안 통과의 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
전체	608	4.03	7.42	13.32	12.70	5.27	4.16	1.00	.00	23.45	14.73

2. 조례안의 성격에 따른 소요시간

조례안의 성격에 따른 조례 통과의 소요시간을 살펴보기 위해 조례안을 정책유형의 분류방식에 따라 구분하였으며, 이러한 조례안의 성격에 따른 소요시간을 분석한 결과에서는 규제정책에 해당하는 조례안의 처리에 소요되는 전체 소요시간이 27.42일로 가장 오랜 시간이 소요되었고, 다음으로 추출정책에 해당하는 조례안이 23.4일, 배분정책에 해당하는 조례안이 22.5일, 그리고 구성정책에 해당하는 조례안이 22.4일로 나타났다. 이러한 결과는 정책유형에 따른 정책결정기관의 영향력을 분석한 프랭크린과 리플리(Franklin & Ripley)의 주장을 바탕으로 소관 위원회가 많은 영향력을 행사하는 정책에 해당하는 구성정책과 배분정책의 소요시간이 소관 위원회의 영향력이 약한 규제정책의 소요시간보다 길게 나타날 것이라는 본 연구에서의 가설적 논의와 상반된 결과라 할 수 있다.

한편, 조례안의 정책적 유형 가운데 가장 오랜 시간이 소요된 규제정책의 경우는 다른 정책유형이 조례안에 비해 해당 소관위원회에서 처리되는 시간이 15.25일로 가장 길었고, 위원회에서 본회의에 상정되는데 소요되는 시간 역시 7.28일로 가장 오랜 기간이 소요되었다. 이는 규제정책의 경우 주민들에 대한 제한적인 성격이 강하기 때문에 그 심사의 과정에서 타 유형의 조례안에 비해 보다 심도 깊은 논의가 이루어질 가능성이 높기 때문인 것으로 보인다. 추출정책의 경우는 타 유형에 비해 발의에서 해당 소관위원회에 회부되는데 소요되는 시간이 5.27일로 길게 나타난 것이 특징적이다.

<표 3> 조례안의 정책유형 분류에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
배분정책	164	3.88	7.27	12.95	9.82	4.83	3.55	1.00	.00	22.56	12.59
규제정책	27	3.51	5.52	15.25	8.18	7.38	5.99	1.00	.00	27.42	10.48
구성정책	223	3.31	6.97	12.70	11.21	5.47	4.39	1.00	.00	22.46	14.20
추출정책	113	5.27	9.01	12.17	8.02	5.06	3.65	1.00	.00	23.40	10.99
기 타	81	4.79	6.85	16.76	23.55	5.20	4.43	1.00	.00	26.71	23.30

3. 소관 위원회에 따른 소요시간

조례안이 발의되면 의장은 이를 검토한 후 조례안의 성격에 따라 해당 소관위원회에 이송하게 되고, 해당 소관위원회는 이송 받은 조례안을 심사를 거친 후 본회의 상정여부를 결정하게 된다. 진주시 의회의 경우 모든 조례안이 본회의에서 단 하루 만에 처리되었기 때문에 조례안에 대한 심도 깊은 실질적인 심사는 각 소관위원회에서 이루어진다고 볼 수 있다. <표 4>는 소관위원회별 조례안 처리에 소요되는 시간을 분석한 결과이다.

<표 4> 소관 위원회에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
기획총무위원회	284	3.41	7.04	13.96	11.55	5.73	4.49	1.00	.00	23.74	13.43
사회사업위원회	136	4.91	8.13	13.93	14.57	4.86	3.06	1.00	.00	24.57	15.87
산업건설위원회	158	4.48	7.59	11.89	11.41	5.18	4.35	1.00	.00	22.64	14.55
운영위원회	30	3.63	6.25	11.93	18.95	3.46	3.68	1.00	.00	20.03	20.72

<표 4>에 따르면 사회사업위원회(구.보사위원회)에서 다루어진 조례안의 소요시간이 다른 위원회에서 다루어진 조례안보다 오랜 시간이 소요된 것으로 나타났고, 운영위원회에서 다루어진 조례안이 그 처리과정의 소요시간이 가장 짧은 것을 볼 수 있다. 이와 같이 사회사업 위원회에서 다루어진 조례안의 소요시간이 긴 것은 발의에서 위원회 회부까지의 소요시간과 위원회에 회부되어 처리되기까지의 소요시간이 다른 위원회에서 다루어진 조례안보다 길었기 때문이다. 그리고 운영위원회에서의 소요시간이 짧은 것은 위원회에서 처리되어 본회의에 상정되는데 소요되는 시간이 짧은 것에서 원인을 찾을 수 있는데 이는 운영위원회에서 다루어진 조례안 자체가 608건 가운데 30건으로 다른 위원회보다 다루어진 조례안 수 자체가 적은 것에서 비롯되었을 가능성이 높다.

4. 조례안 발의자에 따른 소요시간

지방의회에서의 조례안은 시장과 지방의원에 의해 발의되는데 그 발의자가 누구인가에 따른 조례안 통과의 소요시간을 분석하였다. 그 결과 시장에 의해 발의되는 조례안이 전체 608건 가운데 574건으로 94.4%를 차지한 가운데 시장에 의해 발의되는 조례안이 지방의원에 의해 발의되는 조례안보다 전체소요시간이 길었다. 이와 같이 지방자치단체장에 의해 발의 된 조례안이 동료의원에 의해 발의된 조례안 보다 소요시간이 길게 나타난 것은 지방의회의 지방자치단체간의 상호 독립적이면서 상호 통제적 관계를 통해 어느 정도 설명이 가능할 것이다.

한편, 조례안 발의자에 따른 전체소요시간을 조례안 통과의 단계별로 살펴보면, 전체소요시간의 차이는 조례안이 소관위원회에서 처리되어 본회의에 상정되기까지의 소요시간의 차이에 따른 것이다. 이와 같이 시장에 의해 발의되는 조례안의 소요시간이 지방의원에 발의되는 조례안보다 소요시간보다 길게 나타난 것은 지방의회의 지방자치단체에 대한 견제기능에서 그 원인을 일정부분 찾을 수 있을 것이다.

<표 5> 조례안의 발의자에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
시장발의 조례안	574	4.02	7.44	13.32	12.31	5.39	4.16	1.00	.00	23.57	14.36
의원발의 조례안	34	4.29	7.08	13.29	18.27	3.30	3.55	1.00	.00	21.51	20.21

5. 조례안의 소관 위원회 처리 결과에 따른 소요시간

조례안은 해당 소관위원회와 본회의에서 심사와 의결이 이루어지게 되는데 조례안이 여기에서 어떻게 처리되었는가는 전체소요시간 및 각 단계별 소요시간에 일정한 영향을 미칠 것으로 예견할 수 있다. <표 6>은 소관 위원회에서의 조례안 처리 결과에 따른 소요시간을 분석한 결과이다.

소관위원회에서의 처리결과에 따른 소요시간의 차이에서는 소관 위원회에서 수정가결된 조례안의 소요시간이 31.64일로 가장 길었고, 원안가결된 조례안의 소요시간이 22.2일로 조사되었다. 그리고 소관 위원회에서 부결된 조례안은 전체 608건의 조례안 가운데 20건인 가운데 본회의에 상정되지 않았기 때문에 본 연구에서의 전체소요시간 측정에서는 제외되었고 단지 소관 위원회 처리까지의 단계별 소요시간만을 계산하였다. 소관위원회에서 수정가결된 조례안의 처리기간이 길게 나타난 것은 그 수정과정에서 조례안 발의자와 지방의원들간의 의견을 수렴해야하는 조정과정에 소요되기 시간이 필요하기 때문일 것이라 할 수 있다.

<표 6> 소관 위원회 처리 결과에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
원안가결	509	3.85	7.22	12.00	8.16	5.34	4.22	1.00	.00	22.20	11.31
수정가결	79	4.83	7.49	20.83	25.75	4.84	3.68	1.00	.00	31.64	27.02
부 결	20	5.60	11.33	17.42	18.98	.	.	.	.	.	.

6. 지방의회의 시간적 경과에 따른 소요시간

1995년 진주시와 진양군의 통합에 따라 새롭게 출범하게 된 진주시 의회가 제1대 의회에서부터 2007년 8월 현재 제5대 의회가 활동하기까지 시간적 경과에 따른 조례안 처리의 소요시간을 살펴보았다. 그 결과 제1대 의회를 제외하고 시간적 경과에 따라 조례안 처리의 소요시간이 짧아지고 있는 것으로 나타났다.

통합 진주시 제1대 지방의회는 1996년 1월 12일에 구성되어 1996년 6월 30일까지 활동하였기 때문에 그 활동 기간이 매우 짧을 뿐만 아니라 처리한 조례안 역시 14건에 불과하다.

<표 7> 지방의회의 경과에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
제1대	14	3.85	3.32	4.14	3.30	6.35	4.28	1.00	.00	15.35	8.91
제2대	177	3.70	7.29	16.59	13.61	6.49	3.51	1.00	.00	27.55	15.04
제3대	211	6.93	9.45	12.31	15.81	4.80	2.96	1.00	.00	24.91	17.85
제4대	145	1.87	3.38	11.20	5.17	5.12	5.88	1.00	.00	19.10	8.60
제5대	61	.18	1.28	14.48	8.77	3.52	3.49	1.00	.00	18.78	8.79

이를 구체적으로 살펴보면, 제2대 진주시 의회의 경우 조례안 처리의 전체 소요시간이 27.55일인 반면, 제4대 의회는 19.1일, 그리고 현재 활동하고 있는 제5대 지방의회는 18.78일로서 거의 9일 가까이 그 기간이 짧아졌음을 볼 수 있다. 한편, 이러한 전체 소요시간을 각 단계별로 구분하여 분석한 결과를 보게 되면, 제2대와 제3대 지방의회에 비해 제4대와 제5대 지방의회에서는 발의에서부터 소관위원회 회부에 소요된 시간과 소관 위원회에서 의결되어 본회의에서 상정되기 까지의 단계인 이른바 다음 단계로의 준비단계에서의 소요시간이 이전의 의회에 비해 짧아진 것이 특징적이며, 이러한 준비단계에서의 시간 단축이 전체 소요시간의 단축을 가져온 것으로 볼 수 있다. 이러한 소요시간의 단축은 지방의회의 경험 축적에서 비롯된 긍정적 결과라 할 수 있다.

7. 조례안의 제․개정 여부에 따른 소요시간

조례안은 제정 조례안과 개정 조례안으로 구분된다. 이러한 조례안의 제․개정 여부에 따른 소요시간의 차이를 살펴보았으며 그 결과는 <표 8>에 제시되어 있다. 아래 표에서와 같이 새롭게 만들어지는 제정 조례안이 이미 운영 중인 조례안을 수정하는 개정 조례안보다 전체 소요시간에서 대략 1.5일정도 더 소요되는 것으로 나타났다. 이를 단계별로 보게 되면, 제정 조례안은 개정 조례안에 비해 소관 위원회 심사과정에서 약 3일 정도 더 소요되는 것으로 드러났다. 이는 제정 조례안의 경우 모든 조항에 대한 면밀한 검토와 심사가 요구되기 때문이라 할 수 있을 것이다.

<표 8> 제․개정 여부에 따른 전체소요시간 및 단계별 소요시간

구분	표본	발의→ 위원회 회부		위원회 회부→ 위원회 처리		위원회 처리→ 본회의 상정		본회의 상정→ 본회의 처리		전체소요시간
		평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차	평균	표준 편차
제정조례안	126	4.62	8.02	15.56	18.02	4.39	3.55	1.00	.00	24.61	18.55
개정조례안	482	3.88	7.26	12.74	10.86	5.49	4.27	1.00	.00	23.16	13.62

Ⅴ. 맺음말

본 연구는 경상남도 진주시 의회에서 다룬 전체 조례안 608건을 대상으로 발의에서부터 본회의 통과까지의 전체소요시간, 그리고 조례안 처리의 과정을 바탕으로 각 단계별 소요시간을 구한 후 이러한 소요시간이 조례안의 성격에 따라, 조례안의 발의자가 누구인가에 따라, 조례안 심의의 성격에 따라, 조례안의 재․개정여부에 따라, 그리고 의회의 대수 변화에 따라 어떻게 차이 나는가를 분석하였다.

그 결과를 정리해 보면, 조례안 통과의 전체소요시간은 평균 22.45일이었고, 단계별로는 발의에서부터 소관위원회에 회부되기까지 4.03일, 위원회에 회부되어 처리되기까지는 13.32일, 위원회에서 본회의에 상정되기까지는 5.27일, 본회의에서 상정되어 처리되는 데는 1일이 각각 걸렸다. 이는 조례안 결정과정에서 소관 위원회가 차지하는 비중이 매우 높음을 의미하며, 시간 관리의 관점에서 다음 단계로 이행하기 위한 준비단계라 할 수 있는 발의에서부터 위원회 회부까지의 소요시간과 위원회에서 처리되어 본회의에 상정되기까지의 소요시간을 어떻게 관리하느냐가 소요시간 단축의 중요한 요소라 할 수 있다.

조례안의 성격에 따른 소요시간의 차이를 살펴보기 위해 로위의 정책유형 분류를 바탕으로 조례안을 정책적 유형별로 분류하여 분석한 결과 규제정책적 성격의 조례안이 가장 오랜 시간이 소요되었고, 다음으로 추출정책적 성격의 조례안, 배분정책적 성격의 조례안, 그리고 구성정책적 성격의 조례안 순이었다. 이는 로위의 정책유형에 따른 정책결정자의 영향을 바탕으로 구성정책과 배분정책적 성격의 조례안이 상대적으로 오래 걸릴 것이라는 본 연구의 추정과 일정한 차이가 있었다. 그리고 조례안의 성격에 따른 차이를 분석하기 위한 또 다른 차원의 분석인 소관위원회별 소요시간의 차이에서는 사회사업위원회에서 다룬 조례안이 가장 오랜 시간이 소요되었는데 이는 아동, 여성, 보건 등과 관련된 조례안의 심사과정이 다른 정책적 성격의 조례안이 비해 상대적으로 소관위원회에서 많은 시간이 소요됨을 의미한다 할 것이다.

조례안의 발의자에 따른 소요시간의 차이에서는 시장이 발의한 조례안이 의원이 발의한 조례안보다 처리 시간이 오래 걸렸는데 이는 두 기관간의 상호 견제적 관계에서 비롯되었을 가능성이 높다. 그리고 소관위원회에서의 조례안에 대한 처리결과에 따라서도 소요시간에서 일정한 차이를 보였는데 수정 가결된 조례안이 가장 많은 시간이 걸렸고, 원안 가결된 조례안의 소요시간이 짧게 나타났다.

한편, 진주시 의회의 시간적 경과에 따라 조례안 처리의 소요시간이 어떻게 변화하는가를 분석한 결과 최근으로 올수록 소요시간이 짧아지고 있다. 그리고 이러한 소요시간의 단축은 소관위원회와 본회의에서의 심사과정에서의 시간 단축이 아니라 다음 단계로 이동하기 위한 이른바 준비단계에서의 소요시간이 짧아짐으로 인한 결과로서 지방의회 운영의 경험적 축적에 따른 긍정적인 발전이라 할 수 있을 것이다.

마지막으로 조례안의 제․개정 여부에 따른 소요시간의 차이에서는 본 연구에서의 가설적 논의와 같이 제정조례안이 개정 조례안보다 소요시간이 길었다. 이는 새로운 조례안의 만들기 위해서는 내외적 환경적 요소를 고려해야 할 뿐만 아니라 보다 심도 깊은 심사가 요구되기 때문이라 할 수 있다.

이와 같은 본 연구의 분석결과는 진주시 의회라는 특정 기관의 결과를 바탕으로 하고 있기 때문에 우리나라 전체로 확대하여 일반화하기에는 어려움이 있을 것이다. 그리고 본 연구에서 소요시간의 차이의 영향요인으로 설정한 변수 외에도 다른 많은 요소들이 존재할 수 있을 것이다. 그러나 본 연구는 지금까지 지방의회의 정책적 결정이라 할 수 있는 조례안의 시간에 관한 연구가 거의 전무한 현실에서 탐색적 연구로서 나름대로 중요한 의미를 지닌다 할 수 있을 것이다.

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이시원(李時遠): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위를 취득하고 현재는 경상대학교 정치행정학부 교수로 재직중이다. 정책학 분야에 관심을 가지고 「행정의 시차적 접근」(공저, 2005), 「정책학원론」(공저, 2003)과 「일본의 정책과정」(공역, 1995)을 출간하였으며, H. Simon의 「Administrative Behavior」를 번역한 「관리행동론」(2005)을 출간하였다. 지역문제에 대한 연구서로 「수도권과 비수도권의 지역격차」(공저, 2002), 「한국의 지역사회 인구변동」(공저, 2005)을 출간하였다. 최근의 논문으로는 “정책결정과정에서 야당의 영향력 연구”(2005), “시․군 통합의 효율성과 주민만족도간 관계유형분석”(2006) 등이 있다.<E-mail: swlee@gnu.ac.kr>

민병익(閔丙翼): 경상대학교 대학원에서 행정학박사학위를 취득한 후, 미국 Auburn University의 정치학과(행정학전공) 박사과정을 수료하였고 현재는 경상대학교 정치행정학부 전임강사로 재직중이다. 주요 관심분야는 정부예산론, 계량적 방법론, 장․차관론, 지역정책 등이다. 최근의 주요 논문으로는 “시군 통합의 재정적 효과분석” (2006), “정부의 내외적 환경에 따른 역대 정부의 장관임명 유형에 관한 연구”(2007) 등이 있다.<E-mail: min@gnu.ac.kr>