지속가능성 지표 비교평가*

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 7～34

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* 이 논문은 부산광역시 녹색도시부산21추진협의회의 의뢰로 작성되어 (사)한국지방정부학회 2006년도 동계학술대회에서 발표한 것을 수정․보완한 것입니다.

A Comparative Evaluation on Sustainability Indicators

강 성 철**

** 제1저자

문 경 주

김 도 엽

본 연구는 지역의 지속가능성을 측정하고 평가하기 위하여 그 의미와 역할이 보다 강조되고 있는 ‘부산의제 21’의 적정성 여부를 살펴보고, 지속가능한 발전을 위한 부산의제의 새로운 방향과 시사점을 모색하고자 하였다. 이를 위하여 미국과 영국의 지방정부들이 채택하고 있는 지방의제 21의 내용을 비교․분석하였다.

지속가능성에 관한 사례연구들을 비교․분석한 결과는 다음과 같다. 지속가능성의 분야가 환경분야에서 다른 분야로 확대되고 있다는 점, 대부분의 지방의제들이 대분야와 소분야로 구분되어 있다는 점, 지속가능성의 각 분야가 추구해야 할 의제를 통합하여 제시하고 있다는 점, 각 분야별 지속가능성의 수준을 판단하기 위하여 구체적인 측정지표들을 채택하고 있다는 점, 지속가능성에 대한 주기적인 평가와 평가결과를 환류하여 시정에 반영하고 있다는 점 등이었다. 그러므로 부산의제의 경우도 기존의 지속가능성 분야를 포함한 경제분야로의 확대가 요구되며, 또한 지속가능성에 대한 평가와 그 결과를 환류하여 부산의제에 반영할 필요성이 있다고 판단된다.

주제어 : 지속가능성 지표, 지속가능한 발전, 지방의제 21, 부산의제 21,

Ⅰ. 서   론

1987년 4월에 ‘세계환경발전위원회’(World Commission on Environment and Development: WCED)는 「우리의 공동 미래」(Our Common Future)에서 지속가능한 발전이라는 이념을 제시하였다. 이후 1992년에 개최된 리우환경회의는 WCED가 제시한 지속가능한 발전의 개념을 재확인하고 더욱 강화하는 의미로 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 발전’(Environmentally Sound and Sustainable Development: ESSD)을 제창하였다(정대연, 2004: 115-116). WCED는 일명 「브룬트란트 보고서」(The Brundtland Report)에서 지속가능한 발전을 인간들 간의 조화 및 인간과 자연 간의 조화를 촉진하는 것으로 보고, “미래세대가 그들 스스로의 욕구를 충족시킬 수 있도록 하는 능력을 저해함이 없이 현세대의 욕구를 충족시킬 수 있는 발전”으로 정의하고 있다(WCED, 1987: 43). 이 개념은 우리가 현재 사용하고 있는 환경과 자연자원을 우리의 미래세대도 최소한 현세대 만큼 향유할 권리가 있으며, 이것은 경제적 지속가능성만 의미하는 것이 아니라 자연자원을 포함한 생태계 전체가 지속가능할 것을 요구한다(김판석․사득환, 1998: 81-82). 즉 지속가능성은 환경적․경제적 요소를 포함한 사회적․비경제적 요소를 포괄하는 것으로 이해할 수 있다.

브룬트란트 보고서의 특징은 지구촌 차원의 균형 있고 정의로운 발전을 지속가능성과 연계시켰다는 점이다. 즉 이 보고서는 남반구 국가들의 빈곤문제 해결을 환경문제와 연계시켜 기존의 발전개념을 사회통합적 관점에서 새롭게 재해석했다는 점을 들 수 있다(오영석․이곤수, 2005: 240).

지속가능성 지표 비교평가

｢지방정부연구｣ 제11권 제4호(2007 겨울)

한편 갈수록 심각해지는 환경문제를 해결하기 위해 개최된 리우환경회의는 개별 국가들 간의 이해관계의 대립으로 만족스러운 결과를 내놓지 못했지만, 다행히 인류가 지구상에서 지속가능하기 위한 전략이 필요하다는 것에는 합의를 보게 되었다. 그것이 바로 ‘의제 21’(Agenda 21)이다. 의제 21은 지속가능성을 위하여 경제개발과 환경보전을 지구적 수준은 물론 국가적․지역적 수준으로 연계한 주요한 의미와 포괄적이고도 종합적인 추진방향을 제시하였다. 특히 의제 21은 지구적 환경문제 해결의 역할에 있어서 국제기구나 개별국가의 중앙정부에 초점을 두는 종전의 관점에서 벗어나 지방정부의 역할을 강조하였다. 따라서 의제 21의 제28장에서는 지구의 환경보전과 지속가능한 지역공동체의 발전을 위하여 지역단위의 행동계획인 ‘지방의제 21’(Local Agenda 21)을 1996년까지 수립하도록 권고하였다. 이에 따라 각국의 지방정부들은 다양한 형태와 방식을 통하여 지방의제 21을 수립하여 추진하였다. 자치단체국제환경협의회(International Council for Local Environmental Initiatives: ICLEI)(2002)에 의하면, 2001년 현재 전세계 113개국 6,416개의 지방정부가 지방의제 21을 수립한 것으로 나타났다.

지방의제 21의 핵심은 지역의 의사결정에 있어서 보다 많은 지역관계자들의 참여를 장려하는 것이다. 의제 21의 제28장 3절에 보면, 각 지방정부는 지역주민, 지역조직, 지역기업과 토론하여 지방의제 21을 채택하도록 권장하고 있다(Feichtinger & Pregernig, 2005: 230).

우리나라의 경우도 2006년 6월말 현재 16개 광역자치단체를 포함한 전국 250개 자치단체 가운데 233개 자치단체가 지방의제 21을 작성하여 참여율이 전체 자치단체의 93.2%에 달하고 있다. 그러나 지방의제 21을 실행하는 추진기구가 설치된 자치단체가 205개임에도 불구하고 98개 자치단체만이 상설사무국을 두고 있으며, 관련예산의 대부분을 보조금으로 충당하고 있는 실정이다(환경부, 2007: 116). 또한 자치단체의 지방의제 21 가운데 전국협의회가 보유하고 있는 107개 지역의 의제집을 종합적으로 분석한 결과, 새로운 분류체계에 따른 분야별 비중은 환경분야(31.8%), 경제분야(25.8%), 사회분야(24.8%), 제도분야(17.6%)의 순으로 나타났다(최진하, 2005: 13). 따라서 자치단체의 지방의제 21은 여전히 환경분야에 초점을 두고 있다는 것을 알 수 있다. 이와 관련하여 최근에 지방의제 21에 대한 성과평가 및 현실의 한계를 극복하고 새로운 전략을 반영하기 위한 지방의제 21의 재작성에 관한 논의가 요구되고 있다(김병완, 2005; 강성철 외, 2006). 이들은 기존의 지방의제 21이 지닌 문제점인 시민들의 인식 및 관심부족, 지역정책과의 연계미흡 등을 해결하기 위하여 지방의제 21의 수정․보완작업이 필요하며, 이를 통하여 적실성 있는 지역실천운동으로써 지방의제 21이 활성화되기를 기대하고 있다.

우리나라에서의 지방의제 21은 1994년 말 안산시의 안산환경연합이 문제를 제기함으로써 추진되기 시작하였으며, 이를 공식적으로 수립하여 선포한 곳은 1995년 ‘녹색도시부산 21’을 발표한 부산광역시였다.

이러한 맥락에서 본 연구는 새롭게 수정․보완된 부산광역시의 지방의제인 ‘부산의제 21’에 채택된 각 분야 및 이를 측정하기 위한 지표들을 미국 및 영국의 지방정부들과 비교․분석함으로써 이들 분야와 지표들의 적정성 여부를 살펴보고, 이를 근거로 차후 지속가능한 지역발전을 위한 부산의제의 새로운 방향과 시사점을 모색하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 본 연구는 제2장에서 지속가능성과 지표에 관한 이론적 논의를 하였으며, 제3장에서는 사례연구로 미국과 영국을 대상으로 주요 지방정부의 지속가능성 지표들을 비교․분석하였다. 제4장은 연구사례들의 분석결과를 부산의제와 비교하여 종합적인 논의를 수행하였다.

Ⅱ 지속가능성 지표에 관한 이론적 논의

1. 지속가능성의 의의와 지방의제 21

지속가능성은 그동안 개발중심적 패러다임에서 비롯된 환경문제가 미래 인류의 생존가능성을 위협할 수 있다는 반성과 더불어 미래에도 인류의 생존가능성을 보장할 수 있다는 희망의 비전을 동시에 담고 있다. 따라서 지속가능성은 환경문제 해결에 우선적인 초점을 두고 있다. 그러나 지속가능성은 단순히 환경문제를 해결하기 위한 이념으로서의 역할에 국한되는 것은 아니다. 지속가능성은 인간사회와 생태계간, 현세대의 유산자와 무산자와 같은 사회구성원간 그리고 현세대와 미래세대 간의 형평성을 추구하며, 환경적 지속가능성뿐만 아니라 사회적․경제적 지속가능성을 함께 포괄하고 있다(하성규 외, 2003: 63-67). 다시 말해서 지속가능성이란 인간의 활동에 의해 훼손된 생태계를 복원함과 더불어 인간의 경제행위의 규모를 한계용량 내로 제한함으로써 환경적․경제적 지속가능성을 포함하는 것이다. 또한 지금까지 사회적으로 지배해 온 개발지향적 가치와 인간중심적 가치의 변화를 전제하지 않고서는 환경적․경제적 지속가능성을 실현할 수 없다. 따라서 지속가능한 사회를 실현하는 데에는 종전의 지배적 가치와 규범의 변화 및 이러한 변화를 지원하기 위한 제도마련과 같은 사회적 지속가능성 역시 환경적 지속가능성과 경제적 지속가능성과 더불어 지속가능성의 주요 하위개념으로 포함되어 있다.

형평성 개념은 WCED보고서에서 규정한 지속가능성 개념에만 포함되어 있는 것은 아니다. 이러한 형평성 개념은 1970년대 전개되었던 부의 분배가 경제적 효율성 만큼 중요하다는 공정한 성장(equitable growth)이     라는 개발패러다임에서도 강조되었던 것이었다(Munasinghe, 1993). 다만 이러한 개발패러다임은 세계의 빈곤  자들의 기본적 욕구를 충족시키는데 초점을 두어 빈곤과 비형평성의 완화에만 목적을 두었다. 여기서 논의되  고 있는 지속가능성 혹은 지속가능한 발전의 패러다임에서는 빈곤의 퇴치는 물론 현존하지 않는 미래세대와  의 형평성에도 초점을 두고 있다는 점에서 이전의 개발패러다임과 차별성을 가진다.

지속가능성의 개념이 「브룬트란트 보고서」에서 본격적으로 사용된 이후, 학계와 실무계에서 보편적으로 사용되어 왔음에도 불구하고 지속가능성에 대한 다양한 해석과 이에 따른 비판들이 제기되고 있다. 그 이유는 지속가능성 개념에 경제발전과 환경보호라는 모순된 두 가치가 동시에 공존하고 있기 때문이다. 지속가능성을 개발의 관점에서 접근하면 경제발전을 지향하면서 생태계를 보호하자는 것이지, 더 이상 경제발전을 지향해서는 안되는 것으로 해석할 수 없다. 이러한 관점을 약한 지속가능성이라 한다. 이는 과학기술과 시장기구의 효율성에 대해서 맹신하는 입장이다. 이러한 관점에서는 기존의 경제발전에 대해서 낙관적이며, 그동안 인간들이 지녀왔던 생활방식이나 욕구변화를 전제하지 않는다. 특히 과학과 기술의 전문성에 대해서 상당한 신뢰를 가지며, 과학과 기술이 사회적 욕구를 충족시킬 수 있도록 자연자원의 저장고(stock)를 조정함으로써 환경문제와 자원고갈 문제를 해결해 나갈 수 있다고 본다(Williams & Millington, 2004). 반면에 생태보전적 입장에서는 현단계의 환경문제의 심각성을 고려할 때 계속해서 개발을 진행해 나가는 경우, 생태계의 지속가능성은 물론 인류의 지속가능성 역시 보장할 수 없다는 점을 강조하고 있다. 이러한 관점을 생태주의 혹은 강한 지속가능성의 관점이라 한다. 이러한 관점은 종전의 인간중심적 관점을 배격하고 인류와 자연 간의 동등성을 강조하는 생물중심적 평등주의(biocentric egalitarianism)를 지향하며, 자원이용에 있어서 열역학 법칙에 근거하여 지구의 엔트로피 증가를 늦추는 것만이 지속가능성을 위한 유일한 대안으로 간주하고 있다(문경주,2004).

따라서 지속가능성 개념이 본래적으로 내포하고 있는 상반된 두 가치를 동시에 지향하고 있기 때문에 지속가능성에 대해서 어떠한 관점을 강조하느냐에 따라 정책지향성이 달라질 수 있다. 오늘날 경제발전과 환경보전이라는 두 가치의 조화를 강조하지만 그것 역시 정책문제의 성격, 정책결정자와 정책참여자들의 힘의 균형상태, 사회문화(분위기) 등과 같은 요인에 따라 경제발전과 환경보전 간의 지렛대의 불균형 상황이 초래될 수 있는 여지가 존재하고 있다.

De Graaf(1996) 역시 지속가능성에 대한 생태학적 접근과 주류경제학적 접근이 각각 추구하는 가치에만 몰입한 나머지, 지속가능성 개념을 정책지침으로 구체화하지 못하였다고 지적하고 있다.

이러한 지속가능성이 지역의 수준에서 보다 구체화된 것은 지방의제 21의 작성과정에서부터였다. 1992년 리우환경회의에서 기대하지 못했던 성과중 하나는 지속가능한 사회를 구현하는데 지방정부 역할의 중요성을 인식한 것이다(Selman, 1998). 종전까지만 하더라도 지방정부의 전문성 부족과 재정력 부족 등을 이유로 국제기구에서는 각국의 지방정부들을 협력의 파트너로 간주하지 않았다. 그러나 리우환경회의 이후에는 지방정부의 일반대중에 대한 밀접성이나 환경문제 해결을 위한 현지성을 이유로 지구적 환경문제 해결의 주체로서 지방정부의 입지가 강화되기 시작하였다(문경주외,2006). 이와 같은 지방정부에 대한 시각은 리우환경회의에서 채택된 ‘의제 21’의 제28장에 명확히 나타나 있다. 즉 각국의 지방정부들이 지속가능성을 실현하기 위해 지역실정에 맞는 구체적인 실천계획을 마련하여 UN의 ‘지속가능한 개발위원회’(Commission on Sustainable Development: CSD)에 제출하도록 권고하였다. 이 실천계획서가 다름 아닌 ‘지방의제 21’이다.

지방정부에 대한 이러한 인식의 변화는 개발원조나 각국 정부 또는 민간부문의 거대한 자금들이 지방정부(도시정부)의 각종 프로그램에 집중적인 투자로 표현되기 시작하였고 이에 따라 UN, 각국의 중앙정부, 그리고 민간단체들도 지방정부를 대상으로 하는 새로운 사업들을 급속하게 증가시키기 시작하였다(하성규 외, 2003).

지방의제 21이 지니고 있는 의의는 세 가지로 요약할 수 있다(문경주외,2006). 첫째, 지방의제 21은 지속가능성을 실현하기 위한 지역사회의 행동지침의 성격을 지닌다. 지구적 차원에서 환경위기를 야기하는 종국적 근원지는 지역사회이며, 지역사회 차원에서 환경문제가 지역구성원들에 의해 해결되게 되면, 결국 지구적 차원에서의 환경문제도 해결된다는 것이다. 둘째, 지방의제 21은 지역사회 구성원들이 자발적으로 참여하는 지역 차원의 사회운동의 성격을 지닌다. 지방의제 21 추진과정이 지역사회의 다양한 이해집단들의 참여를 전제로 하기 때문에 종전의 중앙정부에서 지방정부로 내려가면서 구체화되는 하향식 의사결정방식을 탈피하여 지역의 민주주의적 의사결정구조에 활력을 불어 넣는 계기가 된다. 셋째, 지방의제 21은 계획의 실천성을 중요한 요소로 삼는다. 즉 지방의제 21은 환경, 경제, 사회 간의 지속적인 발전을 위하여 시민, 기업, 지방정부 등 다양한 이해관계자들이 참여하여 토론과 합의라는 민주적 절차를 통해 지역사회의 환경과 사회발전계획을 마련하는 것뿐만 아니라 계획을 구체화하도록 행동지침실행에 필요한 현실적 수단의 모색을 강조한다. 따라서 지방의제 21은 지역의 지속가능성뿐만 아니라 지구적 지속가능성에 대한 인식을 넓히고, 더 나아가 실천 방향을 제시해 준다는 점에서 의의를 가진다.

2. 지속가능성 지표의 필요성

지속가능성에 대한 세계적인 관심과 지방정부 차원의 구체적인 행동계획인 지방의제 21의 작성으로 인하여 지속가능성 지표의 필요성이 증대되고 있다. 일반적으로 지표(indicator)란 “추상적인 개념들이 경험의 영역으로 옮아가는 과정에서 그 개념을 일정한 속성으로 구분이 가능하도록 하는 변수로 바꾸고, 이를 다시 측정할 수 있는 수단으로 전환된 것”을 의미한다(정용․김용범, 1996: 80). 이러한 지표는 일정한 방향이나 목표를 가지고 어떤 현상이나 사물을 측정할 수 있게 하는 수단으로 목표의 달성정도를 측정하기 위한 척도의 역할을 하는가 하면, 지표는 공공정책의 수립․시행․평가 등 모든 단계에 걸쳐 객관적이고 신뢰성 있는 준거를 제공함으로써 목적을 구체화하고 효과적인 수단을 모색하는데 중요한 역할을 담당한다(김귀곤․김훈희, 1997: 179-180).

지표는 유용한 도구이다. 그러나 지표가 효과적이기 위해서는 잠정적인 수준과 추세에 영향을 미칠 수 있는 적임자가 필요하다. 따라서 지표는 정책목적․목표 및 결과와 연계되고, 삶의 질과 관련된 주요쟁점 및 대중들의 관심을 배려할 필요성이 있다(Custance, 2002: 19).

그러므로 지표의 개념을 근거로 지속가능성 지표를 정의하면, 지속가능성 지표(Sustainability Indicators)란 “지속가능한 발전현황과 그 변화추이를 파악하기 위하여 그것을 가장 잘 나타내 줄 수 있는 한정된 수의 대표적인 통계”를 의미한다(정회성 외, 2005: 28). 또한 이용우 외(2004)는 “일반적인 지표의 개념과 목적을 가지고 있으면서 지속가능한 발전에 대한 상태, 변화, 달성도를 측정하고 평가할 수 있는 지표”를 지속가능성 지표로 개념화하고 있다. 예컨대 지속가능성 지표는 경제와 환경을 포함한 사회 및 제도 등을 대표하는 일부 요인들을 통하여 지속가능성의 현재 상황과 미래의 영향력을 평가하기 위한 수단으로 볼 수 있다.

이와 같은 지속가능성 지표는 다음과 같은 이유로 그 필요성이 인정되고 있다(녹색도시부산21추진협의회, 2004: 31). 첫째, 지속가능성 지표는 전통적 단일지표와 비교할 때 개발과 보전의 조화를 통한 지속가능성의 실현을 위한 효과적인 평가도구와 실행척도로 유용하다. 둘째, 지속가능성 정책의 효율성을 비교․평가하기 위한 자료로써 환경압력과 지속가능성 상태의 전체적 구도를 파악하는데 도움을 줄 수 있다. 셋째, 지속가능성 지표는 사회․경제․환경 등의 복잡한 현상을 단순화할 목적으로 도입되고, 통합과정을 통하여 세분화된 기본자료의 정보가치를 증대시킨다. 넷째, 지속가능성과 관련된 문제들의 중요성에 대한 수량화가 가능할 때 수량화된 지속가능성에 대한 관심도는 정책의 우선순위를 결정하는데 중요한 정보를 제공한다. 다섯째, 지속가능성 지표는 정책당국의 환경적․경제적 의사결정시 인간활동에 관한 필요한 정보를 제공할 뿐만 아니라 환경실태를 파악할 때도 중요한 역할을 한다. 결국 지속가능성 지표는 현재의 상황을 대표적으로 표현할 수 있어야 하며, 추세와 변화를 잘 반영할 수 있어야 하고, 목표치를 제시하여 현재의 상태와 심각성을 알도록 해야 한다. 그러므로 지속가능성 지표는 환경과 경제, 환경과 건강, 환경권, 형평성, 삶의 양식에 대한 영향, 소비성향, 환경과 문화 등을 종합적으로 표현할 수 있는 광범위한 것이 되어야 한다(안문석 외, 1999: 153).

그러나 지속가능성 지표는 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 가지고 있다. 예컨대 윤경준(2005)은 ‘세계경제포럼’(World Economic Forum: WEF)이 수행한 환경지속성지수(Environmental Sustainability Index: ESI)를 대상으로 지표체계와 가중치 설정문제를 비판적으로 고찰하였다. 그는 지속가능성 지표체계와 관련하여 핵심적 구성요소들의 선정에 대한 이론적 근거가 취약하고, 그 효과가 긍정적인지 또는 부정적인지에 대한 판단이 불확실한 지표 및 실제로 상관관계가 매우 높은 변수들이 중복적으로 사용되고 있으며, 국가별 특성에 따라 불평등한 결과를 초래할 수 있는 변수들을 선정하고 있다는 점을 강하게 비판하고 있다. 또한 OECD(2001)는 지속가능성 지표가 부문 또는 지표간 상호관련성 및 외부효과를 제대로 파악하지 못함에 따라 정부정책의 실패가 발생할 수 있다는 점을 지적하고 있다. 특히 지속가능성 개념은 환경적․경제적․사회적․제도적 측면을 포괄하는 것으로써 선정된 지표들은 이런 모든 변화를 측정할 수 있어야 하지만, 지표들은 양자간 조화문제를 직접 다루지 않기 때문에 모든 변화를 측정하기 곤란하거나 불가능하다. 따라서 계량화된 지표만으로 지속가능성을 평가하는 경우 우선순위를 왜곡시킬 수 있다(강상목, 1997: 9). 그러므로 지속가능성 지표의 체계적인 개발을 위하여 정영근(2006)은 지속가능성 지표를 통해 환경적․경제적․사회적․제도적 측면의 상관관계를 심도 있게 분석하고 정책을 평가하며, 정책대안에 대한 잠재적 영향을 예측하기 위하여 환경․경제․사회․제도가 통합된 모형이 필요하다고 주장하고 있다.

3. 지속가능성 지표의 비교평가 기준

지속가능성 지표를 개발하여 지역의 지속가능성 여부를 진단해 보려는 시도는 다양하게 이루어지고 있다. 특히 1990년대 중반부터 지방의제 21이 본격적으로 시행되면서 이를 추진하기 위한 중요한 전략적 수단의 하나로 지속가능성 지표의 개발과 운영이 시도되고 있다. 지역의 지속가능성 지표는 지역주체에 의해 자기 지역의 지속가능성 목표와 전망을 제시한다는 점이 특징적이다. 따라서 해당 지역의 특수한 상황과 지역주민의 소망을 담아 지속가능성 지표체계를 구축하는 것이 일반적이다(정회성 외, 2005: 47). 이러한 지속가능성 지표체계가 성공적으로 수행되기 위해서는 첫째, 지역의 다양한 의견을 수평적･수직적으로 통합시키고, 공감대를 형성하기 위한 각 분야의 주민참여가 필수적이다. 둘째, 지속가능성 상태를 계속 비교･검토할 수 있는 발전지표의 개발이 매우 중요하다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 부산의제 21에서 선정한 지속가능성 지표와 미국 및 영국의 주요 지방정부의 지속가능성 지표 간에 비교하기 위한 준거틀을 다음과 같이 설정하였다.

첫째, 지속가능성 지표가 환경부문뿐만 아니라 경제적 부문과 사회적 부문의 지표를 포함하는 포괄성을 지니고 있는가이다. 지속가능성 개념이 일반적으로 환경분야에 초점을 두고 있는 것으로 인식하고 있지만, 지속가능한 사회를 구현하기 위해서는 환경적 지속가능성뿐만 아니라 경제적․사회적으로 지속가능할 수 있어야 한다. 그 이유는 경제부문과 환경부문이 상호 단절되어 있지 않고 연결되어 있기 때문이다. 경제부문에서 환경을 고려한 생산체제와 소비체제를 갖추지 않는 한 환경문제에 관한 해결의 실마리를 찾을 수 없다. 또한 사회적 부문과 환경부문도 상호 유기적으로 연계되어 있기 때문에 환경에 대한 사회문화와 환경을 고려한 제도형성이 환경문제를 해결하는데 중요한 역할을 수행한다.

둘째, 지역사회의 지속가능성 실현을 위한 구체적인 실천내용인 지방의제 21이 수립되어 있는지 여부이다. 지방의제 21은 지역의 지속가능성을 실현하기 위해 지역의 이해관계자인 지방정부, 시민(NGO), 기업가들이 자발적으로 참여하여 창안한 구체적인 행동계획을 담은 지역정책의 한 형태이며 지역행위자들 간의 협치(governance)의 결과물이다. 따라서 지역사회에서 지방의제 21의 수립여부는 지속가능한 지역사회 실현에 있어서 출발점이라고 할 수 있다.

셋째, 지역사회의 지속가능한 사회를 구현하기 위해 지역의 주체(이해관계자)들이 해야 할 구체적인 행동강령이 규정되어 있는가이다. 지방의제 21의 수립이 전시행정으로만 그치지 않고 구체적으로 실현되고, 설정된 지속가능성 지표를 달성하기 위해서는 지역사회의 주체들이 해야 할 행동내용이 행위주체별로 구체화되어야 할 필요가 있다. 행위주체별 수행해야 할 행동내용의 구체성은 행위주체들이 행해야 할 방향성과 수치목표를 설정함으로써 지속가능한 사회 구현을 위한 사업평가에도 용이하게 활용될 수 있다.

넷째, 평가시스템이 마련되어 있는지 여부이다. 평가시스템은 지속가능한 사회를 구현하기 위해 설정한 지표를 평가하고, 지방의제 21 추진사업의 효과성을 평가하여 향후 새로운 지표설정이나 사업실시에 환류하게 함으로써 지속가능성 지표설정 작업과 지방의제 21 추진사업이 정태성을 지니는 것이 아니라 동태성을 지니게 하여 일회성이 아닌 지속성을 가질 수 있게 한다.

다섯째, 지속가능성 지표선정에 있어서 타당성이다. 지속가능성 지표선정은 지역의 특수성을 반영하기 때문에 지역별 지표비교에서 획일적인 기준이 반드시 바람직한 것은 아니다. 그러나 지구환경 및 지역환경문제를 동시에 연계시킬 수 있는 지표를 선정하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다(정영근·이준, 2003: 51). 따라서 본 연구에서는 지역사회가 속해 있는 국가의 특성과 지역특성 그리고 UN과 같은 국제기구에서 권고한 지표기준을 근거로 하여 지방정부의 지속가능성 지표를 분석하고자 한다.

Ⅲ. 지속가능성 지표의 추진실태 및 내용분석

여기에서는 부산광역시의 지방의제인 부산의제 21의 지표내용을 중심으로 주요 선진국들의 지속가능성 지표체계를 살펴보고자 한다. 본 연구는 사례대상을 주요 선진국의 지방정부로 한정했는데, 이것은 경제적 성장을 통한 부작용의 해소 및 지속가능성을 실현․유지함에 있어서 선진국들이 더 많은 시사점을 제공해 주기 때문이다. 또한 구체적인 사례로 인용된 지방정부의 지속가능성 지표들은 자료의 구득가능성을 우선시하였으며, 그 외에도 연안지역이라는 입지적 조건과 도시규모 등을 고려하였다. 주요 지방정부의 지속가능성 지표체계는 다음과 같다.

1. 미국 주요 지방정부의 지속가능성 지표 분석

1) Seattle

(1) 지속가능성 지표의 추진실태

Seattle이 지속가능성을 추진하기 위한 지표작성작업은 1990년 11월 1일 회의로부터 출발하였다. 이 회의에서 사회 각 분야의 지도자들은 장기적인 시민공동체의 복지상태를 측정하는 방법을 선택하기 위한 시민들의 아이디어를 취합하였다. Seattle은 도시의 건강상태를 나타내는 지표의 개념을 발전시키기 위하여 1991년 2월에 30명으로 이루어진 자원봉사모임인 ‘지속가능한 Seattle 네트워크’(the Sustainable Seattle Network)를 구성하였다. 이후 6개월간 다양한 배경을 가진 사람들로 구성된 ‘지표작성팀’이 만들어졌으며, 이들은 정기적인 모임을 갖고 브레인스토밍을 통해 가능한 지표들을 조사하였다. 지표작성팀은 29개의 주요지표 초안과 기타 2차적․제안적 성격을 갖는 지표작업을 실행한 후, 사회전반에 걸친 포괄적인 시각을 갖기 위해서는 시민들의 폭넓은 참여가 필요하다는데 인식을 하여 다양한 계층의 시민들을 시민패널로 참여하게 하였다(조진상, 2001: 160-161).

지속적인 포럼과 시민참여를 위한 시민패널 구성을 통해 탄생된 ‘지속가능한 Seattle’ (Sustainable Seattle)은 지속가능한 지역사회지표에 대한 연구 및 출판활동을 활발히 진행하였다. 지속가능한 Seattle은 1993년 11월에 첫 번째 최종 지표의 내용을 담은 지속가능한 공동체 보고서를 발간하게 되었으며, 이후 1995년에 환경, 인구 및 자원, 경제, 청소년 및 교육, 건강 및 지역 등 5개 분야로 재구성된 40개의 지표를 담은 2차 보고서를 발표하였다. 이러한 Seattle은 지속가능성 지표설정 및 평가에 있어서 광범위한 참여에 대한 성공사례로 자주 인용되고 있다. 특히 시민들의 자발적인 네트워크인 ‘지속가능한 Seattle’은 폭넓은 참여를 유도한 대표적 조직으로 평가받고 있다(정회성 외, 2005: 58).

(2) 지속가능성 지표의 내용분석

지속가능한 Seattle은 지속가능성의 중요한 측면을 측정하기 위하여 계속 새로운 방법들을 모색하고 있다. 1998년도의 보고서는 1995년도의 보고서와 같은 40개의 발전지표로 구성되어 있다. Seattle의 지속가능성 지표를 구체적으로 살펴보면 <표 1>과 같다.

Sustainable Seattle(1998)이 2004년 초에 재출판됨으로써 1998년 보고서(제3차) 이후 새로운 지표관련 보고서는 제출되지 않았다.

첫째, 지속가능성 지표는 크게 환경, 인구 및 자원, 경제, 청소년 및 교육, 건강 및 지역 등 5개 분야로 구분되어 있으며, 각 분야별로 여러 개의 개별지표로 나누어져 있다. 이들 개별지표는 설명, 정의, 지표해석, 평가, 연계 등 5개 부분으로 구분하여 설명하고 있다.

둘째, 환경분야는 야생연어, 생태적 후생, 토양침식, 대기질, 보행자 친화적 거리, 시가지의 공한지(open space), 불투수 지표면 등 7개의 개별지표로 이루어져 있으며, 인구 및 자원분야는 인구, 물 소비, 고형폐기물 배출량 및 재활용량, 오염방지, 지역농업 생산량, 자동차 주행거리 및 연료소비, 재생가능한 에너지 및 재생불가능한 에너지 사용 등 역시 7개의 개별지표로 구성되어 있다. 또한 경제분야는 10개의 개별지표로 구성되어 있는데, 소득 1달러당 에너지 사용량, 고용집중, 실업, 개인소득의 배분, 의료비 지출, 기초수요를 위해 필요한 노동력, 적정한 주택, 빈곤아동, 비응급 목적의 응급실 사용, 지역 재투자 등이다.

셋째, Seattle의 지속가능성 지표 가운데 청소년 및 교육분야는 고등학교 졸업률, 교사의 인종별 다양성, 미술교육, 학교에서의 자원봉사자, 청소년범죄, 지역서비스에서의 청소년활동, 공정성, 성인문맹률 등 8개의 개별지표로 구성되어 있다. 또한 건강 및 지역분야는 체중미달 유아출생률, 천식으로 인한 아동입원률, 투표참여, 도서관 및 지역문화회관 사용, 예술에 대한 대중참여, 정원가꾸기, 친밀한 이웃관계, 삶의 질에 대한 인식 등 모두 8개의 개별지표로 작성되어 있다.

이와 같이 Seattle의 지속가능성 지표는 다양한 주체들이 참여하여 도시의 자연환경 및 사회적 여건을 고려하여 수행하였다. 그럼에도 불구하고 Seattle의 발전지표체계는 매우 단순하며, 지표수도 40개에 불과하다는 특징을 가지고 있다.

<표 1> Seattle의 지속가능성 지표

분 야	지 표
환경	①야생연어 ②생태적 후생 ③토양침식 ④대기질 ⑤보행자 친화적 거리 ⑥시가지의 공한지(open space) ⑦불투수 지표면
인구 및 자원	①인구 ②물 소비 ③고형폐기물 배출량 및 재활용량 ④오염방지 ⑤지역농업 생산량 ⑥자동차 주행거리 및 연료소비 ⑦재생가능한 에너지 및 재생불가능한 에너지 사용
경제	①소득 1달러당 에너지 사용량 ②고용집중 ③실업 ④개인소득의 배분 ⑤의료비 지출 ⑥기초수요를 위해 필요한 노동력 ⑦적정한 주택 ⑧빈곤아동 ⑨비응급 목적의 응급실 사용 ⑩지역 재투자
청소년 및 교육	①고등학교 졸업률 ②교사의 인종별 다양성 ③미술교육 ④학교에서의 자원봉사자 ⑤청소년범죄 ⑥지역서비스에서의 청소년활동 ⑦공정성 ⑧성인문맹률
건강 및 지역	①체중미달 유아출생률 ②천식으로 인한 아동입원률 ③투표참여 ④도서관 및 지역문화회관 사용 ⑤예술에 대한 대중참여 ⑥정원가꾸기 ⑦친밀한 이웃관계 ⑧삶의 질에 대한 인식

자료 : Sustainable Seattle(1998).

2) Santa Monica

(1) 지속가능성 지표의 추진실태

Santa Monica는 1990년대 초부터 지속가능성 지표에 관심을 가졌으며, 초기에는 주로 환경부문에 초점을 두다가 점점 환경은 물론 사회 및 경제부문을 포함하는 지속가능한 도시발전 지표체계를 개발하였다. Santa Monica는 도시정책의 지속가능성 지도, 자연환경의 보호․보전․재생 우선, 환경질․경제적 건전․사회적 형평성의 상호의존성, 모든 결정의 장기적 지속가능성 영향 의식, 공동체 인식․책임성․참여․교육의 중요성, 지역․국가․지구공동체의 상호연계성 인지, 공동체 주요쟁점 우선 및 비용-효과적인 프로그램과 정책선택, 부정적 환경 및 사회영향 최소화의 구매결정, 지속가능한 목표달성을 위한 분야간 협동의 중요성 등 9가지의 지속가능한 도시원칙을 정하였다(정회성 외, 2005: 58).

(2) 지속가능성 지표의 내용분석

Santa Monica는 지속가능한 도시원칙을 기준으로 8개의 평가항목을 작성하고, 각 항목별로 세부지표와 2010년까지의 목표치를 제시하였다. 동 지표의 특징은 해변가에 위치한 도시로서의 특성을 고려하였다는 점과 유기농, 대체에너지, 기초수요, 공공구매 등 인간의 존엄성과 환경성을 동시에 고려한 지표들을 포함하고 있다는 점을 들 수 있다(정회성 외, 2005: 58). Santa Monica는 지속가능한 도시계획을 수행하기 위하여 Santa Monica의 지속가능성을 목표(Goals), 지표(Indicators), 표적(Targets) 등 3개 부분으로 나누어 설명하고 있다. Santa Monica의 지속가능성 지표의 내용은 <표 2>와 같다.

첫째, 지속가능성 분야는 크게 자원보전, 환경 및 공중위생, 교통, 경제개발, 공한지 및 토지이용, 주택, 지역교육 및 시민참여, 인간의 존엄성 등 8개로 분리되어 있고, 각 분야별로 다시 여러 개의 항목들로 구성되어 있으며, 이들 항목을 측정하기 위하여 구체적인 지표로 이루어져 있다.

둘째, 자연보전분야의 경우 고형폐기물 배출, 물 사용, 에너지 사용, 재생에너지 사용, 온실가스 배출, 생태족적(Ecological Footprint), 지속가능한 구매지표, 녹색건설 등 8개의 항목으로 나누어져 있으며, 고형폐기물 배출은 도시전체 총배출량, 쓰레기 매립량, 쓰레기 재활용량 등 3개의 구체적인 지표로 측정한다.

셋째, Santa Monica의 지속가능성 지표 가운데 경제개발분야는 경제적 다양성, 기업의 지역내 재투자, 직장/주택 균형, 생활비, 양질의 일자리 창출, 소득격차, 지역기업의 자원효율성, 지방공무원 임용 등 8개의 항목으로 이루어져 있다. 소득격차의 경우 연간 25,000달러 미만의 가구비율, 연간 100,000달러 이상의 가구비율 등 2개의 개별지표로 측정하며, 지역기업의 자원효율성에 대한 지속가능성 여부는 기업의 총경제적 활동에 대한 에너지 사용률, 기업의 총경제적 활동에 대한 물 사용률 등 2개의 측정지표로 판단한다.

넷째, Santa Monica의 경우 다른 지방정부와는 달리 인간의 존엄성분야를 별도로 두어 지역의 지속가능성을 강조하고 있다. 이 분야는 다시 기초수요인 주거, 건강관리, 경제적 기회, 공공안전 항목 및 주민, 학대, 차별, 교육/청소년, 권한부여, 기초수요의 충족능력 등 10개의 항목으로 분류되어 있다. 기초수요항목 가운데 주거의 경우 이를 측정하기 위한 지표로 무주택자의수, 공공주택을 제공받은 무주택자비율 등이 있다.

<표 2> Santa Monica의 지속가능성 지표

분 야	항 목	지 표
자원보전	고형폐기물 배출	도시전체 총배출량, 쓰레기 매립량, 쓰레기 재활용량
	물 사용	도시전체 사용량, 지역 대비 수입된 물의 비율, 음용수 대비 비음용수의 비율
	에너지 사용	도시전체 총사용량
	재생에너지 사용	재생에너지 총사용량, 청정에너지 총사용량
	온실가스 배출	도시전체 총배출량
	생태족적(Ecological Footprint)
	지속가능한 구매지표
	“녹색”건설
환경 및 공중위생	산타모니카 해변	건기기간(4월-10월), 우기기간(11월-3월)
	폐수(하수) 배출	도시전체 총배출량
	자동차 통행거리	총통행거리, 지역 대비 통과
	대기질
	가정용 유해폐기물	가정용 유해폐기물의 총량, 집하장을 이용한 가구수 및 비율, 집하장을 이용한 가구의 누적수 및 비율
	시정부가 구매한 유해물질
	유독한 대기오염(TAC) 배출	TACs의 배출을 허용한 시설수, 매년 방출되는 TACs의 총량
	도시지표수의 축소
	신선한․지역적․유기적 생산
	유기적 생산(농산물 직판장)	유기적인 성장률, 저농약 사용방법을 이용한 성장률, 전통적인 방법을 이용한 성장률
	음식점의 농산물 구매
	식품선택
교통	통행분담	도시전체 통근형태, 50명 이상 기업체 가운데 평균 자동차 이용자
	지속가능한 대중교통 수단이용
	충분한 대중교통 선택권
	자전거 도로	자전거 도로율, 자전거 도로길이
	자동차 보유정도	1인당 자동차수, 대체연료 사용차량의 총비율
	버스이용자	연간 버스이용자, 버스이용률, Tide shuttle 이용자비율, 연간 MTA노선 이용자
	대체연료 사용차량	공용차, 대중버스, 평상시 경찰 및 소방차
	교통혼잡	신호교차로의 수, 지속가능한 교통형태를 위한 서비스 수준, 지역적으로 분류된 거리
	보행자 및 자전거 이용자의 안전
	비상상황에 대한 교통영향	경찰, 소방
경제개발	경제적 다양성
	기업의 지역내 재투자
	직장/주택 균형	주택과 직장의 비율, 지역주민의 취업률
	생활비
	양질의 일자리 창출
	소득격차	연간 25,000달러 미만의 가구비율, 연간 100,000달러 이상의 가구비율
	지역기업의 자원효율성	기업의 총경제적 활동에 대한 에너지 사용률, 기업의 총경제적 활동에 대한 물 사용률
	지방공무원 임용	관내에 거주하는 공무원비율, 공무원의 통근거리
공한지 및 토지이용	공한지	유형에 따른 공공 공한지의 수, 공한지의 비율
	수목	나무그늘 범위비율, 지속가능한 기준에 적합한 전체 수목 및 새로 식재된 수목비율
	공원-접근가능성
	토지이용 및 개발
	지역적으로 적합한 수종
주택	적정한 주택의 이용가능성
	적정한 주택배분
	특정집단에 필요한 적정한 주택
	살기 좋은 주택공급	비거주지역내 신규 주택단위의 수, 주민편의시설내(정류장, 공한지, 식품가게) 신규 주택단위비율
	녹색주택 공급
지역교육 및 시민참여	투표참여
	민원참여
	권한부여
	지역연계
	자원봉사
	지역기관의 참여
	지속가능한 지역연계(1)
	지속가능한 지역연계(2)
인간의 존엄성	기초수요(주거)	무주택자의 수, 공공주택을 제공받은 무주택자비율
	기초수요(건강관리)	건강보험가입률, 지역건강서비스 공급자의 능력
	기초수요(경제적 기회)
	기초수요(공공안전)
	주민(안전에 대한 인식)
	학대	학대사건의 수, 기소된 사건비율
	차별	고용 및 주택차별과 관련된 기사의 수, 기소된 사건의 수
	교육/청소년	SMMUSD 학생의 중퇴율, SMMUSD 학생의 정학률, SMMUSD 학생의 약물남용률, 학교가 안전하다고 인식하는 SMMUSD 학생비율, SMMUSD 학생의 대학등록률, SMMUSD 학생의 상급과정등록 및 합격률
	권한부여	기업, 지방정부, 비영리조직
	기초수요의 충족능력	개인 및 가족상담, 비상식품․의류․숙소, 고용서비스와 직업훈련, 청소년의 휴양 및 서비스, 건강관리, 약물남용 치료 및 예방, 적정한 주택, 노인 및 무능력자, 교통 및 이동

자료 : Santa Monica(2006).

3) San Francisco

(1) 지속가능성 지표의 추진실태

San Francisco는 1993년에 San Francisco 감독위원회가 장기적인 환경적 지속가능성을 입안하고 수행할 San Francisco 환경위원회를 설립하였다. 동 위원회는 지속가능성 계획을 수립하기 위하여 정부기관은 물론 기업, 환경단체, 선출직 공무원, 지역주민 등 여러 사람들을 참여시켰다. 각계각층에서 약 400명의 사람들이 이 계획에 자발적으로 동참하였다. 지속가능한 San Francisco는 계획의 초안과정을 구조화하였다. 그 결과 전문가들은 단기간에 초안을 작성할 수 있었다. 초안은 계속하여 토론, 수정, 회의를 거쳐 동 위원회에 회부되었다. San Francisco의 지속가능성 계획은 유럽공동체의 의제 21 집행계획을 모형화하여 일반적 목적-구체적 목표-행동으로 연계되는 접근방법을 채택하였으며, 1997년 7월에 San Francisco의 정책이 되었다. 현재 도시기획부 직원들은 지속가능성 계획을 수정하고 개정하기 위하여 수년간 작업 중에 있다.

(2) 지속가능성 지표의 내용분석

San Francisco의 지속가능성 계획은 다양한 분야를 대상으로 여러 가지 지표들을 채택하고 있다. 구체적인 발전지표내용을 살펴보면 <표 3>과 같다.

첫째, San Francisco의 지속가능성 분야는 15개로 구분되어 있다. 여기에는 대기질, 생물다양성, 유해물질, 환경정의, 고형폐기물, 정부지출, 위험관리 등의 분야가 포함되어 있다. 이들 분야는 각 분야별로 추구해야 할 전략, 즉 목표가 제시되어 있고, 목표달성여부를 측정하기 위한 지표들로 체계화되어 있다.

둘째, 각 분야별 발전지표를 살펴보면, 먼저 대기질분야의 경우에는 이를 측정하기 위한 지표로서 건물대기질 협력프로그램(또는 유사한 자발적 프로그램)에 가입한 기존 건물수, 호흡기질환 병원에 다니는 인구수, 대체연료를 사용하는 등록된 신규 자동차비율 등과 같은 3개의 지표를 선정하였다. 또한 생물다양성분야는 생물다양성을 관리․감독․보호하기 위하여 헌신한 자원봉사자의 시수, 자연지역에서 추방된 가장 침해적인 종의 평방피트, 개발된 공원․사유지․자연지역에 심은 자생식물종의 생존수, 조류의 풍부함 및 종수의 다양성 등과 같은 지표를 선정하여 이 분야의 지속가능성 여부를 점검한다.

셋째, San Francisco의 지속가능성 가운데 경제 및 경제개발분야는 ISO 14,000 기준을 채택한 기업수, 정부가 한정한 것보다 높은 실업률의 지역주민수, 가장 높은 주민실업률과 완전고용률 간의 차이, 재생물질을 원료로 사용하는 제조업자수, 지역내 주민고용률 등 5개의 개별지표로 이루어져 있으며, 인간의 건강분야는 3개의 개별지표로 구성되어 있는데, 신규 천식환자, 조직화된 건강관리강습에 참여하는 주민수, 조직화된 청소년프로그램의 참여 등이다.

넷째, 지속가능한 San Francisco는 정부부문의 역할도 강조하고 있다. 이와 관련한 것이 정부지출분야이다. 이 분야는 지속가능성의 목적을 추진하기 위하여 감독위원회가 채택한 입법조항수, 녹색납품업자 목록에 관한 서비스공급자 및 회사수, 지속가능성 기준을 이용하기 위하여 할당된 예산률, 시설관리전용 예산률 등과 같은 개별지표들을 채택하고 있다. 또한 공공정보 및 교육분야는 교과과정에 환경교육을 통합하고 점진적으로 개정하는 학교수, 1인당 쓰레기 발생량과 전기사용량으로 측정한 절약 및 쓰레기 감소, 가장 큰 자원봉사자정보센터를 통하여 측정한 환경계획에 종사하는 자원봉사자수 등 3개의 측정지표를 사용하여 이 분야의 지속가능성 여부를 판단한다.

이와 같이 San Francisco의 지속가능성 지표는 지역의 지속가능성을 평가하고 개선하기 위해 총 53개의 개별지표를 채택하였다. 전체적으로 볼 때 다른 지방정부와 비교하여 지방정부의 역할을 강조하고 있다는 점이 특징적이다.

<표 3> San Francisco의 지속가능성 지표

분 야	지 표
대기질	①건물대기질 협력프로그램(또는 유사한 자발적 프로그램)에 가입한 기존 건물수 ②호흡기질환 병원에 다니는 인구수 ③대체연료를 사용하는 등록된 신규 자동차비율
생물다양성	①생물다양성을 관리․감독․보호하기 위하여 헌신한 자원봉사자의 시수 ②자연지역에서 추방된 가장 침해적인 종의 평방피트 ③개발된 공원, 사유지, 자연지역에 심은 자생식물종의 생존수 ④조류의 풍부함 및 종수의 다양성
에너지, 기후변화 및 오존 감소	①재생불가능한 에너지 소비에 대한 재생가능한 에너지 소비비율 ②달러 세금당 에너지 소비
식품 및 농업	①공공농업 시설수 ②재활용된 식품 및 농업부산물량 ③학교수, 지속가능한 농업과 영양에 관한 직업․지역교육․훈련프로그램수
유해물질	①시에서 구매한 자동차 기름과 적절하게 재생된 또는 처리된 자동차 기름량 간의 차이 ②유해물질․폐기물 노출의 공정한 배분 ③관내 오염된 부지의 수 ④연간 조사로 측정된 유해물질․폐기물 배출에 대한 주민의 인식
경제 및 경제개발	①ISO 14,000 기준을 채택한 기업수 ②정부가 한정한 것보다 높은 실업률의 지역주민수 ③가장 높은 주민실업률과 완전고용률 간의 차이 ④재생물질을 원료로 사용하는 제조업자수 ⑤지역내 주민고용률
환경정의	①역사적으로 불리한 지역에 거주하는 주민의 평균소득 수준 ②다른 지역의 관점에서 역사적으로 불리한 지역에 있는 환경오염원의 비율 ③의사결정과정에서 역사적으로 불리한 지역과 지역 고유의 자기-선택적 대표의 참여
인간의 건강	①신규 천식환자 ②조직화된 건강관리강습에 참여하는 주민수 ③조직화된 청소년프로그램의 참여
공원, 공한지 및 거리환경	①도보로 10분내 휴양시설 및 자연환경을 접할 수 있는 인구비율 ②매년 만들어지는 근린녹색거리의 수 ③매년 공한지를 유지하기 위하여 보내는 자원봉사자의 시수 ④공원․공한지․거리환경에 대한 연간 정부지출
고형폐기물	①연간 폐기물 매립량 ②발생한 재료비율에 따른 재활용률 ③재활용프로그램에 참여하는 주민․기업․공공시설의 비율
교통	①자동차 등록건수 ②주차장 목록 ③버스이용자 ④주요노선을 운행하는 버스노선
물과 폐수	①1인당 물 소비 ②폐수오염량 ③종합하수도의 초과량 및 초과빈도 ④재생된 물 사용 ⑤복구된 서식지의 범위
정부지출	①지속가능성의 목적을 추진하기 위하여 감독위원회가 채택한 입법조항수 ②녹색납품업자 목록에 관한 서비스공급자 및 회사수 ③지속가능성 기준을 이용하기 위하여 할당된 예산률 ④시설관리전용 예산률
공공정보 및 교육	①교과과정에 환경교육을 통합하고 점진적으로 개정하는 학교수 ②1인당 쓰레기 발생량과 전기사용량으로 측정한 절약 및 쓰레기 감소 ③가장 큰 자원봉사자정보센터를 통하여 측정한 환경계획에 종사하는 자원봉사자수
위험관리	①지역비상대응팀 프로그램을 통하여 종업원을 훈련시키는 기업수 ②매우 개선된 건물수 ③유해물질 사고수

자료 : Sustainable City(2007).

2. 영국 주요 지방정부의 지속가능성 지표 분석

1) London

(1) 지속가능성 지표의 추진실태

London은 2002년도에 지속가능성 문제들을 자문할 목적으로 경제․사회․환경부문은 물론 정부부문의 대표를 포함한 ‘지속가능발전위원회’(London Sustainable Development Commission)를 설립하였다. 동 위원회는 모든 시민들이 보다 나은 삶의 질을 추구할 수 있도록 독립된 기구였으며, 2003년에 London을 위한 지속가능성 틀을 발표하였다. 이후 동 위원회를 중심으로 London은 일련의 지속가능성 지표 후보군을 선정한 다음, 전문가의 검토를 통해 100여 개가 넘는 후보지표들을 20개의 주요지표체계로 압축하였다(정회성 외, 2005: 54). 이를 근거로 2004년에 동 위원회는 London의 삶의 질 지표에 관한 제1차 보고서를 제출하였고, 지속가능성 계획을 보다 발전시키기 위한 지침(Guide)을 발표하였다. 이 지침은 지속가능성을 보다 상세하게 설명하고, 발전계획을 수행할 때 고려해야 할 약 50개의 현안사업을 포함하고 있다.

(2) 지속가능성 지표의 내용분석

London의 지속가능한 삶의 질 지표체계는 지속가능성을 수행할 때 고려해야 할 4가지 핵심항목으로 ‘4Rs’(Responsibility, Results, Respect, Resources)를 설정하고, 각 지표들은 4가지 핵심항목 및 그 하위지표들을 중심으로 구성되어 있다. London의 지속가능한 삶의 질 지표내용을 보다 자세히 살펴보면 <표 4>와 같다.

첫째, London의 지속가능한 삶의 질 지표 가운데 책임부담(Taking Responsibility)항목은 6개의 주요지표와 이를 측정하기 위한 세부지표들로 구성되어 있다. 먼저 선거투표는 투표율로 측정하며, 자발적 참여는 지난 1년간 1회 이상 공식적․자발적 참여율로 평가한다. 또한 아동보호는 아동 100명당 탁아소의 수로 지속가능한 삶의 질 여부를 판단하고, 교육지표는 초등학교 교육수준 및 중학교 학업성취도를 가지고 측정한다.

둘째, 관심지속(Developing Respect)항목은 인종별 실업률, 빈곤아동, 범죄, 지역만족도, 통학 등 5개의 주요지표들을 채택하고 있다. 주요지표 가운데 빈곤아동은 빈곤아동과 아동이 있는 실직가구로 판단하고, 지역만족도의 경우는 이를 측정하기 위하여 지역에 매우 만족하는 주민비율을 선정하였다. 또한 통학은 교통수단별 통학형태로 평가하며, 기타 남녀간 임금격차, 사회적 책임활동을 수행하는 런던소재 기업비율, 장애인의 경제활동참가율, WHO 기준에 의한 소음공해 등과 같은 지표들이 관심지속항목을 판단하는 세부지표로 선정하였다.

셋째, London의 지속가능한 삶의 질 지표 중 자원관리(Managing Resources)항목은 5개의 주요지표인 런던의 생태족적, 조류의 수, 대기질, 경제활동으로 인한 탄소효율성, 교통량 등으로 이루어져 있다. 우선 런던의 생태족적 지표는 생태족적, 가구당 쓰레기 총배출량, CO2 배출량으로 측정하며, 대기질은 미세먼지(PM-10) 총배출량으로 지속가능한 삶의 질 여부를 판단한다. 다음으로 주요지표인 교통량은 도로교통량이라는 세부지표를 통하여 측정한다. 이외에도 자원관리항목을 측정하기 위한 세부지표로는 자연보전용지의 변경, 대중교통과 보행, 1인당 온실가스 배출량, GVA 단위당 에너지 소비량, GVA 단위당 건축폐기물 총량, 대체연료 사용차량 등을 선정하였다.

마지막으로 London의 지속가능한 삶의 질 지표는 성과제고(Getting Results)항목으로 노동력 참여, 기업지속, 수명, 적정한 주택 등을 주요지표로 채택하였다. 이들 지표를 측정하기 위한 세부지표로는 각각 노동력 참여, 3년 후에도 경영 중인 신규기업의 수, 연령, 적정한 주택에 거주하는 가구비율 등을 선정하였다. 기타 적정한 신규주택 공급률, 유아사망률, 인구 1,000명당 만성결핵 환자수, 식량부족 가구수, 대중교통 만족도, 대중교통 접근가능성 등과 같은 세부지표를 통하여 성과제고항목을 종합적으로 판단한다.

<표 4> London의 지속가능한 삶의 질 지표

항 목	주요지표	세부지표
책임부담 (Taking Responsibility)	선거투표	투표율(H)1)
	자발적 참여	공식적․자발적 참여율(지난 1년간 1회 이상)(V)
	아동보호	아동보호(아동 100명당 탁아소의 수)(P, V)
	교육	초등학교 교육수준, 중학교 학업성취도(P, V)
	시장의 환경보호법규 승인	시장의 환경보호법규 승인(B)
	가구별 재활용비율	가구별 재활용비율(H)
	기 타	공정거래 등의 시장점유율(B, P, V), 유기농 식품의 시장점유율(B, P, V), 재생에너지 사용률(B), 신제품의 회전률(B), 소득불균형 수준(P), 지역정책결정에 영향을 미친다고 느끼는 성인비율(H), 인터넷 이용이 가능한 인구비율(H), 가구당 물 소비(H), 환경운동계획을 가진 기업의 수(B)
관심지속 (Developing Respect)	인종별 실업률	인종별 실업률(B, P, V)
	빈곤아동	빈곤아동, 아동이 있는 실직가구(P, V)
	범죄	폭력범죄(P)
	지역만족도	지역에 매우 만족하는 주민비율(H)
	통학	통학(교통수단별 통학형태)(H)
	기 타	남녀간 임금격차(B, V), 사회적 책임활동을 수행하는 런던 소재 기업비율(B), 장애인의 경제활동참가율(B), WHO 기준에 의한 소음공해(P), 접근가능한 야생생물 구역내 보호구역(P, V), 光害(P), 지역안전에 대한 인식(H), 晝間 1,000명당 보행자 사고(P)
자원관리 (Managing Resources)	런던의 생태족적	생태족적(P), 가구당 쓰레기 총배출량(H), CO2 배출량(B, P, V, H)
	조류의 수	런던의 조류 종수(P, V)
	대기질	대기질(PM-10 미세먼지 총배출량)(P)
	경제활동으로 인한 탄소효율성	경제활동으로 인한 탄소효율성(B)
	교통량	도로교통량(B, P)
	기 타	자연보전용지의 변경(B, P, V), 강/운하의 수질(P), 대중교통과 보행(B, P, H), 1인당 온실가스 배출량(P), 에코홈(eco-home) 신축건물연구소 및 BREAM 등급의 신축건물의 수(B), GVA 단위당 런던의 총소비량(B), GVA 단위당 에너지 소비량(B), GVA 단위당 건축폐기물 총량(B), 대체연료 사용차량(P)

성과제고 (Getting Results)	노동력 참여	노동력 참여(B, P)
	기업지속	기업지속(3년 후에도 경영 중인 신규기업의 수)(B)
	수명	수명(연령)(P)
	적정한 주택	적정한 주택에 거주하는 가구비율(P)
	기 타	적정한 신규주택 공급률(P, V), 유아사망률(P), 인구 1,000명당 만성결핵 환자수(P), 정규교육 및 고용에서 청년(18-24세)비율(P), 식량부족 가구수(P, V), 공식적․비공식적 놀이공간에 접근가능한 아동비율(P, V), 대중교통 만족도(B, P), 대중교통 접근가능성(P), 1일 5가지 이상 과일 및 야채를 섭취하는 아동비율(V, H)

자료 : London Sustainable Development Commission(2005).

주 : 1) B(기업부문), P(공공부문), V(자발적 부문), H(가구 및 개인)

2) Scotland

(1) 지속가능성 지표의 추진실태

Scotland는 지속가능성 전략을 선택하기 위하여 집행부를 중심으로 지속가능성 과정 등을 평가할 수 있는 여러 방법들은 고려하였다. 예컨대 사회적․환경적․경제적 목표를 반영하는 광범위한 일련의 지표를 대비한 과정평가, 추가적이고 개선된 과정평가를 위한 근거 검토, Scotland의 생태족적에 관한 독자적인 연구위탁 등이 여기에 포함된다. 집행부는 지난 3년 동안 안정된 일련의 지표들을 대비하여 매년 보고하였다.

기존의 지표체계에 대한 수정․보완작업은 국가 차원의 발전지표 틀과 유사하게 개정되었다. 발전지표체계를 수정․보완함에 있어서 집행부는 EU․UN․이해관계자의 견해를 포함한 국제적인 체계를 고려하였다. 집행부는 일련의 지표들이 정책개발 및 근거로서 계속 발전하기를 기대하였다. 또한 집행부는 Scotland 수준에 적합한 3개의 새로운 지표들(사회정의, 환경적 형평성, 복지)에 대한 적절성을 평가하고자 하였다.

(2) 지속가능성 지표의 내용분석

Scotland는 지속가능성을 수행하기 위하여 복지, 번창하는 지역지원, 자연유산 및 자원보전, 국제적 기여, 학습, 관계 등 크게 6개 분야로 구분하였다. 각 분야에 대한 구체적인 내용은 <표 5>와 같다.

첫째, 복지분야는 건강 불평등, 대기질, 경제적 기회 등 3개 항목으로 나누어져 있다. 이 가운데 건강 불평등은 남자․여자의 평균수명으로 측정하고, 대기질은 대기질 관리구역(AQMAs)의 수로 판단한다. 또한 경제적 기회는 교육․훈련 또는 고용되지 않은 16-19세의 인구비율, 고용가능한 취업연령인구이라는 개별지표를 통하여 지속가능성 여부를 측정한다.

둘째, 번창하는 지역지원분야의 경우에는 지역사회, 범죄, 가구 등 3개의 항목으로 구분되어 있다. 지역사회는 지역만족도, 자원봉사자에 의해서 판단되며, 범죄의 경우는 자동차, 주거침입, 폭력, 반사회적 행위에 관한 보도된 범죄수로 측정한다. 또는 가구는 빈곤아동(저소득가구의 아동), 무주택가구 등 2개의 개별지표를 선정하였다.

셋째, Scotland의 지속가능성을 위한 자연유산 및 자원보전분야는 폐기물, 생물다양성, 해양, 강의 질 등과 같은 항목으로 구성되어 있는 반면에 국제적 기여분야는 기후변화, 지속가능한 에너지, 교통 등 3개의 항목으로 이루어져 있다. 이들 항목 중 생물의 다양성은 조류 개체수의 종합지표를 활용하여 판단하고, 해양의 경우는 안전한 생물학적 범위내 어류종의 비율이라는 지표를 선정하였다. 또한 기후변화는 온실가스 배출량으로, 교통은 자동차 총주행거리로 측정하여 지속가능성 여부를 판단하였다.

넷째, 학습분야는 생태학교의 이해(uptake) 및 Green Flag의 수를 가지고 측정한다. 또한 관계분야는 경제 및 인구통계항목으로 구성되어 있는데, 각각은 경제적 산출(1인당 GDP), 인구의 연령수준이라는 개별지표로 측정한다.

<표 5> Scotland의 지속가능성 지표

분 야	항 목	지 표
복지	건강 불평등	남자․여자의 평균수명
	대기질	대기질 관리구역(AQMAs)의 수
	경제적 기회	교육․훈련 또는 고용되지 않은 16-19세의 인구비율
		고용가능한 취업연령인구
번창하는 지역지원	지역사회	지역만족도, 자원봉사자
	범죄	자동차, 주거침입, 폭력, 반사회적 행위에 관한 보도된 범죄수
	가구	빈곤아동(저소득가구의 아동), 무주택가구
자연유산 및 자원보전	폐기물	생활폐기물의 총발생량, 생활폐기물의 재활용률․퇴비율
	생물다양성	조류 개체수의 종합지표
	해양	안전한 생물학적 범위내 어류종의 비율
	강의 질	다소 또는 심각하게 오염된 강의 길이(㎞)
국제적 기여	기후변화	온실가스 배출량(총배출량 및 순배출량)
	지속가능한 에너지	재생가능한 자원으로부터 발생한 전기율
		탄소배출지표
	교통	자동차 총주행거리(㎞)
학습	학습	생태학교의 이해(uptake) 및 Green Flag의 수
관계	경제	경제적 산출(1인당 GDP)
	인구통계	인구의 연령수준

자료 : Scottish Executive(2006).

3. 부산의 지속가능성 지표 분석 : 부산의제 21

1) 지속가능성 지표의 추진실태

한국에서 공식적으로 지방의제 21을 최초로 수립하여 선포한 지방정부는 부산광역시였다. 1995년 9월에 부산광역시는 ‘부산환경선언’과 지방의제 21인 ‘녹색도시 부산 21’을 발표하였다. 녹색도시 부산 21은 목표, 계획기간, 추진원칙, 추진주체, 추진방향을 명시하고 있으며, 환경에 적합한 녹색시민생활의 정착, 쾌적한 녹색도시 환경의 창출, 환경을 배려한 사회구조의 실현 등과 같은 3대 기본원칙과 21개 행동계획, 100개 실천사항과 365개 실천지침으로 구성되어 있다(강성철 외, 2006: 247). 그러나 녹색도시 부산 21은 첫째, 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 위한 의제가 총망라한 광범위한 자료집으로서의 역할과 다양하고도 방대한 내용을 백과사전처럼 포괄하고 있다는 점, 둘째, 유사한 의제의 중첩 문제, 셋째, 환경분야에 치중하고 있다는 점, 넷째, 부문 간의 역할강화 및 이행수단, 그리고 문화분야 등이 빈약하다는 점 등이 문제점으로 지적되었다(녹색도시부산21추진협의회, 2004: 2-3).

따라서 기존의 부산의제 21을 현실성과 실천가능성이 있는 지방의제로 수정할 필요성이 제기되었고, 이에 부산의제 21은 2004년에 연구자와 전문실무자, 지역주민 등의 의견을 반영하여 부산광역시의 지속가능성 지표로 건강한 환경보전분야, 지속가능한 도시시스템 구축분야, 살맛나는 사회조성분야 등 세 분야로 분류하여 수정하였다. 이들 각 분야는 다시 분류되어 각각의 의제를 채택하고, 채택된 의제를 측정하기 위한 지표들을 선정하였다.

2) 지속가능성 지표의 내용분석

부산의제의 각 분야별 구체적인 내용을 살펴보면 <표 6>과 같다.

이와 관련된 보다 자세한 내용은 강성철 외(2006)를 참조할 것.

첫째, 부산의제는 환경분야로써 ‘건강한 환경보전분야’를 채택하고 있다. 이 분야는 다시 대기, 물, 생물, 환경정책분야로 구분되어 있으며, 대기분야는 4개의 의제로 구성되어 있는 반면에 물분야는 3개의 의제로 구성되어 있다. 이들 환경분야는 UN 및 OECD의 지속가능성 지표를 포함한 대부분의 지방의제 21의 내용에 포함되어 있다.

둘째, 부산의제는 도시시스템 분야로 ‘지속가능한 도시시스템 구축분야’를 채택하고 있다. 여기에는 폐기물, 에너지, 교통, 도시계획분야가 포함되어 있다. 우선 폐기물분야는 쓰레기를 줄인다 등의 3개 의제로 구성되어 있고, 에너지분야와 교통분야 그리고 도시계획분야는 각각 3개의 의제로 구성되어 있다.

셋째, 부산의제의 사회분야는 ‘살맛나는 사회조성분야’를 기본원칙으로 하여 다시 문화, 복지, 연대와 협력분야로 구분되어 있다. 각 분야별 의제는 각각 3개로 구성되어 있으며, 각 의제별로 이를 측정하기 위한 지표들이 선정되어 있다.

<표 6> 부산의 지속가능성 지표

분 야		의 제	지 표
건강한 환경보전	대기	먼지 발생량을 줄인다	미세먼지(PM-10) 농도
		화석연료 사용량을 줄인다	CO2 배출량
		소음․악취를 줄인다	연간 악취․소음진동 위반업소율
		자동차 배기가스를 줄인다	자동차 오염물질 연간 평균 배출량
	물	하천에 맑은 물이 흐르도록 한다	수질환경기준 Ⅳ등급 초과율(BOD)
		싱그러운 갯내가 나는 바다를 만든다	해역수질기준 Ⅱ등급 초과율
		물 소비량을 줄인다	1인당 1일 물 소비량
	생물	푸르고 울창한 숲을 가꾼다	자연녹지율
		습지를 보전한다	습지조성면적
		철새들의 보금자리를 늘린다	낙동강 하구 철새 종수･개체수
	환경정책	미래세대를 고려하여 행동한다	환경보전예산비율

지속가능한 도시시스템 구 축	폐기물	쓰레기를 줄인다	1인당 1일 쓰레기 발생량
		재활용 비율을 높인다	재활용 비율
		음식물 쓰레기를 줄인다	1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량
	에너지	에너지 사용량을 줄인다	1인당 연간 에너지 사용량
		에너지를 효율적으로 사용한다	에너지 효율
		신재생 에너지 사용을 늘린다	신재생 에너지 사용율
	교통	건고 싶은 안전한 거리를 만든다	교통사고 사상자수
		교통문화수준을 높인다	교통문화지수
		대중교통 이용을 늘린다	대중교통 수송 분담율
	도시계획	녹지가 그물처럼 얽혀있는 도시를 만든다	녹피율
		아름다운 해안선을 보전한다	해안선 매립 연장율
		조화로운 도시계획을 수립한다
살맛나는 사회조성	문화	친숙한 문화공간을 늘린다	문화시설수
		문화활동가를 늘린다	문화활동 등록자수
		문화가 살아 숨쉬는 도시를 만든다	공연회수․관람자수
	복지	이동약자의 편의시설을 늘린다	사회복지시설 수용인원
		청소년이 건강하고 밝게 자랄 수 있는 환경을 만든다	청소년회관수
		약자의 사회참여를 확대한다	여성․노인 경제활동참가율
	연대와 협력	지속가능한 발전을 위한 지역간 연대와 협력을 강화한다	지역간 연대협력 사업수
		지구환경문제를 해결하기 위한 국제적 연대와 협력을 강화한다	국제간 연대협력 사업수
		시민･기업･행정이 함께 협력하는 행정을 구현한다	시민참여 사업수

Ⅳ. 지속가능성에 대한 종합적 논의

지속가능성은 각 지역적 특성을 고려하기 때문에 국가 및 지역에 따라 그 전략이 다를 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 지속가능성의 궁극적인 목적은 유사하기 때문에 사례분석을 통한 결과로부터 중요한 시사점을 도출할 수 있다. 여기에서는 제3장에서 고찰한 미국과 영국의 사례들로부터 부산의 지속가능성 지표의 추진실태 및 선정지표의 특성을 종합적으로 비교하고자 한다. 구체적인 비교내용은 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.

첫째, 지속가능성 분야가 환경을 포함한 여러 분야로 확대되고 있다는 점이다. 산업화의 확대로 인한 환경문제가 제기된 1980-1990년대의 지표들은 환경지표를 중심으로 작성된 반면, 1990년대 말 이후로 거의 모든 지표체계가 여러 분야로 확대되고 있음을 알 수 있다(정회성 외, 2005: 108). 미국과 영국의 사례에서 살펴본 것과 같이 지속가능성 분야는 일반적으로 환경, 경제, 사회, 복지, 지역, 국제관계 등 여러 분야에서 지역사회의 실태와 비전을 제시하고 있다. 특히 Santa Monica는 자원보전, 환경 및 공중위생, 교통, 경제개발, 공한지 및 토지이용, 주택, 지역교육 및 시민참여, 인간의 존엄성 등 매우 구체적인 분야로 세분하고 있다. 또한 Scotland는 복지, 지역지원, 자연유산 및 자원보전, 국제적 기여, 학습, 관계 등 다른 사례들의 소분야에 속하는 항목으로 지속가능성 분야를 구분하고 있다.

이러한 세계적 추세를 반영하듯이 부산의 지속가능성도 그 분야를 확장하고 있다. 지난 1995년에 발표한 ‘녹색도시 부산 21’의 3대 기본원칙과 21개 행동계획은 주로 환경분야에 초점을 맞추고 있다. 그러나 수정된 ‘부산의제’는 지역주민들의 의견을 반영하여 ①건강한 환경보전분야 ②지속가능한 도시시스템 구축분야 ③살맛나는 사회조성분야 등 크게 3개 분야로 구분하였다. 따라서 부산의 지속가능성도 기존의 환경분야에서 현재 환경을 포함한 도시시스템 및 사회조성분야로 확대되었다. 지속가능성 분야가 점점 확대되고 있다는 점에서 부산의제의 분야가 확대된 것은 바람직하다고 볼 수 있다.

그러나 한편으로는 수정된 부산의제의 분야가 좀더 확대될 필요성이 있다. 예컨대 부산의제는 경제와 관련된 분야가 제외되어 있다. 이에 비하여 사례지역들의 지속가능성에는 경제관련분야(예를 들어 경제, 경제개발, 경제발전 등)가 포함된 경우가 많이 있다. 따라서 차후 부산의제를 수정․보완할 때 대분야로써 경제분야를 고려하는 것이 좋을 것으로 판단된다.

둘째, 각 사례별 지속가능성 분야는 경우에 따라 각 분야별로 다시 세분하고 있다. 부산의제는 전술한 바와 같이 3개 분야로 대별하고, 각 분야는 다시 소분야로 나누어져 있다. 건강한 환경보전분야는 대기․물․생물․환경정책 등 4개의 소분야로 구분되어 있으며, 지속가능한 도시시스템 구축분야는 폐기물․에너지․교통․도시계획 등 역시 4개의 소분야로 나누어져 있다. 또한 살맛나는 사회조성분야는 문화․복지․연대와 협력 등 3개의 소분야로 이루어져 있다. 이러한 구성체제는 지속가능성의 전략수립 및 목표달성에 보다 적합하다고 할 수 있다. 물론 Seattle, San Francisco 등과 같이 지속가능성 분야를 세분하지 않고 설정할 수도 있다.

그러나 이러한 경우 분야만을 보고 어떠한 의제 또는 지표들이 포함되어 있는지 유추하기 곤란하다. 예를 들어 Seattle의 지속가능성 분야 가운데 인구 및 자원분야에는 인구, 물 소비, 고형폐기물 배출량 및 재활용량, 오염방지, 지역농업 생산량, 자동차 주행거리 및 연료소비, 재생가능한 에너지 및 재생불가능한 에너지 사용 등 여러 지표들이 포함되어 있다. 이들 지표를 부산의제의 지표들과 비교할 때, 각각의 지표는 물분야(물 소비), 폐기물분야(고형폐기물 배출량 및 재활용량), 대기분야(오염), 에너지분야(자동차 주행거리 및 연료소비, 재생가능한 에너지 및 재생불가능한 에너지 사용), 미포함분야(인구, 지역농업 생산량) 등에 포함시킬 수 있다. 따라서 각 지표를 통한 국가별․지역별 비교는 가능하지만, 각 분야별 비교에는 한계가 있다. 그러므로 부산의제가 각 분야를 세분하여 체계화한 것은 바람직하다고 볼 수 있다. 다만 전술한 바와 같이 차후 경제분야를 고려한다면, 이 분야의 세부분야로 실업, 주택, 빈곤, 소득격차, 노동력 등과 같은 소분야를 모색할 수 있다.

셋째, 지속가능성의 각 분야별 의제설정과 관련하여 부산의제는 각 분야별로 의제가 설정되어 있다. 의제설정은 지속가능성이 추구해야 할 목표와 밀접한 관련성이 있다. 예컨대 부산의제 가운데 대기분야는 ①먼지 발생량을 줄인다. ②화석연료 사용량을 줄인다. ③소음․악취를 줄인다. ④자동차 배기가스를 줄인다 등 4개의 의제로 설정되어 있다. 이것은 곧 이러한 의제를 지향함으로써 대기를 맑게 하고, 나아가 건강한 환경보전을 추구하겠다는 것을 의미한다.

의제설정에 대한 사례대상 지방정부들의 추세는 일부 지방정부만 지속가능성에 대한 의제를 설정하고 있다. Santa Monica는 대분야별로 목표를 설정하고 있는데, 지역교육 및 시민참여분야의 경우 ①모든 지역구성원들은 시정 및 지역개선 노력에 활동적․실질적으로 참여한다. ②모든 지역구성원들은 지속가능성에 대한 기본원리를 이해하며, 지속가능성이 그들의 의사결정과 행위를 관리하도록 이용한다 등 2개의 목표를 설정하고 있다. San Francisco의 경우도 의제를 대신하여 목표를 설정하고 있다. 예컨대 각 분야별로 목표를 제시하고 있는데, 대기질분야는 ①인간의 건강 또는 자연환경의 생태계에 부정적 영향을 미치지 못하도록 대기질의 수준을 보장한다. ②건물 및 기반시설의 피해를 방지하기 위하여 대기질의 수준을 유지한다. ③사람으로 인한 기후변화를 최소화하고, 자외선에 대한 자연적 장벽의 고갈을 방지한다. ④대기질과 에너지 문제를 연계한다. ⑤깨끗한 공기를 유지한다 등의 목표를 명시하고 있다.

한편 Scotland도 구체적으로 의제라는 항목을 규정하고 있는 것은 아니지만, 각 분야별로 일정한 목표를 제시하고 있다. 예를 들어 복지분야의 경우 ①모든 사람에게 경제적 기회 증가 ②건강하고 행복한 상태를 제공하는 환경 ③건전한 정신건강 및 복지증진에 집중 등을 제시하고 있다. 그러므로 이들 사례의 특징은 지속가능성의 각 분야가 추구해야 될 의제(또는 목표)를 통합하여 제시하고 있다는 점이다. 이에 비하여 부산의제는 소분야별로 각각의 의제를 설정하고 있고, 이들 의제에 대한 각각의 지표가 선정되어 있다. 따라서 부산의제의 의제설정방식은 매우 구체적이라고 할 수 있다.

넷째, 각 분야별 지속가능성의 수준여부를 판단하기 위하여 모든 사례들은 구체적인 지표들을 설정하고 있다. Seattle을 포함한 모든 사례들은 최소 21개에서 최대 80개 정도의 지표들을 선정하였다. 이들 지표는 여러 선정기준에 의해 채택될 수 있다. 특히 각 사례별 지표들은 자기 지역의 고유한 특성과 정책적 우선순위를 고려하여 작성하기 때문에 다양한 지표들이 선정될 수 있다.

이러한 다양한 지표선정을 부산의제가 채택한 지표들을 중심으로 비교하여 보면, <표 7>과 같다. 먼저 부산의제가 선정한 지표 가운데 1인당 1일 물소비량, 1인당 1일 쓰레기 발생량, 재활용 비율, 신재생 에너지 사용율 등은 4개 이상의 사례들에서 동일하거나 관련된 지표들을 채택하고 있다. 다음으로 부산의제 가운데 사례들이 전혀 채택하지 않은 지표들도 있다. 예컨대 자동차 오염물질 연간 평균 배출량, 해역수질기준 Ⅱ등급 초과율, 자연녹지율, 습지조성면적, 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량, 해안선 매립 연장율, 문화활동 등록자수, 국제간 연대협력 사업수 등이 여기에 포함된다. 이들 지표 중 해역수질기준 Ⅱ등급 초과율, 습지조성면적, 해안선 매립 연장율 등은 부산의 지리적 여건과 밀접한 관련이 있는 지표들이다. 따라서 지역의 고유한 특성을 고려한 지표선정이라는 점에서 적절하다고 판단된다. 또한 국제간 연대협력 사업수의 경우도 오늘날 지속가능성을 위한 지역간 연대와 협력이 필요하며, 국제적 연대와 협력을 통해 범지구적 환경문제를 해결하기 위한 적극적 노력이 요구되고 있다는 점에서 지표선정은 타당하다고 볼 수 있다(강성철 외, 2006: 257).

그러나 사례들과 비교할 때 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량 및 문화활동 등록자수는 재고할 필요성이 있을 것 같다. 예컨대 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량의 경우 국내의제(서울의제, 대전의제, 광주의제 등)들은 하나의 지표로 채택하고 있지만, 영국과 미국의 사례들은 이 지표를 채택하지 않고 있다. 이것은 음식물 쓰레기를 일반쓰레기와 구별하지 않고 여기에 포함시키고 있기 때문인 것으로 판단된다. 또한 문화활동 등록자수의 경우도 문화활동가를 확충하여 지역문화를 활성화한다는 취지는 좋지만, 이를 측정하기 위한 지표로는 공감대가 떨어지는 것 같다. 연구사례들의 경우 문화공간의 확충 또는 공연문화의 참여에 초점을 두고 있다.

다섯째, 모든 연구사례들은 지역의 지속가능성을 달성하기 위하여 분야를 선정하고, 이들 분야의 지속가능성을 측정하기 위하여 개별지표들을 채택하고 있다. 그러나 지속가능성의 목표를 달성하기 위하여 누가 무엇을 어떻게 해야만 하는지에 대한 구체적인 대안은 없는 것 같다. 이와 관련하여 London은 각 지표에 대한 주요지지자(key audience)를 제시하고 있다. 즉 London의 지속가능한 삶의 질 지표는 세부지표에 대하여 구체적인 행동주체를 규정하고 있다. London의 경우 행동주체를 기업부문, 공공부문, 자발적 부문, 가구 및 개인 등 4개로 구분하고 있다. 예컨대 선거투표의 세부지표인 투표율은 가구 및 개인(households and individuals)과 관련이 있으며, 아동보호의 세부지표인 아동 100명당 탁아소의 수는 공공부문(public sector) 및  자발적 부문(voluntary sector)과 연계되도록 하고 있다.

비록 지속가능성의 행동주체에 관한 논의가 다른 사례들과 비교하여 London만 제시하고 있지만, 지속가능성을 보다 체계화한다는 의미에서 시사하는 바가 크다. 그러므로 부산의제의 경우도 분야별 의제와 지표만을 제시할 것이 아니라 보다 현실적이고 실천적인 지속가능성을 위하여 각 지표별 행동주체를 구체화하고, 이들 행동주체가 무엇을 어떻게 수행해야 할 것인지를 제시하여야 한다. 이를 위하여 부산의 현황을 제시하고, 우리가 개선해야 할 목표를 설정하며, 목표달성을 위한 실천과제를 명시하고, 이러한 실천과제를 수행하기 위하여 행동주체별(예를 들어 기업, 정부, 시민, 시민단체, 대학 등) 행동강령을 제시하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

여섯째, 지속가능성에 대한 평가 및 환류에 관한 것이다. 지속가능성 분야가 점점 확대되고 있기 때문에 지속가능성 지표들은 이를 반영해야 할 필요성이 제기된다. 지속가능성에 대한 평가작업은 <표 8>에서 보는 것과 같이 미국과 영국의 모든 사례들이 채택하고 있다. 예컨대 Seattle은 지속가능성의 추이를 제시하고 있다. 1998년도에 제출한 보고서에 의하면, 지속가능성의 추이를 악화(declining), 개선(improving), 중립(neutral), 불충분한 자료(insufficient data) 등 4개로 구분하고, 개선된 지표로써 대기질, 물 소비, 오염방지, 소득 1달러당 에너지 사용량, 고용집중, 실업, 학교에서의 자원봉사자, 공정성, 투표참여, 예술에 대한 대중참여, 정원가꾸기 등을 제시하고 있다. 또한 Santa Monica도 지속가능성 추이를 개선(improving), 정체(stable), 악화(worsening), 혼재/불명확(mixed/unknown) 등 4개로 구분하고 있다. 이들 추이 가운데 악화된 지표들은 산타모니카 해변, 생활비, 폐수, 적정한 주택, 비상상황에 대한 교통영향 등인 것으로 나타났다. Santa Monica는 이렇게 평가된 지표관련 보고서를 매년 갱신하여 시의회에 제출하도록 되어 있다. 제출된 보고서는 시의회 및 시공무원, 그리고 지역주민들로 하여금 지속가능성의 목표달성 여부를 판단하게 하며, 지역정책결정에 기초자료로 활용하고 있다. London의 경우도 지속가능성 지표를 개선(improvement), 거의 또는 변화 없음(little or no change), 악화(deterioration), 불충분한 또는 비교자료 없음(insufficient or comparable data) 등 4개로 구분하여 지표별 지속가능성 여부를 평가하고 있다.

이와 같이 연구사례들은 각 분야별 또는 지표별 지속가능성에 대한 목표를 설정하고, 목표달성 여부에 대한 평가를 실시하며, 이를 지역정책 또는 지속가능성 지표의 수정․보완과 연계시키고 있다. 따라서 부산의제의 경우도 지속가능성에 대한 주기적인 평가와 그 평가결과를 지역정책 내지는 차후 수정될 부산의제와 연계시켜야 한다. 이를 위하여 지속가능성 평가를 제도화하여 주기적으로 이루어져야 할 필요성이 제기된다.

<표 7> 부산과 미국․영국의 지방정부간 지속가능성 지표비교

부 산 의 제			미 국			영 국
분 야		지 표	A1)	B	C	D	E
건강한 환경보전	대기	미세먼지(PM-10) 농도				◎2)
		CO2 배출량				◎
		연간 악취․소음진동 위반업소율				△
		자동차 오염물질 연간 평균 배출량
	물	수질환경기준 Ⅳ등급 초과율(BOD)				△
		해역수질기준 Ⅱ등급 초과율
		1인당 1일 물 소비량	○	○	◎	○
	생물	자연녹지율
		습지조성면적
		낙동강 하구 철새 종수･개체수			○	○	○
	환경정책	환경보전예산비율			△
지속가능한 도시시스템 구 축	폐기물	1인당 1일 쓰레기 발생량	◎	◎	○	○	○
		재활용 비율	◎	◎	○	◎	◎
		1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량
	에너지	1인당 연간 에너지 사용량	△	○
		에너지 효율			△
		신재생 에너지 사용율	○	○	△	◎	△
	교통	교통사고 사상자수				△
		교통문화지수
		대중교통 수송 분담율		○	○	△
	도시계획	녹피율	△	△	△
		해안선 매립 연장율
		조화로운 도시계획 수립3)
살맛나는 사회조성	문화	문화시설수	△
		문화활동 등록자수
		공연회수․관람자수	○
	복지	사회복지시설 수용인원				△
		청소년회관수
		여성․노인 경제활동참가율
	연대와 협력	지역간 연대협력 사업수
		국제간 연대협력 사업수
		시민참여 사업수

주 : 1) A(Seattle), B(Santa Monica), C(San Francisco), D(London), E(Scotland)

2) ◎(동일 또는 거의 유사한 지표), ○(유사한 지표), △(관련지표)

3) 현재 지표가 없기 때문에 의제로 대신함.

<표 8> 부산과 미국․영국의 지방정부간 지속가능성 비교

구 분	부산의제	미 국			영 국
		Seattle	Santa Monica	San Francisco	London	Scotland
대분야	○	×	○	×	○	○
소분야	○	○	○	○	○	○
의제설정	○	×	○	○	×	○
지표설정	○	○	○	○	○	○
행동주체	×	×	×	×	○	×
평가반영	×	○	○	○	○	○

주 : ○(있다 혹은 한다), ×(없다 혹은 하지 않는다)

Ⅴ. 결   론

지속가능성은 기본적으로 경제발전과 환경보전의 조화로운 관계를 전제한 개념으로 볼 수 있다. 이러한 지속가능성은 오늘날 환경은 물론 경제․사회 등 다른 요소들을 포함한 다차원적 개념으로 확대되고 있다. 넓게는 지구적․국가적 차원에서, 좁게는 지역적․개인적 차원에서 수행되고 있는 지속가능성은 인류가 처한 범지구적인 환경문제를 해결하고, 지역의 지속적인 발전을 위해 실천성이 요구되는 행동지침이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 지방의제인 부산의제를 대상으로 부산의 지속가능성이 미국, 영국 등의 지방정부가 수행하고 있는 지속가능성과 어떠한 차이가 있는지를 비교․분석함으로써 지속가능성의 추진실태 및 분야, 그리고 측정지표들의 적정성 여부를 살펴보고, 이를 근거로 차후 지속가능한 지역발전을 위한 부산의제의 새로운 방향과 시사점을 모색하는데 목적이 있었다.

이러한 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구는 미국을 포함한 영국의 몇몇 지방정부의 지속가능성을 분석하였다. 분석결과를 부산의제와 비교하여 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지속가능성의 분야가 환경에서 다른 분야로 확대되었다는 점이다. 기존의 지속가능성이 주로 환경분야를 중심으로 작성되었다면, 오늘날 지속가능성 분야는 환경을 포함한 경제, 사회, 복지, 지역, 국제관계 등 여러 분야로 확대되고 있는 실정임을 알 수 있다.

둘째, 부산의제는 3개의 대분야 및 이를 세분한 11개의 소분야로 구성되어 있다. 이러한 구성체제는 지속가능성의 전략수립 및 목표달성에 적합하다고 할 수 있다. 차후 대분야로 경제를 고려한다면, 이 분야의 세부분야로 실업, 주택, 빈곤, 소득격차, 노동력 등과 같은 소분야를 모색할 수 있다.

셋째, 의제설정은 지속가능성이 추구해야 할 목표와 밀접한 관련성이 있다. 연구사례의 경우 의제설정의 특징으로는 지속가능성의 각 분야가 추구해야 될 의제를 통합하여 제시하고 있다는 점이다. 이에 비하여 부산의제는 소분야별로 각각의 의제를 설정하고 있다. 따라서 부산의제의 의제설정방식이 보다 구체적이라고 할 수 있다.

넷째, 각 분야별 지속가능성의 수준여부를 판단하기 위하여 연구사례들은 구체적인 지표들을 설정하고 있다. 부산의제의 경우 선정된 지표 가운데 몇몇 지표들은 연구사례들에서 전혀 채택되지 않은 것도 있다. 이러한 지표들은 부산의 지리적 여건 및 세계적 추세와 관련이 있기 때문에 적절한 선정이라고 볼 수 있다. 그러나 1인당 1일 음식물 쓰레기 배출량, 문화활동 등록자수와 같은 지표들은 재고할 필요성이 있다.

다섯째, 지속가능성이 실효성을 가지기 위해서는 구체적인 행동주체를 고려해야 한다. 부산의제는 의제와 지표를 제시하고 있지만, 행동주체는 명시하지 않고 있다. 부산의제가 제대로 실천되기 위해서는 각 지표별 행동주체를 구체화하고, 이들 행동주체가 지속가능성을 위하여 무엇을 어떻게 수행해야 할 것인지를 관한 행동강령을 제시하는 것이 필요하다.

여섯째, 지속가능성에 대한 평가 및 환류는 중요하기 때문에 주기적인 평가와 평가결과를 환류하여 시정에 반영해야 한다. 연구사례들은 지속가능성을 평가하여 활용하는 반면에 부산의제는 평가를 하지 않고 있다. 그러므로 부산의제의 경우도 지속가능성에 대한 주기적인 평가와 그 평가결과를 지역정책 내지는 차후 수정될 부산의제와 연계시켜야 하며, 이를 위하여 지속가능성 평가를 제도화할 필요성이 제기되고 있다.

이상과 같이 부산광역시를 포함한 각국의 지방정부들은 앞으로도 자기 지역의 지속가능성에 대한 연구를 계속 수행할 것이다. 지방정부 차원에서 지속가능성이 발전하기 위해서는 장․단기적인 전략계획의 수립과 평가에 따른 정책적 우선순위를 마련하도록 노력해야 한다. 특히 지역 차원의 네트워크를 형성하여 지역의 지속가능성을 위한 체계적이고 장기적인 노력이 필요하다. 같은 맥락에서 부산의제도 충분한 기획과 검토과정을 전제로 지역주민들의 공감대를 형성하고, 자발적인 참여를 통하여 구체적․장기적인 계획을 수립해야 한다.

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강성철(姜成哲): 부산대학교에서 행정학 박사학위(1988)를 취득하고, 창원대학교 조교수와 부산대학교 행정대학원장을 역임하고 현재 부산대학교 행정학과 교수로 재직하고 있으며 풀부라이트 교환프로그램으로 미국 인디애나 대학교 방문교수를 역임하였다. 주요 관심분야로는 인사행정과 행정개혁론, 환경정책론과 환경갈등관리론 등이다. 한국인사행정학회 회장, 부산경남지방자치학회 회장, 한국지방정부학회 회장을 역임하였다. 저·역서로는 「신 인사행정론」(공저, 2007),「지방정부간 갈등과 협력」(공저, 2006), 「신 행정학원론」(공저, 2000),「환경행정의 이론과 실제」(공역, 1995),「개발과 환경정치학」(공역, 1993) 등이 있다.<E-mail: kangsc@pusan.ac.kr>

문경주(文景柱): 부산대학교에서 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 부산대학교 지방행정연구소 연구원을 거쳐 현재 울산대학교 사회과학부 강의전담교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야로는 환경정책, 시스템분석, 도시정책 등이다. 최근 발표논문으로는 “도시 삶의 질 분석과 정책적 개선방안 :울산광역시를 중심으로”(2007), “지방의제 21 추진과정에 대한 평가와 정책과제:부산광역시를 중심으로”(2006),“문화이론적 관점에서의 환경갈등분석:위천공단조성과 명지대교건설 사례를 중심으로”(2005) 등이 있다.<E-mail: moonkjoo@ulsan.ac.kr>

김도엽(金度曄): 부산대학교 대학원 박사과정을 수료하고, 현재 영산대학교 행정학과 겸임강사로 재직 중이다. 주요관심분야는 지방환경, 지역개발, 도시 및 지방행정 등이며, 최근 발표한 논문으로는 “지방공공서비스의 민간위탁 결정요인에 관한 연구 : 로짓분석의 활용”(2007), “부산의 지속가능성 분석 : ‘부산의제 21’을 중심으로”(2006), “지방자치단체의 민간위탁 운영성과와 쟁점 : 울산광역시를 중심으로”(2005) 등이 있다.

<E-mail: kidoyu@paran.com/논문접수일: 2008. 1. 10/심사게시일: 2008. 1. 15/심사완료일: 2008. 2. 21>