참여정책분석의 개념적 특성과 과정

Participatory Policy Analysis: Conceptual Characteristics and the Process

이 연구는 엘리트주의적 실증주의 정책분석의 한계에 대한 비판을 토대로 일반시민을 포함한 정책관련자들이 참여하는 정책분석 접근법인 참여정책분석의 개념적 특성을 규명하고 참여정책분석의 과정이 어떻게 구성되는지를 논의한 것이다. 참여정책분석의 특징으로 정책관련자의 정책분석과정 참여, 토론의 중시,  합리성과 민주성의 조화 지향, 그리고 탈실증의적 접근의 강조 등에 대해 논의하였다. 참여정책분석을 기획, 실행, 보고 등의 세 단계로 크게 구분해볼 때 각 단계별로 어떤 요소들이 고려되어야 하고, 그 과정은 어떠한지, 그리고 상이한 성격의 참여자들은 어떤 역할을 수행하는지에 대해 논의하였다.

주제어: 정책분석, 참여, 참여정책분석

Abstract

The purpose of this paper is to study the conceptual characteristics and the process of the Participatory Policy Analysis. The major conceptual characteristics are as such: ordinary citizens and stakeholder participation in the process, stress on the post-positivism and the policy debate, and integration of the expertise and the democracy. And in this paper the stages of the PPA are described and it is explained what tasks to be done in the process.

Key words:  Participation, participatory policy analysis, policy debate

이름:    강 근 복 Kang, Keun-bok

소속:    충남대학교 사회과학대학 행정학과 교수

연락처:  305-764 대전광역시 유성구 궁동 220 충남대학교 사회과학대학 행정학과

학교 042-821-5845

집: 042-862-5159

휴대전화: 011-9429-5845

이메일:  kbkang@cnu.ac.kr

참여정책분석의 개념적 특성과 과정

d이 연구는 충남대학교 2004년도 자체연구비 지원에 의해 연구되었음이 연인* 인 여군

강 근 복

이 연구는 엘리트주의적 실증주의 정책분석의 한계에 대한 비판을 토대로 일반시민을 포함한 정책관련자들이 참여하는 정책분석 접근법인 참여정책분석의 개념적 특성을 규명하고 참여정책분석의 과정이 어떻게 구성되는지를 논의한 것이다. 참여정책분석의 특징으로 정책관련자의 정책분석과정 참여, 토론의 중시,  합리성과 민주성의 조화 지향, 그리고 탈실증의적 접근의 강조 등에 대해 논의하였다. 참여정책분석을 기획, 실행, 보고 등의 세 단계로 크게 구분해볼 때 각 단계별로 어떤 요소들이 고려되어야 하고, 그 과정은 어떠한지, 그리고 상이한 성격의 참여자들은 어떤 역할을 수행하는지에 대해 논의하였다.

주제어: 정책분석, 참여, 참여정책분석

Ⅰ. 머리말

이 연구의 목적은 정책관련자들의 참여와 토론을 중시하는 참여정책분석의 개념적 특성을 규명하고 그 과정을 논의하는데 있다. 이 연구는 정책분석에서의 과도한 실증주의적 접근, 독점적 전문가의 지위를 갖고 있는 정책분석가를 상정하는 엘리트주의 정책분석에 대한 반성에서 출발한다. 지금까지의 정책분석 연구는 주로 정책전문가로서의 정책분석가의 활동, 정책결정에 필요한 정보를 산출하기 위한 정책분석가의 지적이고 분석적인 활동의 내용과 기법에 관심을 집중시켜왔다(Quade, 1989). 정책문제의 기술적 복잡성과 정책대안 도출과 평가의 전문성 때문에 정책분석은 전문가에 의해서만 수행될 수 있는 활동이라고 보는 입장이 주류를 이루었다. 정책분석의 유형을 엘리트모형, 민중모형, 토론지도모형(혼합모형) 등으로 나누어 볼 때(허범, 1993) 이제까지의 연구는 엘리트 모형에 대한 연구에 치중되어 왔음을 의미한다. 과학적이고 객관적인 정책분석을 강조할수록 정책분석과정에서의 정책전문가의 독점적인 지위는 당연시되었다. 그러나 정책분석이 정치적 활동과 구분되는 전문적인 활동이라는 이유로 시민을 비롯한 정책관련자의 참여가 제한되어 정책분석결과의 사회적 적합성을 떨어뜨리고 정책을 시민으로부터 유리시키는 결과를 가져왔음을 부인할 수 없다. 정책분석의 이러한 경향은 전문가로서의 정책분석가와 정책분석의 고객을 분리시키고, 정책분석을 ‘민주주의 정책학’의 이상과는 거리가 멀게 만든다는 비판을 받아 왔다(Durning, 1993). 전통적인 정책분석이 정책분석가와 일반 대중을 분리시키고, 정책결정에 대한 시민들의 영향력을 감소시켰다고 보기 때문이다(deLeon, 1994; Dryzek, 1989; Fischer, 1993, 1998). 정부정책의 사회적 적합성 상실, 민주정부의 운영에 대한 불신, 참여민주주의에 대한 요구의 증대 등은 참여정책분석에 대한 관심을 불러일으키게 만든 주요 요인들이다(강근복, 2005). 참여정책분석(Participatory Policy Analysis: PPA)은 정책분석과정에서 전문관료와 정책전문가의 독점적 지위를 거부하면서 등장한 것이다. 정책분석과정에서 전문관료나 정책전문가가 아닌 보통 시민들의 참여가 필요함을 주장하고 나선 것이다. 물론 참여정책분석의 등장이 전통적인 정책분석접근의 성과나 유용성을 전적으로 부정하는 것은 아니다. 정책분석과정에서의 민주적 가치 확보와 시민참여의 유용성을 강조하고 전통적 정책분석 접근이 간과한 부분에 대한 보완, 새로운 대안적 접근으로서의 의미를 가진다.

외국에서는 참여정책분석에 대한 연구가 deLeon(1990; 1992; 1993; 1994; 1997), Durning(1993), Renn et al.(1993) 그리고 Fischer(1993; 1998). Haight and Ginger(2000) Walters et al.(2000), Anderson and Jaeger(2002), Hendriks(2005) 등을 중심으로 활발히 전개되어 왔다. 이들은 참여정책분석의 필요성, 개념과 특성, 모형 등에 대해 논의하는 한편 실제의 사례를 분석하여 그 유용성을 평가하고 시민참여를 통한 정책분석의 민주성 확보와 질적 수준 향상에 관심을 기울였다. 그러나 부분적으로 참여정책분석의 요소를 설명하거나 참여정책분석사례의 연구를 통해서 참여정책분석의 절차를 서술하는 것에 그쳤을 뿐 참여정책분석과정을 어떻게 조직화할 것이냐에 대한 심층적인 연구는 찾아보기 힘들다(Renn et al., 1993).

이에 비해 우리나라에서의 참여정책분석에 대한 연구는 매우 희소하다. 전통적인 엘리트주의 정책분석에 대한 비판을 토대로 참여정책분석에 대한 논의의 중요성을 강조하고 대통령선거공약토론에의 시민참여를 다룬 연구(허범, 2002), 정책분석에서 공중참여(public participation)에 관한 논쟁을 다룬 연구(구광모, 2001), 그리고 참여정책분석을 거버넌스와 연관시켜 다룬 연구(채원호, 2001), 참여정책분석의 개념과 실행조건을 다룬 연구(강근복, 2005) 등이 있을 뿐이다. 이렇게 우리나라에서 참여정책분석에 대한 논의가 희소했던 이유는 정책분석에 대한 연구가 주로 분석기법에 대한 논의에 치중했다는 점에서 찾을 수도 있지만 앞에서 지적했듯이 정책분석의 전문적 성격 때문에 정책전문가 이외의 사람들이 정책분석활동에 관여하기가 어렵다는 생각에서 비롯된 것으로 보인다. 아직 태동단계에 있는 국내의 연구에서는 참여정책분석의 개념적 특성을 규명하기 위한 심층적인 논의도. 어떻게 조직화할 것이냐에 대한 본격적인 연구도 찾아보기 어렵다. 이런 점에서 이 연구는 참여정책분석에 대한 탐색적이고 시론적인 성격이 강하다. 그러므로 이 연구는 참여정책분석에 대한 본격적인 연구를 초대하는 의도를 갖고 있기도 하다.

이 연구에서는 우선 참여정책분석이 등장하게 된 배경을 살펴본 후, 여러 학자들의 연구 결과에 대한 검토를 토대로 참여정책분석의 개념을 정의하고 그 개념적 특성을 논의한다. 다음으로 참여정책분석이 실행되기 위해서 고려해야 될 요소를 중심으로 참여정책분석의 과정이 어떻게 구성되는지를 살펴본다.

Ⅱ 참여정책분석의 등장 배경과 개념적 특성

참여정책분석의 개념적 특성을 이해하기 위해서는 먼저 참여정책분석이 어떤 배경에서 등장하게 되었는지를 살펴보는 것이 필요하다. 참여정책분석의 등장은 정책분석이 전통적인 엘리트 중심적 실증주의적 접근법에 의해 지배되고, 전문 관료와 정책전문가에 의해 독점되어 온 것에 대한 비판에서 비롯된 것이다(Fortier, 2003). 전통적 엘리트주의 정책분석이 ‘민주주의 정책학(Policy Sciences of Democracy)’의 이상 실현에 기여하지 못하고 오히려 이를 쇠퇴시키고 있다는 비판이다.

그러면 전통적 정책분석이란 무엇을 의미하는가? 여기에서 전통적 정책분석이라 함은 실증주의적 정책분석을 말한다. 실증주의적 정책분석은 분석의 과학성을 강조한다는 점에서 ‘과학적 정책분석’이라고 부를 수도 있다. 과학적인 정책분석은  정책결정에 필요한 정책정보를 탐색, 생산, 조직, 전달, 활용하기 위한 ‘과학적’인 방법을 동원하는 접근방법이다. 이러한 전통적 정책분석은 객관적인 사실과 원인 결과의 인과성에 근거하는 실증주의적 분석을 지향하고 가치중립적 접근을 취하게 된다(Trige, 1972; Weimer, 1998). 또한 엄격하고 과학적인 분석논리를 강조하게 됨에 따라 정책전문가가 아닌 일반 시민의 참여는 당연히 배제 된다. 이렇게 실증주의적 정책분석은 엘리트주의적인 정책분석과 자연스럽게 결합된다. 그러므로 여기에서 이야기하는 전통적 정책분석은 엘리트주의적 실증주의 정책분석을 의미한다.

참여정책분석을 이해하기 위해서는 먼저 엘리트 중심 실증주의 정책분석의 한계를 비판적으로 검토해보는 것이 필요하다. 참여정책분석은 실증주의적 정책분석의 한계를 극복하기 위한 방안의 하나로 제시된 것이기 때문이다. 엘리트 중심 실증주의 정책분석에 대한 비판의 핵심을  간단히 정리해 보면 다음과 같다.  ① 실증주의적 정책분석이 과학적 방법의 활용, 엄격한 과학적 조건의 충족을 우선하게 됨으로써  분석의 대상이 되는 현실을 지나치게 단순화시켜 실제(현실)의 왜곡 및 분석의 오류를 일으킬 수 있다(문태현, 1992; Johnson, 2005). ② 실증주의적 현실 인식은 객관적 사실의 인식과 증명에 기초하는 분석을 강조하게 되고 이는 정치적 토론과 판단을 배제하게 됨으로써 비민주적이라는 비판을 받는다(Dryzeck and Togerson, 1993; Johnson, 2005; 허범, 2005). ③ 과학적인 분석의 결과는 타당한 것이라는 인식은 분석결과의 어용적 또는 편향적 활용을 정당화시키고 ‘제왕을 위한 정책분석’으로 전락할 가능성이 있다(허범. 2005). ④ 경제적 관점에 편중하여(공리적 합리성) 비용/편익분석에 치중함으로써 정책이 지향해야 할 공익에 대한 토론과 판단이 결여되어 있다. 또한 이미 주어진 목표의 달성에 적합한 수단의 강구에만 치중하는 수단적 합리성을 강조함으로써 정책목적을 설정하기 위한 규범적 토론과 판단이 결여되어 있다(Hendrick and Nachmias, 1992; Johnson, 2005; 허범, 2005). 전통적 정책분석에서는 정책분석 전문가들이 중립적인 위치에서 다양한 가치 간의 갈등을 회피한 채 합리적인 대안의 개발에 치중한다고 보기 때문에 정책분석은 대안의 비교ㆍ평가 기준으로 능률성과 실현 가능성을 중요시하며, 사회적 규범과 가치에 관련된 당위성의 문제는 취급하지 않는다(Fischer, 1998). ⑤ 엘리트주의적 정책분석은 정책전문가 엘리트에 의한 정책분석의 독점을 당연시 하고 일반 시민이 정책분석과정에 참여하지 못하는 것 역시 당연한 것으로 받아들인다. 설사 일반 시민이 정책분석과정에 참여하는 경우가 있다고 하더라도 그것은 기껏해야 정책전문가의 필요와 판단에 따라 정책에 의해서 영향을 받게 될 정책관련자들의 입장과 요구를 수집하는 경우에 한정될 뿐이다. 그러나 누구의 어떤 의견을 얼마만큼 어떻게 반영할 것인지는 전적으로 정책전문가의 판단에 의존한다.

실증적 정책분석의 한계를 극복하기 위한 대안에 대한 논의에 대해서는 송근원(1991) 참조.

실증주의적 정책분석의 경향이 정책분석을 전문가에 전적으로 의존해서 이루어지게 만든 측면이 있는가 하면, 행정 관료들이 시민참여에 대해 부정적인 인식을 갖고 있는 것이 또한 정책분석과정에서 시민참여를 배제하게 만든 주요 요인이기도 하다. 적지 않은 공무원이나 정책전문가들이 시민참여를 부정적으로 보는 이유는 다음과 같다. ① 오늘날의 정책문제가 너무 복잡하기 때문에 일반 시민들이 이를 이해하기가 쉽지 않다(Hendrick and Nachmias, 1992; Fischer, 1998). ② 기술적 전문가들은 민주적 의사결정과정의 특징이라 할 수 있는 점진적 의사결정이 합리적이지 못하다고 주장한다(Sternberg, 1989). 점진적 의사결정은 객관적인 계산과 합리적인 판단에 의해서 이루어지는 것이 아니라고 보기 때문이다. ③ 일반 시민들은 정책(문제)에 무관심하거나 공익보다는 사익을 추구하려는 경향이 강하다고 보는 공무원이나 전문가가 많다(Fischer, 1993; Rein, 1976). ④ 합리적 의사결정과 민주적 의사결정은 서로 다른 목적들을 갖고 있기 때문에 효율성을 지향하는 합리성과 참여를 지향하는 민주성 사이에는 긴장이 존재한다(Rein, 1976; Fischer, 1993; Heineman et al. 1997). 일반적으로 관료들은 합리적 의사결정을 강조하는 반면에 일반 시민들이나 이해관계자들은 민주적 의사결정을 강조하는 경향이 강하기 때문에 양측 사이에 긴장이 존재한다는 것이다. 합리적 의사결정을 중시하는 관료들은 일반 시민의 참여 보다는 ‘엘리트가 주도하는 과학적인 실증주의적’정책분석에 의해 도움을 받을 수 있다고 생각할 가능성이 크다. ⑤ 정책분석과정에 일반 시민의 참여가 확대된다는 것은 정책결정과정에서 공무원과 정책전문가의 권력(영향력)이 약화된다는 것을 의미하는 것으로 보기 때문이다(Thomas, 1995). ⑥ 정책분석과정에서의 일반 시민의 참여는 시간과 비용이 많이 들고, 절차가 복잡해진다(Walters et al. 2000).

전통적 정책분석이 정책결정의 합리성을 증진시키는데 기여한 공로를 과소평가할 수는 없지만 비민주적이고 시민 또는 정책관련자 참여의 이점을 놓치고 있다는 비판을 피하기는 어렵다. 앞에서 논의한 것처럼 정책분석과정에서 보통 시민이나 정책관련자들이 배제됨으로써 다양한 관점과 가치관, 이해관계의 투입이 불가능하거나 불완전해지기 때문이다(Kweit and Kweit, 1981; 1987). 결론적으로 일반 시민이나 정책관련자들이 정책분석과정에 참여하는 것은 정책분석의 민주성을 확보하고 정책의 질을 향상시키는데 기여할 수 있다는 점에서 필요하고 이는 참여정책분석 접근법의 등장을 요청하게 되었다(Green, 1997; Marinoff, 1997; Hamlett, 2001; Irvin, 2004; Hird, 2005).

다음에는 참여정책분석의 개념과 특성을 살펴볼 차례이다. 참여정책분석의 개념을 어떻게 정의하느냐, 그 특성을 어떻게 이해하느냐에 따라 조직화가 달라진다. 참여정책분석의 개념과 특성을 규명하기 위해서는 먼저 참여정책분석에 대해 논의한 주요 학자들의 연구결과를 먼저 검토해보는 것이 유용할 것 같다.

deLeon(1990)은 전통적 정책분석이 좋은 정책을 만들거나 채택토록 하는데 별로 기여하지 못했다고 비판하면서 참여정책분석을 제안했다. 그가 이야기하는 전통적 정책분석이란 실증주의적, 기술적인(technical) 정책분석을 의미한다. 그는 실증주의적이고 기술적인 정책분석의 경향은 기술적 전문성을 갖춘 엘리트로서의 정책분석가 집단을 만들어 냈고, 정책결정에 내재되어 있는 가치들에 대한 관심을 배제시켰다고 비판한다. 전통적 정책분석이 정책설계나 정책채택에 별로 기여하지 못했다는 것은 ‘과학’의 실패(좋은 정책 설계 제안의 실패)요, ‘정치’의 실패(정책채택에의 기여 실패)를 의미한다. deLeon은 이러한 전통적 정책분석의 한계를 극복하기 위해 참여정책분석이 필요하다고 하면서 이는 정책의 결정과 집행에서 논증적(discursive) 또는 숙고적(deliberative) 형태로 참여하는 사람을 확대시키는 방법론적 제안이라고 설명한다(deLeon, 1990). deLeon은 참여정책분석이 정책결정과정에 참여하는(기여하는) 사람들의 범위를 확대하는 것이요, 일련의 논증적인 대화(dialogue)을 통해 정책에 의해 영향을 받게 될 시민들을 참여시킨다는 측면에서 “민주주의 정책학”의 정신에 부합되는 접근이라고 한다.

deLeon은 참여정책분석이 (시민에의) “권한부여(empowerment)”나 정책결정 또는 정치적 의사결정에 즉각적이고 직접적으로 관여하는 것과는 명백히 구분되는 활동이라고 주장한다. 매우 타당한 지적이다.

Durnig(1993)은 분석전문가 이외의 일반 시민이나 이해관계자 등이 참여하는 정책분석을 참여정책분석이라고 본다.  그는  누가, 무슨 목적으로, 어떻게 참여하느냐에 따라서 참여정책분석의 모형을  참여민주주주의 정책분석(PPA for Participatory Democracy), 분석적투입형정책분석(Providing Analytic Inputs Through PPA), 해석론적 참여정책분석(Interpretive PPA), 그리고 이해관계자참여정책분석(Stakeholder Policy Analysis) 등 네 유형으로 분류한다. 이들은 모두 실증주의를 배격하고 현상학적( 또는 그의 변형) 관점에 서 있으며 해석학적 연구패러다임을 수용한다.

참여민주주의 정책분석은 전통적 정책분석이 엘리트 정치의 도구로 악용되었다고 비판하면서 정책과정에 시민들이 적극적으로 참여할 수 있도록 도와주는 것이 정책분석가의 역할이라고 주장한다(Dryzek, 1990; Durnig, 1993). 참여민주주의 정책분석에서는 시민들이 정책결정자와도 직접 의견을 교환하는 관계에 있다. 즉, 이 모형에 따르면 시민들은 정책결정자에게 정보제공과 건의를 하는 것에 그치지 않고 정책결정에 직접적으로 참여한다. 이런 점에서 이 모형은 참여형 정책분석이라기 보다는 참여형 정책결정 모형이라고 보는 것이 더 정확하다.

해석학적 정책분석가는 분석과정에서 참여적 방법에 의존한다. 왜냐하면 분석가는(설령 그가 전문가라고 하더라도) 현실에 대한 자신의 이해가 정책결정의 주요 참여자들과 다르다면 결과적으로 자신의 분석결과는 잘못된 결론을 가져오거나 정책결정 참여자들이 받아들여지지 않을 것이기 때문이다. 그렇다고 해서 해석학적 정책분석가가 전통적인 기술적 분석방법을 사용하지 않는 것은 아니다. 다만 그러한 기술적 분석방법의 한계, 적용상의 제약을 인식하고 분석가 자신 이외의 다른 사람을 참여시키는 방법들(예를 들면, 델파이, 의사결정세미나, 집단자유토론, Q 방법론 등)을 많이 활용한다(Durning, 1993).

Renn 등(1993)은 공중참여(public participation)에 대한 정당한 요구와 기술적 경제적 합리성, 그리고 정책결정조직의 책임성과 대표성 사이에 존재하는 갈등을 해결하는 이상적인 방법은 없다고 지적한다. 그래서 기술적 전문성과 공중의 가치와 선호를 반영하는 합리적 의사결정을 결합하는 모델(Stern, 1991)의 필요성을 강조한다. 이에 따라 Renn 등은 정책제안을 만들어내는 절차적 틀(procedural framework)에 전문성과 이해관계 집단들의 가치와 관심사항, 그리고 시민의 선호들을 통합시키는 모형을 제시한다. 일종의 참여정책분석 모형을 제안하고 있는 것이다. 이 모형은 복수의 행위자와 복수의 가치들, 그리고 복수의 이해관계가 존재하는 상황을 전제하고 세 가지 형태의 지식을 정책분석과정에서 통합할 것을 시도하고 있다. Renn 등은 참여정책분석을 정책분석과정에서 다양한 유형의 지식이 필요하기 때문에 이러한 지식을 갖고 있는 다른 유형의 행위자들이 정책분석과정에 참여할 필요가 있고, 이것이 바로 참여정책분석이라고 본다.

세 가지 형태의 지식이란, 첫째는 상식과 개인의 경험에 토대를 둔 지식이고, 둘째는 기술적 전문성에 토대를 둔 지식, 그리고 셋째는 사회적 이익과 창도에서 도출된 지식을 말한다. 이러한 세 가지 형태의 지식들은 자신들이 갖고 있는 잠재적인 지식들을 활용하여 특정 역할을 맡게 될 사회 내 상이한 행위자들(예를 들면, 전문가, 이익집단, 시민 등)이 활동하는 일련의 과정에서 통합될 수 있다고 본다(Renn et al., 1933).

Fischer(1993)는 참여정책분석은 정책분석가의 역할을 단순히 시민들에게 관련 자료를 제공하는 것에만 국한시키는 것이 아니라, 시민들이 정책이슈와 관련된 관심사항들을 검토할 수 있도록 정책분석가가 도와주는 것이라고 주장한다.

참여정책분석은 과학자가 생산한 정보에 대한 시민의 접근을 확대하고, 시민들이 갖고 있는 자신의 지식과 경험을 체계화하는데 기반하고 있다. 참여정책분석접근법은  정책전문가-고객 사이의 민주적이고 협동적인 관계의 형성을 주문한다. 전문가와 고객 사이의 수직적 관계에서  전문가와 고객이 협동적 관계로 옮아가야 한다는 것이다.  사회적 학습을 촉진시키는 ‘고객 중심’ 방법의 고안, 문제해결을 위한 전문가와 고객의 협동적 노력을 중시하게 된다(Fischer,1993).

구광모(2001)는 참여정책분석이라는 표현을 쓰고 있지는 않지만 정책분석 방법론, 민주성과 과학성, 그리고 전문가와 공중참여 등의 논쟁에 대한 검토를 통해서 정책결정과정의 민주화와 정책결정의 질을 향상시키기 위해서 참여확대적 접근방법의 창의적 적용이 필요함을 강조하고 있다. 이 논문에서 참여정책분석의 개념을 규정하고 있지는 않지만 논문 내용을 토대로 해서 그의 견해를 추론해 보면 시민참여를 확대하는 정책분석의 접근법을 참여정책분석이라고 보는 것 같다.

채원호(2001)는 참여정책분석을 “기술적 전문가가 가지고 있는 전문적 지식에, 시민이 가지고 있는 보편적 지식을 반영시켜 정책문제의 대안을 작성하는 분석기법 또는 분석적 문제해결과정”이라고 정의하고 있다. 그는 Fischer(1990)의 주장을 인용하여 심의(deliberation)과정을 거쳐 공공적 의사결정이 이루어진다는 점에 참여정책분석의 특징이 있다고 설명한다(채원호, 2001).

Mayer 등(2004)은 참여정책분석의 개념을 명확히 규정하고 있지는 않지만 참여모형의 전제 가정에 대한 설명을 통해서 참여정책분석의 개념적 윤곽을 묘사하고 있다. 그들에 의하면 참여정책분석은 사회를 비판적으로 바라보면서 한편으로 과학적 탐구와 권고, 그리고 다른 한편으로는 정책과 정치와의 관계에 주목하고 있다고 한다. 사회 내 모든 계층들(sections)이 다 정책체제에 접근할 수 있는 것이 아니며, 전문가, 경제적 엘리트, 제도화된 비정부조직과 정치인 등이 의제설정과 중요 정책에 대한 토론을 독점하고 있다는 것을 비판한다. 그리고 참여정책분석은 시민들 나름대로의 목소리를 가질 수 있고 실제적이고 정치적으로 중요한 문제들에 대해 숙고할 만큼 시민들이 충분한 이해관계를 갖고 있다고 가정한다. 참여정책분석에서 정책전문가의 역할은 정책토론의 개방성과 참여의 균등성이 확보될 수 있도록 도와주고 일반 시민들이 다른 사람들과 함께 정책분석에서 일정한 역할을 할 수 있도록 하는 등의 촉진자(facilitator)의 역할을 수행하는 것이라고 Mayer 등(2004)은 주장한다. 종합해서 보면 Mayer 등은 참여정책분석을 정책전문가의 도움을 받아 일반시민들이 수행하는 정책분석이라고 이해하는 것으로 보인다.

허범 교수(2005)는 참여정책분석을 “일반 시민을 대표하는 다수의 보통 시민(ordinary citizen)이 정책분석에 직접 참여하여 정책 내용을 탐색, 조직, 평가, 선정, 건의하는”것으로 정의하고 있다. 이 정의에 따르면 일반 시민의 참여가 없는, 예를 들면 일반 시민을 제외하고 이해관계자들만이 참여하는 정책분석은 참여정책분석이라고 볼 수 없다. 위에서 살펴본 여러 학자들의 개념정의를 정리해 보면 <표-1>과 같다.

<표-1> 참여정책분석의 개념에 대한 여러 학자들의 견해

학자	정의	특징
deLeon(1990)	정책의 결정과 집행에서 논증적 또는 숙고적 형태로 참여하는 사람을 확대시키는 방법론	▪정책결정과정 참여자 확대 ▪일련의 논증적인 대화를 통해 정책에 의해 영향을 받게 될 시민들을 참여시킴
Durning(1993)	전문가 이외의 일반시민이나 이해관계자 등이 참여하는 정책분석	누가, 어떤 목적으로, 어떻게 정책분석과정에 참여하느냐에 따라 유형 구분 : 참여민주주의형, 분석적투입형, 해석론적 모형, 이해관계자참여형
Renn 등(1993)	다양한 유형의 지식을 갖고 있는 여러 유형의 행위자들이 참여하는 정책분석	전문성과 이해관계 집단들의 가치와 관심사항, 그리고 시민의 선호들을 통합시키는 모형
Fischer(1993)	시민들이 정책이슈와 관련된 관심사항들을 검토할 수 있도록 전문가의 도움을 받아 이루어지는 정책분석	문제해결을 위한 전문가와 시민의 민주적이고 협력적인 관계의 설정
구광모(2001)	시민참여를 확대하는 정책분석의 접근법	정책결정과정의 민주화와 정책결정의 질을 향상시키기 위해서 필요
채원호(2001)	기술적 전문가가 가지고 있는 전문적 지식에, 시민이 가지고 있는 보편적 지식을 반영시켜 정책문제의 대안을 작성하는 분석기법 또는 분석적 문제해결과정	전문지식과 일반 지식의 통합을 통해 이루어지는 정책분석
Mayer 등(2004)	정책전문가의 도움을 받아 일반시민이 수행하는 정책분석	정책전문가의 역할은 정책토론의 개방성과 참여의 균등성이 확보될 수 있도록 도와주고 일반 시민들이 다른 사람들과 함께 정책분석에서 일정한 역할을 할 수 있도록 하는 등의 지원/조정자의 역할임
허범(2005)	일반 시민을 대표하는 다수의 보통 시민이 정책분석에 직접 참여하여 정책 내용을 탐색, 조직, 평가, 선정, 건의하는 접근법	토론의 강조, 일반시민의 주도적 참여와 전문가의 보조적 지원 역할

위의 개념정의에서 학자들 사이에 의견이 나뉘는 중요한 요소는 정책분석과정에 참여하는 사람들의 유형과 그 역할에 대한 인식이다. 일반시민이나 이해관계자의 역할에 대해서도 조금씩 의견을 달리하고 있기는 하지만 가장 중요한 것은 참여정책분석과정에서의 정책전문가의 역할에 관한 것이다. deLeon(1995), Mayer 등(2004), 허범(2005) 등은 일반시민이 정책분석과정을 주도하고 기술적 전문가는 지원 자문의 역할에 한정된다고 강조한다. 반면에  Renn 등(1993), Fischer(1993)과 채원호(2001) 등은 청책전문가들이 일반시민이나 이해관계자와 동등한 입장에서 정책분석과정에 참여하는 것이라고 본다. 전자는 비록 전문가의 도움을 받기는 하지만 일반시민의 가치관, 경험과 상식, 선호 등이 정책분석과정에 투입되는 것을 중시하는 반면에 후자는 전문가의 지식과 이해관계자나 일반 시민의 지식의 통합을 가능케 하는 접근으로서의 참여정책분석을 주장하는 것이다.

이제까지의 논의를 토대로 여기에서는 참여정책분석을 ‘일반 시민을 대표할 수 있는 다수의 보통 시민을 포함한 정책관련자들이 정책분석과정에 직접 참여하여 정책문제를 정의하고 정책대안을 탐색, 설계, 평가하여 권고하는 정책분석 접근법’이라 정의한다.

여기에서 이야기하는 정책관련자(집단)은 아주 넓게 보면 특정 정책과정에 참여하는 사람, 특정 정책에 관심을 갖고 있거나 또는 직접적이거나 간접적인 이해관계를 갖고 있는 집단을 의미한다. 여기에는 일반 시민이 당연히 포함된다. 범위를 조금 좁히면 특정 정책과 관련되어 직접적이거나 간접적인 이해관계가 있거나 관심을 갖고 있는 집단을 말한다. 그 범위를 최소한으로 좁히면 특정 정책과 관련하여 직접적인 이해관계를 갖고 있는 집단을 의미한다. 이렇게 좁힐 때 일반시민은 정책관련집단의 범위에서 제외된다. 이 논문에서 ‘정책관련자(집단)’이라는 용어를 쓸 떼 논의의 전개상 필요에 따라 위의 세 의미로 구분하여 쓴다.

이러한 참여정책분석의 개념적 내용을 좀 더 자세히 살펴보면, 먼저 참여정책분석은 일반 시민을 대표할 수 있는 다수의 보통 시민이 참여하는 정책분석이다. 물론 시민 이외에 이해관계자나 정책전문가, 정부관계자 등도 참여한다. 이들이 정책관련자들이기 때문이다. 그러나 참여정책분석의 핵심은 정책분석과정에서의 ‘시민참여’에 있다. 정책분석과정에서 전문가의 지원과 자문은 매우 유용하고 불가피하기까지 하다. 그러나 이 경우에도 정책분석가의 역할은 자료의 제공과 자문 등 보조적인 역할에 국한되고 분석활동의 핵심주체는 시민이다.

참여정책분석의 유형을 분류해본다면 주도적인 참여자가 누구인가를 기준으로 시민주도참여형(시민주도), 이해관계자참여형(시민과 이해관계자 공동주도), 정책관련자참여형(시민, 이해관계자, 정부관계자 등 공동 주도) 등으로 나누어 볼 수 있다(강근복, 2005). 어느 유형에서든 전문가의 지원이 필요한 것은 물론이다. 이렇게 참여정책분석의 유형을 구분한다면 이 논문에서 주된 관심을 갖는 참여정책분석의 유형은 시민주도참여형이라 할 수 있다. 전문가에 의한 정책분석과정의 독점을 배제하고, 시민의 참여를 통해서 정책분석에서의 민주성 대표성을 확보하려는 시도가 참여정책분석이라고 보기 때문이다. 정책분석과정에서 일반 시민이 모든 과정에 참여해야 하느냐, 아니면 일부 단계에서 참여하는 것도 참여정책분석이라고 볼 수 있느냐에 대해서는 논의가 더 필요하겠지만 상황적 여건과 정책 유형의 특성에 따라 다양한 형태의 참여정책분석의 구조와 절차가 마련될 수 있다는 점에서 참여정책분석의 범주를 너무 축소할 필요는 없다.

참여정책분석은 정책문제를 분석 정의하고, 대안을 탐색, 개발, 평가하는 등 일반적인 정책분석의 모든 내용을 포괄한다. 참여정책분석의 활동은 정책내용(정책문제/정책목표, 정책대안)에 대한 권고를 하는 것으로 종료된다. 건의된 정책내용이 실질적으로 정책결정에 반영되는지 여부는 별개이다.

그러면 이러한 참여정책분석은 어떤 경우에 그 유용성이 크게 나타날 수 있는가? 매우 복잡한 연관성을 갖고 있는 정책문제, 문제 관련자들 사이의 갈등이 심한 문제를 취급할 때, 정책문제가 명확히 정의되지 않은 상태일 때, 또는 대안평가의 기준을 둘러싸고 이견이 클수록 참여정책분석의 유용성은 커진다(Durning, 1993; Walters et al., 2000). 일반 시민의 다양한 관점과 경험, 문제의식, 아이디어 등이 정책분석과정에서 중요한 역할을 할 수 있을 것이기 때문이다. 또한 제안된 정책대안의 정당성이 논의의 중요한 주제가 될 때 참여정책분석이 유용한 접근이 될 수 있다. 정책분석과정에서 관료나 정책전문가만이 아니라 일반 시민이 참여함으로써 정책과정의 민주성 확보에 기여할 수 있기 때문이다.

위에서 개념정의한 것을 토대로 참여정책분석의 특성을 정리해 보면 다음과 같다. 특성의 이해는 참여정책분석의 개념을 보다 명확히 하는데 도움이 된다.

첫째, 참여정책분석은 일반시민(ordinary citizens)이 참여하는 정책분석이다. 일반시민을 대표할 수 있는 다수의 보통시민이 정책분석에 직접 참여하는 것이다. 이는 정책결정의 정치적 과정에서 뿐만 아니라 정책결정과정에서의 지적이고 분석적인 과정에서도 시민의 관점과 가치, 지식과 견해가 직접 투입된다는 것을 의미한다.

참여정책분석이 어느 경우에나 적용 가능하고 전적으로 유용한 것이라고 주장할 수는 없지만 전문적인 지식을 요구하는 정책문제를 다루는 경우에도 시민의 참여는 다소간의 실질적 유용성이 인정된다. 이영희(2000)는 과학기술관련 이슈를 취급하는데도 일상적인 삶의 경험 속에서 축적한 일반 시민들의 지식이 문제해결에 더 효과적일 수 있다고 주장한다. 일반인들도 스스로 인식하든 못하든 간에 자신의 삶의 영역에서 경험과 통찰을 통해 끊임없이 학습하고 있으며, 그 결과 사물에 대한 나름대로의 지식을 축적하기 때문이라는 것이다.

시민들은 정책문제, 대안 등을 정의하고 탐색ㆍ평가하며 선정하여 건의하는데 직접 참여하게 되는데 시민들이 적극적으로 참여하여(참여의욕) 참여의 보람을 느끼도록 하는 것이 중요하다. 참여하는 시민들 사이에는 공유된 정서(sensus communis)의 형성이 매우 중요하다(허범, 2005). 정책전문가, 정부관계자, 이해관계자 등은 원칙적으로 상담, 자문, 자료의 준비와 제공, 분석의 진행과 사회 등 보조적 기능을 수행하고 정책분석과정에서 핵심적인 역할을 하는 것은 보통 시민이다.

둘째, 참여정책분석의 목적은 크게 ①문제정의, 대안탐색, 평가기준설정 등의 발견(discovery), ②쟁점과 정책대안에 대한 시민의 이해를 제고시키는 교육(education), ③정책대안에 대한 시민 평가(assessment), ④권고된 정책대안에 대한 시민 설득(persuasion), ⑤공중의 규범과 법적 요구에 부합되도록 하는 정당성확보(legitimization) 등으로 나눌 수 있다(Walters et al, 2000). 이러한 목적들 중에서 역시 가장 중요한 것은 정책분석과정에 참여하는 시민들이 정책문제와 정책대안에 대한 관련 정보를 보다 충실히 제공 받고 자신의 관점과 선호에 따라 정책문제와 대안에 대한 검토를 가능케 하며 또한 정책토론을 통해 비판, 조정, 합의를 촉진하자는 것이다. 정책분석에 참여하는 시민들의 지위는 정책문제를 정의하고, 목표를 설정하며 대안을 탐색 평가하고 난 후 권고하는 역할에 한정된다. 여기에서 시민의 역할은 정책결정자(기관)에 대해 정보를 제공하고 의견을 제시하는 것에 국한될 뿐 직접 정책결정을 하거나 참여하지는 않는다. 정책분석과정의 참여자들 사이에 이루어지는 토론과 타협은 정책결정과정에서 이루어지는 활동들과는 성격이 다르다. 그들은 이성과 증거를 토대로 한 ‘분석적’인 활동에 참여하는 것이지 자신의 주장과 이해관계를 반영하기 위해 협상하고 권력을 행사하는  ‘정치적’인 활동에 참여하는 것이 아니다(deLeon,1990). 참여정책분석은 전문가의 도움을 받아서 시민들이 정책분석과정에 참여하는 것이다. 참여정책분석과정에서 일반 시민은 문제를 분석 정의하고 대안을 탐색·개발하고 평가하는 등의 활동에 관여하지만 최종적인 결정은 정당한 권위를 부여받은 정책결정자나 의회와 같은 정책결정기관의 권한에 속한다.

인간 사회 어느 곳에서나 발생할 수 있는 이해관계의 대립이나 의견의 차이를 조정하는 과정 자체를 ‘정치’라 이해한다면 참여정책분석도  ‘정치적’인 성격을 가진다고 볼 수 있다. 더군다나 공공사항(public affairs)과 관련된 것을 ‘정치적’인 것으로, 사적인 생활과 관련된 것을 ‘비정치적’인 것으로 구분하는 입장에서 본다면(Heywood, 2002) 일반시민들이 토론을 통해 공공사항을 다루는 참여정책분석은 ‘정치적’인 것이라 할 수 있다. 그러나 여기에서 이야기하는 ‘정치적’인 것은 다른 의미를 갖고 있다. 그 의미는 이해, 의견이 다른 대립적 관계에서 상대방을 복종시키고 자신의 주장을 관철시키려는 권력적 작용을 핵심으로 보는 것이다. 참여정책분석과정에서 상이한 의견을 조정하고 합의에 이르기 위해 참여자들 사아에 이루어지는  토론은 이성과 증거를 토대로 할 것을 요구한다. 이 과정에서는, 개념상,  이익 조정을 위해 협상을 하거나 자신의 주장을 관철하기 위해 연합을 형성하거나 권력행사를 용인하지 않는다. 이런 의미에서 참여정책분석이 비정치적이라고 하는 것이다.

참여정책분석에서도 참여하는 이해관계자(집단)들 사이에 토론과정을 거쳐 타협이 이루어질 수 있다. 그러나 여기에서 상정하고 있는 타협은 일반적인 정치과정에서 이루어지는 정책관련자들 사이의 타협과는 그 성질이 다른 것이다. 참여정책분석에서의 시민 참여는 모든 시민(조직화된 시민이든 아니든)의 가치와 선호를 공정하고 불편부당하게 대표한다는 규범적 목적에 의해 인도되어야 한다고 보기 때문이다(Renn, et al., 1993).

셋째, 참여정책분석은 참여자들 사이의 토론을 중시한다(deLeon, 1990; Fischer, 1993). 다양한 관점과 다양한 유형의 지식, 상이한 상황판단과 가치판단이 드러나고 이들을 둘러싸고 벌어지는 토론과 그를 통한 합의의 과정을 중시한다. 참여정책분석에서는 전문적인 용어가 아닌 일상적인 용어(ordinary language), 형식적인 논리가 아닌 실제적 평가의 논리(informal logic of evaluation)를 활용한다(허범, 2002). 참여정책분석에서의 토론은 일반 시민들이 일상적인 언어생활에서 자연스럽게 사용하는 용어와 논리를 통하여 전개되어 자유로운 의사소통에 장애를 주는 전문적 용어와 엄격한 형식 논리는 배제된다. 이는 상담, 자문, 자료의 준비와 제공, 분석의 진행과 사회 등을 맡고 있는 전문가가 전문용어와 전문적인 내용의 자료를 일상적인 표현과 내용으로 바꾸어 제공함으로써 가능하다.

넷째, 참여정책분석은 정책분석에서 합리성과 민주성의 조화에 기여하기 위한 시도이다. 앞에서 서술했듯이 정책전문가의 자문과 지원, 일반 시민의 상식과 경험 등을 통합함으로써 정책분석의 합리성을 제고하는 한편 일반 시민을 대표할 수 있는 보통 시민의 참여를 통해 정책분석의 민주성 제고에 기여할 수 있다(Waugh, 2002).

다섯째, 참여정책분석은 실천이성(practical reason) 중심의 폭 넓은 합리성을 추구한다. 참여정책분석은 원칙적으로 실천이성에 의하여 지도되고, 공리적 합리성(utilitarian calculation)과 공유적 합리성(liberal rationalism)을 보완적으로 적용하여 단순한 경제적 기준을 중심으로 하는 분석(비용/이익 분석)을 초월하여, 공공의식 또는 공익 기준을 도출하는 등 이상 가치 (ideal)와 실천행동의 통합을 지향하는(허범, 2002) 가치비판적 정책분석을 지향한다(허범, 2005).

여섯째, 참여정책분석은 탈실증주의적 방법을 활용한다. 참여정책분석에서는 현상학적 의미를 중시하고, 원칙적으로 해석학적 접근방법을 적용한다. 보통시민들의 상호접촉관계에서 구조화되는 인식 내용, 즉 사회적으로 구성된 형상(social construct)과 의미를 분석하고 ‘우리 중의 하나(one of us)’가 되어 공유하고 있는 의미를 해석하는 접근을 취한다(허범, 2005).

그리고 시민들은 일상적인 경험과 지혜를 통하여 정책문제를 전체적으로 판단하는 총체적 체계접근(holistic approach)을 취할 수 있고 참여하는 시민들 사이에 정책상황과 사회적 맥락에 적합한 합의를 이끌어내는 과정을 중시한다. 참여자들 사이에 이루어지는 토론은 전통적 정책분석에서 관심을 가졌던 주제들의 범위를 넘어서서 정책문제의 정의, 목표의 설정 등 규범판단적인 것들에 까지 확장된다. 이는 참여정책분석이 가치비판이론을 수용하고 있음을 의미한다. 참여정책분석이 탈실증주의적 방법을 활용한다고 해서 실증주의적 방법을 활용하지 않는다는 것을 의미하지는 않는다. 실증적 방법은 사실의 파악, 인과관계의 확인 등 정책분석과정에서의 시민토론을 지원하기 위하여 보조적 또는 보완적으로 활용된다.

일곱째, 참여정책분석에 참여하는 시민조직과 의회와 다른 점은 전자가 미리 정해진 일정 기간 동안만 특정의 정책이슈에 대해서 관여한다는 것이다. 의회 의원들과 달리 참여 시민들은 선거구민이나 이익집단의 영향력에서 벗어나 있다는 점에서 차이가 있고 이는 참여정책분석을 통해서 공익을 지향하고 다양한 관점을 균형 있게 고려할 수 있다는 가능성을 시사하는 것이다(Renn et al, 1993). 이때 정책분석과정에 참여하는 사람들이 갖는 대표성의 성격에 대해 논란이 있을 수 있다. 선거로 선출된 의회 의원들의 대표성과 비교해서 정책분석과정에 참여하는 시민들의 대표성이 비슷하거나 더 낫다고 볼 수 없기 때문이다. 그러나 양자의 위상과 역할이 다르다는 것을 이해한다면 의문은 풀릴 수 있다. 의회의원들은 정책결정과정에서 직접적으로 결정권을 행사하는 기관의 구성원인 반면에 정책분석과정에 참여하는 사람들의 역할은 정책결정에 필요한 정보와 의견을 제시하는 것, 문제정의와 정책대안에 대한 권고안을 제시하는 데에 한정되어 있다는 점에서 차이가 있다. 또한 의회가 공식적인 시민 대표성을 갖고 있기는 하지만 구체적인 정책문제의 해결에 있어서 시민들의 다양한 관점과 선호를 언제나 잘 반영하고 있다는 것을 보장할 수는 없다. 그런 점에서 의회의 실질적인 대표기능의 취약점을 참여정책분석을 통해 보완할 수 있다.

Ⅲ 참여정책분석의 과정

기본적으로 참여정책분석도 정책분석의 한 유형이므로 일반적인 정책분석활동의 주요 내용을 포함하게 되는 것은 당연하다. 그러나 참여정책분석의 등장배경과 특성에 대한 이해에 따라 그 구체적 내용은 달라질 수 있다. 여기에서는 참여정책분석의 운용을 위해서 관리해야 할 핵심 요소와 그러한 요소들이 어떻게 구성되어 과정이 이루어지는지를 논의한다.

기존의 참여정책분석과정에 대한 논의를 살펴보면 Renn 등(1993)이 제시한 3단계모형을 우선적으로 꼽을 수 있다. 3단계 모형은 ① 문제를 확인하여 정책 목표를 설정하고 평가기준을 선정하는 단계, ② 여러 정책대안의 영향을 예측하고 측정하는 단계, 그리고 ③ 무작위로 선발된 시민들이 여러 정책대안의 예상결과들을 종합하고 그 가치를 평가하며 시민의 선호를 추출하는 단계로 구성되어 있다. 이들은 참여정책분석의 조직에서 상이한 유형의 지식을 가진 세 집단(시민, 이해관계자, 전문가)의 선정과 참여를 핵심요소로 보고 있다. Walters 등(2000)은 참여정책분석의 단계를 ①문제의 정의, ②정책대안을 평가하는데 사용될 기준의 설정, ③정책대안의 개발, ④평가기준에 따른 정책대안의 평가, ⑤정책대안의 권고 등으로 구분하고 있다. 정책결정자와 전문가 그리고 일반 시민들 사이의 대화(dialogue)를 가능케 하는 틀로서 덴마크에서 개발된 합의회의(consensus conference)는 ① 시민패널이 제기한 질문들에 대해서 전문가들이 각자 자신의 전문영역에서의 경험을 토대로 답변하는 단계, ② 추가질문을 위한 예비시간을 두는 한편 시민패널과 전문가. 시민패널과 방청객들과의 토론을 전개하는 단계, ③ 시민패널이 최종보고서를 작성하고 그들의 최종 결론과 권고안을 제시하는 단계, ④ 시민패널이 전문가와 방청객들, 그리고 언론에 최종보고서의 내용을 설명하는 단계로 구성된다(Anderson and Jaeger, 2002) 여기에서는 패널(전문가패널, 시민패널)의 구성과 패널들 사이의 토론과 상호작용의 조직화가 핵심요소가 된다. Hamlett(2001)은  대면적인 형태의 합의회의 방식과 인터넷을 통한 합의회의 방식. 두 가지 형태의 합의회의를 제시하면서 ① 토론 주제의 선정. ② 조정통제위원회(oversight committee)의 구성(주제 관련 자료의 제공, 패널리스트의 선정 등을 지원), ③ 전문적 조정·지원자의 위촉, ④ 시민 패널리스트 선정, ⑤ 주제 전문가의 선정, ⑥ 사전 사후 설문조사(pre-and post conference questionnaires)  등이 합의회의 조직의 핵심요소라고 지적한다.

Renn 등(1993)의 연구는 3단계 모형을 구성하고 있는 요소들에 대한 개념적인 설명과 주요한 기법들을 소개하는데 초점을 두고 있다. 그러나 이들은 구체적으로 어떠한 목적을 위해 참여정책분석을 어떻게 수행할 것인가 등에 대해 검토하는 정책분석 기획단계는 논의하고 있지 않다.

Walters 등의 참여정책분석단계의 구분은 일반적으로 이해되는 정책분석단계와 다르지 않다Bardach. 1996; MacRae and Whittington.1997;Dunn,2004). 그들은 참여정책분석의 목적과 분석대상이 되는 쟁점의 특성에 따라서 참여의 내용과 성격이 달라지고, 참여정책분석의 성공여부는 시민참여의 목적과 쟁점의 특성에 의존한다고 주장한다. 그러므로 참여정책분석이 성공적으로 이루어지기 위해서는 이러한 두 요소를 충분히 고려해서 분석과정을 관리하는 것이 필요하다.

이 설문조사는 합의회의 참여자들이 주제에 대한 이해도나  태도가 어떻게 변했는지를 파악하고자 하는 것임

지금까지의 논의를 종합해보면 Renn 등(1993)과 Walters 등(2000)은 일반적인 정책분석의 틀을 토대로 참여정책분석의 과정을 설명하는 반면에 Haight와 Ginger(2000), Hamlett(2001), 그리고 Anderson과 Jaeger(2002) 등은 상대적으로 전문가와 일반 시민들 사이의 대화와 토론을 위한 틀로서의 참여정책분석의 조직에 더 큰 관심을 갖고 있음을 알 수 있다.  참여정책분석과정의 구성에서 중요한 것은 일반적인 정책분석의 요소와 과정을 고려하여 ① 유형별 적절한 참여자의 선택, ②다양한 관점이 표출될 수 있고 생산적인 토론을 가능케 하는 분석과정과 운영방식의 설계, 그리고 ③ 참여자들 사이의 상호이해 증진과 합의도출을 촉진할 수 있는 의사결정원칙과 형식의 설계라고 정리할 수 있다.

참여정책분석의 과정을 기획, 실행, 보고의 세 단계로 나눌 때 Renn 등(1993)과 Hamlett(2001)는 주로 실행 단계에, Walters 등(2000)과 Anderson과 Jaeger(2002) 등은 주로 실행과 보고 단계를 참여정책분석의 핵심 단계로 보고 있다. 이들이 기획단계의 중요성을 전적으로 무시했던 것은 아니지만 상대적으로 기획단계를 소홀히 취급하고 있는 것은 분명하다. 그러나 참여정책분석이 성공적으로 실행되기 위해서는, 더군다나 참여정책분석에 대한 논의가 초기 수준에 머물러 있을 뿐만 아니라 도입의 필요성과 실질적 방안을 검토해 보아야 할 우리로서는 기획단계에 대한 논의가 특히 중요하다.

참여정책분석의 과정은 참여정책분석의 개념적 특성에 대한 이해를 토대로 분석대상이 되는 쟁점의 특성을 고려하여 여러 다양한 구성요소를 논리적 시간적 순서나 참여자들의 행위와 행위관계를 고려하여 조직화하는 것이 필요하다. 참여정책분석의 참여자는 일반시민, 전문가, 이해관계자(이익집단), 정부관계자, 지원팀 등으로 나누어 볼 수 있다. 참여정책분석의 목적, 분석대상인 정책이슈의 성격, 그리고 분석과정에서 누가, 어느 단계에서, 어떤 역할을 담당하느냐 등에 따라 참여정책분석 조직화의 내용이 달라질 수 있을 것이지만 여기에서는 일반시민이 주도하는 이념적인 형태의 참여정책분석 조직을 시론적인 차원에서 논의한다. 아래에서는 참여정책분석의 과정을 기획 단계, 실행단계, 분석결과 보고 단계 등 세 단계로 나누어 각 단계별로 어떤 요소들이 고려되어 과정이 구성되는지를 검토한다.

쟁점은 ①쟁점을 둘러싼 갈등의 정도, ②이해관계자의 수, ③쟁점 관련 정보에 대한 확신의 정도, ④문제해결 대안의 수, ⑤대안의 예상결과에 대한 지식, ⑥대안 결과의 발생확률 등에 따라 명확히 정의할 수 있는  문제와 명확한 정의가 어려운 문제, 그리고 그 중간 성격의 문제 등으로 분류할 수 있다.

참여정책분석의 시민주도성을 강조하는 입장에서 보면 참여정책분석의 참여자는 일반 시민으로만 제한된다. 이해관계자. 전문가. 정부관계자 등은 참여자가 아니라 조언자나 증인의 위치에 있을 뿐이다. 그러므로 이들을 모두 포괄하는 용어로는 Renn 등(1993)의 표현처럼 '행위자(actors)'가 더 적절하다는 주장이 있을 수도 있다. 그러나 역할상의 차이가 있을 뿐 참여정책분석의 과정에 관여한다는 점에서 이 연구에서는 이들 모두를 참여자라고 부른다.

정부관계자는 특정 정책문제에 직접 또는 간접적으로 관련이 있는 정부관계자들이다. 이들은 정책결정과정에 직접적으로 참여하는 사람일 수도 있고 그러지 않을 수도 있다. 정부관계자에는 행정부 공무원 뿐만 아니라 의회 의원 또는 의회 소속의 공무원도 포함된다.

1. 참여정책분석의 기획

참여정책분석의 기획에 앞서 우선 특정문제를 해결하기 위해서 참여정책분석을 활용하는것이 적절한지를 판단하는 것이 필요하다. 참여정책분석이 어느 경우에나 유용한 접근법이라고 볼 수는 없기 때문이다. 참여정책분석이 적용되기에 좋은 여건과 정책(문제) 유형이 있고, 참여정책분석의 유용성이 제약되는 상황과 정책(문제) 유형이 있을 수 있다. 그러므로 참여정책분석이 크게 활용될 수 있는 상황적 조건과 정책 유형을 고려하여 참여정책분석을 적용하는 것이 바람직하다. 그 적용도 구체적인 상황과 취급하는 정책문제의 성격에 따라 상이한 분석구조와 절차를 독창적으로 설계하여 운용하는 것이 필요하다. 이는 참여정책분석이 제대로 실행되고 그 취지가 실현되기 위해서는 많은 연구와 준비가 필수적이라는 것을 의미한다.

그 다음에 참여정책분석을 어떤 목적으로 어떻게 수행해야 할 것인지에 대한 기획이 이루어져야 한다. 이 단계에서는 다음과 같은 질문에 대한 답을 준비한다.

첫째, 참여정책분석의 구체적인 목적은 무엇인가? 문제정의, 대안개발, 대안평가와 권고안의 제시 중 어느 하나 또는 이들 모두를 얻기 위함인가, 정책문제에 대한 참여자들의 이해를 높이거나 정책수용성을 높이기 위함인가 등의 물음에 답하여야 한다.

둘째, 누구를 어떻게 선정하여 참여시킬 것인가? 어떤 유형(예를 들면, 일반 시민, 전문가, 이해관계자 등)에 속한 사람(집단)을 참여시키는 것이 좋을지, 어떻게 참여자를 선정하고, 그들을 어느 단계에서 어떻게 참여시킬 것인지, 그들에게 어떤 역할을 부여할 것인지 등에 대해 결정하는 것이 필요하다.

참여자로 적합한 일반시민은 건전한 상식을 가지고 정책문제에 관심을 기울이는 사람, 상이한 관점과 견해에 개방적이고 의사소통능력이 있는 사람, 취급하게 될 정책문제에 특별한 이해관계를 갖고 있는 집단에 속하지 않으면서 대표성을 가진 사람이다(Renn et al, 1993;Hamlett,2001). 참여시민의 선발은 인터넷, 언론, 공고문 등을 통한 모집, 무작위로 추출된 시민들에 안내장을 보내고 신청한 사람들 중에서 선발하는 방법 등을 생각해 볼 수 있다. 신청자에게는 자신에 대한 간략한 소개를 적어 내도록 하고, 성, 나이, 직업, 학력, 지역 등을 고려하여 대표성을 가질 수 있는 사람들을 선발한다.

2008년 1월부터 시행되는 국민참여재판제도의 배심원 선정방법을 검토해볼만 하다.

이해관계자는 특정문제에 직접적으로 관련되어 문제를 어떻게 취급하느냐에 따라 영향을 받게 될 사람(집단)들로 가능한 한 포괄적으로 참여시키는 것이 바람직스럽다. 전문가는 지식이 풍부할 뿐만 아니라 특정문제와 관련된 이론을 다루는 다양한 전공분야를 대표할 수 있는 사람, 특정 이해관계집단과 연계되어 있지 않은 사람, 상이한 관점에서 대립적인 해결방안들을 제시할 수 있는 사람, 개방적인 마음을 갖고 효율적인 의사소통능력을 가진 사람들 중에서 선정이 되도록 주의를 기울일 필요가 있다. 그리고 전문가들에는 상이한 관점과 서로 다른 전문가적 견해를 갖고 있는 사람들로서 회의에서 활발한 토론을 할 수 있는 사람들이 포함되도록 해야 한다(Anderson and Jaeger, 2002).

지원팀의 구성도 중요하다. 지원팀은 참여정책분석의 전 과정에 걸쳐 필요한 자료를 수집 제공하고, 정책분석에 필요한 기술들을 지원하며, 보고서 작성을 지원하는 등 참여시민들을 지원한다. 지원팀도 전문가들로 구성되나 앞에서 이야기하는 전문가들과는 다른 유형의 전문가들이다. 앞의 전문가들이 분석대상이 되는 정책의 내용과 관련된 전문 지식을 가진 사람들인 반면에 지원팀은 주로 정책분석 자체에 대한 전문가들로 구성한다.

셋째, 시민의 참여 동기 유발과 참여시민에 대한 사전교육은 어떻게 할 것인가? 참여정책분석이 성공하기 위해서는 시민들이 적극적으로 참여하려는 의욕과 행동을 보여주는 것이 필요하다. 참여민주주의는 사회문제에 관심이 있고, 활동적이며 정보에 밝은 시민을 요구한다(deLeon, 1992). 시민들의 적극적인 관심과 참여를 위해서 참여정책분석의 중요성에 대한 홍보, 설득과 함께 참여자들에게 충분한 보상과 인센티브를 제공할 수 있는 제도의 구축이 필요하다. 기획단계에서는 시민들로 하여금 참여정책분석에 적극적으로 참여할 수 있도록 하는 동기유발 방안이 마련되어야 한다.

참여정책분석이 성공적으로 수행되기 위해서는 적지 않은 시간에 걸친 학습과 분석이 필수적이다. 보통시민이 복잡한 정책문제를 취급할 수 있는 지식과 능력을 갖추는 것이 필요하기 때문에 상당히 긴 학습기간과 노력이 요청된다. 그러므로 참여정책분석과정에서 정책문제상황에 대한 충분하고 이해하기 쉽게 만든 자료를 제공하고 참여정책분석과정에서 활용할 방법들을 설명해주는 사전교육계획의 수립도 필요하다.

넷째,  참여자들 사이의 토론을 어떻게 조직하고 운영할 것인가? 참여정책분석은 일반시민, 전문가, 이해관계자 등 참여자들 사이의 토론을 통해서 다양한 가치관과 관점, 지식, 정보, 경험, 감정 등을 교환하는 것을 중시하고, 이러한 토론과정을 거쳐서 합의에 이르는 것을 지향한다. 그러므로 참여정책분석이 제대로 수행되고 의도한 성과를 거두기 위해서는 이러한 토론을 어떻게 조직하고 운영할 것인지, 그리고 합리적이고 생산적인 토론이 가능한 환경은 어떻게 조성할 것인지에 대한 계획수립과 실천이 필요하다(deLeon,1990; Durning,1993; Renn et al, 1993).

Habermas는 대화와 토론이 잘 이루어지기 위해서는 의사소통과정에서 말하는 자와 듣는 자가 ① 서로 이해할 수 있도록 표현해야 하며(이해가능성). ② 참명제를 전달할 의도를 가져야 하고(진실성) ③ 믿을 수 있고 진실되게 말해야 하며(성실성). ④ 의사소통 공동체의 맥락에서 자신의 의도를 규범적으로 올바르게 표현해야 한다(정당성) 고 지적한다(Habermas, 1973, 문태현. 1992:273에서 재인용)

참여정책분석은 정책논증(policy argumentation)방식을 통한 토론의 활용을 요구한다(Stone, 1997). 물론 실제의 토론을 위해서는 정책논증분석을 활용하는 것 외에 특정의 정책문제, 정책상황, 분석 여건 등을 고려하여 적합한 토론지침을 합의하여 마련하는 것이 바람직하다.

정책논증분석은 S. Toulmin의 논증분석방법을 정책토론에 준용한 것인데 정책관련정보, 정책주장, 주장 근거, 보충논거, 반론, 한정어 등으로 구성된다. 자세한 내용은 김재관(1994). 유민봉(1994). 강근복(2000) 참조

합리적이고 생산적인 토론을 위한 여건의 조성, 예를 들면, 문제와 관련된 신뢰성 있는 정보를 충분히 제공하고, 참여자들이 공간적, 시간적 제약, 외부로부터의 심리적 제약 등을 받지 않도록 하며, 참여자들이 균등하게 의견을 표명하고 질문할 수 있는 기회를 제공하는 한편, 무엇이나 토론할 수 있는 자유로운 분위기의 조성 등을 위한 전략이 수립되어야 한다(문태현, 1992).

2. 참여정책분석의 실행

실행단계는 다시 참여자 선정과 사전교육단계, 문제정의단계, 평가기준설정단계, 대안개발 및 비교평가단계, 권고안의 채택단계 등의 다섯 단계로 나눌 수 있다.

사전교육단계는 그 성격상 기획단계에 포함시킬 수도 있다. 그러나 일단 참여자들이 선정되어 모인 이후에는 참여정책분석이 이미 시작되었다고 보는 것이 마땅하다고 보아 실행단계에 포함시키기로 하였다.

➀ 참여자 선정과 사전교육단계: 참여자의 선정은 앞의 기획단계에서 결정된 원칙과 방법에 따라 이루어지면 된다. 참여자의 유형은 참여정책분석의 목적에 따라서 달라질 수 있지만 일반적으로 시민패널, 전문가패널, 이해관계자패널, 그리고 지원팀(또는 자문/기획위원회) 등 네 그룹으로 나누어 볼 수 있다(.Anderson and Jaeger, 2002).

참여자의 선정, 특히 참여시민이 선정되고 나면 참여정책분석에 대한 개괄적인 안내가 이루어지고 분석대상이 되는 정책문제 관련자료들이 제공된다. 앞에서 서술했듯이 참여정책분석이 성공적으로 이루어지기 위해서는 적지 않은 시간에 걸친 학습과 분석이 필수적이다. 참여시민이 복잡한 정책문제를 분석 정의하는 한편 대안을 개발하고 평가하기 위해서는 관련 지식과 필요한 능력을 갖추는 것이 중요하기 때문이다. 그러므로 일반 시민들이 이해하기 쉽게 만든 자료를 제공하고 참여정책분석과정이 어떻게 진행될 것인지 등을 소개하는 한편 분석과정에서 활용할 수 있는 여러 방법들을 설명해주는 등 사전교육이 이루어져야 한다. 참여자들이 각각 어떠한 역할을 수행하게 될 것인지도 명확히 제시해야 한다. 사전교육단계에서는 지원팀의 활동이 두드러지고 전문가. 이해관계자. 정부관계자 등은 참여 시민들에게 필요한 자료를 제공하고 자문하는 역할을 담당한다.

➁ 문제정의단계: 참여정책분석의 시작단계에서 정의된 문제가 제시되는 경우도 있고, 참여시민들이 문제를 정의해야 할 경우도 있다. 그러나 설령 문제가 무엇이라고 제시된 경우에도 참여시민들에 의한 문제 재정의는 불가피하다. 정책문제의 정의는 주관적이고 정치적이기도 할 뿐만 아니라 문제가 어떻게 정의되느냐에 따라 정책분석의 내용과 과정이 달라지기 때문이다(강근복, 2000). 문제 정의는 상황판단과 규범판단의 결합으로 이루어지고 그 판단은 상이한 지식과 경험 세계관 가치관 등에 의존한다. 여러 측면에서 다양한 구성요소를 갖고 있는 문제를 분석하고 정의하는 것은 성별, 나이별, 직업별, 학력별, 다양한 경험과 지식, 가치관을 갖고 있는 참여 시민들 사이의 토론을 통해서 이루어진다. 이 과정에서 이해관계자나 전문가들이 문제상황에 대한 자신들의 입장 또는 견해를 표명하고, 일반 시민들이 이들에 대해 질문하고 필요한 자료를 요청할 수 있다. 이해관계자들은 문제상황에 대한 자신들의 인식과 문제의 원인과 결과에 대한 분석결과. 그러한 문제가 갖는 사회적 의미, 자신들에게 미치는 영향 등에 대해 설명하고 참여 시민들이 제기하는 질문들에 대해 답변한다. 전문가들은 자신의 전공 영역에 따라 문제의 어떤 요소가 중요한지. 문제의 원인과 결과에 대한 인과관계의 구조를 설명하고 참여 시민들이 제기하는 질문에 대해 답변하고 필요한 자료를 제공한다. 결국 문제정의는 참여시민들 사이의 합의의 형태로 이루어지게 되는데 이 과정에서 전문가, 이해관계자, 정부관계자들이 정보와 지식을 제공하는 한편 토론에 참여하기도 한다. 이 과정에서 지원팀은 필요한 자료의 수집과 제공, 참여자들 사이의 토론 지원, 이해관계자나 전문가들이 제시하는 자료나 의견에 대한 검증, 토론 결과 정리 등의 역할을 수행한다(deLeon,1990;.1995;Mayer et al,2004).

참여정책분석과정에서의 전문가의 역할과 관련하여 짚고 넘어가야 할 것이 있다. 그것은 참여정책분석과정에서 전문가의 도움이 매우 중요한 만큼 그 지원이 실질적으로 이루어질 수 있도록 제도적 장치와 전략을 마련할 필요가 있다는 점이다. 또 다른 한편으로 정책분석과정을 지도하는 전문가에 의해 분석과정이나 결과가 왜곡되거나 조작되지 않도록 필요한 조치를 사전에 강구해둘 필요도 있다. 참여 시민의 정보부족과 전문적 지식의 결여를 악용하여 정책분석과정에서 필요한 정보와 지식을 제공하고 자문하는 전문가들이 분석과정과 결과를 의도적으로 왜곡하거나 조작할 가능성을 경계해야 한다.

➂ 평가기준설정단계: 문제를 정의하고 난 다음에 대안을 탐색 개발하기에 앞서 중요한 것이 참여시민들이 대안을 평가하기 위한 기준을 설정하는 일이다. 어떤 평가기준을 적용하느냐, 평가기준들 사이의 비중을 어떻게 정하느냐에 따라 대안평가의 결과가 달라지고 권고의 내용도 달라지게 마련이다. 그러므로 서로 다른 평가기준과 기준별 가중치를 달리 생각하고 있는 참여자들 사이의 토론을 통해서 평가의 기준들을 설정하고 복수의 평가기준들 사이의 비중을 결정하게 된다. 이 과정에서 이해관계자들이 자신의 입장에서 중요하다고 생각하는 평가기준들을 제시할 수 있다. 전문가들은 전공 영역의 관점과 지식을 토대로 평가기준과 그 비중에 대한 의견을 진술하고 참여 시민들의 질문에 대해 답변한다(Fischer,1993; Mayer, et al, 2004). 이 과정에서 중요한 것은 일반 시민의 가치관과 선호를 드러내는 것이다. 이해관계자, 전문가나 정부관계자의 입장에서가 아니라 일반 시민의 입장에서 중요하다고 여겨지는 평가기준, 평가기준별 중요도 등을 드러내고 합의하에 평가기준을 설정하는 것이 중요하다.

➃ 대안개발단계: 이 단계는 대안을 개발하고 개발된 대안의 결과를 예측하는 것을 포함한다. 대안의 개발은 이해관계자나 전문가들의 도움을 받아 참여시민들이 주도해서 이루어질 수도 있고 이해관계자나 전문가들이 제안한 대안들을 놓고 토론을 벌여 그 대안들의 우선순위를 정하거나 수정 대안 아니면 제안된 대안과 전혀 다른 새로운 대안을 개발할 수도 있다. 전문가들은 이 단계에서 전공 영역별 이론과 경험적인 연구를 토대로 여러 대안들을 제시할 수 있고 참여 시민들의 질문과 의견에 답변하거나 대안적 의견을 제시한다. 이때 참여 시민에 대한 전문가들의 지원이 실질적이고 유용할 수 있도록 하여야 한다. 전문적이고 기술적인 성격의 정책문제에 대한 해결방안을 찾는 참여정책분석의 경우 전문가들이나 이해관계자들이 제기된 문제에 대한 과학적 해결대안을 다양하게 제시하면 더욱 좋다. 다양한 과학적 해결방안의 제시는 전문가의 주된 몫이다. 전문적인 지식이 절대적으로 필요한 문제를 다루는 경우 분석과정에 참여하는 일반 시민들이 정책대안을 새롭게 마련한다는 것이 쉽지 않기 때문에 이미 제시된 여러 대안들에 대한 평가와 우선순위 선정에 일반시민들이 참여하는 것이 더 나을 수도 있다. 또한 전문가들은 과학적인 방법을 동원하거나 전문가적 통찰력을 토대로 대안이 가져올 결과를 예측해서 참여시민들에게 제공한다. 이들은 그러한 예측의 근거, 결과의 발생 확률 등을 설명하고 그러한 결과의 의미를 해석한다. 물론 참여시민들 스스로 대안결과에 대한 예측내용을 제시할 수 있고, 이 과정에서도 참여시민들과 전문가들 사이에 토론이 이루어질 수 있다. 지원팀은 여러 전문가들이 제시하는 대안과 대안결과예측들을 정리해서 참여시민들이 쉽게 이해할 수 있고 그 내용의 유사점과 차이점을 비교해볼 수 있도록 지원한다. 전문가들의 의견 진술은 대안평가의 전제가 되는 사실에 대한 오해, 판단상의 오류 등을 지적하는 것에 그칠 뿐 결론을 수정하도록 영향력을 행사하는 것은 허용되지 않는다. 물론 이해관계자나 정부관계자도 의견을 제시할 수는 있지만 참여시민들의 의사가 우선적으로 존중된다.

➄ 권고안의 채택 단계: 대안들에 대한 비교평가가 끝나면 토론과정을 거쳐 합의의 형태로 권고안이 채택된다. 물론 이때에도 전문가들이 의견을 제시할 수는 있지만 결론을 좌우할 수는 없다.

3. 참여정책분석 결과의 보고

합의된 권고안이 마련되면 참여정책분석보고서를 작성한다. 보고서 내용은 참여시민들이 결정하되 작성은 지원팀이 담당한다. 보고서에는 분석의 목적. 정의된 문제와 권고하기로 한 최종안 등은 물론 분석과정과 참여자 등에 대해서도 서술되어야 한다. 정책결정자에게 제출될 참여정책분석의 최종보고서는 전문가의 검토를 거쳐 사실과 다른 오류 등을 시정할 수 있는 기회를 갖는다. 물론 전문가들은 사실에 대한 오류 또는 오해만을 지적할 수 있을 뿐 참여시민들의 결론에 영향을 미치도록 허용되지는 않는다.  보고서는 특별히 예외적인 경우를 제외하고는 일반 대중과 언론기관에도 공표한다.  이제까지 논의한 참여정책분석과정의 핵심 내용과 참여자 역할을 요약해서 정리하면 <표-2>와 같다.

<표-2> 참여정책분석의 과정

	기획단계	실행단계	보고단계
핵심 내용	●참여정책분석의 목적 결정,●참여자 유형별 선정원칙과 방식의 결정,● 참여방식의 설계, ● 지원팀의 구성, ●참여시민의 참여동기유발,●사전교육 계획수립	➀참여자 선정과 교육, ➁ 문제정의, ➂평가기준설정, ➃ 대안개발 및 비교평가, ➄권고안의 채택 단계로 구성 ● 전문가, 이해관계자들을 대상으로 시민참여자의 질의응답, 참여자간 토론의 조직과 운용	●보고서 내용 결정과 작성, ● 보고서 초안에 대한 전문가의 검토,●최종보고서 완성과 보고
참여자역할	●전문가(자문),●이해관계자(의견개진),●정부관계자(정보,자원제공),●지원팀(실무담당)	●시민(주도적 참여),●전문가(자문, 정보제공,전문가관점에서의 문제분석과 대안 및 결과예측 제시),●이해관계자(자료제공, 문제정의, 대안, 대안평가 기준 등에 대한 의견개진), ●정부관계자(정보,자원 제공), ●지원팀(자료검증,자료정리, 기타 지원)	●시민(보고서내용 결정과 보고), ●전문가(보고서검토, 단 사실관련 오류,오해에 한정),●지원팀(최종보고서 작성)

Ⅵ 맺음말

이 연구에서는 참여정책분석의 등장배경과 개념적 특성을 살펴보고 이를 토대로 참여정책분석과정이 어떻게 구성되어야 할 것인가를 시험 삼아 논의하였다. 참여정책분석은 실증적이고 엘리트주의적인 전통적 정책분석의 한계에 대한 인식에서 비롯되어 일반 시민의 다양한 관점과 가치관, 경험과 상식, 선호 등을 정책분석과정에 반영하여 정책결정의 민주성과 질적 개선을 도모하려는 의도에서 등장하였음을 논의하였다. 여러 학자들의 개념정의에 대한 분석을 토대로 이 연구에서는 참여정책분석을 ‘일반 시민을 대표할 수 있는 다수의 보통 시민을 포함한 정책관련자들이 정책분석과정에 참여하여 정책문제를 정의하고, 정책대안을 탐색, 설계, 평가하여 권고하는 정책분석접근법’이라고 정의하였다. 이렇게 정의되는 참여정책분석은 개념상 일반 시민이 참여하는 정책분석, 정치과정 참여와 구별되는 분석과정에서의 참여, 합리성과 민주성의 조화 지향, 탈실증주의적 접근, 그리고 토론 중시 등의 특성을 갖고 있음을 논의하였다. 참여정책분석은 그 목적과 분석 대상문제의 특성, 그리고 참여자 유형별 역할에 대한 인식에 따라 과정에서의 구체적인 활동이 달라질 수 있지만 여기에서는 기획, 실행, 보고의 3단계로 나누어 핵심요소와  과정을 시론적으로 검토하였다.

토론을 통한 일반 시민의 경험과 지식의 활용으로 정책의 질을 향상시키고 ‘민주주의 정책학‘의 이상을 실현할 수 있을 것으로 기대하여 제시된 참여정책분석은 그 이상과 달리 현실적으로는 적용에 어려움이 적지 않다.  일반적인 정책분석이 갖는 한계, 예를 들면,  정책상황의 변화, 정책문제정의의 주관적 성격과 정치성, 정책문제의 가변성, 미래예측의 곤란, 그리고 대안평가기준의 다양성 등으로 인한 분석의 제약은 참여정책분석의 경우에도 불가피한 제약조건으로 나타난다. 더군다나 참여정책분석의 목적을 이해하고 정책분석에 필요한 자질을 갖춘  대표성 있는 참여자 선정의 어려움, 참여자 사전교육과 참여정책분석 실행에 필요한 시간과 비용 부담, 그리고 정책결정과정에서의 통상적인 시민참여와 참여정책분석 사이의 실질적인 구별의 모호성 등은 참여정책분석접근법의 적용 시도 자체를 주저하게 만드는 중요한 장애요인이다.

참여정책분석의 핵심은 참여자들 사이의 토론과 합의의 과정에 있다. 그러므로 참여정책분석의 성공 여부는 토론과 합의과정이 어떻게 효율적으로 조직되고 운영되느냐에 달려 있다. 토론에 대한 교육과 경험이 부족한 우리 사회에서 정책이슈를 둘러싼 토론이 합리적으로 이루어지고 설득력 있는 정책권고안을 합의하여 제시할 수 있을지 걱정이다. 정책에 대한 전문적인 지식이 부족한 일반 시민들이  복잡하고 다의적인 정책문제를 타당하게 분석하고 적절한 대안을 제시할 수 있느냐에 대해서도 우려할 수 있다. 공익의 관점에서 공정하게 전문적 지식과 경험을 제공해줄 전문가를 선정하여 실질적으로 참여정책분석을 지원할 수 있게 하는 것도 쉬운 일이 아니다. 연고주의가 강하게 작용하는 우리 사회에서 일반 시민들이나 전문가들이 이해관계자들 사이에 심한 갈등을 겪고 있는 정책이슈에 대해 합리적으로 토론하고 객관적인 입장에서 의견을 개진할 것인가에 대한 의문 제기를 부당하다 할 수 없다. 이러한 것들이 모두  우리 사회에서 참여정책분석을 적용하기 어렵게 만든다는 우려의 논거가 될 만하다.   그러나 법률전문가에 의한 재판이 당연시되던 형사재판에서도 ’국민의 사법 불신을 해소하고 사법의 민주적 정당성과 신뢰를 높이기 위해‘ 국민참여 재판제도가 도입되는 것을 보면 우리 사회에서 참여정책분석접근법의 적용 가능성과 유용성을 긍정적으로 평가해볼 만하다.  ’전문가에 의해 독점되는 정책분석에 대한 일반 시민의 불신을 해소하고 정책의 민주적 정당성과 신뢰를 높이기 위해‘ 정책분석과정에 일반 시민을 참여시키는 참여정책분석의 본격적인 실행을 시도할 필요가 있는 것이다.

우리나라의 국민참여 재판제도는  미국의 배심원제와 독일의 참심제를 절충한 형태의 것으로 ‘국민의 형사재판 참여에 관한 법률’(2007년 4월)과 ‘국민의 형사재판 참여에 관한 규칙’(2007년 10월)이 제정되어 2008년 1월 1일부터 시행될 예정이다

우리 사회에 적실한 참여정책분석 이론의 발전이나 제도의 도입을 위해서 몇 가지 점에 유념할 필요가 있다. 우선  참여정책분석이 실증주의적 정책분석을 비판하면서 등장한 것이긴 하지만 실증주의적 정책분석을 완전히 대치하는 정책분석 접근법이 아니라 보완적인 성격을 가진 접근법이라는 것을 이해하는 것이 중요하다. 다음으로 정책토론에 영향을 미치는  한국의 문화와 정치사회적 환경에 대한 연구가 필요하다. 합리적 정책토론을 제약하는 환경적 조건과 활성화 가능 조건을 검토함으로써 서구 문화의 토양 위에 제안된 참여정책분석이 우리 사회에서 어떤 변형을 거쳐야 하는지를 검토하기 위한 선행 작업이다.

앞에서 서술했듯이 참여정책분석에서 활용되는 핵심적인 방법은 참여자들 사이에 이루어지는 정책토론이다. 정책토론의 성패가 참여정책분석의 성공여부를 좌우한다. 그러므로 합리적 정책토론을 가능하게 만드는 좋은 여건을 조성하고, 어떻게 실효성 있는 정책토론을 조직하고 운용할 것인지에 대한 연구가 필요하다. 이는 정책논쟁(정책담론)의 이론과 실천전략에 대한 연구를 통해서 가능하다. 내년부터 시행되는 국민참여 재판제도의 이론적 논거와 실천 전략, 그리고 시행과정에 대한 검토는 유용한 시사점을 제공해 줄 수 있을 것이다.

참여정책분석의 질은 정책분석과정의 공개성과 투명성, 참여자의 대표성과 동등성, 분석과정에서의 조작행위 배제 등에 의해서도 평가될 수 있다(Mayer et al., 2004). 그러므로 정책분석과정의 공개성, 투명성 그리고 참여자 선정에 있어서 대표성과 동등성(equality)의 확보를 위한 구체적인 방법 등도 앞으로 우리가 다루어야 할 중요한 연구과제이다. 위에서 제안한 참여정책분석의 조직을 실제 사례에 적용해보고 그 타당성을 검증함으로써 한국 사회에 적실한 참여정책분석의 이론과 실행 방안을 발전시키는 일 역시 향후 연구해야 할 중요한 과제임은 물론이다.

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강근복(康根福).  성균관대에서 행정학박사 학위를 취득하고(1984년, 논문제목: 한국에 있어서 사회·경제적 쟁점의 정책의제형성과정에 관한 연구),  1981년부터 충남대학교 사회과학대학 행정학과 교수로 재직하고 있다.. 관심분야는 정책분석 및 평가, 과학기술·정보정책 등이고, 저서와 논문으로 지방자치단체장의 리더십전이(공저)(2001), 정책분석론(개정판)(2000), 지식정보사회와 전자정부(공저)(1999), “시민참여평가의 개념적 특성과 실행조건”(2006), “한국의 정책연구 지향에 관한 실증분석: Lasswell의 정책학 패러다임을 중심으로”(2005), “정부출연연구기관평가의 발전방안 논고: 기초기술연구회의 평가사례에 관한 메타평가를 중심으로”(2005) 등이 있다. 한국정책분석평가학회장을 역임했으며 한국정책학회 차기회장이다. 이메일 주소는 kbkang@cnu.ac.kr임