님비와 핌피사례의 비교분석을 통한 지방정부간 갈등관리전략

A Study on the Conflict Management Strategy between Local Government through a Comparative Analysis of NIMBY and PIMFY

임 정 빈 (Yim, Jeong Bin)

건국대학교 행정문제연구소 연구위원

주소 : 서울시 광진구 화양동 1 건국대학교 상허연구관 703호 행정문제연구소

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님비와 핌피사례의 비교분석을 통한 지방정부간 갈등관리전략

A Study on the Conflict Management Strategy between Local Government through a Comparative Analysis of NIMBY and PIMFY

지방정부간 갈등은 사회 전체적으로 통합을 저해하고 막대한 갈등처리비용을 지불하게끔 함으로써 지방자치의 본질적 의미를 훼손한다는 데 문제의 심각성이 존재한다. 그러나 지방정부간 갈등은 지방자치의 영역에서 필연적인 현상이며 원천적인 해소가 불가능하다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 그러므로 지방정부간 갈등에 대한 지방정부의 대응은 그것을 효율적으로 관리하고 예방하는 전략으로 전환하여야 할 것이다. 바람직한 지방정부간 갈등해소를 위한 관리전략은 갈등의 역기능을 최소화하는 측면에서 보다 규범적이면서 부의 외부효과를 극소화하는 방향으로 운영하는 것이 타당하다고 할 수 있다.

공공재를 둘러싼 갈등은 원천적인 예방이 용이하지 않으므로 지방정부의 효율적인 관리전략이 중요하다. 갈등의 해결을 위해서는 공공재의 문제를 규율하는 법조항이나 제3자 중재와 같은 관리전략의 필요하며 제3자가 합리적인 조정안을 만들 수 있는 관련규정들의 안정성은 갈등당사자간의 신뢰형성과 중재결과에 대한 순응을 담보할 수 있는 원천이 될 것이다.

주제어: 지방정부간 갈등, 갈등관리전략, 정부간관계,

The occurrence of conflicts between governments in decentralized and fragmented society may become an impedimental element such as the waste of time and cost and the like but perform a positive role in inducing the reasonable solution by exposing the problems of unreasonable resource allocation and use.  But the conflict between local governments is caused by local egoism, the obscurity of policy-making, the lack of reward and the like. It degrades the citizens' confidence in government and ultimately lowers the quality of administration.  Therefore, it is very important to resolve this intergovernmental conflict and switch it into the cooperative relationship. But we have often made a mistake of discussing the general solution with the fragmental case in discussing the solution to the intergovernmental conflict or its switch to the cooperative system with a focus on the fragmental case or groping the solution without any analysis of the concrete case. This study attempted to investigate what the important factor was in switching the conflictual situation and the cooperative system through the analysis of the opposite case between the subjects of the same conflict at the same level to overcome such a limit.

key words : Conflict Management , NIMBY, PIMFY

Ⅰ. 문제의 제기

1990년대 이후 지방자치의 부활로 인한 전면적인 지방분권체제로의 전환은 지방정부간  상호의존성을 증가시켜 기존 정부간 관계에 획기적인 변화를 가져오게 함으로서 다양한 형태의 정부간 갈등을 발생시키고 있다. 특히 1995년 지방자치단체장을 주민들이 직접 선출한 이래로 과거 중앙집권적 통치시대에서 볼 수 없었던 정부간 각종 이해관계를 둘러싼 갈등이 발생하기 시작하였으며 이로 인한 지역이기주의의 만연과 지역사회의 정치적 환경의 변화는 지방정부간 갈등을 더욱 증폭시키고 있다. 그러나 지방정부간 갈등은 비합리적인 자원배분과 이용의 문제점을 노출시켜 합리적인 해결을 유도하는 긍정적인 역할도 함께 수행하고 있다. 하지만 갈등이 심화되면 정책이 중단, 지연, 축소되거나 행정의 비능률성을 초래하고 주민생활의 질을 저하시키는 요인으로 작용하게 된다(차미숙, 2002; 김성수, 1995).

님비갈등이든 핌피갈등이든 지방정부간 갈등은 사회 전체적으로 통합을 저해하고 막대한 갈등처리비용을 지불하게끔 함으로써 지방자치의 본질적 의미를 훼손한다는 데 문제의 심각성이 존재한다. 그러나 지방정부간 갈등은 지방자치의 영역에서 필연적인 현상이며 원천적인 해소가 불가능하다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 그러므로 지방정부간 갈등에 대한 지방정부의 대응은 그것을 효율적으로 관리하고 예방하는 전략으로 전환하여야 할 것이다. 그리고 바람직한 지방정부간 갈등해소를 위한 관리전략은 갈등의 역기능을 최소화하는 측면에서 보다 규범적이면서 부의 외부효과를 극소화하는 방향으로 운영하는 것이 타당하다고 할 수 있다.

본 연구에서는 지방정부간 관계속에서 동일수준의 지방정부간 님비갈등과 핌피갈등을 사례로 선정하고 이를 통하여 다음과 같은 몇 가지 사항을 분석하고자 한다.

첫째, 님비 핌피갈등의 사례를 통하여 갈등의 촉진요인은 무엇인가를 분석해보고자 한다. 둘째, 촉진요인의 분석을 통하여 님비, 핌피갈등 관리전략의 특성은 무엇인가?  살펴보고자 한다. 셋째, 정책적 차원에서, 님비 핌피 갈등관리에서 제시할 수 있는 함의는 무엇인가를 분석하여 지방정부가 보다 바람직한 갈등관리전략을 수립․집행하는데 도움이 되는 근거를 제공하고자 한다.

본 연구는 많은 선행연구들이 주로 개별적 사례에 국한한 분석을 시도함으로서 가지는 적실성의 한계를 극복하고자 하였다. 그리하여 두 가지 갈등사례에 대한 비교분석을 통해서 구체적인 변인들의 상관관계를 규명하고자 한다. 또한 동일 지방정부간에 나타난 NIMBY갈등과 PIMFY갈등 사례들을 분석함으로써 경험적 현상에 있어서 규칙성과 변이가 왜 발생하는가의 근거를 보다 논리적으로 뒷받침하고자 한다. 이를 위해 비교의 영역을 ‘갈등형성’과 ‘갈등관리’로 이원화하고 이에 관련된 공동요인들을 규명하고자 한다.

연구의 방법으로는 사례연구 및 비교분석의 방법을 활용하였다. 사례연구는 제한된 사례의 개수로 인해 원천적으로 일반화의 한계를 가지고 있다. 반면 특정 유형으로 분류되는 개별 사례에 대한 역동적인 과정과 변화 속성을 심층적으로 분석할 수 있는 장점을 가지고 있다. 이 논문에서는 사례연구의 장점을 활용하되, 그 한계를 최소화하기 위해 비교 분석의 방법을 사용한다. 비교분석의 목적은 경험적 현상에 있어서 규칙성과 변이가 왜 발생하는가의 근거를 보다 논리적으로 설명하는데 있다. 두 방법의 병행은 이 연구의 목표에 부합하며, 상호보완적인 역할을 할 것이다.

Ⅱ. 이론적 논의와 분석틀

1. 님비․핌피갈등의 특성

갈등은 기본적으로 불균등한 자원 분배의 메카니즘에서 비롯된다(Simmel, 1955; Coser, 1956). 갈등을 야기하는 자원은 유․무형의 재화, 서비스, 권한 등을 포함하는데, 이러한 자원에 내재된 특성은 개인이나 집단간 상호의존구조 및 여기에서 파생되는 갈등과 협력과정에 심대한 영향을 미친다(Gardener, Ostrom & Walker, 1990). 특히 자원이 공유재(CPR; Common Pool Resources)적 성격을 가지고 있을 경우, 외부효과(external effect)를 발생시킴으로써 갈등을 더욱 심화시킬 수 있다. 공유재는 한 개인이 소비로부터 얻는 이익이 다른 개인들이 얻는 이익을 감소시키지 않는 비경합성(non-rivaly)과 특정인이나 집단들을 재화나 서비스의 소비와 수혜로부터 배제시킬 수 없는 비배제성(non-excludability)을 가진 재화이다(Musgrave & Musgrave, 1980:53). 외부효과를 야기한다는 점은 공유재의 주요한 특성으로 이해된다. 이 경우 이익을 발생시키는 정(positive)의 외부효과와 손실을 끼치는 부(negative)의 외부효과로 분류할 수 있다. 결국 외부효과에 따른 편익 배분의 비형평성이 ‘공유재의 딜레마’의 요체라 할 수 있는데, 합리적 이용자들은 가능한 많은 양의 공유재를 사용함으로써 자신의 이익을 극대화하려 한다.

공유재의 딜레마는 재화의 특성에 비롯되는 집합행동과 효율적 배분의 딜레마를 일컫는다. 공유재의 딜레마는 재화의 특성에 비롯되는 집합행동과 효율적 배분의 딜레마를 일컫는다. 올슨(Olson,1965)과 오스트롬(Ostrom,1990), 하딘(Hardin,1968) 등의 논의가 함의하는 바처럼, 공유재의 비용-편익분리구조는 그것의 취득행위에 있어 무임승차현상을 불러일으키고, 사용행위에 있어서도 과도한 사용을 야기한다. 하딘은 이를 공유지의 비극으로 개념화한다. 재화에 내재된 이러한 특성은 갈등을 구조화하는 중요한 요인으로 작용하기 때문에, 갈등의 예방․관리를 위해서는 공유재의 배분과 활용에 관련한 협력의 규칙들이 요구된다.

이러한 재화의 특성이 지방정부간 관계와 관련되어 발생하는 현상이 님비(NIMBY; Not In My Back Yard)와 핌피(PIMFY; Please In My Front Yard)갈등이다. 님비시설이든 핌피시설이든 이러한 시설들은 사회 전체나 국가적인 차원에서 볼 때, 없어서는 안 될 필요불가결한 시설들이다. 건전한 삶의 유지 및 개선, 경제안정 및 성장, 사회질서 유지, 국가안보, 복지국가 건설 등에 있어서 이러한 시설들이 담당하는 역할은 실로 막대하다(김도희, 2001). 그렇지만 님비․핌피갈등은 특정 재화에 대해 국가 전체 또는 공동의 이익보다는 그 지역의 이익만을 추구하려는 행태에서 비롯된다. 이러한 현상을 야기하는 핵심요소는 공유재의 외부효과라 할 수 있는데, 님비갈등은 비선호자원의 수용을 거부하는 현상을, 핌피현상은 선호자원의 독점 내지 과점을 추구하는 현상을 뜻한다. 즉 님비갈등은 비선호시설의 유치를 다른 지역에 떠넘기거나 인접 지역의 시설이 자신들의 거주 환경에 부정적 영향을 미친다고 판단하는데서 발생하는 기피갈등으로, 핌피갈등은 자기 지역에 유리한 산업시설이나 공공시설을 유치하고자 하는 과정에서 발생하는 유치갈등으로 나타나고 있다.

공유재가 유발하는 외부효과의 정도는 ‘불확실성’을 띠기 때문에, 님비․핌피갈등은 매우 유인되기 쉬우며 대단히 증폭되는 경향을 보인다(John, 1984:446-447). 불확실성은 대안들을 실행에 옮겼을 때, 그것들이 실제로 가져올 결과를 알 수 없는 논쟁적 상황을 가리킨다. 즉 공유재가 초래할 비용-편익의 불균형성에 대한 과학적인 측정은 용이하지 않다. 불확실성은 해당 지방정부와 지역주민들의 주관적인 가치 판단을 조장함으로써 복잡한 갈등구조를 유발한다. 이러한 주관적 가치 판단은 대상 시설에 대한 호․불호의 의식과 지역발전을 우선시하는 공동체의 속성과 결합되어 이루어진다. 요컨대, 이러한 지역의식과 불확실한 외부효과의 결합으로 인해 님비․핌피갈등은 다른 유형의 갈등에 비해 더욱 가치추구적인 갈등행위로 표출되는 것이다.

2. 지방정부간 갈등대응전략

지방정부간 관계는 기본적으로 협력관계를 지향해야 하지만, 이를 위해서는 협력의 전제라 할 수 있는 갈등의 예방과 처리에 관한 탐색이 더욱 밀도 있게 진행되어야 한다. 여기에는 갈등에 대한 인식론적 이해가 개입되어 있다. 부정적 측면에서 갈등을 이해하는 입장은 갈등을 기존 체제의 대응력 결여로 인해 발생하는 사회적 병리현상으로 본다. 한편 갈등에 대한 긍정적인 이해는 갈등이 사회적 문제를 도출해나가는 과정일 뿐만 아니라, 이해 당사자간의 타협과 조정을 통하여 합의를 유도해가는 학습과정이라는 인식에 바탕을 두고 있다. 이러한 인식론적 차이는 전자가 갈등의 완전한 해소를 목표로 하는 반면, 후자의 경우 조정과 관리에 주안을 두게 된다(이수장, 2001:180; 김재형, 1997:16-17). 다만 갈등의 존재 자체가 사회적으로 필연적인 현상이며, 모든 갈등 사유의 원천적인 해소가 불가능하다는 점을 인정한다면, 그것을 보다 효율적으로 예방․관리하는 노력이 더욱 요구되고 있다.

지방정부간 갈등은 대개의 경우 주민과 사회집단들이 가세한 지역간 대립의 양태를 띤다. 즉, 대부분 정부간 차원과 정부-주민간 차원의 이중적 갈등구조를 내포한다. 정부간 차원의 갈등에서는 의사결정자간의 ‘선도자-선도자’(leader-leader) 게임이 성립된다. 그리고 정부-주민간 갈등에서는 의사결정자인 정부와 의사결정의 영향을 받는 주민간의 ‘선도자-추종자’(leader-follower) 게임이 성립된다(임정빈․장우영, 2004; 김도희, 2001). 이 같은 갈등의 양 차원은 전개구조에 있어서 중층성을, 전개과정에 있어서 비선형성을 의미한다. 즉 지방정부간 갈등은 단순히 지방정부간 대립에 국한되지 않고, 역내외의 다층적 행위자가 개입됨으로써 중층화된 대립구도를 구성한다.

갈등관리 및 대응은 비용과 편익의 균형을 이루기 위해 다양한 선택들을 추구하는 정치적 전략이다. 보다 구체적으로 갈등대응은 문제 해결을 위한 교환․협상(exchange & bargaining) 메커니즘의 운용을 의미한다. 선행연구들은 갈등의 당사자가 상대방과 불일치에 직면할 경우 취할 수 있는 대응의 차원을 크게 두 가지, 즉 계속 자신의 관심사를 충족시키는 방법과 상대방의 관심사를 충족시켜주는 방법으로 구분하고 이 두 차원의 조합을 통해 회피(avoidance), 수용(accommodation), 경쟁(competition), 타협(compromising), 협조(collaboration) 등으로 전략의 유형을 제시하고 있다(Blake & Mouton, 1973; Rahim, 1983; Lulofs & Cahn, 2000). 첫째, 회피는 당사자들이 갈등의 표출을 꺼려해서 갈등상황에 대해 언급을 피하고 침묵을 지키는 방식이다. 둘째, 수용은 갈등의 완화를 위해 상대방의 주장에 동의하는 방식이다. 셋째, 경쟁은 이견에 대해 일방의 결정을 지배하고 강제하려는, 즉 상대방을 압도하여 자신의 주장을 관철하는 방식이다. 넷째, 타협은 상호 교환과 양보를 통해 당사자가 일정 정도로 만족을 추구하는 방식이다. 다섯째, 협조는 상호 만족할 만한 합의의 추구를 선호하는 방식이다(Lulofs & Cahn, 2000:101-110; 이광종, 1995:36). 이러한 전략은 단일하게 사용되기보다는 시기별로 가변적이며, 대개 혼재되어 사용된다. 규범주의를 강조하고, 부의 외부효과를 극소화 하는 방향으로 운영하는 것이 유용하다고 보여 진다(박호숙, 2003:20-30).

3. 연구의 분석틀

지방정부간 갈등은 지방정부간에 상호의존적 관계에서 형성되는 특정문제(이슈)에서부터 출발한다. 이러한 특정문제는 행위자의 입장과 주로 이슈를 둘러싼 정치, 경제, 문화의 영향요인에 의해 행위의 장에서 지방정부간 관계가 형성되며 이러한 방향성은 교환과 협상의 과정에서 갈등해결과 갈등지속으로 변화한다.

갈등의 주기이론에 따르면 갈등과정은 일정한 시차적 단계를 경과한다. 즉 시차에 따라 갈등의 발생, 심화(증폭), 변동 등 사이클이 요동하기 때문에, 가급적 중첩적 문제구조를 단순화하고 갈등을 국지화하는 전략은 정책결정집단에 의해 담보될 수 있다.

<그림 1>  연구의 분석모형

▸ 정치적 요인

▸ 경제적 요인

▸ 문화적 요인

행위의 장

갈등해결

교환

협상

갈등지속

갈등변동

갈등심화

갈등발생

갈등대응전략

본 연구에서는 정치적․경제적․문화적 수준에서 갈등의 과정과 수준을 규율하는 영향요인들을 선정하여 사례들을 분석하고자 한다. 정치적 요인의 하위변수로는 ①상호의존성 ②주민 참여 및 조직화 ③리더십과 동원을, 경제적 요인의 하위변수로는 ①재산권 구조 ②보상을, 문화적 요인의 하위변수로는 ①공동체의 속성 ②문제구조의 인식을 지적할 수 있다. 그리고 이러한 갈등을 관리하는(변동시키는), 즉 해결하거나 지속시키는 영향요인들의 하위변수로 ①신뢰의 형성과 ②제도의 활용을 선정하여 교환․협상 단계의 메카니즘을 분석한다. 각 요인들이 지방정부간 갈등의 발생․전개․변동에 영향을 미치는 관계구조를 도해하면 <그림-1>의 분석모형과 같다.

이와 같은 요인들의 추출과 선정은 선행연구들의 고찰에 근거한다. 님비․핌피갈등에 대한 학자들의 연구는 비교적 짧은 기간 동안 상당한 연구결과를 축적해왔다. 이들 기존 연구들은 님비와 핌피를 정책효율성 및 공공선의 실현을 저해하는 지역이기주의로 간주하는 일부 정부기관과 언론의 규범론적 시각을 넘어서, 권위주의적 정책결정과정의 축소 및 지방자치제의 자율성 향상, 주민의식의 제고 등 민주화 이행과정에서 발생하는 발전적 증후군으로 파악하는데 기여하였다. 이 연구들은 지역․집단간의 갈등이 확산․심화되면 사회발전은 물론 지역발전에도 커다란 저해요인이 될 수 있으므로 이를 적절히 관리할 수 있는 정책수단이 강구되어야 한다는 논지를 제시하고 있다(김도희, 2004). 보다 구체적으로 님비․핌피갈등에 관한 국내의 선행 연구는 그것을 ‘유발․심화하는 요인들’ (a)과 ‘관리하는 요인들’ (b)에 대한 분석으로 나누어진다. 또한 일군의 연구들은 갈등의 전개구조와 과정을 맥락화하여 ‘두 측면의 요인들’ (c)을 동시에 분석하고 있다.

최근의 연구들을 살펴보면, (a)에 대한 선행 연구들은 주로 재화에 내재된 특성, 재화의 배분에 관련된 제도 및 이해 당사자들의 전략과 행태적 특성, 지역 공동체에 내면적으로 구축된 집단의식 등을 경제적, 정치적, 문화적 수준의 핵심적인 요인으로 도출해왔다. 그리고 (b)에 대한 선행 연구들은 이해당사자들간의 이해 조정에 관련된 공식적 측면의 제도와 비공식적 측면의 상호 신뢰를 재화의 교환․협상 과정을 규정하는 핵심 요인으로 도출해왔다. (c)에 대한 연구들은 보다 최근의 경향으로서 상기의 요인들을 갈등 사례의 단계별 분석에서 도출해낸다. 이 같은 연구들의 종합적인 고찰에서, 우리는 갈등 유발․심화 및 변동의 핵심적인 요인들과 그 하위변수들을 아래와 같이 논의한다.

이에 관한 선행 연구들은 다음을 검토하였다(문명재외, 2007; 강문희, 2006; 김영종, 2006; 박근수외, 2005; 이민창, 2005; 이동기, 2005; 이시경, 2004; 고경훈, 2003; 김도희, 2001; 소영진, 1999; 김용철, 1998; 이원일, 1998).

이에 관한 선행 연구들은 다음을 검토하였다(하혜영, 2007; 정규호, 2007; 우양호․강성철, 2006; 김광구․신창현, 2006; 배응환, 2005; 성지은, 2005; 이민창외, 2006; 문경주, 2004 ; 윤의영, 2002; 김상구, 2002; 차미숙, 2002; 사득환, 2002; 박종화, 2001; 홍성훈, 2000; 김인철․최진식, 1999).

이에 관한 선행 연구들은 다음을 검토하였다(권영규, 2006; ;이수장, 2006; 이석호․김용훈, 2006; 장우영․임정빈, 2006; 강인호외, 2005; 강윤호, 2005; 권경득․임정빈․장우영, 2004; 임정빈․장우영, 2004; 한표환․김선기, 2004; 김도희, 2004 ; 윤영채, 심문보, 2000; 최송규, 1999; 이종열․권해수, 1998).

1) 갈등 발생 및 심화 요인

(1) 정치적 요인:

① 상호의존성

정부간 상호의존구조는 갈등이나 협력 발생의 전제이다. 지방정부간 관계가 상호의존구조를 가지고 있지 않다면, 정책과정에서 목표가 다르거나 인식의 차이가 발생해도 갈등으로 전이되지 않는다. 즉 지방정부간 갈등은 특정 자원을 매개로 해서 복수의 상호작용의 관계가 설정되어 있음을 전제한다(문경주, 2004:227).

지방정부는 존립과 이해의 실현을 위해 외부환경, 곧 다른 지방정부에 의존해야 한다. 따라서 상호간 자원의존이 크면 클수록 관련 지방정부간의 상호의존의 필요성은 그 만큼 커지게 되며 협력이 발생할 가능성이 커진다. 그렇지만 상호의존이 경쟁적일 경우 협력의 가능성이 축소됨과 동시에 비협력적 행위의 국면으로 전환된다(사득환, 2002:128-129). 따라서 지방정부간 상호의존이 현실화되기 위해서는 상호간 보유 자원들을 파악하고 있어야 하며, 상호교환 조건에 대한 합의가 이루어져야 한다.

② 주민 참여 및 조직화

정책결정과정에 대한 주민참여는 만․관의 협력적 파트너십을 의미한다. 이러한 의사결정 행태는 절차적 민주주의를 보완하는 참여민주주의 명제에도 부합한다. 그렇지만 님비․핌피시설 설치와 관련한 주민참여는 대부분 지방정부의 정보 독점과 밀실행정에 대한 비판에서 비롯되는 경우가 대부분이다. 주민저항을 야기하는 다른 요인으로 지방정부의 대안 부재를 들 수 있다. 상대 지방정부와의 교환행위에 드는 가용 자원이 부족할 경우, 이는 지역이기주의나 피해의식을 불러일으켜, 주민들이 일종의 대리행위자로 등장하게끔 만든다.

갈등상황에서는 불만이 외부로 표출되는 한편, 응집성과 협력성은 내부로 집중되어 조직화 경향을 나타내게 된다. 이해관계의 수준에 따라 지역주민들은 조직화를 통해 자신들의 세력이나 위상을 향상시키려 하거나 불확실한 상황에 대한 위험을 공유하려고 한다. 이러한 과정 속에서 개인목표가 집단목표로 전환되고 각 개인들은 자신들을 집단과 동일시하게 된다(박호숙, 2001:364-365). 이익집단이 조직화되는데 영향을 미치는 변수로는 집단의 규모, 재화와 리더십 등을 들 수 있으며(Olson, 1965, 소영진, 1999:198), 공익단체의 경우에는 구성원의 이데올로기적 성향도 응집력에 큰 영향을 미친다.

③ 리더십과 동원

지방정부간 갈등문제를 다루는 데 있어서 단체장의 영향력은 갈등 해결에 가장 중요한 변수로 작용하기도 한다(천대윤, 2003:153; 안병철, 2004:58). 단체장의 영향력의 크기는 그가 지닌 정치적 자원의 규모, 개인적 성향과 스타일, 지방정부의 정치구조 등의 함수라고 할 수 있다(Ross et al, 1991). 갈등을 해소하는데 있어서 바람직한 리더십의 형태는 협력적 리더십이라 할 수 있다. 협력적 리더는 지역사회 주체들 사이의 정보의 공유를 보장하고 그들의 자치 역량을 육성하며 갈등상황에서 적극적인 중재자로 개입하는 형태를 보이게 된다. 리더십의 구현 방식에 따라 갈등과정에서 정치적 동원의 유형 또한 달라진다. 즉 문제 해결을 위한 동원과 리더의 정치적 이해를 보다 고려하는 동원이 그 것이다.

(2) 경제적 요인

① 재산권 구조

재산권은 경제적 재화에 대한 배타적․독점적 권리가 누구에게 귀속되는가를 확정함으로써 일정한 조건하에서 이용, 수익, 처분을 통하여 재산이 발생시키는 이익을 자유롭게 취할 수 있는 권리를 말한다(권경득․임정빈․장우영, 2004). 시설물 유치와 관련해서 재산권 구조에 영향을 미치는 요인은 주로 외부효과와 이로 인한 비용부담구조의 불평등이다. 외부효과는 긍정적(positive)이거나 부정적(negative)일 수 있으며, 양 요소의 혼합일 수도 있다(Mueller, 1989:25-28; 김용철, 1998:89). 외부효과의 현실적인 문제는 비용부담의 형평성, 즉 비용과 편익의 분리에 따른 불평등을 야기한다는 것이다.

외부효과의 관리에 있어서는 그것의 극단적 편중을 중화시키는 조치가 지역주민의 반발 및 갈등을 완화시키는 기본 전략이다. 예컨대, ⅰ) 외부화(externalization)되어 있는 부정적 외부효과를 긍정적인 외부효과로 내부화(internalization)하거나, ⅱ) 부정적 외부효과에서는 피해자 보상 접근방식을, 긍정적 외부효과에서는 수혜자 부담 접근방식을 취하는 등의 전략을 수행할 수 있다. 이때 중요한 것은 외부효과를 중화시키는 조치가 초기에 이루어져야 하며, 외부화 혹은 내부화의 규모가 충분해야 한다는 점이다(김용철, 1998:106).

② 보상(Rewards)

보상은 상대방이 획득하고자 하는 여러 가치들(재화, 서비스, 부, 지위, 권한 등)의 제공을 약속하거나 실제로 제공하는 것을 의미한다(Holsti, 1977:204-205; 박호숙, 2003:30). 보상은 ‘경제적인(유형적) 보상’과 ‘비경제적인(무형적) 보상’으로 나누어진다. 경제적인 보상은 주로 금전적인 보상이 대표적이며, 비경제적 보상은 사회주체들의 자긍심과 소속감 등을 들 수 있다. 그렇지만 어떠한 유형의 보상이냐 보다는 이해득실의 수렴이 합리적이냐의 문제가 보다 중요하다. 즉 상대방이 중요하다고 여기는 가치와 자원을 합리적으로 충족시키려는 의지와 제도적 뒷받침이 본질적인 문제인 것이다. 보상의 정도에 따라서 갈등상황에서 행위자들의 역할이나 행태가 달라질 수 있기 때문에, 효과적인 보상책은 갈등의 예방과 관리에 매우 중요한 요소이다. 특히 갈등의 정도가 큰 님비․핌피시설 유치와 관련해서는 보상이 곧 외부효과의 상쇄를 의미하기 때문에, 직접적인 손실과 상대적 박탈감을 해소시키는 경제적 보상 외에, 부수적인 혜택을 추가로 요하는 경우가 많다.

(3) 문화적 요인

① 공동체의 속성

공동체는 의사결정 상황을 형성하는 하나의 요소로서 의사결정 상황에 의해 직․간접적으로 영향을 받는 모든 개인들을 포함한다(Kiser & Ostrom, 1982). 일반적으로 공동체는 ⅰ)안정적인 구성원의 존재 ⅱ) 3자에 의해 매개되지 않는 직접적이며 다원적인 구성원간 관계 ⅲ) 신념의 공유 및 그를 바탕으로 한 집합적 문제와 활동의 구성 ⅳ) 향후 일정 기간 기대되는 상호작용을 구성 요건으로 한다(Singleton & Taylor, 1992). 사회구성원들은 공동체의 참여를 통해 협동의 능력을 배양하고 집단적 행위를 위한 공유된 책임감을 터득함으로써 사회적 믿음, 정치참여, 실제적 시민의 경쟁력 등을 보다 잘 발휘하게 된다. 따라서 공동체의 속성은 공통의 이해 수준, 개인들의 선호의 유사성 정도, 그리고 의사결정에 의해 영향을 받는 사람들 사이에서의 자원의 배분 상황을 포함한다(Kiser & Ostrom, 1982:201).

② 문제구조의 인식

지각(perception)이란 개인이 부딪히는 환경에 어떤 의미를 부여하는 과정이다. 대부분의 사람들은 공통적으로 소유하고 있는 감각기관을 통해 사물을 느끼고 그것에 대해 평가하게 된다. 결국 특정 상황이나 문제에 대한 틀짓기(framing)를 동일하게 할 수 없기 때문에, 관련 당사자간 인식의 불일치가 발생한다(Lewicki, Gray & Elliot, 2003). 어떠한 문제구조는 관련 행위자들에 의해 중층적으로 구성되는 특성을 갖는다. 따라서 갈등과정에서 주어진 문제구조를 어떻게 지각하느냐에 따라 그에 대한 행태나 반응은 매우 크게 달라질 수 있다. 덧붙이자면, 갈등과정에서 당사자들은 갈등이슈에 대해서 서로 다른 인식을 가질 수 있어서, 이는 갈등을 더욱 증폭시키는 요인이 된다. 이것은 ‘중심성’(centrality)이라는 개념으로 설명되는데, 갈등당사자에 따라 어떤 문제가 더 중심성이 있다고 인식할수록 기존의 입장을 바꾸려 하지 않아 갈등의 해결은 요원해진다(Deutch, 1991:9-37).

2) 갈등관리전략(교환․협상 메카니즘)

① 신뢰의 형성

지방정부간 갈등은 직접적인 발생원인 이외에 갈등행위에서 비롯되는 상호불신이 주요한 심화 요인으로 작용하기 때문에, 이 같은 상태를 제거하기 위해서는 교환․협상과정에서 당사자간 신뢰 구축이 중요하게 다루어져야 한다. 신뢰는 “A가 x에 관해 B를 믿는 것”으로 정의되며(Hardin, 1968), x의 측면에는 B의 언행, 능력, 의지 등이 포함된다(Cook & Wall, 1980; Coleman, 1990). 이러한 인지적 차원을 바탕으로 한 신뢰의 개념은 “A와 B간의 약속을 전제로 상호간에 영향을 줄 수 있는 관계를 형성하는 것”(Luchmann, 1988)으로 확대된다. 선행연구들에 따르면, 신뢰에 영향을 미치는 요인들은 신뢰 대상의 속성과 신뢰자의 신뢰 성향을 중심으로 능력, 호의, 진실성, 일관성, 개방성으로 집약된다(Mayer et al, 1995; Mishra, 1996).

첫째, 신뢰 대상의 능력은 사회적 관계를 토대로 한 상호작용이 추구하는 목적 자체의 실현에 필수불가결한 요소이므로 신뢰의 형성에 있어서 가장 중시될 수밖에 없다. 둘째, 호의는 이해관계의 측면에서 타인에게 피해를 입히는 기회주의적 행위를 하지 않는 소극적 의미와, 타인의 이해를 보호하고 지원하며 고려하는 적극적인 의미로 구분된다. 셋째, 진실성은 신뢰자가 수용 가능하다고 생각하는 도덕적 원칙들을 신뢰 대상이 준수하는 정도로 정직성, 성실성 및 공정성을 포함한다. 넷째, 일관성은 개인의 경험과 아울러 신뢰 대상의 과거 행적에 의해 형성된 사회적 판단이 지표로 사용되기 때문에 사회적 속성을 가지게 된다. 다섯째, 개방성은 정직성을 바탕으로 하기 때문에 정보의 공개 및 제공에 능동적이고 적극적이면 신뢰가 커진다(박통희, 1999; 박통희․원숙연, 2000).

② 제도의 활용

제도적인 수준에서 교환․협상은 지방자치법령상의 조항에 의해 담보된다. 현행 지방자치법은 지방정부 상호간의 갈등을 조정할 수 있는 제도로 ⅰ) 지방자치분쟁협의회(중앙 및 지방)의 의결에 따른 분쟁 조정, ⅱ) 사무의 협력과 위탁, ⅲ) 행정협의회, ⅳ) 지방자치단체조합, ⅴ) 지방자치단체장 등의 협의체를 규정하고 있다(지방자치법 제139-154조). 이를 범주화하면, 현재 우리나라의 지방정부간 갈등해소 기제는 의사결정주체에 따라 당사자간 조정, 행정협의회 등에 의한 조정, 제3자에 의한 조정으로 분류할 수 있다.

첫째, 당사자간 조정은 문제가 발생했을 경우, 당사자 상호간 제기된 문제에 대한 진지한 해결의 노력을 시도하여 결과를 도출하는 방법으로서 상호간 문제의 인식을 통한 협상, 설득 및 대안 모색 등을 포함한다. 당사자간 조정은 제3자에 의한 조정보다 그 해결방안의 수용가능성이 높고 갈등의 실질적 해소에 더 접근 할 수 있다는 점에서 보다 바람직한 방식이라고 할 수 있다(부만근, 1998:263-264).

둘째, 보다 제도적인 장치로서 행정협의회, 지방자치단체조합, 사무위탁, 지방자치단체장등의 협의체 등을 활용할 수 있다.

셋째, 제3자에 의한 조정은 알선(conciliation or good offices), 조정(mediation), 중재(arbitration), 판결(adjudication) 등을 통해 정부간 갈등이 해소되는 경우를 의미한다. 이러한 방식으로는 상급기관에 의한 조정, 특별기관에 의한 조정, 환경분쟁조정위원회에 의한 조정, 중앙 및 지방분쟁조정위원회에 의한 조정, 구역개편, 사법부에 의한 조정 등이 있다. 지방정부간의 갈등을 해결하는 사법적 제도로서는 행정심판과 권한쟁의 심판이 있다.

Ⅲ.  님비갈등 사례분석 (천안시 쓰레기 소각장 설치갈등)

1. 갈등의 구조 및 단계

천안시 백석동 쓰레기 소각장 설치갈등 사례는 공유재를 둘러싼 이익갈등, 동일한 권한을 가진 지방정부간의 수평적 갈등이다. 이 갈등은 지역대립의 표출, 상급자치단체의 소극적 대응의 복잡한 갈등구조를 가지고 있다. 갈등은 천안시와 천안시 주민간의 내부갈등에서 출발하여 천안시와 아산시의 외부갈등으로 변화하였고 제3자 조정에 의하여 갈등이 해소되는 과정으로 전개되었다.

먼저, 내부갈등 단계를 살펴보면 천안시와 관내 백석동 주민들 간의 갈등관계로 파악할 수 있다. 천안시는 관내에서 발생하는 폐기물을 단순매립으로 처리하는데 따른 토양오염 및 절대 매립용량의 한계에 부딪히자 1994년 3월 천안시 백석동 531번지 일원에 종합위생처리장 및 소각시설을 설치하기 위한 도시계획을 공고하였다. 그러나 도시계획공고를 위한 사전 준비과정에서 천안시는 철저하게 주민들을 소외시키고 사업을 비밀리에 수행하였다. 이에 주민들의 불신은 높아졌으며 강력하게 반발하였다. 그러나 시와 주민 모두 쓰레기 처리시설의 설치 필요성에는 공감하였으므로 서로 양보하여 매립장을 증설하는 수준으로 합의하였고 1995년 12월 매립장이 완공․운영될 수 있었다.

그러나 천안시가 1996년 5월 환경영향평가서 초안을 금강환경관리청과 충청남도 및 아산시에 제출함으로써 소각장 설치 재추진계획이 공개되자 주민들은 조직적으로 반발하기 시작하였다. 주민들은 주민대책위를 결성하여 공청회 개최요구와 관계기관(환경처) 진정 및 집회항의 그리고 쓰레기 반입 거부 등의 방법을 동원하여 조직적이고 지속적으로 반대하였다. 쓰레기 반입 중단사태가 여러 차례 반복되던 중 1996년 7월에 쓰레기 반입을 반대하던 지역주민과 반입 강행을 시도하던 천안시가 집단 충돌하게 되는 사태가 발생하게 되었다. 이로 인해 갈등은 증폭되었으며 지역사회의 중요한 의제로 확산되었다. 이 같은 갈등의제의 재구성은 당사자간 합의가 난망하다는 것을 반증하였으며, 제3자의 개입을 요청하는 여론이 비등하였다.

동양일보 1996년 7월6일, 대전일보 1996년 7월 8일.

이에 따라 전국적 환경단체인 녹색연합이 중재에 나섬으로서 갈등은 전환의 국면을 맞이하기 시작하였다. 백석동 주민들이 소각시설 설치를 수용하는 대신 그에 상응하는 현실적인 보상 대책을 제시함으로써 천안시와 관내(백석동) 주민들간의 협상은 타결되었다.

주민들의 요구조건은 다음과 같은 내용들이었다. 피해지역 상수도 무상 시설설치, 연세유업의 용수해결, 백석로 확장공사, 농업용수 장기수질 검사, 피해지역 소로 포장, 피해지역의 자연녹지 지역을 주거지역으로 변경, 피해지역으로의 시청사 이전 등.

갈등의 두 번째 단계는 천안시와 아산시의 외부적 갈등이다. 이 단계는 소각장설치가 천안시와 관내 주민간의 합의로 천안시 내부의 갈등은 해소되었으나 소각시설예정지와 인접해 있는 아산시 및 아산시 주민들과 갈등으로 전환되는 과정이다. 천안시는 1999년 2월 ‘폐기물처리시설촉진및주변지역지원등에관한법률(이하 폐촉법)’ 개정으로 아산시에 소각시설설치를 위한 협의를 요청 할 수밖에 없었다. 그러나 아산시는 소각시설의 환경영향평가서가 인접 아산시지역의 예상피해와 방지대책을 불명확하게 기술하고 있고 소각시설인근의 주민대상 지원 사업에 아산시 해당 지역주민의 참여를 요구하였으나 천안시가 이를 받아들이지 않았다는 이유로 협의를 거부하면서 갈등은 더욱 심화되었다.

폐기물처리시설촉진및주변지역지원등에관한법률 제9조7항『입지선정위원회는 입지를 선정함에 있어 선정하고자하는 입지가 다른 지방자치단체의 경계로부터 당해 시설 부지의 경계까지의 거리가 2킬로미터이내인 경우에는 입지를 선정하기 전에 폐기물처리시설설치기관으로 하여금 입지후보지에 대한 타당성조사결과와 당해 부지를 입지를 선정하고자 하는 사유 등에 관한 자료를 첨부하여 당해 지방자치단체의 장과 협의하도록 요청하여야 한다. 이 경우 폐기물처리시설기관은 인접 지방자치단체의 장과의 협의가 이루어지지 아니하는 때에는 환경분쟁조정법에 의한 중앙환경분쟁조정위원회에 조정을 신청하여야 한다』.1999.2.8개정.

세 번째는 갈등해결단계로 천안시와 아산시의 갈등이 제3자 조정에 의하여 갈등이 해소된 단계이다. 천안시는 아산시와의 갈등이 장기화될 것으로 판단되자 일방적으로 소각시설 설치공사를 강행하였다. 그리고 1998년 12월 상급자치단체인 충청남도에 양 지방정부의 의견을 조정해 줄 것을 신청하였고, 1999년 4월 15일 환경부 중앙환경분쟁조정위원회(이하 ‘중앙환조’)에 조정을 신청하였다. ‘중앙환조’에서는 조정안을 마련하여 양 지방정부에 제시하고 이를 수용토록 권고하였다. 이에 아산시는  ‘중앙환조’의  조정내용이 아산시의 요구내용이 많이 반영되어 있음을 인식하고 1999년 6월 ‘중앙환조’ 조정안을 수용하였다. 이를 근거로 충청남도지사는 1999년 8월 10일 폐기물 처리시설 설치 계획을 승인한다. 또한 ‘폐촉법’에 근거하여 아산시 주민을 포함한 주민지원협의체를 구성하고 논의를 통해 지원사업의 규모나 지원액 등을 정하였다. 이러한 결과로 2001년 천안시 백석동 쓰레기소각장 시설은 준공되었으며 현재까지 이용되고 있다.

2.  갈등요인 분석

1) 정치적요인

천안시 백석동은 천안시의 급격한 도시화와 인구증가로 인해 확장된 농촌지역이다. 또한 아산시와 경계를 이루는 지역으로 환경기초시설 등의 설치에 따른 영향이 아산시에 미칠 수밖에 없는 지역적 특성을 갖고 있다. 그러므로 환경기초시설을 설치하기 위해서는 관내주민 뿐만 아니라 환경적으로 밀접하게 영향을 받을 수밖에 없는 아산시 주민의 동의를 통해 시설을 설치를 추진하는 것이 갈등을 최소화 할 수 있는 방법이었다. 그러나 천안시는 입지결정을 관내문제로 국한시키고 인접 아산시 주민의 참여를 배제하고 협의를 회피하였다.

1994년 도시계획공고를 통하여 계획이 공식적으로 확인되면서 천안시의 일방적인 설치계획은 관내주민들과 인접아산시민들의 거센 반발과 갈등을 유발시켰다. 지역주민들은 조직적인 반대를 위하여  ‘백석동쓰레기처리장 설치반대대책위원회’라는 조직을 구성하고 공청회 개최요구와 쓰레기소각장 설치에 따른 문제점 등을 제시하였다. 이러한 상황 속에서 천안시와 반대대책위는 수차례 협상을 실시하였고 소각장이 아닌 매립장설치로 타협하게 된다. 그러나 쓰레기 문제의 근본적인 해결을 원했던 천안시의 입장에서는 결코 받아들이기 어려운 타협안이었다. 이후 천안시는 소각장설치를 지속적으로 추진하였고 이에 맞서 백석동 주민들은 기존의 대책위를 확대 개편하여 ‘백석동쓰레기소각장대책위원회(위원장 최수환)’로 재구성하여 조직적인 반대를 표명하였고 결국 이러한 갈등은 물리적 출동사태로 확장되게 된다. 이렇듯 소각장 설치문제가 심각한 갈등국면으로 전환되자 환경단체가 갈등의 중재자로 나서게 된다. 그러나 이러한 환경단체의 중재도 초기에는 별다른 진척이 없었다. 천안시가 쓰레기 소각장 문제를 관내문제로 국한시키기 위해 위원회 구성에 아산시 주민을 배제하려 했기 때문이었다. 이에 천안시 15개 시민단체는 ‘천안시쓰레기시민대책위원회’를 결성하고 ‘통폐위’를 조속히 구성할 것을 천안시장에게 요구하게 하게 되고 결국 1996년 11월 천안시의회, 학계, 시민단체, 주민대표 등 15인으로 구성된 ‘통폐위’가 조직되었다. ‘통폐위’는 총 15회의 활동을 통해 천안시와 설치예정지역 주민대표들의 주민요구사항을 검토하고 최종안을 확정하였다. 그리고 1998년 1월 주민대표들이 참석한 가운데 주민대책위의 요구사항을 수용하여 천안시 쓰레기 종합위생처리장건설공사(소각장 설치)에 대한 합의서를 작성할 수 있었다. 이로써 설치지역 인접 아산시민은 배제된 상태에서 천안시와 관내 천안시민만의 합의를 통한 백석동 쓰레기소각장 설치사업은 구체화되기에 이르렀다.

시민사회단체(천안사랑청년회, 천안사랑시민모임, YMCA, 놀이패 신바람, 노래패 소리여울, 우카시마호폭침진상규명위원회, 천안천살리기시민의모임), 이익집단(천안농민회, 근로자의집, 민주노총천안시지회, 전교조천안지회), 지역주민조직(백석동소각장주민대책위), 대학(단국대총학생회, 상명대총학생회), 언론(내일신문) 등 15개 단체가 참여하여 구성되었다(배응환, 2005:197).

기실 천안시가 무리하게 소각장시설을 설치하려고 하는 이유는 그동안 급격한 도시화로 인해 부족한 환경기초시설의 설치 및 용량증대의 문제를 해결하려는 천안시장의 강력한 의지가 있었기 때문이었다. 천안시장은 환경기초시설의 설치를 통해 상대적으로 낙후되었고 새로운 개발이 필요한 백석동을 개발하려고 하였다. 시설 설치의 집행도 소각장 부지를 도시계획법에 의거하여 폐기물처리시설지구로 선정하였기에 사전에 주민의사를 수렴해야 할 법적 제도적 의무도 없으며 적법하다는 입장이었다.

그러나 소각장설치 준비가 한창이던 1999년 2월 소각장 설치에 직접적으로 영향을 미치는 법률인 ‘폐촉법’이 개정되면서 갈등은 외부적인 요인에 의하여 또 다른 국면을 맞이하게 된다. 법 개정 내용의 주요 골자는 환경기초시설을 설치할 경우 인접자치단체의 부지 경계선으로부터 2㎞ 이내인 경우에는 해당 지방자치단체의 동의를 얻도록 하는 내용이었다. 이러한 상황의 변화에 직면한 천안시는 아산시에 시설설치에 동의하여 줄 것을 요구한다. 그러나 아산시는 그동안 천안시 관내 지역주민들과의 합의만으로 설치를 강행하려한 처사를 비난하고 지역간 상호호혜성의 원칙을 져버린 천안시가 갈등을 더욱 증폭시켰다고 주장하면서 소각장설치 반대를 명확히 하였다. 이러한 아산시의 반대는 관내주민의 반발을 의식한 행위전략이었다.

2) 경제적 요인

백석동 소각장의 입지 지역은 1995년 12월부터 쓰레기 매립장을 건설하여 운영 중인 지역이다. 이 지역은 아산시 음봉면․탕정면과 근접해 있는데 300m 이내에 아산시 주민 6가구(26명), 2km 이내에는 아파트․단독주택 3,063가구(9,353명)가 거주하고 있다. 또한 지하수를 이용하는 유가공업체(Y유업)와 각종 농업․임업 등 수질 및 대기환경에 영향을 많이 받는 생산시설이 산재해 있는 지역이다. 그럼에도 불구하고 그동안 이곳은 매립장 등의 비선호시설의 입지로 인해 계속적인 악취와 해충피해를 입어 생활환경이 극도로 열악해져 있었다. 이 때문에 주변지역보다 지가가 낮고 주택가격이 낮게 형성되어 있어 재산권행사에 많은 어려움을 겪고 있는 지역이었다.

또한 소각장 예정건설지는 인근주민이 밀집되어 있는 00아파트 등보다 지형이 20～30m 높게 위치하고 8개 부락 4,000여 세대 7,000여명이 거주하고 있는 등 소각시설의 직접적인 영향권 이었으나 천안시가 실시한 환경영향평가서상에는 영향권설정 및 예상피해에 대한 누락과 이에 대한 방지대책이 명확해 제시되지 않았다. 이러한 이유로 시설설치이후 보상에 대한 불이익을 우려한 주민들은 시설백지화를 요구하는 입장이었다. 그러나 이러한 요구가 받아들여 지지 않자 주민들은 두 차례(96년 10월과 97년 1월)에 걸쳐 충청남도지사에게 진정서를 제출하였다. 이들은 “천안시는 관할구역이 아니라고 방관하고, 아산시는 변두리지역이라 무관심하고 있으니” 충남도에서 중재하여 주민피해를 최소화하고 현실적인 보상대책을 마련해 줄 것을 요구하였다. 그리고 주민들이 요구한 해결책으로는 주변지역의 ⅰ) 해충구제 및 방제실시, ⅱ) 상수도 시설계획수립, ⅲ) 천안시 쓰레기 소각장 설치 백지화 등이었다.

또한 아산시에서도 관내 주민들의 요구를 수용하고 피해를 최소화하기 위한 대책을 강구하기 위하여 충청남도에 중재를 건의하였다. 그 주요 내용은 천안시 백석동 농공단지까지 설치되어있는 상수도 관로를 인접 아산시까지 연결하고 이 비용을 천안시가 부담한다는 것이었다. 그러나 천안시는 “타 도 및 타 지역의 접경지역과 피해지역에 대한 보상을 하는 법률이 없는 상태”이므로 지원이 어렵다는 입장을 보이면서 설치를 강행하였고 갈등은 더욱 심화되었다.

그러나 1999년 2월 ‘폐촉법’의 개정으로 천안시는 아산시에 시설설치 동의를 요청 할 수밖에 없었고 이에 아산시는 천안시에 재차 보상을 요구하였다. 요구조건은 첫째, 아산시 쓰레기를 1일 50톤 처리하여 줄 것, 둘째, 소각장처리시설 주변 천안주민에게 제공하는 수준의 지원을 주변지역의 아산시 주민들에게 제공하여 줄 것 등의 내용들이었다. 그러나 천안시는 이미 관내 주민들과 보상에 대한 합의가 끝났고 처리기간과 장소도 문제가 된다면서 이를 거부하였다. 이로써 양 지방정부의 갈등은 더욱 심화되어갔다.

3) 문화적 요인

소각장설치예정지역은 농촌지역으로 대부분의 주민들은 오래 동안 농업과 관련된 직업에 종사해 오고 있던 곳으로 지역주민간의 유대가 강하였던 곳이다. 주민에게는 이 지역이 비선호시설의 집중 설치지역이면서도 시로부터 별다른 혜택을 받지 못하여 오히려 지역발전이 정체되고 있다는 피해의식이 넓게 형성되어 있었다. 그리고 이러한 인식은 소각장설치에 대한 강한 거부감을 가지된 요인이었다. 그럼에도 불구하고 환경적 안전성이 불확실한 쓰레기 소각장이 또 다시 이 지역에 설치된다면 지역발전의 급속한 저하는 물론이고 특정지역주민에게만 혐오시설의 피해를 전가시키는 것이라는 입장이었다.

이에 대해 천안시는 예정지역인 백석동의 경우 구릉지를 이루고 있어서 쓰레기 소각장 부지로 적합하다는 판단을 내리고 있었다. 또한 주민생활에 필수적인 시설인 소각장설치를 백석동 주민들이 반대하는 이유는 님비현상에 기인한 무조건적인 반대의식이 팽배하여 나타난 현상이라고 폄해 하였다. 그리고 환경기초시설의 설치는 어느 곳에 설치되더라도 민원이 필연적으로 발생하는 문제라는 입장이었다.

그러나 인근지역주민들은 그동안 백석동에는 혐오시설이 집중되어 있어 환경적 피해가 막대했을 뿐만 아니라 주민정서에도 부정적 영향을 주고 있어 반대한다는 입장이었다.

이에 대해 천안시는 쓰레기 문제는 주민생활에 밀접한 관련을 갖고 있고 자주 민원의 대상이 되는 중요한 문제이므로 최우선 사업으로 추진할 것이며 쓰레기 처리량과 관련해서는 생활쓰레기의 감량화, 퇴비화, 분리수거 등이 정착되면 소각은 적정한 수준으로 유지가 가능할 것이라고 주장하면서 설치의 당위성을 강조하였다. 또한 환경적 불확실성에 대한 주민들의 우려에 대해서도 환경영향평가는 하자가 없고 다이옥신 문제는 기술적으로 해결이 가능하며 소각로는 최첨단 시설로 공해문제는 발생하지 않는다는 것이었다. 그러므로 환경오염이 기준치 이상으로 배출되면 소각로 가동을 즉시 중단할 것임을 제안하였다.

그러나 시설 인접지역주민들은 이러한 천안시의 주장보다는 중재자인 환경운동연합의 과학적ㆍ기술적 문제해결에 대한 설득에 의하여 환경적 불확실성에 대한 인식의 변화를 가져오면서 시설설치에 대하여 조건부 찬성으로 돌아선다.

그러나 아산시의 경우에는 천안시가 절차적 정당성을 확보하지 않은 상태에서 아산시와 아무런 협의 없이 시설 설치를 계획․추진한 것에 대하여 크게 반발하였고 행정편의주의식 발상이라며 반대 입장을 명확히 하였다. 또한 인접 아산시 주민들도 시설설치예정주변지역임에도 불구하고 천안시가 아무런 관심도 가져 주지 않고 시설설치 계획 및 추진기간에 대한 설명이나 정보제공도 하지 않는다며 강한 소외감과 불신감을 표출하였고 이러한 주민들의 인식은 강력한 반대를 유발하였고 갈등은 고조되었다. 이와 함께 아산시에 대해서도 불신감을 표출하였는데 설치계획 및 추진기간 동안 관내 주민들을 위해서 아무런 역할도 하지 않고 천안시에 대한 대응도 소극적이며 무관심하다는 것이었다.

3. 갈등대응전략 분석

천안시는 당초 소각장설치문제를 관내의제로 국한시켜 천안시민들과의 협의만을 통하여 이 문제를 해결하려 하였다. 그 이유는 명분상으로는 소각장 설치 예정지역이 천안시 행정구역내에 위치하였기 때문이었으나 실제로는 이슈의 폭발력 때문이었다.

그러나 시설입지예정지역이 아산시와 경계지역으로 천안시의 관내의제로 한정시키기에는 지역적 상호의존성이 강하였다. 오히려 이러한 대응 전략은 지역주민이나 상대방 지방정부로 하여금 불신감을 갖게 하여 갈등을 더욱 증폭시키는 결과를 가져왔다.

님비사례의 경우 시설설치를 비밀리에 진행하거나 갈등의 증폭 우려 때문에 임시방편적인 타협은 해당지역주민이나 지방정부를 더욱 불신하게 하여 정당한 절차에 의한 시설의 설치에도 부정적인 영향을 미치게 한다. 그러나 갈등초기 전문성과 신뢰성을 갖춘 갈등중재자로서의 시민단체는 갈등당사자들의 이해관계를 조정하는데 매우 유용한 역할을 수행한다. 이들의 역할은 단순히 특정한 갈등의 중재를 넘어 로컬거버넌스의 구축가능성을 확인시켜 준다.

지방정부간 님비갈등유발에 있어서 가장 주요한 요인 중의 하나가 자원구성과 외부화를 둘러싼 경제적 요인이다. 자원의 문제는 이슈화로 끝나는 것이 아니라 지역주의를 유발한다. 그러므로 적절한 보상을 통하여 비용과 부담을 정확하게 나눌 수 있는 방안이 필요하다. 갈등초기 천안시는 시설설치에 필요한 적합한 절차와 객관적인 환경영향평가를 통해 적절한 대책 및 보상 실시계획이 이루어졌다는 절차적 정당성만을 강조하여 시설설치를 강행하려 하였으며 지역주민이나 아산시가 비선호시설이라는 이유만으로 무조건적으로 반대하고 터무니없는 보상을 요구한다고 주장하였다. 이러한 천안시의 인식은 갈등을 더욱 증폭시키고 문제해결을 어렵게 만들었다. 이에 반해 아산시는 천안시가 관할 구역내에서 처리해야할 쓰레기와 소각시설을 인접 지방정부 부근에 설치함으로서 이에 따른 피해를 일방적으로 안겨주었으며 이에 대한 보상이나 피해 대책도 전혀 고려하지 않고 있다고 비난하였다. 또한 아무런 협의도 없이 소각시설을 일방적으로 설치를 강행하는 이기주의적 행태를 보였고 이것이 갈등을 더욱 심화 시키는 요인이라고 판단하였다. 이러한 양지방정부의 불신은 전개된 갈등의 양상에 부정적 영향을 미쳤으며 당사자간의 조정이 이루어 지지 못하는 중요한 원인이 되었다.

아산시는 또한 상급지방정부인 충청남도의 조정 및 중재자로서의 역할에 대해서도 신뢰하지 못하였다. 왜냐하면 상급지방정부로서 기초지방정부간의 갈등해결에 적극적으로 참여하여 유용한 대안의 제시를 통해 해결하려고 하기 보다는 소극적인 태도로 일관하고 있으며 조정의 내용도 천안시가 제시한 안을 그대로 제시하는 등 중재자로서의 능력에 문제가 있음을 판단하였기 때문이다. 지방정부간 특히, 기초지방정부간 갈등의 경우 상급자치단체인 중재는 매우 중요하며 이들의 중재능력이 지방정부간 갈등의 최소화에 중요한 역할을 수행하고 있음에도 불구하고 충청남도의 중재는 갈등해결에 별다른 영향력을 행사하지 못하였다.

그럼에도 불구하고 천안시장은 갈등유발에서부터 갈등의 해결에 이르기까지 발 빠른 대응전략을 통해 갈등이 제3자 조정에 의한 해결에 이르도록 하였다. 시민단체의 중재에 따른 소각장 설치합의, 폐촉법 개정에 의한 아산시 동의 필요성에 따른 동의요구, 상급자치단체인 충청남도의 중재요청 그리고 마지막으로 ‘중앙환조’의 조정신청 등 시설설치에 따른 시간적, 상황적 변화에 맞추어 새로운 대응전략을 제시하면서 쓰레기 소각장 설치를 위한 활동을 전개해 나아갔다. 이러한 천안시 및 시장의 활동은 결국에는 ‘중앙환조’의 조정에 의한 갈등해결로 쓰레기소각장설치가 가능하도록 한 주요한 요인이었다.

또한 아산시도 ‘중앙환조’의 조정안에 대하여 반대하는 주민들을 설득하여 받아들이도록 함으로서 갈등해결에 중요한 역할을 하였다. 아산시가 조정안을 받아들인 이유는 조정안이 아산시 주민들의 숙원사업과 요구를 많이 반영하였고 특히 주민협의체 구성 시 주민참여를 보장하여 천안시민 수준만큼 혜택을 받을 수 있음을 확인하였기 때문이다. 또한 조정안을 거부할 경우 아산시 지역주민들에게 유리할 것이 없다는 이유와 논리로 주민들을 설득하여 수용하도록 유도하였다. 이를 바탕으로 ‘중앙환조’에서 최종조정안을 만들게 되었고 천안시는 백석동 매립장 부지에 쓰레기 소각시설을 설치하여 운영하게 되었다.

‘중앙환조’에서는 다음과 같이 조정하였다. 조정의 주요 내용은 첫째, 천안시는 소각시설을 설치할 수 있는 대가로 아산시 음봉면 등에서 발생하는 가연성 쓰레기 1일 20톤의 범위내에서 유료 반입한다. 둘째, 1일 3천톤의 상수 공급 및 해당지역 상수도 시설을 설치한 후 양도한다. 셋째, 주변 영향지역에 대한 주민지원사업 실시 등 상당한 반대급부를 제공한다는 것이었다. 또한 아산시는 소각장설치 설명회 개최, 주민협의체 참여, 소각시설건설에 따른 민원해소 등에 적극 협력 할 것 등이다(중앙환조 99-2-1).

결국 시설주변지역주민들에 대한 적절한 경제적 보상과 자치단체의 현실적 대안에 대한 수용태도 및 이를 통한 설득전략이 갈등해결에 중요한 영향을 미쳤음을 알 수 있다. 또한 당사자간의 불신으로 인한 갈등조정의 어려움과 중재제도가 미흡한 현실에서 중앙행정기관의 중재제도의 활용은 갈등을 해소하는 주요한 요인 중의 하나이다.

Ⅳ.  핌피 사례 (경부고속철도역사명칭 갈등)

1. 갈등구조․단계

본 사례는 고속철도역을 둘러싼 갈등으로 역명칭 관련 갈등이며, 이익갈등이다 선정제도의 법적 미 구축은 갈등당사자 자신들의 주장만을 일방적으로 강요하는 행위를 유발하였으며 고속철도 건설과 운영의 주체이며 조정자인 건설교통부와 상급지방정부로서의 갈등의 중재자인 충청남도에 대한 갈등당사자들의 불신을 불러일으키는 주요한 요인으로 작용하였다. 본 사례의 경우 아산시와 천안시 등의 갈등당사자의 양보 없는 경쟁과 갈등조정자에 대한 불신 등으로 구성된 복잡한 갈등구조를 이루고 있다. 갈등관계의 변화에 따라 갈등단계를 형성단계, 증폭단계, 종결단계 등 세단계로 구분할 수 있다.

먼저 갈등의 형성기로 이 단계에서는 주로 충청남도와 건설교통부의 갈등이 특징적으로 나타나는 시기이다. 건설교통부는 1990년 6월 경부고속철도 사업계획 및 노선을 확정짓고(경유노선: 서울 - 천안 - 대전 - 대구 - 경주 -부산) 경부고속철도역 제 4-1공구(천안권 경유지)를 충남 아산시 배방면 장재리 305번지 일대(서울 기점 96.3㎞)로 확정하게 되었다. 그러나 경부고속철도 기본계획에 반영된 ‘천안역’(경부고속철도역 제4-1공구)은 역사건물 대부분이 아산시 행정구역에 소재하고 있어 역명칭에 대한 논란이 발생할 소지를 가지고 있었다. 이후 경부고속철도건설공사가 진척됨에 따라 역사명칭에 관련된 문제가 주요한 의제로 떠오르게 되었고 이에 건설교통부와 고속철도공단은 철도역명 제정관례에 따라 상급자치단체인 충청남도에 역명과 관련된 지역의견을 수렴토록 요청하였다. 충청남도는 ‘역지명위원회’를 2000년 10월 24일 개최하여 ‘장재역’으로 건의하였다. 그러나 고속철도공단은 2001년 3월에 장재역은 리(里)단위 명칭으로서 대외적인 인지도가 낮으며 천안시와 지역주민들인 장재리 주민들도 반대하고 있으므로 재검토하여 줄 것을 요청하였다. 그러나 충청남도는 천안시와 아산시의 대립을 감안하여 기제출한 ‘장재역’을 재차 통보하였다. 이에 2001년 6월 고속철도공단에서는 관계전문가의 자문을 토대로 하여 ‘충의역’을 건설교통부에 건의하였으나 이 또한 폭넓은 의견수렴을 위하여 재검토 할 것을 요청하였다.

두 번째는 갈등의 증폭(심화)단계로서 이 단계에서의 갈등은 주로 아산시와 천안시, 건설교통부간에 이루어진다. 역명칭선정문제가 복잡한 양상으로 전개되자 건설교통부는 관계전문가 및 각 지자체 등의 관련인사가 참여하는 임시자문기구인 ‘고속철도역 명칭 선정 자문위원회’를 2003년 2월 구성하였다. 역명칭 선정자문위원회는 천안시와 아산시 대표들의 첨예한 대립속에서 세 차례의 회의(3차 회의)를 통하여 역사명칭을 ‘천안아산역’으로 자문의결 하였다. 이에 건설교통부는 위원회의 자문의결을 받아 들여 ‘천안아산역’으로 발표하였다. 이에 아산시는 시의회를 포함 40여개 사회단체가 참여한 「아산역사수투쟁위원회」를 결성하고 본격적인 투쟁에 들어간다. 아산시는 건교부와 청와대, 총리실, 감사원 등을 비롯한 중앙부처에 수시로 방문하면서 역명선정의 부당성과 불공정성을 설득하였다. ‘아산역투쟁위’ 또한 건의서와 탄원서를 통해 시정을 요구하면서 물리적 시위도 병행하여 사용하였다. 아산시의 반대가 극심해지자 건설교통부는 2003년 10월 22일 아산시에 ‘천안아산역 (  )’ 괄호안 명칭에 대한 주민투표 실시를 제안하였고 주민투표 실시결과를 근거로 2003년 11월 20일 ‘천안아산역(온양온천)’의 명칭을 확정하였다.

세 번째는 갈등의 종결단계로 주로 아산시와 건설교통부간의 갈등이 법률이나 제도에 의해 해결되는 단계이다. 건설교통부의 역명칭 결정이 공식적으로 확정되자 아산시는 더욱 거세게 반발하면서 ‘중앙행정조정위원회’에 조정을 신청하였다. 그러나 중앙행정조정위원회에서는 이 문제는 국가사무이므로 동위원회에서 조정할 사항이 아니라는 이유로 각하결정을 통보하였다. 이에 아산시는 2003년 11월 27일 헌법소원과 행정소송을 제기하였으며, 또한 헌법재판소에 건설교통부장관을 피청구인으로 하는 권한쟁의 심판을 청구하였다. 이러한 상황 속에서 2004년 4월 1일 고속철도개통식과 함께 경부고속철도 4-1공구는 건설교통부의 결정대로 ‘천안아산(온양온천)역’으로 개통되었다. 그러나 2004년 4월 11일 아산시는 1심에서 패소하였고 서울고법에 항소하였으나 ‘각하’ 결정이 내려졌다. 또한 2006년 2월23일 대법원은 “역이름을 결정하는 과정에서 주민들의 이해관계를 조정하는 등 필요한 절차를 거쳐 합리적으로 결정한 점인 인정 된다”며 건교부를 상대로 낸 ‘역사명칭결정처분취소소송’에서 원고패소 판결한 원심을 확정했다. 또한 헌법재판소에 청구한 권한쟁의심판사건(2003헌라2)에 대하여도 2006년 3월 30일 역시 각하결정을 선고하였다. 이로서 고속철도역명갈등은 법적으로 해결되었으나 아직도 두 자치단체의 감정적 갈등은 계속되고 있다.

2. 갈등요인분석

1) 정치적 요인

천안시와 아산시는 인접해 있는 지방정부로 1990년대 이전까지만 해도 별다른 갈등을 겪지 않았다. 그러나 급격한 도시화로 인해 양 도시가 팽창하면서부터 경쟁․갈등관계로 변하게 되었다. 천안․아산간 역명 갈등은 고속철도역사의 구조물 대부분이 아산시 행정구역 내에 소재하고 있는 반면, 대외적으로는 ‘천안역’으로 명기․통용되어왔다는 점이 발단이 되었다.

먼저, 아산시는 속지주의 원칙에 의거하면 당연히 역명칭은 ‘아산역’ 이라는 입장이었다. 또한 그동안 우리나의 역사명칭의 제정 관례에 비추어 봐도 아산역은 당연하며 아산역으로 선정하지 않는 것은 기초자치단체인 아산시의 자치권을 침해하는 중대한 사안이므로 양보할 수 없다는 입장이었다(아산시, 2003). 이에 반해 천안시는 역사 주변지역의 생활권이 천안이며 역사부근(반경 4㎞)에 천안시민의 51%가 거주하고 있고 고속철도 첫 기착지로서 역명이 갖는 의미가 중대하므로 충남의 제일 큰 도시로서 전국적인 지명도가 높은 천안 지명이  역명칭에 들어가는 것이 관례라고 주장하였다(충남시사신문03/03/06).

역사명 갈등의 경우 주민조직화 집단인 지역성장기구가 갈등의 과정에서 많은 활동을 하였다. 아산시측의 경우 갈등초기부터 ‘아산시 번영회’가 고속철도 경유 노선 유치에 주력해왔으며, 활발한 활동을 전개하여 이후 20여개 시민․사회단체가 참여한 ‘아산시 지역개발단체총연합회’로 확대되었다. 그리고 갈등의 심화기인 2003년 4월 23일 건설교통부 ‘역사명선정자문위원회’에서 역명칭을 ‘천안아산역’으로 의결하자, 이 기구는 시의회 및 40여개 직능사회단체를 비롯한 거의 모든 역내 단체들이 가세한 ‘아산역 사수투쟁위원회’ 로 확대․개편되었다(충남시사신문 03/07/26). 투쟁위는 진정, 서명, 성명 등의 온건한 방식에서부터 대규모 집회, 항의 방문, 행정조정 신청 및 법적 대응에 이르기까지 갈등을 고조시켰다(장우영․임정빈, 2006:13). 또한 아산시는 산하조직을 모두 가동하여 다각적인 시민적 대응전략을 마련하면서 자문위원회 결정의 부당성과 불공정성을 대내외에 알리는 활동에 주력한다(김운식, 2006:77).

이에 비해 천안시측의 ‘천안시개발위원회’(이하 ‘개발위’)는 방어적 입장에서 조직화와 투쟁의 규모는 상대적으로 미약했지만, 자문위의 의결을 관철하는데 총력을 기울였다. ‘개발위’ 또한 마찬가지로 지역정치엘리트들을 충원하여 공청회와 대 행정기관 로비 등을 벌여나갔다. 천안시와 ‘개발위’는 성명과 건의문 등을 통해 건교부와 충청남도의 미온적 행정 처리를 지적하고 자문위의 의결을 속히 집행할 것을 요구하였다. 이들은 건교부의 공식적인 역명 발표가 미루어지자 건교부장관과 충남도지사의 사퇴를 공개적으로 요구하기 시작했다. 특히 ‘개발위’는 천안시와 시의회의 지원 속에 공청회 개최, 건교부장관 항의 방문, 역내 여론 환기 등 아산시측에 대응하는 활동을 벌여나갔다(천안신문 03/05/24).

지방자치단체장이나 지역 정치엘리트들에게 역명갈등은 자신들의 존재가치를 확인시키고 정치적 지지를 확보할 수 있는 기회가 되었다. 이 들은 주민참여조직의 요구에 반응하며 그들의 주장을 적극 지지하였다. 조직내부에서는 지역 연고가 매우 강한 향우회와 역내 언론기관들이 강성 여론을 주도하였다. 이 때문에 주민참여조직 내에서 대안적 주장들은 거의 제기되지 않았다. 이러한 영향으로 지방정부간의 갈등 게임구조가 지방정부들을 중심으로 하는 선도자-선도자관계에서 주민참여조직이 함께 가세하는 추종자-추종자 및 선도자-추종자 관계가 중층적으로 재구조화되었다. 이들은 민관복합단일체로서 갈등에 대한 대응전략을 일사불란하게 전개하였으며 각각 자신들에게 유리한 역명에 대한 과점과 독점을 주요전략으로 활용하였다. 즉 천안시는 ‘천안아산역’의 유지를 아산시는 ‘아산역’으로의 개칭을 추구하였다(장우영․임정빈, 2006:9).

2) 경제적 요인

천안시와 아산시가 경부고속철도역 명칭을 둘러싸고 벌이는 갈등에는 역명칭에 대한 정(positive)의 외부효과에 대한 기대감이 중요한 요인 중에 하나이다. 즉 양 자치단체는 역사명칭이 가져올 편익에 대한 주관적 판단을 통해 역사명을 자신들의 지역명이 반영된 역사명칭으로 기명되기를 고집하였고 이 때문에 갈등은 심화되었다.

아산시의 경우 경부고속철도역의 설치를 계기로 아산시 지명에 대한 브랜드 가치의 상승을 통하여 상대적으로 낙후되어 있는 지역 발전에 이를 활용하려는 목적이었다. 또한 고속철도역사의 건축허가권자가 아산시장이므로 당연히 역사의 관할권도 아산시장에게 귀속된다는 점을 강조하였다. 동역의 행정구역이 아산시로 향후 역사이용과 관련된 쓰레기, 상하수도 등의 모든 공공서비스가 아산시에 의해 제공되며 이에 대한 비용부담도 아산시가 할 수 밖에 없으므로 아산역이 타당하다는 것이다.

이에 반해 천안시는 경부고속철도역 주변지역이 천안시의 행정구역에도 포함되어 있으며 역사 소재지인 배방면 장재리는 천안 생활권과 경제권이므로 당연히 천안역이야 한다는 것이다. 현실적으로도 경제적인 규모나 인구규모면에서 천안이 월등하므로 천안의 이용객 수가 많을 것으로 예상되며 이용객의 편의를 고려한다면 대승적 차원에서 역명안을 고려해야 한다는 것이었다. 이와 같이 양 지방정부가 강력하게 자신들의 지역명이 역명칭으로 선정되기 바라는 이면에는 경부고속철도의 첫 기착지로서 역명이 갖는 상징성과 부가가치, 그리고 관광객 유치의 원활화 등이 고려된 것으로 분석된다. 실제로 천안시는 역명이 갖는 가치가 10조원이 넘을 것이라고 추정하고 있었다(천안투데이, 03/08/30).

역명의 무형재적 특성은 다음과 같이 강조할 수 있다. 역명은 국지적으로 경제적 편익을 발생시키는 지역공공재(local public good)의 성격을 갖는다. 천안아산역사로 인해 발생되는 편익을 향유할 수 있는 범위는 양 지방정부에 걸쳐 있다. 그렇지만 역사가 발생시키는 편익과 역명이 발생시키는 편익의 수혜 범위는 반드시 일치하지 않는다. 즉 기명방식에 따라 역명이 발생시키는 편익은 반드시 양 지역에 균등하게 배분되지 않을 수 있다. 예컨대, ‘천안역’ 또는 ‘아산역’은 일방에 배타적으로 편익을 점유시킨다. 또한 ‘천안아산역’ 또는 ‘아산천안역’은 선(先)기명된 지역에 상대적으로 더 많은 편익을 가져다줄 것으로 인식된다.

3) 문화적 요인

역명은 지역민들의 향토심과 자부심을 고무하여 지역통합에 기여할 수 있다. 시설의 유치나 기피에 대한 주민의식은 전적으로 경제적 요인에만 달려 있지 않다. 예컨대, 지역 내에 대해 선호시설을 유치했을 때 인접 지역에 대한 우월의식이 증대되고, 기피시설을 유치했을 때 열등의식이 비등해지는 경우가 이에 해당한다. 이러한 집단적 자의식은 지방자치 실시 이후 소지역주의의 횡행을 가져오고 있다. 이러한 면에서 역명은 지역 정체성의 강화에 기초한 포괄적 지역문화전략을 발전시킬 잠재력을 제공해준다(김용철, 1998:89; 장우영․임정빈, 2006:8).

경부고속철도 4-1역사가 위치해 있는 지역은 아산시 배방면 장재리로 행정구역은 아산시이나 생활권은 천안시이다. 이 지역은 그동안 일부주민들이 천안시로의 편입을 계속적으로 요구하여 아산시와 많은 갈등을 빚어온 지역 이었다. 이 지역주민들의 경제, 문화, 교육활동 등이 주로 천안시에서 이루어지면서 상대적으로 천안시와 밀접한 정서적 유대관계 및 공동체의식이 형성되었던 것이다. 이러한 정서적 유대감이 역명칭 갈등초기 충청남도 지명조정위원회의 ‘장재역’ 역사결정에 반대한 주요한 원인이었다. 천안시의 ‘천안역’ 주장의 기저에는 이러한 관계가 자리 잡고 있음을 알 수 있다. 또한 천안시는 충남 제일의 도시로서의 전국적 지명도와 국가교통체계상 교통의 중심지로서의 특성상 천안역이어야 한다고 주장하였다. 대부분의 역이나 IC, 공원, 공항 명칭은 지명도 높은 인근의 지역명칭을 사용하고 있다는 것이다. 이에 반해 아산시는 역명칭은 1999년 건설교통부가 제정한 고속도로IC의 명명지침에 따르면 소재지 시․군 단위 이상의 행정구역 명칭을 따르게 되어있으므로 아산역이 타당하다고 주장하였다. 또한 기존의 IC, 공원, 공항 등의 지명이 인근의 지역명칭을 사용한다는 천안시의 주장은 경부고속철도 첫 역사명이 소재지 명칭을 딴 ‘광명역’ 지정되었으므로 설득력이 없다는 것이다. 아산시와 아산시민의 아산역 주장의 근저에는 천안시에 대한 일종의 피해의식과 박탈감이 있다. 상대적으로 재정력과 인구규모가 큰 자치단체가 자신들의 이익을 위하여 인접자치단체의 이익을 희생시키려 한다는 것이다. 그동안 환경기초시설 등의 혐오시설은 아산시 인접구역인 시 외곽에 설치하여 그 피해를 최소화 하면서 이익이 되는 시설은 자신들이 독점하려 한다는 천안시에 대한 부정적 인식이 아산시민들에게는 팽배해 있었다.

경부고속철도역사가 소재한 아산시 배방면 장재2리 일부주민들은 「아산시 배방면 장재․휴대․세교리 지역 천안시 편입추진위원회」를 구성하고 위 지역이 천안시와 인접해 있고 지역주민들이 생활권과 행정구역이 다르므로 인하여 겪고 있는 고통과 불편이 크다면서 지리적, 역사적, 정서적으로 생활권이 동일한 천안시로 편입시켜 줄 것을 요구하는 진정서를 1995년부터 2000년 까지 수차례에 걸쳐 청와대, 건설교통부, 고속철도관리공단, 행정자치부, 충남도, 충남도 지명위원회 등에 제출하고 현지에서 집단행동을 벌이면서 아산시 사회단체가 펼치고 있는 아산역 주장을 비판하고 천안역으로 확정해 줄 것을 요구해 왔다(김운식, 2006:72-73).

3) 갈등대응전략 분석

양 지방정부는 처음부터 갈등당사자 뿐만 아니라 조정자에 대한 불신으로 어떠한 합의나 조정도 받아들이지 않았다. 또한 공식적인 조정의 결과를 놓고도 자신들에 유리한 방향으로 전개되도록 조정자에게 압력을 가하는 전략을 채택하고 있었다. 이러한 압력은 갈등초기에는 지역성장기구가 앞에서 선도하고 지방정부가 뒤에서 따르는 선도자-추종자 방식에서 지명위원회 지명결정이 내려진 이후부터는 지방정부가 앞에서 선도하고 주민조직 투쟁기구인  지역성장기구가 뒤따르는 전형적인 선도자-추종자 게임전략을 전개하였다.

지역주민들의 이해와 관심이 수반된 지역현안사항에 대해 지방자치단체장이나 지방정치인 또는 향후 정치참여의사를 가지고 있는 지역인사들은 자연적으로 갈등대응과정에 개입하게 되고 이 과정에서 자신을 주민들에게 알리고 자신의 정치적 입지를 강화하려는 의도에서 의욕적으로 갈등대응전략 활동에 참여하고 있음을 알 수 있다. 이들은 자신들이 가지고 있는 조직과 역량을 발휘하여 자체적인 대응전략을 구사하거나 지역성장기구나 정치권과의 연계를 통해 중앙정부에 영향력을 압력을 행사하려는 움직임도 보이고 있다. 또한 지역주민들을 지나치게 의식한 과잉 갈등대응행태를 보여 갈등해결을 어렵게 만드는 요인으로 작용하기도 한다.

아산시는 경부고속철도4-1 역사의 96%가 관할구역 내에 있으므로 모든 인허가 업무와 역사가 완성되었을 경우 공공서비스 제공의 비용 부담을 아산시가 하기 때문에 아산역 이어야 한다는 입장이었다. 이에 반해 천안시는 역사주변의 생활권과 경제권이 천안시에 속하며 인구수나 경제활동 면에서 우위에 있는 천안시의 이용객수가 훨씬 많기 때문에 천안역으로 결정되어야 한다고 주장하였다. 그러나 그 이면에는 경부고속철도역사명에 따른 지방정부의 지명에 대한 브랜드 가치 등의 정(positive)의 외부효과를 수혜받기 위한 이유가 자리 잡고 있다. 즉, 역명이 발생시키는 경제적 가치를 더욱 극대화시켜 문화, 지리, 역사, 시설 등의 특징을 활용하고 긍정적인 지역이미지를 창출함으로써 지역마케팅효과를 유발하려는 것이었다.

또한 역사명이라는 무형의 공공재가 갖는 자원의 특성은 지역민들의 집단적 지역의식과 그 경제적 가치에 대한 주관적 평가를 촉진하였다. 역사명은 그 자체의 상징성으로 인해 지역주민들에게 자부심 등 많은 관심을 이끌 수 있으며 지역주민의 통합과 우월의식을 유인하는 데 기여를 한다.

역명칭선정이 법률이나 제도에 기반 하여 결정되는 것이 아니라 철도역명의 제정관례에 따라 이루어지다보니 지방정부간 갈등은 더욱 심화 되었고 갈등당사자와 중재자간의 갈등도 크게 증폭되는 갈등구조가 형성되었다. 역명선정이 ‘지명결정’이나 ‘하천명’ 결정처럼 법령이나 제도에 의해 분명하게 구축되어 있었다면 이러한 지방정부간 갈등은 최소화 할 수 있었을 것이다.

역사명과 관련된 법령들에 의거할 때, 건교부와 충청남도 및 기타 행정협의체와 사법부 등이 역명갈등에서 조정자의 지위를 점한다. 특히 건교부는 고속철도사업의 주관 부처로서, 충청남도는 상급 지방정부로서 지명위원회를 개최할 권한을 가지고 있다.

철도역명 제정 관례에 따라 지명위원회는 일차적으로 충청남도에 의해 구성되었다. 그러나 충청남도는 하위 지방정부를 충족시킬 만한 대안을 제시하거나 집행하는데 있어 매우 큰 정치적 부담을 가질 수밖에 없었다. 실질적인 조정권한과 자원을 확보하고 있지 못하여 ‘조정’보다는 ‘중립’ 입장을 표명하였고 이것은 양 지방정부로부터 불신을 받게 되는 요인이 되었다. 이러한 측면에서 건교부는 보다 실질적인 조정능력이나 권한을 보유하고 있었다. 그렇지만 건교부는 고속철도사업을 활성화하기 위해서는 역사명이 대외적 지명도가 우선시되어야 한다는 입장을 견지하고 있었기에 아산시로 부터의 불신을 극복할 수 있는 조정안을 제시하는 것이 최대의 과제였다. 그리하여 제정관례에 의한 포괄적 방식인 ‘지명위원회’를 설치하여 역사명을 결정하였다. 그러나 조정자나 중재자에 대한 불신은 공식적 절차에 의한 적법한 결정이라고 하더라도 이를 승복하지 못하게 하였으며 궁극적으로는 갈등문제를 사법절차에 맡기게 하였고 사법적 판단에 대해서도 감정적으로 승복하지 못하게 하였다.

이 사례에서는 우선 ‘철도역명 제정 관례’라는 역명 선정제도의 취약성이 매우 두드러지게 부각된다. 규정 법률이 부재한 탓에 양 지방정부는 고속도로 IC나 기타 공공시설의 명명지침을 자의적으로 해석하는 소모적 논변을 벌였다. 그리고 조정위와 아산시간의 ‘사무 범위’(지방자치법) 논란이나, 건교부와 아산시간의 ‘주민투표 실효’(주민투표법) 논란 등은 조정 제도의 한계를 드러낸다.

갈등자체의 발생이 불가결한 것이라면 합리적인 자원배분규칙과 이익조정시스템의 중요성은 더욱 강조될 수밖에 없으며 또한 그것은 지방자치를 활성화하는 맥락에서 갈등처리결과의 예측가능성을 담보할 수 있어야 할 것이다.

결론적으로 제도의 안정성이 갈등을 최소화시키는데 주요한 요인이지만 이에 못지않게 조정자와 중재자의 신뢰의 문제도 갈등을 최소화시키는데 주요한 요인이라 할 수 있다.

Ⅴ. 분석의 함의 및 결론

이 연구에서 분석한 사례들은 시설 유치를 둘러싼 공공재 갈등의 전형적인 사례로서, 촉진요인과 해결전략을 모색하는데 있어 실증적인 함의를 제공하고 있다.

먼저 갈등 촉진요인들로는 첫째, 정치적 요인을 들 수 있다. 그 중에서도 리더십과 동원 전략은 갈등의 해결과 지속을 분기시키는 주요인으로 밝혀진다. 그 이유는 자원을 매개한 지방정부간의 상호의존성이나 주민들의 문제제기 자체는 억제가 불가능한 측면이 큰 반면, 그것을 예방․관리하는 지방 엘리트들의 전략에 따라 갈등의 과정과 해결이 매우 가변적인 양상을 띠기 때문이다. 본 연구의 사례에 있어서도, 님비갈등의 경우 천안시장은 갈등의 유발에서부터 해결에 이르기 까지 발 빠른 대응전략을 통해 갈등이 제3자의 조정에 의한 해결에 이르도록 하였다. 시민단체의 중재에 따른 소각장 설치합의, 폐촉법 개정에 따른 동의요구, 상급자치단체인 충청남도에 중재요청, 중앙환경분쟁조정위원회의 조정신청 등 시설설치에 따른 시간적, 상황적 변화에 맞추어 새로운 대응전략을 제시하면서 갈등을 해소하는 방향으로 유인한 반면, 핌피갈등의 경우 아산시와 의회가 시종일관 아산역 이외의 타 기명방식의 수용 불가라는 ‘제로섬 문제구조’를 고착시킴으로써 교환․협상과정에서 융통성 부족으로 불리한 입장을 감수해야만 했다. 그리고 현재까지도 갈등을 지속시키는 결과를 낳고 있다.

둘째, 경제적 요인을 들 수 있다. 공공재 갈등을 형성하는 구조적인 요인 중의 하나가 외부효과를 요체로 하는 경제적 요인이다. 여기에서 자원 활용에서 발생되는 비용과 편익에 대한 객관적 측정가능성 여부는 갈등의 심도에 큰 영향을 미치는 것으로 분석된다. 다시 말해서 공공재라 하더라도 재화의 유형에 따라 그것의 외부효과를 객관적으로 측정할 수도 그렇지 못할 수도 있다. 이 연구의 사례에서 님비갈등의 경우, 소각장 설치에 관련된 입지 지역 주민들의 재산권 피해 규모는 객관적 측정이 가능한 범위 내에 있었기 때문에 그에 상응하는 납득 가능한 보상책이 마련될 수 있었다. 특히 환경시설 입지와 관련해서는 ‘폐촉법’ 규정에서도 피해 대상 집단의 범위와 보상책을 비교적 명료하게 규정하고 있음으로 해서 갈등을 완화시키는 제도적 기제로 활용되었다. 반면, 핌피갈등의 경우, 역사명이 가져올 수 있는 정(positive)의 외부효과에 대한 기대감과 편익에 대한 양 자치단체간의 주관적 판단 때문에, 갈등 해결이 난망하였다.

셋째, 문화적 요인을 들 수 있다. 흔히 대부분의 님비․핌피갈등이 그러하듯이, 입지지역 주민들은 선호시설 유치에 대해서는 적극적인 유치를, 비선호시설에 대해서는 원초적인 거부감을 표출한다. 이 연구의 사례에 있어서 전자(문화적 요인)는 갈등의 경과에 따라 후자(경제적 요인)에 의해 상쇄 또는 증폭되는 경향성을 가지는 것으로 분석되었다. 님비갈등의 경우, 경제적 요인이 보상에 의한 해결로 약화되면서 입지 지역민들의 피해의식도 동시에 완화되었던 반면, 핌피갈등의 경우, 경제적 요인이 갈등구조에 밀접하게 영향을 미치면서 지역주민들(아산시)의 피해의식은 더욱 증폭되었다. 나아가 핌피갈등의 경우, 피해의식이 입지지역에 한정되지 않고 아산시민 전체의 공동체의식으로 광역화되었다. 이 같은 피해의식은 단지 역사명 문제라는 단일 이슈 차원을 벗어나 점차 적대적 소지역주의로 악화될 개연성 또한 매우 농후한 상태이다.

다음으로 이 같은 갈등요인을 해소하는 전략의 특성을 고찰해 보면, 갈등해결과정은 기본적으로 복수의 당사자간 대립관계를 전환시키기 위한 자원의 교환․협상과정이다. 이 연구에서는 이에 요구되는 자원을 신뢰와 제도의 영역으로 나누어 살펴보았다. 갈등해결에 있어 이 양자의 측면은 상관적 또는 선후의 맥락을 형성한다. ㈀우선 제도를 행위를 제약하는 일련의 규정들(a set of rules)이라고 이해할 때, 신뢰는 이러한 제도의 안정적 운용에 선행하는 절차적 공정성의 함수라 할 수 있다. ㈁이와는 반대로 신뢰의 기반이 약한 상황에서 제도 운용을 통해 신뢰를 강화하는 경우도 있는데, 이때 에는 제3자의 역할이 매우 중요하다.

이 연구의 사례에서 양자치단체간 신뢰형성의 방식은 님비갈등이나 핌피갈등 모두 후자의 경우에 해당한다. 즉 양 자치단체는 자발적인 신뢰형성에 실패하고, 상급 단체나 중앙 행정기구의 중재과정에서 신뢰형성을 모색할 수 있었던 것이다. 반면 그 결과는 대조적으로 나타났던 바, 님비갈등의 경우 신뢰형성에 성공했으나 핌피갈등에서는 실패했다. 그리고 제3자 조정에 있어서, 양 사례 모두 상급 자치단체(충청남도)의 중재가 실패했음에도 불구하고, 님비갈등의 경우 ‘중앙환조’의 조정안이 비용과 편익 배분을 성공적으로 반영했던 반면 핌피갈등의 경우 ‘역사명선정위원회’의 조정안이 아산시에 의해 거부되었다.

구분		분석변수	쓰레기소각장	경부고속철도역사명
갈등촉진요인	정치적요인	상호의존성	높음	높음
		주민참여 및 조직화	높음	높음
		리더십과 동원	적극적	적극적
	경제적요인	재산권구조	부정적	긍정적
		보상	객관적 측정용이	주관적 타산
	문화적요인	공동체의 속성	강함	강함
		문제구조의 인식	높음	낮음
갈등관리전략	교환․협상	신뢰의 형성	성공	실패
		제도의 활용	중앙환경분쟁 조정위원회	고속철도 역명칭 선정 자문위원회

<표-1> NIMBY와 PIMFY 갈등 비교분석

이 같은 상반된 결과의 원인은 제도의 안정성과 중재자의 중재능력의 여부에서 찾아진다. 물론 소각장의 경우 외부효과의 측정이 가능했고 역사명은 측정의 어려움이 신뢰형성에 본원적인 영향을 미쳤다고 할 수 있으나 그보다 더 중요한 요인은 중재과정에서의 신뢰관계이다. 님비사례의 경우 ‘중앙환조’의 중재과정이 중립적 입장에서 객관적 측정방법을 동원하여 양측의 안이 충분히 반영된 안을 제시함으로서 중재기관에 대한 신뢰가 높아졌으나 핌피사례의 경우 중재기관인 건교부가 고속철도사업의 활성화를 위해서는 역사명이 대외적 지명도가 우선시되어야 한다는 입장을 견지하고 있었기에 아산시로 부터의 불신을 극복할 수 없었고 이러한 불신은 아산시로 하여금 편파적인 중재라는 인식을 심어줌으로써 공식적 절차에 의한 적법한 결정임에도 승복할 수 없는 피해의식을 제공하였다. 그리고 이러한 문제는 사법적 해결이후에도 감정적 갈등이 지속되게 하는 주요요인이 되었다.

바로 이 점에서 양 사례에 적용된 제도의 안정성의 차이도 중요하지만 중재과정에서의 신뢰의 확보도 중요함을 지적할 수 있다.

이상의 논의를 종합하건대, 이 연구를 통해 우리는 정책적 차원에서 다음과 같은 몇 가지 비교분석의 함의를 제공할 수 있다. 우선, 이 연구는 님비갈등이 핌피갈등에 비해 갈등의 관리나 해결이 더욱 어려울 것이라는 선입관을 재고하게끔 한다. 흔히 님비갈등은 주로 기피시설의 유치에 관련되어 있기 때문에, 선호시설 유치보다 갈등을 증폭시킬 것이라는 인식을 불러일으켜 왔다. 그렇지만 이 연구에서 분석된 사례들을 살펴보면, 핌피의 경우 외부효과의 측정의 어려움으로 인하여 핌피갈등에서 제로섬 문제구조가 고착되는 결과를 낳았다. 그리고 이것은 핌피갈등이 님비갈등보다 더 해결하기 어렵다는 것을 반증한다. 물론 이 같은 경우가 핌피갈등의 전형을 대변한다고 볼 수는 없지만, 공공재로서의 무형재가 갖는 가치 측정의 중요성을 환기시킨다.

둘째, 이 연구는 재화의 특성으로 인해 공공재 갈등은 원천적으로 예방이 어려운 반면, 그것에 대응하는 지방 엘리트들의 효율적 관리전략이 매우 중요하다는 점을 일깨워 준다. 본  사례들에서 분석된 엘리트들의 리더십과 정치적 동원행태를 상기하건대, 그것이 ‘복잡한 문제구조의 분리’와 ‘갈등이슈 확산의 통제’를 유인하는 기제라는 점이 강조될 수 있다. 갈등의 주기이론에 따르면 갈등과정은 일정한 시차적 단계를 경과한다. 즉 시차에 따라 갈등의 발생, 진폭(형성, 증폭, 완화 등) 사이클이 요동하기 때문에, 가급적 중첩적 문제구조를 단순화하고 갈등을 국지화해야 하며 이러한 전략은 정책결정집단에 의해 통제될 수 있다.

반면 민선 자치시대에 지방 엘리트들은 재선과 같은 자기 이해에 의해 대중추수적 리더십과 동원전략을 선택할 수 있는 딜레마적 상황이 만들어지고 있음을 유념할 필요가 있다.

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임정빈(任正彬): 건국대학교에서 행정학박사학위를 취득하고(논문: 지방정부 조직성과 결정요인에 관한 연구, 2002), 현재 건국대학교 행정문제연구소 연구위원으로 재직하고 있다. 관심분야는 정부간관계, 갈등관리, 성과관리 등이며 주요논문으로는 지방정부간 렌트추구와 핌피갈등(2006), 지역갈등 주민참여 그리고 거버넌스(2005), 교육행정정보시스템(NEIS) 정책갈등에 관한 연구(2004) 등이 있다(jbyim@hanmail.net).