참여정부 정부간 재정관계의 주요 쟁점 분석:

사회복지부문을 중심으로

Analyzing Intergovernmental Fiscal Relations of Roh's Government: Focused upon Selected Issues of Social Welfare Services

김재훈( Jaehoon Kim, 서울산업대 행정학과)

참여정부 정부간 재정관계의 쟁점 분석: 사회복지부문을 중심으로

Abstract

Many institutional changes in intergovernmental financial relations(IFR) have been made during Roh's government. As President Roh made special emphasis on decentralization from his inauguration, they were expected. The changes in grants and revenue sharing, however, did not produce expected results. On the contrary, they aggravated the financial situation of many local governments. Of course, they are not what the Roh's officials intended. This aggravation is conspicuous in IFR in social welfare services. This article explores how they aggravated the situation and what kind of steps should be taken to improve IFR.

Key words: intergovernmental relations, local finance, social services, grants

논문초록

참여정부 하에서 다양한 정부간 재정관계상의 제도변화가 있었다. 노무현대통령이 취임 초부터 밝혔듯이 참여정부는 그 임기 내내 일관되게 분권화를 지향하였다. 그러나, 정부의 취지와는 달리 국고보조금이나 지방교부세에 있어서 제도 변화는 기대하던 결과를 보여주지 못하였다. 오히려 지방정부들의 열악한 재정상황을 더욱 악화시키거나 재정관계를 더욱 복잡하게 하는 결과를 초래하였다. 이러한 모습은 특히 참여정부가 강화하고자 했던 사회복지부문에서 두드러졌고, 이는 참여정부의 지지율 하락에 한 몫을 하였다. 이 연구는 참여정부가 시도했던 정부간 재정관계상의 제도변화가 어떻게 상황을 악화시켰는지를 살펴 보고 어떠한 개선조치가 필요한가를 제시하였다.

주제어: 정부간 재정관계, 지방재정, 사회복지, 국고보조금

I. 서론

한국사회는 최근 쉽지 않은 도전에 직면해 있다. 사회적으로 저출산․고령화가 급속히 진전되고 있고, 가족구조의 변동 및 여성의 경제활동 참여 확대가 이루어지고 있으며, 경제적으로는 양극화 및 저소득층의 배제가 심화되고 있다(김연명, 2007). 이러한 도전은 불가피하게 기존의 사회정책에 대한 수정을 요구하고 있고, 이러한 도전에 직면해서 참여정부는 IMF 구제금융을 받은 이후 지배적 이념이었던 작은 정부 대신 큰 정부의 추구를 통해서 이러한 문제들의 해결에 적극 나서고 있다.

이런 과정에서 두드러지는 것은 사회부문에 대한 참여 정부의 적극적인 개입이다. 성장과 분배를 동시에 추구하는 참여정부는 IMF 금융위기로 인한 김대중정부의 신자유주의 정책에서 벗어나 사회복지정책을 강화하고자 하였다. 그런데, 법령상 대부분의 복지서비스의 공급 책임은 중앙정부와 지방자치단체 양자에 공히 부과되어 있고, 지방자치단체가 수혜자들에 대한 복지서비스 전달자로서 기능하고 있다. 참여정부의 사회복지 강화정책이 성공을 거두기 위해서는 지방자치단체와의 효과적인 협력이 필수적이다.

그러나, 참여정부의 복지정책 강화는 예상치 못한 부작용을 낳음으로써 그 효과성을 크게 떨어뜨리는 결과를 초래했다. 즉, 복지 관련 국고보조금이 늘어남에 따라 지방자치단체의 부담도 함께 늘어남으로써 지방재정의 부담을 급격히 증가시켰던 것이다. 지방자치단체에 대한 과도한 재정부담은 지방자치단체의 복지사업에 대한 재원을 감소시키고 참여정부에 대한 지지 철회 등을 초래하였으며, 이러한 부담이 과연 적정한 것인지 정부간 재정관계에 관한 논쟁을 촉발시켰다.

참여정부 사회복지부문의 정부간 재정관계는 정책의 강화 뿐만 아니라 참여정부의 주요 국정과제 가운데 하나인 지방분권에 의해서도 크게 영향을 받았다. 정부간 재정관계에 있어서 중요한 수단 가운데 하나인 국고보조금이 지방자치단체의 재정적 자율성을 크게 해친다는 비판에 직면하자, 정부는 149개의 국고보조사업을 지방에 이양하고 분권교부세를 신설하여 중장기적으로는 해당 재원을 기존의 용도를 불문하고 지방자치단체가 필요에 따라 사용할 수 있도록 하였다. 이러한 과정에서 충분한 재원이 이양되지 않았고, 중앙정부로부터의 지원 축소를 우려한 지방자치단체 및 수혜자들로부터 상당한 문제제기를 경험하게 되었다.

이 연구는 이러한 부작용들로 인하여 주목을 받게 된 사회복지에 관련된 중앙과 지방 간의 재정관계의 이슈들을 점검해보고 개선방안을 탐색해보고자 한다. 정부간 재정관계를 규정하는 제도로는 지방교부세제도, 균형발전특별회계 및 국고보조금이 있는데, 이 가운데 사회복지부문과는 거리가 있는 균형발전특별회계를 제외한 지방교부세제도와 국고보조금제도에 관해서 논의한다.

II. 사회복지부문의 정부간 재정관계

1. 지방교부세제도

지방교부세는 국세와 지방세가 약 8:2의 비율인 반면 국가와 지방자치단체의 세출은 약 4:6의 비율로 나타나는 국가와 지방자치단체 간 세입․세출의 부정합(mismatch)을 완화하기 위하여 내국세의 일정 비율을 지방자치단체에게 교부하는 재원이다. 국가는 지방자치단체의 세출수요 전액을 충당하는 지방세 수입을 허용함으로써 재정이전의 필요성을 원천적으로 제거하려 하지 않는다. 대신 자치단체 세출수요 일부만을 충당할 수 있는 지방세 수입을 허용하고, 지방교부세 등의 이전재원을 통하여 부족한 지방의 세수를 보충하도록 한다. 이는 지방세 수입의 증가가 불가피하게 초래하게 될 지방자치단체 간의 재정력 격차를 방지하기 위함이다. 지방교부세는 국가가 징수한 내국세의 일정비율을 재정부족액을 기준으로 지방자치단체에 교부함으로써 지방자치단체 간의 재정력 격차를 완화하는 수평적 불균형 완화의 기능을 수행하고 있다.

1983년의 13.27%에서 지금은 19.24%로 상향 조정되었다.

2007년 현재 지방교부세는 보통교부세(분권교부세와 도로보전분 제외 교부세 총액의 96%+도로보전분), 특별교부세 및 분권교부세로 구성된다. 가장 큰 비중을 차지하는 보통교부세(도로보전분 제외)가 산정공식에 따라서 배분되는데, 이때 적용되는 공식의 핵심은 기준재정수요액과 기준재정수입액의 차이인 재정부족액의 과소에 따라 보통교부세가 배분된다는 점이다.

표  2007년 지방교부세 편성 내역

종류	내역	2007년 예산
보통교부세	계	20조 6,921억원
	재정부족액보전분 (96%)	19조 8,421억원
	도로사업보전분(별도)	8,500억원
특별교부세	분권교부세와 도로보전분 8,500억 제외 교부세총액의 4%)	8,268억원
분권교부세	내국세 총액의 0.94%	1조 1,053억원

사회복지 관련해서는 2004년에 노무현정부가 지방분권의 일환으로 도입한 분권교부세가 정부간 재정관계에 있어서 중요한 의미를 갖는다. 분권교부세는 일부 국고보조사업들을 대규모로 지방자치단체에게 이양한 재원으로, 이러한 국고보조사업의 이양은 그동안 재원 이양 없는 사무/권한의 이양만으로는 지방자치단체에 부담만 주고 지방자치단체의 실질적인 권한 강화로 이어지지 못하였다는 반성에 입각한 것이었다. 지방자치단체의 자율성을 저해하는 것으로 알려진 국고보조금사업들이 중앙정부의 지침에 따라 지방이양의 대상이 되었다. 소관 부처들의 반대를 극복하고, ʼ04년도 기준 국고보조금 총 533개 사업(사업비: 12조 7천억원) 가운데 13개 부처 149개 사업(사업비: 9,581억원)이 지방으로 이양되었다.

이 국고보조금사업의 이양은 지방자치단체에게 재원사용의 권한을 부여하는 것이 제 1의 목적이었기 때문에 아무런 제한 없이 지방자치단체들이 자유롭게 사용할 수 있도록 하기 위하여 교부세의 형식을 빌었다. 그러나, 국고보조사업의 성격상 용도대로 사용할 필요가 있다는 소관 부처들의 주장에 따라 완전히 재량을 부여하는 보통교부세와는 별도로 지방교부세 내에 분권교부세를 신설하고 한시적으로 2009년까지 운영하기로 하였다. 그 결과, 지방교부세의 내국세 비율은 19.24%로 인상되었고 이 가운데 분권교부세는 0.94%를 구성하게 되었다.

분권교부세 교부대상이 된 149개의 국고보조금사업은 그 성격에 따라 크게 경상적 수요와 비경상적 수요로 구분하고 있다. 경상적 수요에는 지방이양사업 중에서 일정수준의 재정수요를 계속적으로 보전할 필요가 있는 사업으로서 객관적인 산식화가 가능한 74개 사업이 해당한다. 비경상적 수요는 매년 지방자치단체의 사업계획을 심사‧지원하던 사업으로서, 일률적으로 보조금 평균교부액 수준을 적용하여 배분하는 것이 불합리한 사업을 의미한다. 비경상적 수요는 75개사업 3,294억에 대하여 불특정자치단체를 대상으로 하는 일반수요와 특정목적사업을 교부대상으로 하는 특정수요로 구분하여 산정하였다.

가장 많은 국고보조사업을 지방에 이양한 부처는 보건복지부로서 67개사업 5,958억54백만원을 이양하였는데, 이는 사업 개수 기준으로 45%, 금액기준으로는 무려 62%에 달하는 것이었다. 절대 다수의 사업들이 사회복지 관련 사업들로 경상사업이 50개 사업에 4,722억 42백만원이었고, 비경상사업이 17개 사업에 1,236억 12백만원으로 대부분이 경상사업에 해당되었다. 경상사업들을 항목별로 구분해 보면, 노인복지비가 10개 사업에 576억 32백만원이고, 장애인복지비가 1,965억 48백만원, 그 밖의 복지비가 2,180억 62백만원이었다.

표  부처별 지방이양사업 수요 현황        (단위 : 개, 백만원, %)

부 처 별	계
	사업수	백분율(%)	이양규모	백분율(%)
계	149	100.0	958,049	100.0
보건복지부	67	45.0	595,854	62.2
건설교통부	7	4.7	133,078	13.9
행정자치부	4	2.7	74,157	7.7
문 화 재 청	2	1.3	41,032	4.3
문화관광부	24	16.1	35,628	3.7
농 림 부	9	6.0	22,216	2.3
해양수산부	16	10.7	15,679	1.6
농촌진흥청	9	6.0	10,237	1.1
환 경 부	5	3.4	9,046	0.9
여 성 부	2	1.3	7,532	0.8
국가보훈처	1	0.7	6,378	0.7
노 동 부	1	0.7	6,092	0.6
산 림 청	2	1.3	1,120	0.1

2. 국고보조금제도

지방교부세가 중앙과 지방자치단체 간의 수직적 재정불균형과 지방자치단체 간의 수평적 불균형을 완화하기 위해서 사용되는 것과는 달리, 국고보조금은 지방자치단체들이 중앙정부의 이해에 합치되는 방향으로 정책을 수행하도록 유도하고 촉진하는 것을 그 주된 기능으로 삼는다. 이 과정에서 중앙의 재정이 지방의 재정으로 이전되기 때문에 중앙과 지방 간의 수직적 재정불균형을 완화하는 효과도 있으나 이는 부수적인 효과에 해당한다.

국고보조금의 가장 중요한 특징은 그 용도의 제한성이다. 부담금, 교부금, 협의의 보조금은 모두 개별 사무와 관련되어 지급하도록 규정되어 있는데, 이는 바로 보조금들의 사용목적이 개별적 사무에 한정되는 것을 의미한다. 이러한 보조금 사용처의 제한은 “특정 국가이익에 관련된 부문”에서의 지방사업들을 촉진시키고 지지하기 위하여 사용된다.“(Shannon, 1974: 496) 따라서, 한편으로는 중앙정부가 장려하고자 하는 구체적 정책의 실시를 보장하지만, 다른 한편으로는 지방자치단체의 자율성을 제약하게 된다. 보조금은 지방자치단체의 정책우선순위와는 다른 중앙정부 정책을 지방자치단체로 하여금 수행하도록 하는 강제적 기능을 가지며 이는 중앙집권적 전통이 강한 단일제국가인 우리나라에서 특히 중요한 의의를 갖는다.

지역 중소기업에 대한 지원과 같이 중앙정부와 지방자치단체의 이해가 서로 같은 경우가 있을 수 있는데, 이는 중앙정부의 보조금이 지방자치단체의 세입을 늘려주는 것과 같은 효과를 갖는다. 중앙정부의 지원으로 인하여 특정부문에 대한 지출이 줄고, 이 재원으로 여타 정책부문에 투자할 수 있기 때문이다. 이때, 지방자치단체가 자신의 재원으로 한다면, 적은 규모로 시행할 수 밖에 없거나, 전혀 시행할 수 없는 사업에 대하여 중앙정부가 지원함으로써 규모 확대 또는 사업 착수를 고려한다면 보조금의 효과가 그만큼 있다고 할 수 있다.

표  2006 주요 부처별 국고보조금 현황 (일반회계 당초 예산, 단위: 억원, %)

	합계		국고보조사업의 재원구성
	규모	비중	국고 보조금	순 지방비	재정 융자금	수익자부담	소계
합계	261,525	100.0	70.1	28.3	0.1	1.5	100.0
보건복지부	81,884	31.3	73.7	26.1	-	0.2	100.0
건설교통부	37,392	14.3	86.0	14.0	-	-	100.0
환경부	26,758	13.4	58.0	37.3	0.0	4.6	100.0
농림부	35,024	10.2	78.6	16.2	0.6	4.5	100.0
여성가족부	12,457	6.9	46.5	53.5	-	-	100.0
행정자치부	18,022	4.8	68.1	31.9	-	-	100.0
산림청	4,966	3.2	55.5	35.7	1.2	7.6	100.0
문화관광부	8,293	2.8	55.0	44.6	-	0.4	100.0
해양수산부	4,485	2.5	65.4	30.6	0.1	4.0	100.0
기타	32,245	10.6	95.1	4.5	-	0.4	100.0
자료: 자치종합정보센터(www.jachi.co.kr), 이재원(2007)에서 재인용.

2006년의 경우, 복지 관련 부처인 보건복지부의 국고보조금은 8조 1,884억원으로 전체 국고보조금 26조 1,525억원의 31.3%로 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 보건복지부 국고보조사업 전체에 대한 지방비 부담비율은 26.1%으로 건교부와 농림부의 지방비 부담비율 14%와 16.2% 다음으로 낮은 수준이다.

III. 사회복지 관련 정부간 재정 관계의 쟁점

1. 보통교부세 기준재정수요 산정의 적정성

1) 세출구조와 기준재정수요구조의 차이

최근의 복지재정수요가 급증함에 따라 이슈가 된 부분은 기준재정수요액의 산정의 적정성이다. 기준재정수요는 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 유지하는 데 필요로 하는 기본적인 재정수요로서, 각 지방자치단체가 실제 지출하거나 지출하려는 모든 경비를 의미하는 것이 아니라 합리적이고 타당한 수준의 표준적인 재정수요를 의미한다(행정자치부, 2006) 지방자치단체의 복지지출이 날로 증가되고 있고, 복지지출수요는 특히 노인인구가 많은 농어촌이나 대도시 지역의 복지수혜자(장애인, 저소득층)들이 많이 사는 지역 등 재정력이 약한 지역에 더 커다란 부담으로 작용하고 있다. 복지지출이 재정력이 약한 지방자치단체에 더 많은 부담을 주는 점을 고려할 때 지방자치단체 간의 형평화 효과를 추구하는 지방교부세에 이러한 부분이 반영될 필요가 있다. 그러나, 기준재정수요액의 산정에는 최근까지만 해도 과거 수십 년 동안 이용되던 산정공식의 틀을 그대로 유지함으로써 기준재정수요가 세출구조를 적절하게 반영하지 못해 왔다는 문제가 일부 연구자들에 의해서 제기되어왔다(이상용․이효, 2006). 즉, 세출구조는 사회개발비 비중이 높아진 반면, 보통교부세 산정기준이 되는 기준재정수요는 이를 반영하지 못하고 있다는 것이다.

2000년 이후 지방자치단체의 세출구조는 사회개발비가 40% 이상으로 가장 큰 비중을 차지하였고 다음으로 경제개발비가 30% 내외에서 약간의 변동을 보였으며, 일반행정비는 12% 내외로 가장 작은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 이러한 세출구조는 2000년 이후 안정적인 모습으로 거의 변동 없이 유지되었다.

표  지방자치단체의 연도별 세출구조 추이 (총계예산, 최종예산 기준)

	2001	2002	2003	2004	2005
일반행정	12.0	11.3	11.5	12.7	12.9
사회개발	48.9	44.9	46.0	48.4	49.6
경제개발	28.2	33.5	31.4	28.0	27.7
기타	10.9	10.2	11.1	10.9	9.9
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
자료: 행정자치부 재정고 (http://lofin.mogaha.go.kr )

그러나, 지방교부세의 배분기준이 되는 기준재정수요는 이러한 세출구조와는 커다란 차이를 보였다. 예컨대, 기준재정수요 총액 가운데 일반행정이 차지하는 비중은 2000년의 경우, 44.3%으로 가장 높고, 이는 2004년과 2005년에 2-3% 하락한 것을 제외하고는 계속 유지되고 있다. 또한, 지역경제의 비중은 2001 이후로 계속 40% 전후를 기록하고 있고, 2007년에 27.6%로 하락하였다.

표  보통교부세 기준재정수요 항목별 비중 추이 (단위: %, 억원)

측정항목	2000	2004	2005	2006	2007
일반행정	44.3	38.7	37.3	40.5	41.9
사회개발	21	25.1	24.5	29.7	42.6
지역경제	33.4	38.8	40.3	34.5	27.6
기타	1.8	1.8	1.8	1.5	1.1
합계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
(규모)	214,790	377,912	471,970	453,034	497,102

이러한 차이는 기준재정수요의 경우, 국고보조금을 제외한 지출을 기준으로 산정하고 있다는 점에 기인한다. 즉, 일반행정의 경우, 국고보조금이 거의 없는 반면, 사회개발이나 경제개발의 경우, 상당히 많은 국고보조사업들이 포함되어 있다. 지출예산에서 국고보조금을 제외한 기준재정수요만을 본다면, 일반행정의 비중이 과다 대표되고, 사회개발이나 경제개발이 과소 대표될 수밖에 없다. 이러한 현상이 바람직한 것인가? 보통교부세는 지방자치단체 간 재정형평화 기능을 수행한다. 보통교부세를 자치단체 간에 배분하기 위한 기준재정수요의 산정은 원칙적으로 자치단체 자체 재원으로 충당되는 재정수요에 입각해서 이루어져야 한다. 그렇다면, 지방자치단체의 세출 가운데 국고보조금에 의해서 충당되는 부분은 기준재정수요 산정대상에서 제외되는 것이 적절하고 따라서, 기준재정수요의 경우 일반세출에 비해 상대적으로 일반행정비 비중이 높고 사회개발비 비중이 낮게 나타난 것은 잘못되었다고 보기 어렵다. 물론 현재의 기준재정수요산정이 기존의 지출을 인정하는 방식으로 이루어지고 있기 때문에 적정 수준의 수요라고 하기는 어려운 측면이 있으나, 적정 수준의 기준재정수요를 계산할 수 있는 방법이 현실적으로 존재하지 않기 때문에 이러한 접근이 불가피한 것으로 보인다.

2) 기준재정수요 산정 상의 항목변경의 의미

참여정부는 항목 변경을 시도하였다. 우선 일반행정비의 7개 항목 가운데 의회비, 선거비, 인건비, 행정정보화비 및 징세비 등을 없애고 일반관리비와 읍면동비만을 남겨두었다. 또한, 홍보비와 문화체육비 항목을 홍보 및 문화체육비로 통합하였다. 이밖에 지역사회개발비에 지역정보화비 항목을 추가하였고, 별도 항목이던 교통관리비를 포함시켰으며, 상수도비와 하수도비를 상하수도비로 통합하였고, 민방위비와 소방비를 안전관리비로 통합하였다.

특히 주목할만한 변화는 사회복지 관련해서는 항목을 늘려나갔다는 점이다. 2004년에는 기존의 사회보장비의 사회복지비와 기초생활보장비에 노인복지비 항목을 추가하였고, 2006년에는 아동복지비 항목을 추가하여 4개 항목으로 사회보장비의 항목수를 늘렸다. 2007년에는 일반행정비에 읍면동비 항목을 삭제하고 인건비를 추가하였고, 사회보장비에 기존의 4개 항목에 장애인복지비를 추가하여 5개 항목으로 늘렸다.

표  보건복지 기준재정수요 비중 추이

보건 복지		1995	2000	2004	2005	2006	2007
	소계	9.1	10.5	12.5	12.2	14.8	21.3
	4.보건위생비	2.2	1.9	1.9	1.7	1.8	1.9
	8.일반사회복지비	5.2	6.0	5.5	5.6	4.1	3.7
	9.노인복지비	-	-	2.9	2.9	3.4	5.1
	10.아동복지비	-	-	-	-	3.5	5.3
	11.장애인복지비	-	-	-	-	-	2.0
	12.기초생활보장비	1.7	2.6	2.2	2.0	2.0	3.3

이처럼 노무현정부가 기존의 일반행정 관련 항목을 대폭 축소하고 사회복지 관련 항목을 늘린 것에 대해서 사회복지부문의 기준재정수요를 늘린 것으로 이해하는 경우가 있으나, 이는 잘못된 것이다. 이미 사회복지비에 포함되어 있던 노인․아동․장애인비 등 복지 관련 측정항목을 따로 따로 분리한 것에 지나지 않는다. 이는 지방자치단체 간의 배분에 있어서 복지수요를 보다 정확하게 반영하기 위한 것으로 지방자치단체 전체로 볼 때 사회복지 분야의 기준재정수요를 증액시키거나 보통교부세 내에서의 비중을 높이는 효과를 가져 오지는 못하였다.

이처럼 기준재정수요에 노인복지비, 아동복지비등의 산정항목이 추가되자, 해당 항목의 지출이 비교적 낮은 지방자치단체들이 해당 항목의 지출을 증가시키고자 하는 모습을 보이는 등, 결과적으로 일부 지방자치단체들의 해당 항목 지출 증가를 유도하는 효과를 가져 오기도 하였다.

3) 사회복지 관련 기준재정수요 반영 강화

최근의 사회복지부문의 부담 증가를 반영하여 사회복지분야의 기준재정수요가 늘어나게 된 것은 차년도 기준재정수요의 예측을 할 때 사회복지분야의 수요증가율을 더 많이 인정한 것과 추가수요를 인정한 것에 기인한다.

우선, 2007년부터는 비용의 성격에 따라 차년도 재정수요의 증가율을 차등화하였다. 2007년 지방자치단체 예산의 경우 지방교부세 증가율이 11.9%였기 때문에, 2008년도에도 교부세 증가율을 11.9%로 결정하고, 인건비와 일반관리비로 구성된 일반행정비의 증가율은 11.9%, 지역개발비 증가율은 0%로 하는 대신, 사회복지 관련 수요의 증가율은 23.8%로 결정하였다. 사회복지 관련 수요의 증가율은 지역개발비에 비하여 23.8% 포인트나 높게 되어 결과적으로 사회개발수요액의 증가가 초래되었고, 그 결과 사회복지 관련 수요가 높은 지역이 지역개발수요가 높은 지역보다 상대적으로 더 많은 보통교부세를 수령할 수 있게 되었다.

이는 사회복지 부문의 국고보조금을 제외한 지방비 지출의 연평균 증가율인 20.5%를 약간 상회하는 수준이다.

또한, 종래에는 낙후지역 등 지역균형수요만을 보정수요를 통해서 추가 반영하던 것을 2007년부터는 노인․아동․장애인 및 기초생활수급권자에 대한 수요를 보정수요에 추가하였다. 즉, 노인․아동․장애인에 대한 기초수요액의 일정비율, 즉 구는 10%, 시․군은 20% 만큼에 대해서 추가로 보정수요로 인정하였다. 이렇게 추가된 사회균형보정수요액은 약 9,000억원으로 2007년도 기준재정수요액 49조 7천억원의 약 2%에 해당한다. 이렇게 늘어난 기준재정수요액은 동종 자치단체 내에서의 각각의 노인비율, 아동비율, 장애인비율 및 수급권자비율에 따라 각각의 자치단체에 배분되었다. 10% 초중반 대에 머물던 보건복지비의 비중이 2007년에는 대폭 높아져서 20%를 상회한 것은 이러한 보통교부세 기준수요액 산정방식의 변경이 기여한 바 크다.

그러나, 교부세 총액은 내국세의 19.24%로 고정되어 있기 때문에 이러한 조치가 지방자치단체 전체의 교부세 총액을 증가시킨 것은 아니다. 단, 사회복지수요가 높은 지방자치단체들에게 인정되는 기준재정수요가 증가하기 때문에 재정부족액이 증가하고, 이들 자치단체에 더 많은 교부세가 배분될 수 있게 되었다. 반면에, 사회복지수요가 낮고 지역개발비수요가 높은 지방자치단체들의 경우, 기준재정수요가 증가하지 않음으로써 재정부족액이 증가하지 않게 되어 상대적으로 적은 교부세가 배분되는 결과를 초래한다.

2. 분권교부세

1) 재원부족

분권교부세의 재원 총액은 그 대상이 된 149개 보조사업의 종전 5년간의 평균으로 산정하였다. 지방자치단체 별 배분을 위해서는 종전 5년간의 보조금 평균교부액을 산출하고, 광역단위로 이양사업을 11개 산정항목으로 구분하여 산식화하였다. 그리고 산식은 평균교부액과 지방이양 관련통계를 적용하여 광역 단위로 회귀방정식을 도출하고, 지방자치단체별 수요는 보조금 평균교부액 비중에 따라 산정하였다. 이처럼 분권교부세의 산정기준을 종전 5년간의 보조금 평균교부액으로 하게 되니, 사업수요가 늘어나도 중앙정부로부터의 지원이 추가적으로 이루어지지 않는 문제를 낳게 되었다.

분권교부세는 정책 강화나 수요증가와는 무관하게 내국세의 일정 비율에 재원 총액이 고정되어 있기 때문에 특정 사업의 재정소요 증가가 재원 증가와 연계될 수 없었다. 2001년부터 2005년까지 분권교부세사업의 평균 증가율은 17.2%에 달하였으나 분권교부세율의 증가율은 내국세 증가율에 연동되어 8.6%에 불과하였다. 이는 지방자치단체가 부담하여야 할 부분 이외에 국고보조금 체제 하에서는 중앙정부가 부담했어야 할 부분까지도 지방자치단체 재정이 충당하고 있다는 것을 의미한다. 그 결과, 지방이양 이전인 2004년 분권교부세사업의 국비:지방비 분담율이 50:50이었으나, 2006년에는 분담비율이 32:68로 변화되어 지방비 부담이 대폭 늘어나는 결과를 초래하였다. 이러한 문제는 사업수요의 증가폭이 큰 복지사업의 경우 가장 극명하게 나타났고, 복지수요가 많은 지방자치단체들은 상당한 재원부족에 봉착하게 되었다. 게다가 분권교부세를 일부 충당하기로 하였던 담배소비세가 예상보다 적게 징수됨으로써 재원부족 현상은 더욱 심화되어 결국 2006년부터는 분권교부세율을 0.83%에서 0.94%로 인상하게 되었다.

또한, 노무현정부는 지방자치단체의 재원에 대한 대책 없이 수혜대상 확대 또는 인력 증원을 통한 복지정책의 강화를 추진하였다. 아동급식 지원사업의 경우, 지방에 이양하기 전에는 기초생활수급자를 대상으로 지원하였으나 이 사업을 지방에 이양한 후에 차상위 계층까지 수혜대상을 늘리고 지원 단가도 높이는 등 지원을 대폭 확대하였다. 수혜자는 당초 5만5천명에서 25만명으로 늘어나고, 급식단가는 2,500원에서 3,000원으로 인상한 결과 240여억원의 추가소요가 발생하게 되었다. 또한, 사회복지전담공무원 인건비 지원의 경우, 국무회의에서 1,830명을 증원하기로 결정하였으나, 소요재원에 대한 대책은 별도 마련하지 않아서 지방자치단체가 추가로 340여억원을 부담하였다.

이는 미국에서도 주정부 및 지방정부의 재정부담을 증가시켰던 비재정지원명령(unfunded mandates)의 경우와 유사하다. 미국의 비재정지원명령은 일반적으로 하나의 정부가 이행에 필요한 자금을 일부만 제공하면서 다른 정부에게 지우는 책임이나 의무를 말한다. 주로 미국의 연방정부와 주 혹은 지방정부들 간의 관계에서 연방의회가 주정부와 지방정부에게 상당한 재원이 소요되는 기능의 책임을 지우는 법률을 통과시킬 경우에 주로 많이 발생한다. 이는 주 및 지방정부들의 재원의 일부를 스스로의 판단에 의해서 사용하지 못하고, 연방정부의 판단에 따라 사용하여야 한다는 문제를 낳는다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 미국에서는 비재정지원명령개혁법(Unfunded Mandates Reform Act)이 제정되기도 하였으나, 큰 효과는 거두지 못하고 있는 것으로 알려져 있다.

이러한 여러 가지 이유로 인하여 분권교부세 내에 포함된 사회복지사업의 소요액은 연평균 20.5% 증가하였으나, 내국세에 연동되어 있는 분권교부세는 내국세 평균증가율 8.6%에 연동되어 매년 지방자치단체의 부담이 증가될 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 소요재원의 증가율을 20.5%, 지방비부담률을 50%, 분권교부세를 8.6%로 적용하여 행정자치부가 계산한 바에 따르면, 2009년까지 연평균 6,570억원이 부족할 것으로 예측되고 있다.

표  추가 소요액 판단                 (기준 : 2005. 6.30/단위 : 억원, %)

구 분	'05	'06	'07	'08	'09	비 고
총소요액	15,400	18,557	22,361	26,945	32,469	20.5% 적용
적정규모	7,700	9,279	11,181	13,473	16,235	총소요액의 50%
분권교부세	5,499	5,972	6,486	7,044	7,650	8.6%적용
부족액	2,201	3,307	4,695	6,429	8,585	연평균 5,043억원
자료: 행정자치부 내부 자료, 2005

또한, 분권교부세는 2009년까지 한시적으로만 운용되고 그 이후에는 보통교부세와 통합하도록 예정되어 있다. 2010년 이후의 분권교부세 액수는 그 산정의 기초가 된 149개 사업과는 아무 관계를 갖지 않을 가능성이 많다. 그렇다면, 그 이후에 재정수요의 증가로 인하여 추가적으로 소요되는 재원은 어떻게 조달할 것인가가 문제가 될 수 있다. 분권교부세 재원이 149개 사업에 사용되지 않을 수 있는 상황에서, 추가재원의 소요를 이들 사업의 재정소요에 맞추는 것도 적절하지 않기 때문이다. 이러한 문제는 불가피하게 분권교부세사업의 재편을 포함한 새로운 제도개선이 필요함을 지적하고 있다.

2) 지방자치단체 재정 자율권의 침해

이러한 재정부족은 지방자치단체의 재정자율성을 크게 훼손한다. 복지사업의 특성상 그동안 제공되던 복지서비스를 중단하거나 축소하는 것은 해당 지방자치단체장에게 상당한 정치적 타격을 안겨줄 수 있기 때문에 지방자치단체는 일단 지방재정을 투입할 수밖에 없다. 이는 지방자치단체 재정을 중앙정부의 국고보조사업에 사용하는 것을 의미한다.

인천광역시의 경우, 2006년 분권교부세 재원이 70억원 정도 부족한 상황이었으나, 사업 중단 혹은 축소를 택하는 대신, 일단 시비를 투입하여 동일한 수준에서 사업을 계속하였다. 그러나, 이러한 상황이 계속되면, 종국적으로는 사업의 축소가 불가피할 것으로 예상된다(김재훈 등, 2006).

또한, 분권교부세사업들은 교부세의 특성상 세출에 있어서 중앙정부의 관여 없이 지방자치단체의 재량이 최대한 인정되어야 한다. 원칙적으로 지방자치단체들이 해당 사업의 구체적인 내용을 변경할 수 있어야 할 뿐만 아니라 해당 사업 규모를 줄이거나 아예 하지 않을 수 있는 재량을 가져야 한다. 그러나, 중앙정부는 아동급식지원사업에 있어서 급식단가를 올리는 등 사업내용 강화 등을 통하여 계속 관여하고 있고, 지방자치단체들은 강화된 서비스 제공을 위하여 일단 지방비를 추가 투입하고 있다. 그러나, 이는 중앙정부의 뜻에 따라 아동급식분야에 지방자치단체의 재원이 투입되는 것으로, 분권교부세가 지방자치단체의 재정적 자율성 제고라는 본래의 목적과는 달리 중앙정부의 정책목적 달성을 위하여 ‘지역자원의 징발(conscription of local resources)’ 수단으로 사용되고 있다는 것을 의미한다.

3. 국고보조금

1) 국고보조율 조정의 적절성 (재정부담의 중앙과 지방 간 배분)

사회복지 관련 국고보조사업의 보조율은 사업마다 다양하고 일관된 원칙이 있다고 보기 어렵다. 사업단위로 보면, 전국장애인생활체육대회지원이 100% 국고지원에 의한 사업이다. 기초생활급여, 자활지원, 의료급여, 저소득장애인지원, 저소득모부자가정지원, 기초생활수급자에 대한 근로소득공제 등의 사업들이 국비 대 지방비 부담 비율이 8:2(서울은 5:5)로 되어 있다. 부랑인지원, 경로연금, 자활지원제도개선 시범사업 운영, 입양장애아동양육보조금, 요양보호노인을 위한 재가노인복지센터 확충, 장애인보호수당, 노인건강운동생활화지원 등의 사업이 국비 대 지방비 부담 비율이 7:3(서울은 5:5)으로 되어 있다. 노인복지시설운영지원, 아동복지시설운영지원, 가정복지종합상담센터, 사회복지사무소시범사업 운영, 취약가정사례관리시범사업 긴급지원사업, 부랑인시설 기능보강, 장애아지역사회재활시설 확충, 장애인생활시설 확충, 장애인 직업재활시설 확충, 노인복지시설 확충, 아동복지시설 확충, 모자복지시설기능보강, 지역아동센터 지원확충 등의 사업이 국비 대 지방비 부담비율이 6:4로 되어 있다. 이처럼 유사한 성격의 사업들이 서로 다른 지방비 부담비율에 의해서 지원되고 있음을 알 수 있다.

표  사회복지 국고보조금의 보조율

단위사업	국고보조율		단위사업	국고보조율
	서울	지방		서울	지방
기초생활급여지원	50	80	장애인주민자치센터도우미	50	50
의료급여지원	50	80	장애인의료재활지원	70	30
			부랑인지원	50	70
긴급복지지원	50	80	출산가정경제적부담 완화	50	80
자활지원사업	50	80	불임부부지원	30	50
아동시설지원	40	40	경로연금	50	70
가정입양지원	40~70	40~70	사할린한인지원	100	100
가정위탁지원	50	70	노인관련기관지원	50	50
아동발달지원계좌 지원	40	70	독거노인도우미파견	50	70
방과후활동지원	20~100	20~100	노인수발보험지원	100	100
장애수당	50	70	노인요양시설확충	50~80	50~80
저소득장애인지원	30~80	30~80	노인요양시설확충(농구특)	50	50
저소득장애인지원(농구특)	50	50	노인일자리지원	30	50
장애인선택적복지사업	50	70, 80	노인일자리지원(균특)	50	50
장애인생활시설 확충	50	50	장사시설	70	70
장애인일자리지원	30	50	복지사업평가	100	100
장애인직업재활지원	40	40	지역복지서비스	50	70
자료: ‘보건복지부 국고보조금 예산내역’에서 발췌, 보건복지부 내부자료. 2007.

국고보조금의 중앙과 지방 간 부담 배분의 적정성을 판단하는 기준은 우선 당해 사업이 어느 정도의 외부효과를 갖는가, 당해 사업이 국가사무인가 혹은 지방사무인가, 지방의 재정부담능력이 있는가, 국가가 제공하여야 하는 최소한의 행정서비스 수준(national minimum)의 확보가 필요한가 등이다. 일반적으로 외부효과가 있는 사무를 국가사무로 하고, 비용이 많이 드는 대규모 사업을 주 내용으로 하는 사무를 국가사무로 하고 있기 때문에 첫 세 가지 기준은 사실상 동일한 기준이라고 할 수 있다. 그러나, 복지사업이 외부효과가 큰지 여부에 대해서는 전문가들의 견해가 서로 다르고(김정훈, 2000; 권오성, 2005; 이재원, 2007), 사무의 종류에 대해서도 의견의 일치를 보지 못하는 경우가 많이 있으며(김재훈, 1993; 홍준현, 2000), 복지 관련 사무들은 대부분 "국가 또는 지방자치단체는 ****를 할 수 있다“는 형식으로 규정되어 있기 때문에 공동사무로 인정되고 있다. 공동사무로 인정하는 경우에 부담비율을 얼마로 하는 것이 적절한지는 알 수 없다. 그리고, 대부분의 복지보조금사업의 경우, 복지수혜자들이 특히 많아서 타 부문의 재정을 다 흡수하는 특수한 경우를 제외하고는 지방자치단체들이 다른 비용의 일부를 줄이고 필요한 복지지출을 할 수 있기 때문에 지방자치단체의 부담능력을 기준으로 사무를 구분하기는 어렵다.

예컨대, 노인복지법 제 4조는 “국가와 지방자치단체는 노인의 보건 및 복지증진의 책임이 있으며, 이를 위한 시책을 강구하여 추진하여야 한다.”고 규정함으로써 노인보건 및 복지증진의 책임을 국가와 지방자치단체 모두에게 지우고 있다.

다음으로, 대한민국 국민이라면 지역에 관계 없이 누구든지 받아야 할 기본적인 행정서비스(national minimum)에 해당하는가 여부에 따라 중앙과 지방 간 부담 배분을 결정하는 것이다. 즉, 모든 국민이 정부로부터 당연히 제공받아야 하는 최소한도의 복지서비스를 제공하는 사업들은 중앙정부가 책임져야 하는 사무로서 재원부담도 중앙정부가 전액 부담하여야 한다는 것이다. 이러한 논리를 따를 경우, 중앙정부가 80%만을 지원하는 기초생활급여, 의료급여, 저소득장애인지원이나, 중앙정부가 70%만을 지원하는 경로연금 등과 같이 국민의 기초생활을 보장하기 위한 사업들은 중앙정부가 전액 부담할 책임을 진다. 기초적인 복지서비스 부담은 중앙정부가 하고, 지역에서 판단하여 추가적으로 필요한 서비스가 있는 경우에는 지방자치단체가 부담하는 식이다. 그러나, 이러한 추가적인 사업의 영역에서도 중앙정부가 필요하다고 인정하고 지방자치단체의 사업수행을 촉진하기 위해서 국고보조금이 사용될 수 있는데, 이러한 사업에 대해서는 중앙정부가 전액을 부담할 필요는 없다. 중앙정부의 국고보조는 해당 국고보조사업의 가격을 낮추어서 지방자치단체로 하여금 이를 수행하도록 하기 위한 것이기 때문이다.

현재도 지방자치단체가 스스로의 판단에 따라 법령상보다 더 강화된 내용의 복지지원을 조례로 정할 때에는 추가된 지원에 필요한 재원은 전액 당해 지방자치단체가 부담하도록 되어 있다. 예컨대, 국민기초생활법 제 43조는 “지방자치단체의 조례에 의하여 이 법에 의한 급여범위 및 수준을 초과하여 급여를 실시하는 경우 그 초과 보장비용은 당해 지방자치단체가 부담한다.”고 규정하고 있다.

2) 차등보조율의 문제 (재정부담의 지방자치단체 간 배분)

최근의 복지재정의 급격한 증가는 지방자치단체에 대한 재정부담으로 연결되었으나 이러한 재정부담의 강도는 지방자치단체에 따라 많이 달랐다. 복지재정수요는 개별 자치단체에 해당 복지사업의 수혜자가 얼마나 되는가에 따라 결정되기 때문에, 복지사업 수혜자가 많이 분포하고 있는 지방자치단체의 부담이 그렇지 않은 지방자치단체에 비해서 높은 구조를 가지고 있다. 그런데, 복지수혜자는 대체로 지방자치단체의 재정력에 따라 비례하여 분포하지 않으며, 많은 경우에 복지수혜자들은 재정력이 낮은 지방자치단체에 더 많이 분포하는 특성을 가지고 있다.

예컨대, 노인복지를 위한 재정부담은 65세 인구비율인 고령화비율이 크게 영향을 미치는데, ‘2006년 농․어업기본통계조사결과’에 따르면, 농촌의 고령화비율은 30.8%로 우리나라 전체 고령화율 9.5%의 3배가 넘는 심각한 수준이다. 이 경우, 재정력이 낮은 농촌지역의 노인복지 관련 재정부담이 재정력이 상대적으로 높은 도시보다 클 수밖에 없다. 노인복지 관련 국고보조사업이 일률적인 지방비 부담을 요구할 때 도시와 농촌 지역 간의 수요 대비 재정력 격차를 더욱 크게 만드는 결과를 초래한다.

또한, 상위 지방자치단체의 도시계획에 의해서 복지수혜자들이 집중적으로 거주하는 경우도 유사한 문제를 야기한다. 서울특별시의 경우, 노원구에는 서울특별시 도시계획에 의해서 임대아파트가 19,531호(영구 13,335호)로서 전국에서 가장 많다. 또한, 보훈대상자가 8,320명이고 자활사업대상자는 1,359명이며, 새터민이 790명 등으로 서울특별시 25개 자치구 가운데 가장 많다. 재정력이 높은 서초구, 강남구, 송파구 등의 보호대상자들이 재정이 열악한 노원구의 40%-60%에 그치고 있다는 점은 중앙정부의 복지보조금사업이 강화되면 될수록 지방비 부담을 해야 하는 노원구의 재정부담이 점점 더 커져서 극심한 재정압박을 받을 것이라는 추측이 가능하다.

표  자치구별 보호대상자 현황

구분	노원	중랑	강북	도봉	서초	강남	송파	강동
계	100,235	61,574	58,820	50,140	40,793	57,987	62,086	53,455
수급자	21,125	9,667	9,032	4,075	2,916	8,417	5,037	5,552
장애인	22,762	14,318	12,925	10,578	7,434	11,169	13,970	12,892
노인수(65세↑)	44,883	29,366	29,496	27,964	25,158	31,592	35,142	27,501
아동수	11,465	8,223	7,367	7,523	5,285	6,809	7,937	7,510
자료: 노원구(2006) 자치구 재정안정화 방안

그림  자치구 별 복지예산 현황 (자료: 노원구. 자치구 재정안정화 방안. 2006)

노원구의 사회보장비, 보건복지비 및 사회복지인건비를 합한 사회복지예산은 99,852백만원으로 노원구 전체 예산의 39.9%를 차지하였다. 이는 서초구보다 21.7%(627억원), 강남구보다 20.8%(329억원) 더 많은 수준이다. 실제로 참여정부의 복지정책 강화로 인하여 노원구 예산에서 보조사업이 점유하는 비율이 2005년도의 69.8%에서 2007년에는 80.2%로 증가하였고, 2009년에는 무려 90.7%로 증가하여, 향후 수년 내에 자체사업비가 고갈될 것으로 예상되고 있다(노원구, 2006)

지방재정법 제 10조는 필요한 경우에 기준보조율에 일정률을 가감할 수 있도록 허용하는 차등보조율제도를 채택하고 있다. 그런데, 보조율 차감은 보통교부세를 교부받지 않는 재정력이 높은 지방자치단체에 대해서만 적용할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령 제 5조는 기준보조율에 가산하여 적용하는 인상보조율은 대도시 자치구를 제외하고 재정사정이 특히 어려운 도, 시, 군에 한하여 적용하는 것으로 하고 있다. 이처럼 재정력을 차등보조의 유일한 기준으로 삼는 방식은 일반적으로 타당하지만, 보조대상자들이 대도시에 집중되어 있는 사회복지국고보조사업에는 적절하지 않다. 최근의 복지수요 증가로 인하여 서울, 인천 등 대도시 및 자치구들이 급증하는 복지재정수요로 인하여 큰 재정적 어려움을 겪고 있는 것에서 알 수 있다.

표  사회복지 관련 국고보조사업의 지방비부담에 대한 시도와 시군구의 부담비율

	사업명		특별시·광역시
	시	구	도	시·군
의료보호	100	0	70 80	시 30 군 20
부랑인보호	100	0	100	0
노인시설보호 기능보강	100	0	100	0
장애인복지시설 기능보강	100	0	100	0
생계보호	50	50	50	50
교육보호	50	50	50	50
재가부모자가정 지원	100	0	50	50
노인 여가시설운영 지원	50	50	30	70
경로연금	70	30	50	50
부랑인보호시설 기능보강	100	0	50	50
지방공사의료원 시설 지원	100	0	100	0
자료: 지방재정법 시행령 제 33조 제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준등에 관한 규칙 별표

대도시에서 두드러지는 또 하나의 문제는 특별시․광역시와 자치구 간의 보조율이 ‘지방재정법 시행령 제 33조 제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준등에 관한 규칙 별표’에 의하여 확정되어 있다는 점이다. 위에서 논의된 바와 같이 서울특별시 내에도 노원구처럼 재정력이 낮으면서 복지수요자들이 집중되어 있는 자치구나 재정력이 높으면서 복지수요자들은 적은 자치구가 동일한 시보조율을 적용받게 될 수밖에 없다. 광역자치단체인 서울특별시의 보조금(국고보조금+시비보조금)을 포함한  배분기능을 인정해 주지 않고 있기 때문에 재정력이 높은 강남구도 국고보조금 및 시비보조금이 지원되는 결과를 초래하고 있는 것이다.

3) 지방자치단체의 자주재정권 침해

국고보조금은 다른 정부간 재정이전 수단에 비해서 재원 사용에 있어서 구체적인 용도를 정해놓고, 이의 시행 여부를 중앙정부가 감독하는 것을 특징으로 하고 있다. 따라서, 보조금은 사업의 해당 정책목적의 달성을 위해서 아주 효과적인 수단이 되기는 하지만, 지방자치단체가 재량적으로 사용하도록 허용하는 보통교부세에 비해서는 지방자치단체의 효용을 감소시키고 지방자치단체의 자주재정권을 침해하는 문제를 초래한다.

또한, 중앙정부가 신청주의에 입각하지 않고 소요 재원의 일부만 보조하는 국고보조사업을 법령을 통하여 일방적으로 신설하는 경우에는 지방재정의 징발 문제가 대두된다(김재훈, 1996). 중앙정부의 국고보조사업에 지방자치단체가 우선적으로 지방비 재원을 투입할 의무가 있기 때문에 중앙정부와 지방자치단체의 재원배분 우선순위가 다를 때, 지방자치단체는 울며 겨자 먹기로 자체사업비의 일부를 해당 국고보조사업에 충당하여야 한다. 즉, 중앙정부가 결정한 사업의 수행을 위하여 지역 차원의 자체사업을 축소하거나 폐지하여야 하는 결과를 초래하는 것이다. 이는 지방자치단체의 자치재정권을 심각하게 훼손한다는 비난을 받는다.

이는 미국의 비재정지원명령(unfunded mandates)문제로서 이미 분권교부세에서 논의된 바 있다.

IV. 개선방안

1. 보통교부세

보통교부세 기준재정수요 조정에 관한 논의는 주로 사회복지부문 기준재정수요의 산정항목을 추가하거나 사회복지 보정수요를 인정하는 방향으로 이루어졌다. 이러한 시도는 지방자치단체 간의 배분에 있어서 사회복지비용이 많이 드는 지방자치단체에 배분되는 금액이 약간 늘어나고, 그렇지 않은 지방자치단체에 배분되는 금액이 약간 줄어드는 결과를 초래한다. 이런 정도의 변화가 지방자치단체의 재원부족문제를 해결할 것으로 기대하기는 어렵다. 사회복지부문 재정수요의 비중이 늘어나면 여타 재정수요의 비중이 줄어들기 때문에 여타 재정수요가 상대적으로 많은 지방자치단체에 교부되는 보통교부세가 감소할 수밖에 없다. 결국, 사회복지기준재정수요가 늘어났지만 교부세 총액이 일정하기 때문에 지방자치단체 간의 교부세 배분만 변화되는 결과가 초래된다.

그러나, 교부세의 근본취지가 기본적인 행정수요를 충족시키지 못하는 경우에 부족액을 지원하는 것이므로, 사회복지수요가 많이 늘어난 자치단체에 대한 지원을 위해서 (기준재정수요액이 기준재정부족액보다 더 많음에도 불구하고) 다른 수요가 많은 지방자치단체에게 희생을 요구하는 것은 적절하지 않다. 또한, 사회복지 보정수요를 통해서 복지기준재정수요를 늘리는 것은 교부세제도의 근본을 흔드는 것으로 바람직한 것은 아니다. 이미 분권교부세 및 부동산교부세와 같이 보통교부세와 전혀 뿌리가 다른 제도들이 교부세제도를 구성하고 있음으로 해서 교부세제도의 정체성 문제 및 이에 대한 개선이 심각하게 논의되고 있는데, 이처럼 보통교부세에조차 사회복지부문에 전년도 행정수요보다 20%를 추가하여 산정하는 것이 적절한지는 의문이다.

게다가 보통교부세는 세출에 대한 제한을 두지 않는다. 기준재정수요액의 산정은 교부세의 자치단체 간 배분을 위한 것으로, 일단 지방으로 배분된 보통교부세는 지방자치단체의 우선순위에 따라 재량껏 지출할 수 있기 때문에 반드시 사회복지부문에 투입되지 않을 수 있다. 따라서, 사회복지라는 특정 부문의 수요증가에 대처하기 위한 수단으로 일반재원인 보통교부세를 사용하는 것은 적절하지 않다. 사회복지부문을 대상으로 하여 투입되는 재원을 증가시켜야 하기 때문에 국고보조금을 이용하는 것이 더 적절하다.

2. 분권교부세

분권교부세사업의 재정부족문제를 해결하기 위해서는 우선, 분권교부세사업에 대한 재정소요에 따라 분권교부세 총량이 연계될 수 있어야 한다. 앞에서도 지적된 것처럼 특히, 수요증가가 급속히 이루어지고 있는 사회복지사업이 원활하게 이루어지기 위해서는 수요증가에 따른 즉각적인 예산증가가 필수적이다. 그러나, 이미 총액이 별도의 법령에 의해서 결정되어 있는 교부세의 형태로 있는 한 이러한 사업소요와 예산의 연계를 통한 적시의(timely) 예산지원은 불가능하다. 따라서, 분권교부세사업들 가운데 이러한 급속한 수요증가를 경험하지 않는 사업들은 현행대로 하더라도 적어도 사회복지사업들에 대해서는 교부세와는 다른 제도를 이용하여야 한다.

사업소요와 예산의 연계를 통한 재정부족 해소는 국고보조금의 형식을 통해서 달성할 수 있을 것이다. 이는 국고보조율의 적용을 통해서 교부세가 갖는 재원조달상의 경직성 문제를 회피할 수 있고, 복지수혜자들이 집중되어 재정소요가 급격히 증가하는 지방자치단체들에 대해서 보건복지부가 필요에 따라 차등보조율을 적용하는 등 특정 사업 및 특정 자치단체에 대해서 국고보조율 자체도 조정할 수 있기 때문이다.

그러나, 새로운 제도를 고안할 때, 사업소요와 예산의 연계와 함께 고려해야 할 점은 분권교부세의 핵심적 도입 취지인 지방자치단체의 자율성 확보이다. 분권교부세는 그동안 모든 지방자치단체에 일률적으로 용도를 정하여 배분하던 국고보조금사업을 하나로 통합하여 용도에 관계 없이 사용할 수 있게 함으로써 지방자치단체의 재정적 자율성은 물론 배분적 효율성도 확보하기 위한 것이었다. 이러한 취지를 살리기 위해서는 국고보조금의 형식을 띠면서도 그 용도에 대한 제한을 최대한 풀어주는 형식인 포괄보조금이 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

사회복지 포괄보조금은 이를 구성하고 있는 단위사업들의 사업수요를 계산해서 매년 산정하게 되고, 일정한 보조율에 의하여 국가와 지방자치단체 간의 재정부담액이 결정되므로, 현재와 같은 수요증가와 무관하게 국가의 부담이 정해지는 문제를 해소할 수 있다. 이때의 포괄보조금은 지방자치단체가 할 수 있는 사업의 메뉴를 주고 사업 간의 예산배분을 재량껏 할 수 있도록 하는 것을 의미한다. 수요산정과 관련해 볼 때, 이러한 방식이 지방자치단체로 하여금 관련 되는 사업을 모두 할 수 있는 재량을 부여하는 방식에 비해서 더 논리적이라고 할 수 있다. 또한, 사업내용 자체도 법령에 규정된 최저 수준을 충족하기만 한다면, 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다. 이러한 방식을 통해서 최저수준을 유지하면서도 사회복지를 강화하고자 하는 지방자치단체들의 시도를 허용할 수 있을 것이기 때문이다.

포괄보조의 형식으로 김재훈 외(2006)는 사회서비스교부금을, 이상용․이효(2006)는 복지교부금을 제시한 바 있다.

지방자치단체들은 기본적으로 서로 지역발전을 위한 경쟁관계에 있기 때문에 강력한 복지정책을 채택한 지방자치단체는 복지자석(welfare magnet)이 되고, 지방자치단체들의 복지정책은 최저수준을 향해 달리기 마련이다(race to the bottom). 그러나, 지방자치단체에 따라서는 단체장의 이념적 성향, 지역주민의 구성 등에 의해서 복지정책의 강화를 추구하기도 한다(Peterson, 1981; 무라마쯔미치오, 1991; 김재훈, 1996; 김재훈, 2003). 이러한 지방자치단체들의 행태를 볼 때 최저기준은 반드시 필요하고, 그와 함께 최저수준 이상의 복지서비스 제공의 기회를 박탈해서는 안된다.

포괄보조금방식을 통해서 자율성을 확대하는 반면, 책임성 확보를 위해서 성과관리가 강화되어야 한다. 최근에 제시되고 있는 보건복지부와 광역자치단체 간의 성과협약제도가 그 방안이 될 수 있다(김재훈 외, 2006; 이상용․이효, 2006). 즉, 각 광역자치단체들은 포괄보조를 받는 대신, 당해 국고보조사업을 통해서 달성하고자 하는 수량적 목표를 명시한 성과계약을 보건복지부와 체결한다. 보건복지부는 그 성과에 대한 평가결과에 따라 광역자치단체들에게 인센티브와 벌칙을 부여함으로써 사업에 대한 관리를 할 수 있다. 이처럼 포괄보조금방식은 지방자치단체의 세출에 대한 책임을 면제해 주는 지방교부세의 형식에 비해서 성과관리가 가능하다는 점에서 최근의 신공공관리 시각에서 볼 때 훨씬 우월한 제도라고 평가된다.

3. 국고보조금

중앙정부에 의한 용도 제한이나 지방재정 징발이 언제나 비판받아야 하는 것만은 아니다. 해당 사회복지사업이 최저수준의 복지서비스가 모든 지역에 통일적으로 공급되어야 하는지 혹은 그 이상으로 중앙정부 판단에 추가적으로 제공되는 것이 바람직한 사업인지에 따라 그 정당성을 판단할 수 있다.

우선 어떤 사업이 중앙정부사업이라면 중앙정부가 자체 판단에 따라 국가가 제공하여야 하는 최소한의 행정서비스 수준(national minimum)의 도달을 내용으로 하는 엄격한 국고보조조건을 붙여서 재원을 지원하는 것이 정당화된다. 그 대신, 지방자치단체가 해당 지역의 사정을 고려하여 사업의 내용을 변경하는 것이 원칙적으로 허용되지 않으므로 국고보조율을 100%로 하여 지방자치단체의 재원이 징발당하는 일이 없도록 하여야 할 것이다. 물론, 이러한 사업들에 대해서도 중앙정부가 정한 최저수준에 지방자치단체가 추가적으로 서비스를 제공하는 것은 허용되어야 하며, 이에 필요한 재원은 전적으로 해당 지방자치단체가 부담하여야 한다. 중앙정부의 부담이 과도하게 늘어나게 되는데, 이때 중앙정부가 부담할 수 있는 수준 한도 내에서 복지서비스를 제공할 필요가 있다. 즉, 국가가 제공하는 최소한의 행정서비스 수준을 낮추는 것이다. 이러한 수준의 행정서비스를 국가가 부담할 수 없다고 그 부담을 지방자치단체에 떠넘기는 것은 적절하지 않다.

전국적인 최저수준을 유지하여야 하는 사업이고, 외부효과가 크고, 법령상 중앙정부의 사무인 경우가 해당될 것이다. 현행 법령의 불완전성을 고려한다면, 전국적 최저수준 유지와 외부효과가 주된 기준이 될 수 있을 것이다.

다음으로 전국적 최저수준 외에 추가적인 사회복지서비스를 제공하는 것이 필요할 경우에 중앙정부가 지방자치단체에 국고보조금을 제공하여 지방자치단체의 사회복지서비스 제공을 독려할 수 있다. 이러한 국고보조사업의 경우에는 중앙정부와 지방자치단체가 협의에 의해서 사업내용이 설정되는 것이 바람직하다. 이에 대한 재원조달도 중앙정부와 지방자치단체 간에 분담되어야 할 것이며, 이때 분담비율 설정도 지방자치단체와 중앙정부 간에 협의에 의해서 이루어질 필요가 있다.

법령상 보조금과 예산상 보조금 공히 그 보조율에 관해서는 지방자치단체와 협의하도록 규정한다.

이처럼 중앙정부와 지방자치단체 간의 협의에 의한 국고보조사업의 결정은 국고보조사업 공급자인 중앙정부와 수요자인 지방자치단체 간에 시장이 형성되어서 사업의 내용과 가격이 결정되는 형태가 된다. 이러한 방식은 현재 유명무실한 신청주의를 확실하게 보장함으로써 자주재정권 침해를 원천적으로 막는 효과를 가져 온다. 뿐만 아니라 민간의 재화나 서비스 시장에서 가격 메카니즘이 효율적 자원배분을 가져오는 것처럼, 국고보조사업에 있어서의 자발적 교환시장이 성립함으로써 국고보조사업이 가장 높은 배분적 효율성을 달성할 수 있다.

국고보조사업이 지방자치단체에 제공하는 효용은 각 지방자치단체 사정에 따라 다르므로, 정부간 협상도 광역자치단체 수준에서 이루어지는 것이 적절하다. 다만, 중앙정부가 보조금을 제공하는 우월적 지위에서 개별 시도에 낮은 국고보조율을 강요할 가능성도 있으므로, 이를 방지하기 일단 시도지사협의회와 같은 대표기구와의 협상을 통해서 기준보조율을 정하고, 재정력과 복지수요를 기준으로 하여 차등보조를 할 수 있도록 하는 것이 적절할 수 있을 것이다. 현재 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제 15조가 규정하고 있는 보조금심의위원회의 참여자를 확대하고 기능을 강화하는 등의 개편을 통해서 사업내용 및 보조율의 결정이 합리적으로 이루어질 수 있을 것이다. 정부간 협의를 통한 국고보조사업의 내용 및 보조율의 결정은 재정자율성의 침해 문제를 해결할 뿐만 아니라 지방자치단체의 사정에 따른 차등보조율 활성화를 가져온다.

이처럼 국고보조사업이 광역자치단체의 주도 하에 이루어지게 되면 관할 구역 내의 기초자치단체 간의 국고보조금 지원에 있어서 재량을 허용하여, 기초자치단체 간의 재정력과 복지수요를 고려하여 차등보조를 할 수 있도록 기준보조율제도를 개선하는 것이 필요하다.

V. 요약 및 결론

우리나라의 재정이 담당하는 사회투자의 비중이 OECD 국가들 가운데 상당히 낮은 수준이라는 지적이 많은 가운데, 노무현정부는 사회투자 가운데 사회복지지출의 비중을 강화하고자 하는 다양한 노력을 기울였다. 그러나, 이러한 노력은 지방자치단체의 재정부담을 증가시켰고, 재정부담에 있어서의 지방자치단체 간의 격차를 확대하였으며, 그로 인하여 오히려 복지수혜자들에 대한 서비스의 축소를 초래하는 등 소기의 성과를 거두었다고 보기 어렵다. 이는 중앙과 지방 간 관계의 특성과 그 핵심적 수단인 지방교부세와 국고보조금에 대한 이해가 부족하였기 때문이다.

이 연구는 노무현정부의 시행착오로 일반재원적 성격을 갖는 보통교부세의 사회균형 보정수요 신설, 67개 사회복지보조금을 포함한 분권교부세 신설을 지적하였다. 이러한 시도는 특정 수요의 급증을 처리하기 위하여 일반재원적 성격의 교부세를 이용한 것이기 때문에 기대한 효과를 거두기 어려울 수밖에 없었다는 것을 지적하고, 특정 용도를 지정하여 지원하는 국고보조금을 이용할 것을 제안하였다. 분권교부세에 편입된 사회복지사업들은 중앙정부가 모든 자치단체에 통일적으로 제공하여야 할 필수적인 사업들이라고 하기 어려우므로 포괄보조금의 형식을 빌어 지방자치단체의 사정에 맞게 사용할 수 있도록 할 것을 제안하였다.

국고보조금은 개별 사업의 성격에 따라 전국적으로 제공하여야 할 필수적인 사업인 경우에는 중앙정부가 100% 지원하면서 국고보조율을 포함한 사업내용을 구체적으로 결정하도록 제안하였다. 그렇지 않은 사업들은 국고보조율을 포함한 사업내용을 국고보조금심의위원회를 중앙과 지방간의 협의에 의해서 결정할 것을 제안하였다. 또한, 사회복지 국고보조사업은 광역자치단체가 주도하고 관할 구역 내 기초자치단체의 재정력 및 복지수요 등을 기준으로 차등보조율을 적용할 것을 제안하였다.

‘2006-2010 국가재정운용계획’에 따르면 2006년 50조 5천억원 수준의 사회복지분야 재정지출이 연평균 9.7%씩 증가하여 2010년에는 73조원에 이르게 된다. 기초생활보장은 15.3%, 노인․청소년은 19.3%씩 증가한다. 이처럼 우리나라 복지부문에 있어서의 재정부담은 지속적으로 증가할 수밖에 없고, 사회복지 부문의 재정지출을 효율적으로 하기 위해서는 지방자치단체와의 적절한 협력이 필수적이다. 이는 물론 국고보조금을 비롯한 정부간 재정관계의 각종 수단들을 적절하게 잘 활용하는 것을 포함한다. 이 연구가 이에 관한 보다 다양한 논의를 활성화시키는 계기가 되기를 기대한다.

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김재훈(金載勳). 미국 Florida State University에서 행정학박사학위를 받고(논문: Testing Determinants and Incrementalism Theories of Governmental Expenditures: Time Series Analyses of 48 American States, 1991), 한국행정연구원 수석연구원을 거쳐 현재 서울산업대학교 행정학과에 교수로 재직하고 있다. 재무행정, 지방재정, 정부간관계 등이 주요 관심분야이며, 「시장 혹은 정부?: 쓰레기수거서비스의 거버넌스구조 결정요인(2007)」,「Between Prescription and Practices in Seoul Metropolitan City: Institutional Constraints and Relational Contracting (2006)」,「Credible Commitment and Council-Manager Government: Implications for Policy Instrument Choices(2003, 공저)」등의 논문과  「작은정부론(2007, 공저)」등의 저서를 발표하였다 (jhkim@snut.ac.kr).

주소: 서울특별시 노원구 공릉2동 172 서울산업대학교 행정학과