부산시 조정교부금제도의 기준재정수요산정의 문제점과 개선방향

2007. 11.

부산대학교 경제학과

신태곤

요약

최근 정부의 정책의지에 따른 사회복지비 지출 증가와 관련하여 자치구의 재정압박이 심각한 것으로 알려지고 있다. 이 논문은 이와 관련하여 자치구 재정수입에서 가장 큰 몫을 차지하는 조정교부금제도의 대폭적인 정비가 시급하다는 문제의식 하에 제도의 운용 현황과 문제점을 구체적으로 분석하고, 향후 개편과제를 모색해보는 것이다.

부산광역시의 조정교부금 제도의 운용 현황을 분석한 결과 조정교부금 산정 상 기준수요액은 세출예산의 약 50% 정도만 반영하는 등 실제 재정수요를 비현실적으로 과소 산정하고 있는 것으로 나타났다. 더욱이 최근 자치구가 직면하고 있는 재정압박의 주원인이 되는 사회복지비의 경우에는 실제 수요 반영비율이 10% 미만인 것으로 나타난다. 이러한 문제로 인해 조정교부금의 재원보전 기능과 재정형평화 기능이 상당히 훼손되고 있는 실정이다. 이 논문에서는 이러한 문제에 대한 대안을 모색하기 위하여 보통교부세 제도의 방식에 따라 자치구별 사회복지비 관련 기준수요액을 재산정하여 조정교부금을 배분한 결과 조정교부금의 재정형평화 기능이 상당히 제고될 수 있음을 보였다. 이는 조정교부금과 관련한 제도의 개선이 시급히 추진되어야 함을 확인할 수 있는 결과인데, 이를 근거로 실현가능한 제도개선 방안을 제안해본다.

주제어: 조정교부금, 사회복지비, 기준수요액, 재정형평화

I. 서론

현행 지방자치제도 상 자치구는 기초자치단체이나 특별․광역시 등 대도시 지역 내에 행정구역을 두고 있는 탓에 행정 및 재정적 측면에서 시․군과는 상당히 차별적인 제도가 적용되고 있다. 행정적 측면을 보면, 자치구의 자치권의 범위는 다른 기초자치단체인 시․군과는 다를 수 있으며(지방자치법 제2조 제2항), 시․군과는 달리 자치구에서 처리하지 아니하고 특별․광역시에서 처리하는 사무가 예시되어있다(지방자치법 시행령 제9조).

이러한 행정적 차이는 바로 재정적 측면에서의 차이로 연결되는데, 우선 시․군과는 달리 자치구 몫의 지방세는 면허세, 재산세, 사업소세 등 3개에 불과하다. 그 결과 도세와 시․군세의 상대적 비중은 대략 55 대 45로 나타남에 비해 시세와 자치구세의 상대적 비중은 90 대 10 정도로 시세에 편중되어 있다. 이는 본청과 자치구간 수직적 재정불균형이 상당히 심하다는 사실을 보여준다. 또한 대도시 내에서 인구와 산업의 집적, 주거여건 및 교육여건의 차이 등이 초래하는 자치구간 지방세수입의 격차로 인해 자치구간 수평적인 재정격차도 심각하다.

자치구 재원조정교부금 제도는 이와 같은 수직적 및 수평적 재정격차 문제를 해결하기 위한 장치이다. 시․군의 경우는 중앙정부가 운용하는 지방교부세 제도를 통해 직접적인 재정조정이 이루어지나, 자치구의 경우는 특별․광역시별로 운용하는 조정교부금 제도에 의해 재정조정이 이루어진다. 즉 조정교부금제도는 특별․광역시 별로 소속 자치구간 재정조정을 목적으로 하는 재정형평화 교부금(fiscal equalization grant)이다.

그 동안 조정교부금제도에 관해서는 다양한 문제가 지적되어 왔다. 우선 기준재정수요액 산정에 있어서는 측정항목별 예산과 측정단위간의 낮은 상관관계, 기준재정수요액과 실제 예산간의 괴리, 계량화가 불가능한 수요의 미반영, 특정 자치구에 고유한 요인의 미반영(박완규, 1999; 조기현, 1999 등), 비현실적인 단위비용(최병호․배준호, 2001) 등의 문제가 지적된 바 있다. 기준재정수입액 산정에 있어서는 특히 서울시의 경우에 대해 높은 기준세율, 가산교부, 수입 인센티브 제도의 미비 등으로 인해 자치구의 자체 노력을 유도할 장치가 없다는 문제(최병호․정종필, 2003) 등이 지적되었다. 또한 조정재원에 관해서는 낮은 재정보전 기능과 재원의 불안정성 등의 문제(최병호․배준호, 2001) 등이 지적되었다.

그러나 자치구 재정에서 조정교부금이 차지하는 중요성과 다양한 학문적 관심에도 불구하고 제로-섬의 성격을 지니는 조정교부금 배분의 특징, 정확한 수요산정에 관한 대안의 부재, 조정교부금 재원변경이나 확충에 따른 본청의 재정부담 증대 등의 이유 탓에 제도 개선을 주도해야 할 특별․광역시 본청에서는 이 문제에 대해 관심이 적었다. 그 결과 모든 특별․광역시에서는 제도가 시행된 이후 지금까지 배분방식과 재원에 대한 근본적인 개선이 이루어진 바가 없다.

최근 정부 차원의 의지와 함께 사회복지에 대한 사회적 수요 증대로 인해 사회복지분야에 관한 국고보조사업이 대폭적으로 증가하고 있다. 이런 가운데 최종적인 복지지출을 담당하는 기초자치단체의 재정부담액이 급하게 증가함에 따라 지방재정조정제도의 운용에 있어서 새로운 과제가 제기되고 있다. 지방교부세 제도에서는 기준재정수요액 산정에 있어서 복지수요의 반영 비중을 대폭 강화하는 식으로 매년 제도를 개선함으로써 재정수요 변화에 대응하고 있으나 특별․광역시별 조정교부금 제도에서는 이러한 변화를 거의 고려하지 못하고 있는 실정이다.

이는 자치구 재정에 대해 두 가지 중요한 문제를 야기하는데, 그 첫 번째는 전반적인 재정부족이 매우 심각하다는 점이다. 2007년 예산을 기준으로 할 때, 시와 군의 경우에는 총예산에서 사회복지예산이 차지하는 비중이 각각 14.5%와 13.2%에 불과하나 광역시 자치구의 경우 이 비중은 평균 40.3%에 달한다. 그 결과 총예산에서 자체사업예산이 차지하는 비중은 시와 군은 각각 31.1%와 22.3%에 달하나 광역시 자치구는 11.9%에 불과한 실정이다(이희봉, 2007). 두 번째는 대도시 내에서는 사회복지의 주요 수혜계층이 특정 지역에 집중적으로 거주하는 경향을 보임으로써 자치구간 재정여건의 격차가 매우 심하게 나타난다는 점이다. 예를 들어, 대구 달서구(45.9%), 광주 북구(44.1%) 등의 경우는 기초생활수급자가 관할 구역 내에 밀집된 탓에 사회복지예산이 총예산에서 차지하는 비중은 40%를 훨씬 넘지만, 서울 강남구와 인천 중구의 경우는 그 비중이 각각 10.5%와 18.2%에 그치고 있다(이희봉 2007).

각 특별․광역시 별로 자치구 재원 조정교부금은 평균적으로 자치구 재정수입에서 자치구세 수입보다 오히려 높은 비중을 차지하고 있음을 상기해 볼 때, 이와 같은 문제에 대응한 조정교부금 제도의 개편이 전혀 이루어지지 않고 있다는 사실은 제도의 목적인 재원 보전 및 재정형평화 기능은 상당히 훼손되고 있음을 의미한다. 따라서 이러한 문제를 고려한 제도개선이 시급히 요구되는 실정이다. 또한 최근(2006년 9월)의 지방세법 개정으로 인해 자치구세의 대부분을 차지하는 재산세에 대한 탄력세율 적용이 사실상 불가능하게 되었다는 점도 주목할 필요가 있다. 자치구는 재정적 측면에서는 사실상 자치단체로 보기가 곤란해졌다는 측면에서 상위정부에 의한 재정조정의 필요성과 중요성은 그만큼 높아졌다고 할 수 있다(최병호, 2007).

조정교부금제도는 재원과 배분방식 등에서 특별․광역시 별로 다소 차이가 나기 때문에 선행연구들은 대부분 특정 시를 대상으로 삼았는데, 대체로 서울시를 고려하고 있다. 그러나 서울시의 경우는 유일하게 조정교부금 총액이 자치구의 총재정부족액을 상회하여 조정률이 적용되지 않으며, 그 결과 조정교부금 배분 후 평균 기준재정수요 충족도가 100%를 넘는 등 자치구 재정상황이 광역시와는 매우 다르다. 이런 점에서 문제를 보다 직접적으로 파악하기 위해서는 서울시가 아닌 다른 대도시의 경우를 살펴볼 필요가 있다.

이상과 같은 배경 하에서 이 논문에서는 부산광역시를 대상으로 최근 자치구를 둘러싼 재정환경 변화와의 연관 하에 조정교부금 제도가 지닌 문제들을 체계적으로 분석해봄으로써 제도의 합리적 개선의 필요성을 제시하고자 한다. 특히 이 논문에서는 기준재정수요 산정 상의 문제에 주목하는데, 기준재정수요 산정의 비현실성, 사회복지 분야 재정수요 반영의 비적절성 등을 구체적인 시산을 통해 분석한다. 그리고 분석 결과를 바탕으로 조정교부금 제도 개선을 위한 방향을 제시하고자 한다.

이 논문은 다음과 같이 구성된다. 서론에 이어 제2절에서는 부산시 조정교부금 제도의 운영방식 및 배분현황을 살펴본다. 제3절에서는 현행 제도가 안고 있는 문제점을 기준재정수요액 산정 상의 문제에 초점을 맞추어 분석한다. 제4절에서는 이러한 분석을 바탕으로 주로 사회복지 분야의 재정수요 반영을 강화함에 따른 조정교부금의 재원배분 효과를 살펴보고 재정형평화 효과를 분석한다. 제5절에서는 결과를 요약하고 제도개선에 관한 정책 방향을 제시한다.

II. 부산시 조정교부금제도의 배분방식과 배분현황

다른 특별․광역시와 마찬가지로, 부산시의 경우에도 조정교부금의 목적을 ‘시와 자치구 상호간의 재원조정과 균형있는 발전을 도모함’이라고 규정하고 있다. 이는 조정교부금이 본청과 자치구간의 수직적 재정조정을 위한 재원보전 기능과 함께 자치구 상호간 재정격차를 조정하는 재정형평화 교부금의 역할을 한다는 것을 의미한다.

「지방자치법」 제160저 및 동법 「시행령」의 규정에 따라 각 특별․광역시의 조정교부금제도는 「○○시 자치구 재원조정에 관한 조례」로 규정되어 있다.

모든 특별․광역시에서 조정교부금의 재원은 취득세와 등록세의 합산액 중 일정 비율이 되며, 그 비율은 조례에서 정하는데, 부산시의 경우에는 취득세와 등록세의 합산액(조정세)의 51%를 재원으로 삼는다. 조정교부금은 특별교부금과 보통교부금으로 구분되며, 전체 재원의 95%는 보통교부금이 된다. 보통교부금의 배분방식은 기본적으로 보통교부세와 같은 재정부족액 충당(Gap-filling) 방식을 따르는데, 자치구별 기준수요액과 기준수입액의 차이로 계산되는 재정부족액에 근거하여 배분된다. 이 논문에서는 공식에 따라 배분되는 보통교부금만 분석 대상으로 삼는다.

기준수요액은 기본적으로 각 측정항목(10개 항목, 27개 세부항목)별로 측정단위의 수치를 단위비용에 곱하여 얻은 값을 합산하여 산정하는데, 이 값은 기초수요액이 된다. 또한 측정항목, 측정단위 및 단위비용이 실제 수요와 차이가 나거나 획일적 적용, 또는 물가상승 등으로 인해 기준수요액 산정이 현실적이지 못 할 경우에는 보정이 가능하다. 즉 기준수요액은 기초수요액과 보정수요액의 합으로 계산된다. 한편 기준수입액은 기준세율로 산정한 자치구세 수입액으로 계산하는데, 이 때 기준세율은 지방세법 상 표준세율의 80%로 둔다. 즉 표준세율을 적용한 자치구세 수입의 80%가 기준수입액이 된다. 기준수입액의 산정이 불합리한 경우에는 자치구세 증감, 경상세외수입액의 증감, 시세징수교부금의 증감 등을 가산 또는 감액하여 기준수입액을 보정할 수 있다.

서울시의 경우는 보통교부세 제도와 같이 기준재정수입액과 기준재정수요액이라는 용어를 사용하고 있으나 6개 광역시에서는 기준수입액과 기준수요액이라는 용어를 사용하고 있다.

보통교부금은 이러한 방식을 통하여 자치구별로 계산된 기준수요액과 기준수입액의 차이로 산정한 재정부족액에 기초하여 각 자치구에게 교부한다. 자치구 재정부족액의 합이 보통교부금 재원 총액보다 많을 때는 이를 조정하기 위한 조정률이 적용된다.

보통교부금 재원 총액을 [eqn: bar{G}], 기준수입액을 [eqn: R _{i}], 기준수요액을 [eqn: N _{i}]로 각각 두면, 자치구 [eqn: i]에 대한 보통교부금 교부액 [eqn: s _{i}]는 [eqn: s _{i} ``=` beta `(N _{i} -R _{i} )]로 계산되는데, 여기서 [eqn: beta]는 재정부족액의 합과 보통교부금 재원 총액간의 차이를 조정하기 위한 조정률로서 [eqn: beta = bar{G} / SIGMA (N _{j} -R _{j} )]으로 계산된다.

2007년도 부산광역시의 보통교부금 총액은 취득세와 등록세 수입의 51%로 조성된 조정교부금 재원 가운데 95%에 해당하는 약 3,914억원이다. 교부 대상이 되는 15개 자치구의 기준수요액과 기준수입액은 각각 8,771억원 및 2,981억원으로 산정되어 전체 재정부족액은 5,790억원에 달한다. 따라서 조정률은 0.686이 되는데, 자치구별 보통교부금 교부액은 각 자치구의 재정부족액에 조정률을 곱한 값으로 산정된다. <표 1>에서 보듯이, 모든 자치구들이 정(+)의 재정부족액을 나타내어 최대 321억원(북구)에서 최소 195억원(중구)까지 총 3,914억원의 보통교부금이 15개 자치구에게 배분된다.

조정교부금을 통한 재정조정 이전에는 부산시 자치구의 평균 재정충족도(기준기준수입액/기준수요액)는 34%에 불과했으나, 조정교부금의 교부로 인해 재정충족도는 최소 영도구의 73.4%에서 최대 해운대구의 84.6%까지 높아지며, 평균적으로도 78.6%까지 높아진다. 하지만 모든 자치구는 재정조정 이후에도 여전히 기준수입액이 기준수요액에 못 미쳐 재정부족 상태에 놓여 있음을 알 수 있다.

<표 1> 보통교부금 배분 내역

(단위: 백만원, %)

구 분	기준수요액	기준수입액	재정 부족액	교부 전 재정충족도	보통교부금 산정액	교부 후 재정충족도
합 계	877,115	298,131	578,983	34.0	391,433	78.6
중 구	42,001	13,164	28,838	31.3	19,496	77.8
서 구	53,395	9,917	43,477	18.6	29,394	73.6
동 구	53,389	13,057	40,332	24.5	27,267	75.5
영 도 구	54,397	9,767	44,629	18.0	30,172	73.4
부산진구	75,741	39,172	36,569	51.7	24,723	84.4
동 래 구	58,165	21,429	36,736	36.8	24,836	79.5
남 구	64,108	21,207	42,900	33.1	29,004	78.3
북 구	61,897	14,377	47,520	23.2	32,127	75.1
해운대구	69,305	36,323	32,983	52.4	22,299	84.6
사 하 구	66,384	28,066	38,318	42.3	25,905	81.3
금 정 구	63,286	20,610	42,676	32.6	28,852	78.2
강 서 구	49,514	15,094	34,420	30.5	23,270	77.5
연 제 구	53,711	17,925	35,786	33.4	24,194	78.4
수 영 구	51,245	15,058	36,187	29.4	24,465	77.1
사 상 구	60,578	22,965	37,613	37.9	25,429	79.9

자료: 부산광역시, 2007년도 자치구 조정교부금 산정 조서, 2006. 11.

한편 <표 2>에는 조정교부금의 재정형평화 효과를 개략적으로 보여주고 있다. 2007년의 보통교부금 총액 3,914억원은 자치구 지방세수입의 대부분을 차지하는 재산세 수입(추계액) 1,589억원의 약 2.5배에 달한다. 재산세 수입을 기준으로 할 때, 최대 부산진구(214천원)와 최소 영도구(43천원) 간에는 약 4.9배의 격차가 나타나는데, 1인당으로 보면 이 격차는 5.7배로 확대된다.

한편 보통교부금은 각 자치구의 재정부족액에 비례하여 배분되는데, 최대 북구의 321억원으로부터 최소 중구의 195억원까지로 나타난다. 이와 같은 재정조정 이후에는 지방세수입, 경상적 세외수입 및 보통교부금을 합한 총 재원의 격차는 최대 부산진구(660천원)와 최소 중구(328천원) 간에 약 2배 정도로 대폭적으로 축소된다.

이러한 결과를 두고 보면, 조정교부금은 자치구 재정에 있어서 지방세수입보다 오히려 중요한 재원으로서 그 배분을 통해 자치구의 부족한 재정을 보전하는 역할과 함께 자치구간 재정격차를 완화하는 역할을 수행함을 알 수 있다.

<표 2> 조정교부금의 재정형평화 효과 (2007년)

(단위: 억원)

	재산세		조정교부금(보통교부금)			총 재원
	총액	1인당 재산세 (천원)	기준재정 수요 충족도	보통교부금 배분액	1인당 조정교부금 (천원)	총액	1인당 총재원 (천원)
계	1,589	45	34.0%	3,914	110	7,115	201
최대 자치구	부산진 (213)	강서 (155)	해운대 (52.4%)	북구 (321)	강서 (432)	부산진 (660)	강서 (772)
최소 자치구	영도 (43)	영도 (27)	영도 (18.0%)	중구 (195)	해운대 (54)	중구 (328)	북구 (144)
최대/ 최소	4.9배	5.7배	2.9배	1.6배	8.0배	2.0배	5.4배

주: 총 재원은 지방세수입, 경상적 세외수입, 보통교부금의 합임.

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 자료에 근거하여 작성함.

III. 부산시 조정교부금제도의 기준수요액 산정의 문제점

조정교부금은 자치구 재정에 있어서 가장 중요한 위치를 차지하고 있는 재원이므로 이와 관련해서는 재원의 규모, 안정성 및 배분방식의 적절성 등에 관한 문제가 항상 제기될 수 있다. 우선 재원 규모에 대해서는 부산시의 경우 취득세와 등록세의 51%로 정해진 재원이 자치구 재정상황에 비추어 볼 때 충분한가에 관한 의문을 제기할 수 있다. 특히 2005년 이후 재산보유세 부담의 강화와 함께 취득세와 등록세 등 거래세의 세율이 몇 차례 인하되면서 두 세원으로부터 재원을 마련하는 조정교부금의 재원도 줄어든다는 문제가 발생한다. 또한 취득세와 등록세는 재산 거래단계에 부과되는 조세인 탓에 그 세수가 경기변동에 따른 재산거래 상황의 변동과 밀접하게 연관되어 있어 전체적인 재원의 안정성 문제도 제기된다.

2004년까지 5%(취득세 2%, 등록세 3%)였던 수차례의 인하를 거쳐 2006년 9월부터는 개인간 거래 및 기타 거래에 관계없이 2%(취득세 1%. 등록세 1%)가 적용되고 있다.

이러한 문제들에 대한 대책이 전혀 마련되지 않고 있는 가운데 최근에는 배분방식의 적절성에 관해서도 문제가 제기되고 있다. 이는 정부의 정책의지에 따라 사회복지분야에 관한 국고보조사업이 대폭적으로 증대되면서 최종적인 복지지출을 담당하는 기초자치단체의 지방비 분담액이 빠르게 증가하고 있다는 사실이 그 배경이 된다. 지방교부세제도에서는 기준재정수요액 산정 과정에서 복지분야에 대한 재정수요 반영을 대폭적으로 강화함으로써 복지수요가 많은 자치단체에 대해 보다 많은 보통교부세가 교부되도록 매년 배분공식을 변경해왔다. 따라서 보통교부세 교부대상인 시․군의 경우에는 이에 따른 문제가 상당히 해소되고 있는 것으로 보인다.

그러나 자치구의 경우에는 대부분 특별․광역시가 복지 분야에 대한 재정수요 증대와는 무관하게 기존 제도를 그대로 운용함으로써 자치구 재정 전반에 걸쳐 많은 문제를 초래하고 있으며, 조정교부금의 형평화 기능에도 많은 문제가 발생하고 있다. 이 절에서는 이러한 문제를 중심으로 부산시 조정교부금 제도에 있어서 기준수요액 산정방식이 지닌 문제점을 검토해 본다.

1. 기준수요액 산정의 비현실성

부산시 조정교부금 제도에서는 10개의 측정항목(27개 세부항목)별로 인구, 공무원수 등 20개의 측정단위를 두고 측정단위 수치를 항목별 단위비용에 곱하여 얻은 값을 합산하여 기준수요액을 산정하고 있다.

지방자치제 실시 이후 다양한 사회경제적 변화로 인해 자치구의 재정수요는 상당히 광범위하게 변화되었음을 감안할 필요가 있음에도 불구하고 측정항목과 측정단위는 1996년에 조례 개정을 통하여 다소 개편된 것 이외에는 전혀 변화가 이루어지지 않았다. 이러한 이유로 인해 실제 재정수요와 조정교부금 산정 상의 기준수요 간에는 큰 차이가 발생하고 있는 실정이다. 구체적으로는, 기준수요액이 실제 재정수요에 비해 비현실적으로 과소 산정된다는 점과 함께 항목별 세출예산을 적절하게 반영하지 하지 못한다는 점을 들 수 있다.

<표 3>에는 2007년의 경우 자치구 세출예산과 대비한 조정교부금 산정 상의 기준수요액을 보여주고 있다. 15개 자치구의 총 기준수요액은 약 8,771억원으로 산정되었는데, 이 가운데 95.8%인 8,401억원은 기초수요이며, 나머지 4.2%는 370억원은 특별한 경비를 보전하기위한 보정수요이다.

2007년 15개 자치구의 전체 세출예산이 1조 7,223억원임을 감안한다면 기준수요액은 평균적으로 실제 세출수요의 절반 정도인 50.9%만 반영하고 있음을 알 수 있다. 이 가운데 반영률이 가장 낮은 해운대구의 경우는 40.3%에 불과하며, 가장 높은 중구의 경우에도 72%에 그치고 있다. 물론 조정교부금 산정 상의 기준수요가 세출을 정확히 반영할 필요는 없으나, ‘자치구의 재정수요를 합리적으로 측정’한다는 정의에 비추어 본다면 이와 같이 낮은 세출예산 반영률은 기준수요 산정방식에 문제가 있음을 보여준다.

<표 3> 자치구별 세출예산 대비 기준수요액 (2007)

구 분	세출예산 (백만원)	기준수요액(백만원)			기준수요액/ 세출예산(%)
		합계	기초수요	보정수요
합 계	1,722,304	877,115	840,108	37,007	50.9
중 구	58,372	42,001	41,090	911	72.0
서 구	106,956	53,395	50,227	3,168	49.9
동 구	94,970	53,389	50,684	2,704	56.2
영 도 구	99,211	54,397	51,435	2,961	54.8
부산진구	164,901	75,741	73,828	1,913	45.9
동 래 구	97,393	58,165	55,596	2,569	59.7
남 구	120,282	64,108	58,977	5,131	53.3
북 구	138,048	61,897	60,502	1,395	44.8
해운대구	171,789	69,305	67,710	1,596	40.3
사 하 구	145,238	66,384	64,314	2,070	45.7
금 정 구	133,620	63,286	60,684	2,602	47.4
강 서 구	92,827	49,514	45,604	3,910	53.3
연 제 구	96,478	53,711	51,446	2,265	55.7
수 영 구	80,228	51,245	49,417	1,828	63.9
사 상 구	121,991	60,578	58,594	1,983	49.7

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 자료에 근거하여 작성함.

재정수요를 측정항목별로 구분하여 살펴보면 기준수요액 산정의 비현실성을 보다 구체적으로 검토할 수 있다. <표 4>는 기준수요액의 대부분을 차지하는 기초수요액의 측정항목별로 세출예산 반영 정도를 보기 위해 유사한 항목들로 분류하여 상호 비교하고 있다. 전체적으로 보면, 보통교부금 산정 상의 기초수요는 평균적으로 세출 예산의 48.7%수준을 반영하는 것으로 나타난다. 측정항목별로 보면, 일반행정비의 세출예산 반영 비율은 77.3%로 평균에 비해 상당히 높게 나타난다. 특히 지역개발비(도시행정비)는 세출예산에서 유사항목인 주택 및 지역사회개발비 예산의 201.%를 나타내고 있으며, 지역개발비 일부(하천비)와 도로비도 유사항목인 국토자원 및 보존개발비의 186.1%를 나타내고 있다.

자치구 세출의 기능별 분류는 일반행정비를 비롯한 13개 항목으로 구성되어 있으나 조정교부금의 기준재정수요액 산정항목은 10개 항목 27개 세부항목으로 구성되어 있음.

반면 최근 들어 지출이 급증하고 있는 시회복지비의 기초수요는 세출예산에서 사회보장비 예산의 불과 9.3%만 반영하고 있어 반영 비율이 심각하게 낮은 상태이다. 특히 13개 세출예산 항목 가운데 사회보장비 항목의 예산이 가장 높은 44.9%의 비중을 차지하고 있음을 감안한다면 사회복지비 수요는 기초수요의 산정에 있어서 심각하게 과소 반영되고 있음을 알 수 있다.

<표 4> 기준재정수요 항목별 세출예산 반영비율

(단위: 백만원, %)

세출예산		기준재정수요액(기초수요)			B/A
항 목	세출액(A)	항 목		수요액(B)
합 계	1,722,304	합 계		840,107	48.7
입 법 및 선 거 관 계	30,277	지방의회비		10,233	33.8
일 반 행 정 비	474,932	인건비		316,487	77.3
		일반행정비		50,859
교 육 및 문 화 비	35,296	문화체육비		18,490	58.8
보건및생활환경개선비	219,087	청소비	청소인력비	56,412	77.6
			청소행정비	89,873
		지역개발비	공원녹지비	5,867
		사회복지비	보건위생비	17,793
사 회 보 장 비	773,955	사회복지비	사회복지비	42,278	9.3
			생활보호비	29,571
지 역 경 제 개 발 비	18,550	산업경제비	농 업 비	1,295	55.7
			수 산 비	806
			상 공 비	3,100
		지역개발비	임 업 비	5,011
주택및지역사회개발비	14,114	지역개발비	도시행정비	28,422	201.4
국토자원및보존개발비	79,976	지역개발비	하 천 비	3,873	186.1
		도로비	도로개설비	4,493
			도로포장비	0
			도로유지비	17,433
교 통 관 리 비	13,863	-			-
민 방 위 비	3,087	민방위비		3,772	122.2
지 방 채 상 환	4,187				-
제 지 출 금	55
예 비 비	17,744

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 및 “2007년 자치구 예산개요” 자료에

근거하여 작성함.

이러한 결과를 정리하면, 기준수요액 산정에 있어서 지역개발비이나 도로비 등 물리적인 도시 인프라와 관련된 항목은 세출예산으로 반영되는 실제적인 재정수요에 비해 과도하게 높게 반영되는 반면, 최근 들어 세출예산에서 그 비중이 급격하게 높아진 사회복지비에 관련된 항목은 턱없이 낮게 반영되고 있다는 점을 알 수 있다. 이와 같은 현상이 초래된 데에는 자치구의 세출예산에서 세출 항목별 비중은 사회․경제적 환경이나 정부정책의 변화 등에 따라 매년 바뀌어 왔으나 조정교부금 제도에서 기초수요액의 기본적인 산정 방식은 제도 시행 이후 거의 개선되지 않았음에 기인한다. 이 처럼 재정상황 변화에 제도가 제대로 적응하지 못하는 것은 재정격차의 완화라는 조정교부금 제도의 목적을 훼손시킬 가능성이 높음을 암시한다.

2. 사회보장 수요의 경우

이제 사회복지비의 기준수요액 반영 비율이 과도하게 낮음에 따라 발생하는 조정교부금의 분배적 측면의 문제에 대해 보다 구체적으로 살펴보자.

중앙정부의 재정형평화 교부금 제도인 지방교부세 제도에서는 사회복지 분야에 대한 지방비를 분담액의 급증 문제에 대응하기 위해 보통교부세 산정에서 이 분야의 재정수요를 강화하는 방식을 취하고 있다. 즉 2007년부터 사회보장비 측정항목에 일반사회복지비, 노인복지비, 아동복지비, 기초생활보장비 등 기존 4개 항목에 장애인복지비를 추가하고 있다. 이에 더하여 보정수요 항목에 사회복지균형수요 항목까지 신설하여 복지분야 기준재정수요액의 비중을 대폭적으로 증가시키고 있다.

이와 같이 사회보장수요의 반영을 대폭적으로 증가시킴으로써 사회복지․문화 분야의 기준재정수요는 2007년에 전년도 대비 약 5.4%가 증가한 18조원이 반영되어 전체 기준재정수요의 약 36.2%를 차지하고 있다(표 5 참조).

<표 5> 보통교부세 주요 항목별 기준재정수요 비중의 변화

(단위: 조원, %)

구 분	계	일반행정	사회복지․문화	지역개발
2006(A)	45.3	15.1 (33.3%)	13.9 (30.8%)	16.3 (35.9%)
2007(B)	49.7	17.5 (35.2%)	18.0 (36.2%)	14.2 (28.6%)
(B-A)	4.4	2.4 (+1.9%)	4.1 (+5.4%)	-2.1 (-7.3%)

주: 사회복지․문화분야 18조에는 사회균형수요 9,015억원이 포함됨.

자료: 행정자치부, “보통교부세제도 운영(2007년도)”, 지방재정조정제도 실무 연찬회 자료.

그러나 부산시 조정교부금 제도에서는 1996년 이후 변함없이 사회복지비 항목에 있어서는 사회복지비와 생활보호비만 측정항목으로 두고, 인구수와 생활보호대상자수를 각각 측정단위로 삼아 기초수요를 산정하고 있다. 또한 보정수요의 산정에 있어서도 보정수요를 구성하는 가산수요와 보전수요 산정에 사회복지 관련 지출은 전혀 반영되지 않고 있다. 그 결과 전체 재정수요액에서 사회복지비의 재정수요가 차지하는 비중은 9.3%에 불과하며, 보다 넓게 사회복지비 항목에 포함된 보건위생비를 고려하더라도 반영 비중은 10.7%%에 그치는 실정이다.

서울시의 경우를 보면, 기초수요 산정에서는 복지사업비에 인구수와 기초생활수급자수만 측정단위로 고려하고 있어서 부산시와 같다. 그러나 보정수요 산정에서 국민기초생활수급권자 보정과 임대주택 보정을 통해 복지 분야 재정수요를 추가적으로 소폭 반영하고 있다.

재정형평화 교부금은 하위정부의 수평적 재정격차를 해소하는 기능도 하지만 특정부문에 대한 지출증대를 보전함으로써 그 분야에 대한 지출을 유도하는 정책적인 기능을 담당할 수도 있다. 그런데, 자치구간 재정조정은 특별․광역시 별로 이루어지므로 본청의 의지가 없으면 이와 같은 수요가 제대로 반영될 수 없다.

한편 이와 같은 낮은 사회복지비 반영 비중은 재정형평화 기능상의 문제도 발생시킨다. <표 6>에는 재정충족도가 가장 높은 해운대구와 부산진구 등 2개의 자치구와 보통교부금이 가장 많이 교부된 북구와 영도구 등 2개 자치구의 세출예산을 주요 항목별로 비교하고 있다. 재정충족도가 가장 높은 해운대구의 경우 사회보장비가 세출예산에서 차지하는 비중은 51.9%인 반면 조정교부금 교부액이 가장 많은 북구의 경우는 이 비중이 60.3%에 달하고 있다. 전체적으로도 재정충족도 최상위 자치구의 사회보장비 비중은 45.2%인데 비해 조정교부금 교부액 최상위 자치구의 경우는 사회보장비가 세출예산의 55.1%나 되는 높은 비중을 차지함을 알 수 있다. 이러한 격차는 예산규모를 고려하면 더욱 커진다.

<표 6> 주요 세출 항목의 비교(재정충족도 평균 이상단체 대 최대 교부단체)

(단위: 백만원, %)

		세출예산 합계	일반행정비 (A)	지역경제 및 개발 관련	사회보장비 (B)	B/A
계		1,684,860 (100.0)	474,932 (28.2)	112,376 (6.7)	773,955 (45.9)	1.63
재정충족도 상위 자치구	해운대	161,200 (100.0)	30,447 (18.9)	14,914 (9.3)	83,697 (51.9)	2.75
	부산진	160,497 (100.0)	38,555 (24.0)	10,468 (6.5)	72,473 (45.2)	1.88
	소 계	321,697 (100.0)	69,002 (21.4)	25,382 (7.9)	156,170 (48.5)	2.26
최대 교부단체	북 구	131,501 (100.0)	22,190 (16.9)	6,134 (4.7)	79,279 (60.3)	3.57
	영도구	95,870 (100.0)	26,585 (27.7)	4,110 (4.3)	45,913 (47.9)	1.73
	소 계	227,371 (100.0)	48,775 (21.5)	10,244 (4.3)	125,192 (55.1)	2.57

이와 같은 결과는 조정교부금 교부액이 최상위인 자치구들의 경우는 상대적으로 열악한 재정상황에도 불구하고 사회복지 지출에 대한 지방비 부담이 과도하여 전체적인 재정운용에 커다란 압박요인이 되고 있음을 잘 보여준다. 나아가 기준재정수요 산정에 있어서 사회복지 수요의 반영비율이 매우 낮음을 상기한다면, 조정교부금 교부액이 많은 자치구는 실제로는 과도한 지출을 하고 있으나 재정수요로 반영되어 조정교부금으로 지원받는 금액은 매우 모자람을 알 수 있다.

이러한 결과를 사회복지 부문의 재정수요가 많은 자치구일수록 세원이 상대적으로 부족하다는 사실과 연계시켜보면, 조정교부금 산정에 있어서 사회보장비의 반영비율을 높임으로써 재정형평화 기능을 개선할 여지가 있음을 보여준다.

IV. 사회복지비 수요 반영방식의 개선과 재정형평화

최근 몇 년간도 그러했지만, 소득수준의 향상과 함께 복지분야의 재정지출은 앞으로도 상당히 증가될 것으로 예상된다. 2007년의 자치구 세출예산에서 사회복지비 지출은 평균적으로 46%나 되는 높은 비중을 차지하고 있다는 사실에서 잘 알 수 있듯이 사회보장 서비스를 수급 대상자에게 직접적으로 전달하는 기능이 현재로서는 사실 상 가장 중요한 자치구의 역할로 볼 수 있다. 조정교부금이 자치구 재정에서 차지하는 중요성을 감안한다면, 이 분야의 재정수요를 조정교부금의 산정에 적절하게 반영하지 못할 경우 자치구의 재정에는 큰 혼란이 생길 수 있다. 특히 자치구는 재정적 측면에서는 실질적인 자치단체로 볼 수 없으므로 지금과 같은 조정교부금 산정방식 하에서는 자치구에 대한 상위정부 재정조정의 가장 중요한 목적인 재정형평화를 심각하게 저해할 가능성이 높다는데 문제가 있다.

이러한 문제의식 하에 이 절에서는 조정교부금 산정에 있어서 사회복지비 수요를 제대로 반영함에 따른 조정교부금의 재분배 효과를 측정해보고자 한다.

1. 사회복지비 측정항목의 보강

사회복지비와 관련한 재정수요의 과소 반영으로부터 발생하는 문제는 그와 관련된 재정수요를 제대로 반영함으로써 해결해야 할 것이다. 이에 관한 객관적인 기준은 존재하지 않지만, 여러 가지 측면에서 조정교부금과 동질적인 재정조정제도인 보통교부세 제도에서의 수요 반영 방식은 좋은 기준이 될 수 있다.

따라서 여기서는 조정교부금 제도 하에서 사회복지 및 사회보장 관련 재정수요를 제대로 파악하는 기준으로서 보통교부세 제도에서 사용하고 있는 방법을 원용하고자 한다. 즉 보통교부세의 사회보장비 측정 항목들을 적용하여 자치구별로 사회복지비 재정수요를 새롭게 산정하고, 그 결과를 기초로 자치구별 보통교부금 교부액을 새롭게 산정해본다.

전술한 바와 같이 보통교부세 제도에서는 2007년부터 사회보장에 대한 수요는 일반사회복지비, 노인복지비, 아동복지비, 장애인복지비, 기초생활보장비 항목으로 나누어 다양한 복지수요를 구체적으로 반영하고 있는데, 이러한 방식에 따라 사회복지비 수요를 재 산정한 결과가 <표 7>에 정리되어 있다. 여기서 보듯이 사회복지비의 기초수요는 자치구별로 무려 7.4배(해운대구)에서 5.1배(중구)까지 증가하며, 전체적으로도 현재에 비해 평균 6.5배나 증가함을 알 수 있다. 그 결과 사회복지비의 세출예산 대비 비율은 평균적으로 지금의 4.2%에서 27%로 큰 폭으로 증가한다.

<표 7> 보통교부세 방식에 따른 사회복지비 수요 측정

(단위: 백만원, %)

	사회복지비				세출예산대비 비율
	세출예산	조정교부금 방식(A)	보통교부세 방식(B)	B/A	조정교부금 방식	보통교부세 방식
합 계	1,722,304	71,851	465,670	6.5	4.2	27.0
중 구	58,372	1,476	7,570	5.1	2.5	13.0
서 구	106,956	4,098	22,506	5.5	3.8	21.0
동 구	94,970	3,745	19,868	5.3	3.9	20.9
영 도 구	99,211	4,299	24,782	5.8	4.3	25.0
부산진구	164,901	7,168	52,509	7.3	4.3	31.8
동 래 구	97,393	4,480	29,919	6.7	4.6	30.7
남 구	120,282	5,114	35,462	6.9	4.3	29.5
북 구	138,048	6,978	46,731	6.7	5.1	33.9
해운대구	171,789	7,136	53,121	7.4	4.2	30.9
사 하 구	145,238	7,059	48,726	6.9	4.9	33.5
금 정 구	133,620	5,222	33,564	6.4	3.9	25.1
강 서 구	92,827	1,679	8,991	5.4	1.8	9.7
연 제 구	96,478	4,253	26,089	6.1	4.4	27.0
수 영 구	80,228	3,502	20,332	5.8	4.4	25.3
사 상 구	121,991	5,642	35,501	6.3	4.6	29.1

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 및 “2006년 통계연보”자료에 근거하여

작성함.

한편 이와 같이 새롭게 산정한 사회복지비 기초수요를 기초수요액 산정에 반영하여 자치구별 보통교부금 교부액을 재 산정한 결과가 <표 8>에 정리되어 있다. 사회복지비 기초수요가 대폭 증가함에 따라 8,771억원으로 산정된 2007년의 총 기준수요액은 1조 704억원으로 증가하며, 그 결과 총 재정부족액도 5,790억원에서 7,723억원으로 대폭 늘어난다. 조정교부금의 총 재원은 변화가 없는 반면 재정부족액이 대폭 늘어남에 따라 조정률은 현재의 0.686에서 0.402로 상당히 낮아진다. 자치구별로 변화된 재정부족액에 새로운 조정률을 적용하면 자치구별 보통교부금 교부액이 새로 산정되는데, 해운대구(114.3억원), 부산진구(92.4억원), 사하구(70.8억원) 등의 교부액이 가장 많이 증가하는 반면, 강서구(-68.7억원), 중구(-63.5억원), 수영구(-45.6억원) 등의 교부액은 가장 많이 감소하는 것으로 나타난다.

사회복지비 수요를 대폭적으로 증가시킴에 따른 보통교부액 증감액은 자치구의 인구와 강한 정의 상관관계를 맺는 것으로 나타난다. 즉 인구가 많은 자치구일수록 새로운 방식에 의해 보통교부금 교부액은 많이 증가하는데, 이러한 결과는 인구가 많은 자치구일수록 사회복지 관련 재정수요가 높음을 보여준다.

<표 8> 사회복지수요 보강에 따른 조정교부금 배분결과

(단위: 백만원)

	기준재정 수입액	현행			사회보장 수요보강			교부금 증감액
		기준재정 수요액	재정부족액	보통교부금	기준재정 수요액	재정부족액	보통교부금
합 계	298,131	877,115	578,983	391,433	1,270,934	972,803	391,433	0
중 구	13,164	42,001	28,838	19,496	48,095	34,932	14,056	-5,441
서 구	9,917	53,395	43,477	29,394	71,803	61,885	24,901	-4,493
동 구	13,057	53,389	40,332	27,267	69,512	56,455	22,716	-4,551
영 도	9,767	54,397	44,629	30,172	74,880	65,113	26,200	-3,973
부산진	39,172	75,741	36,569	24,723	121,082	81,910	32,959	8,235
동 래	21,429	58,165	36,736	24,836	83,604	62,175	25,018	182
남 구	21,207	64,108	42,900	29,004	94,456	73,248	29,473	470
북 구	14,377	61,897	47,520	32,127	101,650	87,273	35,117	2,990
해운대	36,323	69,305	32,983	22,299	115,290	78,967	31,775	9,476
사 하	28,066	66,384	38,318	25,905	108,051	79,985	32,184	6,279
금 정	20,610	63,286	42,676	28,852	91,628	71,018	28,576	-276
강 서	15,094	49,514	34,420	23,270	56,825	41,731	16,792	-6,478
연 제	17,925	53,711	35,786	24,194	75,547	57,622	23,186	-1,008
수 영	15,058	51,245	36,187	24,465	68,075	53,017	21,333	-3,132
사 상	22,965	60,578	37,613	25,429	90,436	67,472	27,149	1,720

주: 사회보장 수요보강 후 조정률은 0.402임.

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 및 “2006년 통계연보”자료에 근거하여

작성함

2. 보정수요를 통한 사회복지 재정수요의 추가 반영

앞에서는 기준수요액 산정에 있어서 기초수요액 산정에 사회복지비 수요를 보강한 경우의 재분배 효과에 대해 살펴보았다. 이에 더하여 보정수요액 산정에 있어서도 사회복지비를 반영하는 경우의 조정교부금의 재분배효과를 살펴보고자 한다.

이미 살펴본 바와 같이 기준수요액 산정 상 보정수요는 가산수요와 보전수요로 구성된다. 2007년의 경우 전체 기준수요액 가운데 약 4.2%인 370억원은 보정수요로 반영되었는데, 사회복지와 관련한 재정수요는 전혀 고려되지 않았다. 보정수요의 대부분을 차지하는 가산수요는 사실 상 구청 공무원의 급여를 보전하기 위한 수요를 반영하고 있으며, 자치구 간에 다양한 차이를 나타내는 특수 재정수요를 제대로 반영하지 못하는 것이 현실이다.

보정수요의 구체적인 내용을 보면, 우선 보전수요에는 구청 청사 신증축 대상구청에 대한 건축비 소요액 보정, 체육발전을 위한 실업 팀 운영경비(구청 당 2억원), 녹지사후관리비 전액, 지방공무원 정원운용과 경상경비 절감에 대한 인센티브(또는 페널티) 등이 반영되었다. 그리고 가산수요에는 구청 공무원 기본급여, 수당 및 복리후생비 보전, 청원경찰과 공익근무요원 소요경비 보전 등이 반영되었다. <부표 2>에서 <부표 4>까지 참조.

반면 보통교부세의 경우에는 2007년 현재 보정수요의 규모는 기준재정수요 대비 11.4%에 달하며, 특히 도의 경우는 보정수요액이 기준재정수요 대비 27.7%에 달한다(부표 5 참조). 이와 같이 보정수요의 비중이 높은 이유는 자치단체간의 재정수요 차이를 반영하기 위하여 다양한 보정수요 항목을 두고 있기 때문인데, 구체적으로는 법정수요, 지역균형수요, 사회균형수요, 특수인구수요 등의 보정수요항목을 두고 있다. 특히 2007년에는 낙후지역에 대한 지역균형수요반영비율을 보강하였으며, 급증하는 사회복지수요의 불균형을 반영하기 위하여 사회복지균형수요를 별도로 산정하여 반영하고 있다. 즉 노인복지비(노인비율), 아동복지지(아동비율), 장애인복지비(장애인비율), 기초생활보장비(수급권자비율)에서 상대적 비율을 고려하여 보정수요액을 별도로 산정하여 반영한다.

여기서는 보통교부세 방식에 따라 산정한 사회복지비 기초수요액 산정에 추가하여 사회복지균형수요 보정수요액을 산정하여 반영할 경우에 있어서 조정교부금의 재배분 효과를 살펴보고자 한다. 시산결과는 <표 9>에 나타나 있는데, 기준수요액은 현재의 8,771억원에서 1조 4,642억원으로 대폭적으로 증가한다. 그 결과 재정부족액은 1조 1,661억원으로 증가하고, 조정률은 0.336으로 아주 낮아진다. 새로 산정된 자치구별 재정부족액에 조정률을 적용하면 자치구별 보통교부금 교부액이 계산된다. 해운대구(114억), 부산진구(92억), 사하구(71억) 등의 교부액은 많이 증가하는 반면, 강서구(-69억), 중구(-64억), 수영구(-46억) 등의 교부액은 많이 감소한다.

보통교부세 제도에서는 다음과 같은 방법으로 사회복지균형수요를 산정한다:

[eqn: (항목별``표준행정`수요액 TIMES 20%) TIMES {당해``자치구`A} over {서울시``자치구`` SIGMA A}]

[eqn: 항목별``보정측정수치(A)=[1-( {MaxX-X} over {MaxX-MinX} )] TIMES 항목별`측정수치]

<표 9> 사회보장수요 및 사회복지균형수요 보강에 따른 조정교부금 배분결과

(단위: 억원)

	기준재정 수입액	현행			사회보장 수요보강			보통 교부금 증감액
		기준재정 수요액	재정부족액	보통교부금	기준재정 수요액	재정부족액	보통교부금
합 계	298,131	877,115	578,983	391,433	1,464,211	1,166,079	391,433	0
중 구	13,164	42,001	28,838	19,496	52,314	39,151	13,142	-6,354
서 구	9,917	53,395	43,477	29,394	85,452	75,534	25,356	-4,038
동 구	13,057	53,389	40,332	27,267	85,654	72,598	24,370	-2,897
영 도	9,767	54,397	44,629	30,172	89,509	79,742	26,768	-3,404
부산진	39,172	75,741	36,569	24,723	140,361	101,189	33,967	9,244
동 래	21,429	58,165	36,736	24,836	90,999	69,569	23,353	-1,483
남 구	21,207	64,108	42,900	29,004	106,305	85,097	28,566	-438
북 구	14,377	61,897	47,520	32,127	123,137	108,759	36,509	4,382
해운대	36,323	69,305	32,983	22,299	136,807	100,484	33,731	11,432
사 하	28,066	66,384	38,318	25,905	126,341	98,275	32,989	7,084
금 정	20,610	63,286	42,676	28,852	101,776	81,166	27,246	-1,606
강 서	15,094	49,514	34,420	23,270	63,938	48,844	16,396	-6,874
연 제	17,925	53,711	35,786	24,194	83,252	65,328	21,929	-2,265
수 영	15,058	51,245	36,187	24,465	74,366	59,308	19,909	-4,556
사 상	22,965	60,578	37,613	25,429	104,000	81,035	27,202	1,773

주: 조정률=0.33568임.

자료: 부산광역시, “2007년도 자치구 조정교부금 산정조서” 및 “2006년 통계연보”자료에 근거하여

작성함.

[그림 1]은 <표 9>에서 계산된 자치구별 보통교부액 증감액을 자치구별 인구와 대비하여 나타낸 것이다. 이에 의하면 위에서 설명한 방식에 따라 사회복지비에 관한 재정수요의 기준수요액 반영 정도를 높일 경우에는 대체로 인구가 30만 이상인 자치구의 경우에는 현행 방식 하에서 보다 보통교부금 교부액이 증가하는 것으로 나타나는 반면, 인구가 30만 이하인 경우에는 대체로 교부액이 감소하는 것으로 나타난다. 이러한 결과는 인구가 많은 자치구일수록 사회복지 관련 재정수요가 많음을 보여준다. 따라서 새로운 방식으로 기준수요액을 산정하여 조정교부금을 분배하면 인구가 적은 지역에서 많은 지역으로 재원의 재분배가 발생함을 알 수 있다.

[그림 1] 인구와 보통교부금 교부액 변화 간의 관계

한편 조정교부금의 주 목적이 자치구간 재정형평화임을 감안한다면, 이와 같은 기준수요액 산정방식의 변화에 따라 재정격차가 완화되는지를 확인해 볼 필요가 있다. 이를 위해 1인당 재원을 기준으로 Theil 지수를 계산한 결과가 <표 10>에 나타나 있다. 현행 방식에 따라 보통교부금을 교부한 경우에 비해 보통교부세 방식에 따라 사회보장 수요를 보강하여 보통교부금을 배분한다면 1인당 재원을 기준으로 한 자치구간 재정격차는 상당히 완화됨을 볼 수 있다.

<표 10> 방안별 Theil 지수

방안	자치구세 +현행 보통교부금	자치구세 +사회보장수요를 보강한 보통교부금	자치구세 +(사회보장수요 +사회복지균형수요)를 보강한 보통교부금
Theil 지수	0.08284	0.04641	0.04587

그런데, 이와 같이 사회복지 분야의 재정수요 반영을 현실화시킴에 따라 발생하게 되는 문제는 조정률이 대폭 줄어든다는 점이다. 즉 기준수요액이 증가함에 따라 재정부족액은 상당히 증가하지만 전체 재원은 변화가 없기 때문에 자치구별 보통교부금 산정에 적용되는 조정률이 현재의 0.686에서 절반 이하인 0.336으로 줄어들게 된다. 그 결과 <표 11>에 나타나 있듯이, 평균적인 기준수요충족도는 0.786에서 0.471로 대폭적으로 줄어들게 된다. 이는 조정교부금을 통한 재정조정 이후에도 전체적인 재정수요의 약 47%만 충족됨을 나타낸다. 즉 재원의 증대가 뒷받침되지 않으면 기준수요액 산정의 현실화에는 사실 상 한계가 있음을 보여준다.

이러한 점은 기준수요충족도를 기준으로 계산한 Theil 지수 값으로 잘 파악할 수 있다. 여기서 제시한 방법에 따라 기준수요충족도의 Theil 지수를 구하면 현행 방식에 비해 그 값이 상당히 커짐을 알 수 있으며, 이는 기준수요충족도 측면에서는 오히려 재정격차가 심해짐을 보여준다. 이러한 결과는 조정교부금의 총 재원이 일정한 상태에서 사회복지비 관련 재정수요만 보강한 결과 사회복지 관련 재정수요는 상대적으로 적지만 기타 재정수요가 상대적으로 많은 자치구들에 있어서는 그러한 재정수요의 반영 정도가 오히려 줄어들었기 때문에 나타나는 현상으로 해석할 수 있다.

이러한 결과는 비단 사회복지비가 아니더라도 특정 부문의 기준수요의 반영을 현실화시키는 과정에서는 조정교부금 재원의 확충이 동반되어야 부작용이 발생하지 않는다는 점을 잘 보여준다.

<표 11> 사회복지수요의 보강과 기준수요충족도

자치구	기준수요충족도(=기준수입액/기준수요액)
	보통교부금 교부 이전	현행 방식	사회복지 수요 보강
평 균	0.340	0.786	0.471
중 구	0.313	0.778	0.503
서 구	0.186	0.736	0.413
동 구	0.245	0.755	0.437
영 도	0.180	0.734	0.408
부산진	0.517	0.844	0.521
동 래	0.368	0.795	0.492
남 구	0.331	0.783	0.468
북 구	0.232	0.751	0.413
해운대	0.524	0.846	0.512
사 하	0.423	0.813	0.483
금 정	0.326	0.782	0.470
강 서	0.305	0.775	0.493
연 제	0.334	0.784	0.479
수 영	0.294	0.771	0.470
사 상	0.379	0.799	0.482
Theil 지수	0.04709	0.00096	0.00281

V. 요약 및 결론

이 논문에서는 부산시를 대상으로 현행 조정교부금 제도가 지닌 문제점을 기준재정수요액 산정 상의 문제에 초점을 맞추어 분석하였다. 특히 최근 사회복지 관련 지출의 증대가 자치구 재정에 강한 충격을 가하고 있다는 사실에 주목하여 기준수요액 산정에 있어서 사회복지비 재정수요 반영현황과 문제점을 검토하였다. 나아가 보통교부세에서 사용하고 있는 방식을 원용하여 부산시 조정교부금 산정에 있어서 사회복지 분야의 재정수요 반영을 강화함에 따른 조정교부금의 재원배분 효과를 살펴보고 재정형평화 효과를 분석하였다.

분석 결과 현행 부산시 조정교부금 제도에서 기준수요액 산정 방식이 지닌 문제점으로는 첫째, 기준수요액 산정에서 자치구의 재정수요를 비현실적으로 과소평가하기 때문에 재정부족에 대한 보전이 정확하게 이루어지지 않으며 둘째, 사회경제적 환경 및 정책 변화로 인한 재정수요의 변화를 기준수요액 산정에 제대로 반영하지 않은 탓에 변화되는 자치구의 재정수요를 적절하게 반응하지 못하며 셋째, 자치구 별 특수한 재정수요에 대한 보정이 제대로 이루어지지 않아 사회․경제적 환경 측면에서의 차별성을 고려하지 못 한다는 점 등을 들 수 있다. 특히 사회복지비와 관련한 재정수요의 경우에는 이러한 문제들이 훨씬 심각하게 나타난다.

이러한 문제점들은 비단 부산시뿐만 아니라 다른 대도시의 조정교부금 제도에서도 공통적인 문제들이다. 그간 조정교부금 제도에서 기준수요액 산정방식 등을 바꾸어야 한다는 많은 지적이 있었음에도 불구하고 제로-섬의 성격을 지닌 조정교부금 재원으로 인해 예상되는 이해관계의 대립이라는 문제를 회피하기 위하여 제도를 그대로 유지해왔던 측면이 없지 않다.

특히 사회복지비와 관련한 재정수요를 보통교부금 산정에서 현실화시켜 반영할 필요성은 분명히 있다. 그렇지만 조정교부금의 재원이 증가되지 않는 상태에서 이 분야의 재정수요 반영을 증가시킨다면 다른 분야의 재정수요 반영 정도가 감소할 수밖에 없음으로써 또 다른 분배 상의 문제가 발생한다. 그러므로 재정수요 반영을 현실화시키는 과정은 조정교부금 재원의 증대와 연계되어야만 실질적인 효과를 얻을 수 있다.

2008년 회계년도부터는 지난 40여년 동안 지방자치단체에서 사용되어 오던 「품목별예산제도」제도가 성과관리가 가능한「사업별예산제도」로 전면적으로 개편된다. 이에 따라 자치단체의 세출예산의 기능별 분류 기준은 13개 분야 51개 세부문으로 바뀌게 된다. 이러한 변화에 대응하여 정부에서는 보통교부금 산정에 있어서 현재 품목별 예산의 기능별 분류를 기준으로 삼은 9개 항목 26개 세항목을 사업별예산제도 기능분류(13개항목 51개세항목)에 맞추어 기준재정수요를 산정하는 방안을 검토 중이다. 조정교부금 제도에 있어서도 이와 같은 예산제도의 변화에 따라 기준수요액 측정항목의 대폭적인 정비가 불가피한 실정이다. 현행 조정교부금 제도가 지니고 있는 문제점을 인식한다면 예산제도는 기준수요액 산정방식을 변경할 수 있는 좋은 기회가 된다. 이 과정에서는 자치구를 둘러싼 다양한 재정적 환경의 변화가 반영되어야 하며, 나아가 조정교부금의 재원 확충 문제도 반드시 고려되어야 할 것이다.

사업별예산제도는 추진하고자 하는 사업을 기준으로 당해 사업에 소요되는 비용내역을 예산서에 나타내는 것인데, 각 자치단체의 2007년도 예산서는 품목별과 병행하여 사업별예산서를 참고용으로 지방의회에 제출하였으며, 2008년 회계연도의 예산서부터 이 제도가 전면적으로 도입된다.

부록

<부표 1> 세출예산, 보통교부세, 조정교부금의 항목 비교

세출예산 (기능별)	보통교부세			조정교부금(부산)
	측 정 항 목		측정단위	측정항목		측정단위
입법 및 선거관계				지방의회비		의원정수
일반행정비	일반행정비	인건비	지방공무원정원	인건비	기본급여	지방공무원수
					부담금	지방공무원수
					정액수당	지방공무원수
					복리후생비	지방공무원수
		일반관리비	인구수	일반행정비	구 행정비	구공무원수
					동 행정비	인구수,동공무원수
					공보비	인구수
					징세비	과세건수
					건물비	공공건물 연면적
교육 및 문화비	홍보 및 문화체육비	홍보및 문화체육비	인구수	문화체육비		인구수
보건 및 생활환경 개선비	보건 및 생활환경 개선비	보건위생비	인구수	사회복지비	보건위생비	인구수
		청소비	가구수	청소비	청소인력비	환경미화원수
					청소행정비	인구수
		환경공해비	인구수
		공원녹지비	공원면적	지역개발비	공원녹지비	공원면적
사회보장비	사회보장비	일반사회복지비	인구수	사회복지비	사회복지비	인구수
		노인복지비	노령인구수
		아동복지비	아동인구수
		장애인복지비	장애인등록자수
		기초생활보장비	기초생활수급자		생활보호비	생보대상자수
주택 밎 지역사회 개발비	지역사회 개발비	도시계획비	인구수	지역개발비	도시행정비	인구수, 행정구역면적
		지역개발비	행정구역면적
		지역정보화비	가구수
		교통관리비	자동차수
지역경제 개발비	농수산 개발비	임업비	임야면적	지역개발비	임업비	임야면적
		농업비	농업종사자수
				산업경제비	농업비	농가호수
		수산업비	수산업종사자수		수산비	수산업종사자수
	지역경제 개발비	지역경제비	사업체종사자수
					상공비	상공업종사자수
		관광진흥비	인구수
국토자원 및 보존개발비	국토자원 보전개발비	상수도비	인구수	도로비	도로개설비	미개설 도로면적
					도로포장비	비포장 도로면적
		도로개량비	미개량도로면적
					도로유지비	개설도로면적
		도로유지비	도로면적
		하천비	하천의 길이	지역개발비	하천비	하천연장
교통관리비	안전관리비		인구수
민 방 위비				민방위비		민방위대원수
지방채상환
제 지 출금
예 비 비

<부표 2> 기준재정수요 산정 상 보정수요의 내역

(단위: 천원)

	보정수요
	계	보전수요	가산수요
합 계	37,007,233	-5,876,452	42,883,685
중 구	911,303	-1,388,494	2,299,797
서 구	3,168,100	482,010	2,686,090
동 구	2,704,336	-109,724	2,814,060
영 도 구	2,961,178	232,562	2,728,616
부산진구	1,912,833	-1,667,893	3,580,726
동 래 구	2,569,408	-285,634	2,855,042
남 구	5,131,089	2,209,977	2,921,112
북 구	1,395,282	-1,543,973	2,939,255
해운대구	1,595,511	-1,604,810	3,200,321
사 하 구	2,070,047	-825,307	2,895,354
금 정 구	2,602,363	-459,304	3,061,667
강 서 구	3,909,570	1,284,543	2,625,027
연 제 구	2,264,551	-470,880	2,735,431
수 영 구	1,828,346	-795,707	2,624,053
사 상 구	1,983,316	-933,818	2,917,134

<부표 3> 자치구별 보전수요의 내역

(단위: 천원)

	보전수요	보전수요
		구청사	특수여건사업	자체노력반영
합 계	-5,876,452	2,354,400	9,696,678	-17,927,530
중 구	-1,388,494	0	387,152	-1,775,646
서 구	482,010	0	189,759	292,251
동 구	-109,724	174,400	398,774	-682,898
영 도 구	232,562	0	493,507	-260,945
부산진구	-1,667,893	0	700,130	-2,368,023
동 래 구	-285,634	0	453,914	-739,548
남 구	2,209,977	2,180,000	442,920	-412,943
북 구	-1,543,973	0	426,314	-1,970,287
해운대구	-1,604,810	0	869,035	-2,473,845
사 하 구	-825,307	0	550,493	-1,375,800
금 정 구	-459,304	0	586,731	-1,046,035
강 서 구	1,284,543	0	2,592,255	-1,307,712
연 제 구	-470,880	0	577,335	-1,048,215
수 영 구	-795,707	0	439,062	-1,234,769
사 상 구	-933,818	0	589,297	-1,523,115

<부표 4> 자치구별 가산수요의 내역

(단위: 천원)

	가산수요	가산수요
		기본급여	정액수당	복리 후생비	기타직 보수	공익근무 요원경비	부담금
합 계	42,883,685 (100.0)	20,614,582 (48.1)	1,549,806 (3.6)	6,050,080 (14.1)	6,412,508 (15.0)	4,021,568 (9.4)	4,235,141 (9.9)
중 구	2,299,797	1,143,287	85,952	335,538	337,599	162,540	234,881
서 구	2,686,090	1,259,568	94,694	369,665	450,132	253,260	258,771
동 구	2,814,060	1,326,115	99,697	389,196	449,007	277,603	272,442
영 도 구	2,728,616	1,271,760	95,611	373,243	450,132	276,595	261,275
부산진구	3,580,726	1,812,303	136,249	531,885	450,132	277,830	372,327
동 래 구	2,855,042	1,350,199	101,508	396,264	452,758	276,923	277,390
남 구	2,921,112	1,430,241	107,526	419,755	393,866	275,890	293,834
북 구	2,939,255	1,403,085	105,484	411,785	451,632	279,014	288,255
해운대구	3,200,321	1,570,826	118,095	461,014	449,007	278,662	322,717
사 하 구	2,895,354	1,484,727	111,622	435,746	281,333	276,898	305,028
금 정 구	3,061,667	1,484,727	111,622	435,746	449,007	275,537	305,028
강 서 구	2,625,027	1,205,247	90,611	353,722	450,132	277,704	247,611
연 제 구	2,735,431	1,276,243	95,948	374,559	449,007	277,477	262,197
수 영 구	2,624,053	1,205,247	90,611	353,722	449,007	277,855	247,611
사 상 구	2,917,134	1,391,007	104,576	408,240	449,757	277,780	285,774

<부표 5> 2007년 보통교부세 보정수요 현황

(단위: 백만원)

단체별	기준재정수요(A)	기초수요	보정수요(B)	자체노력	B/A
합계	39,501,718 (56,577,430)	34,959,873 (48,808,825)	4,507,199 (8,018,001)	34,646 (-249,396	11.4 (14.2)
서울	(8,968,931)	(7,880,021)	(1,271,391)	(-182,481)	(14.2)
광역시	6,580,655 (8,029,922)	5,951,725 (7,273,137)	615,524 (780,938)	13,406 (-24,153)	9.4 (9.7)
도	7,097,247 (11,130,252)	5,124,462 (7,192,141)	1,969,231 (3,962,074)	3,554 (-23,963)	27.7 (35.6)
시	14,728,944 (17,353,453)	13,970,351 (16,550,191)	748,177 (829,331)	10,416 (-26,069)	5.1 (4.8)
군	11,094,872	9,913,335	1,174,267	7,270	10.6

주: ( ) 는 불교부단체 포함 규모임. 자료: 행정자치부, 2007년 보통교부세 산정내역, 2007.

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[ Abstract ]

The problem and remedy of estimating standard financial demand based on the adjustment grants system in the Busan City

Tae Gon Shin

As social services expenditures have increased, the autonomous regional governments have been subjected to pressure financial difficulties. Based on this critical mind, the main purpose of this paper is to investigate the present conditions of the adjustment grants system and the problems of this. Furthermore, we present the directions for improvement of systems.

We measure the use of adjustment grants in Busan and find out that the standard financial demands underestimate the actual financial demands about 50%. In case of social welfare expenditures, less than 10% of actual financial demands are reflected.

We use a common grants system method to look for the remedy of those problems. We recalculate the standard financial demand of each autonomous region in Busan using common grants system method and find out that we can improve the financial equality by improving of system. As a result, it's a necessity to improve the standard financial demand measure system with reflecting the financial circumstances of autonomous regions in the Busan City.

Keywords: Adjustment grants, Social services expenditures, Standard financial demand, Financial equality