지방공기업 내부지배구조로서의 이사회 구성과 재무성과간의 상관성 분석:

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 111～127

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지방개발공사를 중심으로

The Composition of Boards of Directors and Financial Performance of Local Public Development Corporations

원 구 환

지방공기업은 공적 소유의 기초 위에 있고 제공하는 서비스가 공공서비스로서 주민에 미치는 영향이 크므로 소유 주체 및 주민대표가 각각의 입장에서 경영활동의 기본사항에 대해 규제하는 것이 일반적이다. 이를 위해서는 지방공기업의 내부지배구조를 명확히 구성할 필요가 있으며, 공적 소유권의 실현과 대리인 비용을 제거할 수 있는 방안이 필요하다. 이러한 인식하에 본 연구에서는 지방공기업 내부지배구조로서의 이사회 구성과 재무성과간의 상관성을 분석하여 지방공기업의 효율적인 내부지배구조를 형성하는데 목적이 있다. 분석대상으로는 모든 광역자치단체가 설립하고 있는 지방개발공사에 한정하였으며, 분석시기 및 방법으로는 2000년에서 2006년까지의 7개년 결산자료를 중심으로 상관성을 분석하였다. 분석결과 민간인 이사비율이 높을수록 이사회의 참여비율도 높았고, 민간인 이사비율이 높을수록 재무성과도 높았다. 결국 지방공기업에 대한 경험과 지식이 풍부한 민간인 이사비율을 확대하고, 이들의 참여기회를 보장할 때 지방공기업의 재무성과도 향상될 수 있다.

주제어 : 지방공기업, 지배구조, 이사회, 재무성과

Ⅰ. 서  론

일반적으로 기업지배구조의 문제는 이사회, 소유권과 경영권의 분리, 대리인 문제, 규제 등의 차원에서 많은 연구가 이루어지고 있다. 기업의 지배구조는 이해집단간의 관계를 규정하는 규범이며 행동양식으로써 최소의 비용으로 다양한 이해관계자의 이익을 극대화하는 매커니즘이라 할 수 있다(이선 외, 2000; 이영기, 1996). 기업의 지배구조는 기업의 효율성과 경쟁력을 결정짓는 중요 요소이며, 기업경쟁력 기반으로서의 지배구조는 누구를 위해 기업이 경영되어야 하는가에 영향을 미치고 다시 이에 따라 기업의 경영목표가 설정되는 순환적 구조를 지니고 있다(Fligstein and Freeland, 1995: 21-43; 강준구 외, 2001).

기업지배구조에 대한 접근은 관점에 따라 다양하게 접근할 수 있는데(한국경제연구원, 1999: 39), 기업지배구조(corporate governance)는 기업경영을 규율하는 매커니즘으로 기업의 다양한 이해관계집단간의 이해관계와 지배권을 조정하고 규율하는 제도적 장치와 운영 매커니즘을 의미한다(박경서ㆍ조명헌, 2002: 47). 즉 기업지배구조는 법적, 문화적, 제도적 질서를 모두 포함하며 어떤 조직의 성공적 운영을 가능하게 하는 구조, 과정, 문화 그리고 시스템이라고 볼 수 있다(Keasey, Thompson and Wright, 1997).

지배구조는 다시 하부구조와 상부구조로 구분된다. 우선 하부구조는 소유구조(ownership structure), 자본구조(capital structure), 사회적 신뢰체계 등으로 구성되는데, 소유구조는 기업지배구조의 형태 및 지배권 행사주체를 결정짓는 핵심요소라 할 수 있다. 또한 상부구조는 내부규율방식인 내부지배구조와 외부규율방식인 외부지배구조로 구분된다. 내부지배구조는 이사회, 감시기구 등 기업의 내부조직을 통해 경영자를 직접적으로 감시ㆍ감독하는 기업통치방식인데, 이에 대해서는 이사회의 구성 및 독립성 확보를 강조하는 제도론적 접근법과 스톡옵션과 같이 경영진에 대한 명시적인 인센티브 보수계약을 강조하는 대리이론적 접근방식이 있다. 아울러 외부지배구조는 기업외부적 규율을 통해 감시하는 통제장치를 의미한다(이홍규, 1999: 24; 한국경제연구원, 1999: 42-43).

따라서 본 연구에서는 지방공기업으로 운영되는 기업 중에서 지방자치단체가 100% 출자한 지방개발공사에 초점을 맞추어 지방개발공사의 이사회 구조와 재무성과간의 상관성을 분석하는데 연구의 목적을 둔다. 특히 이사회의 운영 측면이 아닌 구성적 측면에 초점을 맞추어 분석하기로 한다. 일반적으로 지방공사형태로 운영되는 지방개발공사는 자치단체가 100% 출자한 형태이므로 소유구조나 자본구조 면에서 전액 자치단체의 소유구조를 지니고 있기 때문에 하부구조에 대한 분석은 제외하기로 하며, 지방공기업의 내부지배구조에 초점을 맞추어 분석하기로 한다. 즉 본 연구에서는 지방공기업 내부지배구조의 제도론적 측면에 초점을 맞추어 이사회의 구성과 재무성과간의 상관성을 분석하기로 한다. 내부지배구조에서 가장 중요한 역할을 하는 것이 이사회 제도인데(김성훈ㆍ박철순, 2000: 1-23), 대리인 관점에서 보면 경영자를 직접적으로 통제할 수 있는 가장 강력한 시스템으로 평가받고 있다(Tihanyi et al, 2003).

Ⅱ. 지방공기업 이사회 구성과 재무성과간의 이론적 배경

1. 변수의 선정

지방공기업 내부지배구조로서의 이사회 구성과 재무성과간에는 크게 두 가지 상반된 연구결과가 존재한다. 하나는 이사회는 기업의 재무성과에 직접적인 결정요인이 되지 않는다는 주장이고(Korac-Kakabadse, Kakabadse, Kouzmin, 2001; Kesner & Johnson, 1990), 다른 하나는 이사회구성과 기업의 재무성과간에는 유의미한 상관성이 있다는 주장이다(Ezzamel & Watson, 1993; Pearce & Zhara, 1992; Baysinger & Hoskisson, 1990; Kaplan & Reishus, 1990; Hill & Snell, 1988; Cochran, Wood & Jones, 1985). 그러나 대부분의 연구는 이사회 구성과 기업의 재무성과간에는 유의미한 상관성이 있다는 것이 일반적이다.

이사회의 구성과 재무성과간의 상관성을 측정하는 변수들은 크게 측정가능한 인구통계학적 변수(성, 연령, 인종 등)와 지식, 교육, 가치 등과 같은 비가측적인 변수로 대별해서 사용된다(Timmerman, 2000; Kilduff, et al., 2000; Pelled, 1996; Maznevski, 1994). 그러나 대부분의 연구들에서는 비가측적인 변수보다는 인구통계학적 변수(특히 대부분의 연구들이 성, 즉 여성비율에 초점을 맞추고 있음)와 규모, 사외이사(민간인) 비율, 참여비율 등이 사용되고 있다(Kesner, 1987; Cochran, Wood & Jones, 1985). 이러한 변수들간의 선행 연구를 바탕으로 가설을 설정하면 다음과 같다.

기업에서는 이사의 주식소유비율과 재무성과간의 변수도 중요하게 다루고 있지만, 지방개발공사는 자치단체가 100% 출자한 소유 및 자본구조를 지니고 있어 지방공기업에 적용하기 어려운 점이 있어 제외하였다.

첫째, 이사회의 규모와 재무성과간의 상관성이 존재하는가이다. 일반적으로 대부분의 연구에서 이사회의 최적 규모에 대한 논의보다는 이사회 구성원 총수와 기업의 재정성과와의 관계에 초점을 두어 분석하는 것이 보편적이다. 최적의 이사회 규모를 도출한다는 것이 현실적으로 어렵고 보편화된 측정기법에 한계가 있기 때문이다. 그러나 조직의 규모가 큰 조직일수록 소규모 조직에 비해 상대적으로 경영주도권 확보를 위한 경쟁이 치열하지 않으며 추가적인 재무성과를 위한 동기부여도 상대적으로 낮다. 따라서 이사회의 규모가 크면 클수록 지방공기업의 재무성과와 역(-)의 상관성을 지닌다(Cochran, Wood & Jones, 1985). 따라서 본 연구에서는 이사회의 규모와 재무성과간에는 역(-)의 상관성이 존재한다고 전제한다. 규모와 관련된 측정변수로는 기존의 연구에서와 같이 이사회의 총 인원수로 측정하기로 한다(Burke, 2000).

둘째, 이사회의 구성원 중에서 사내이사의 비율과 사외이사의 비율이 재무성과에 영향을 미치는가에 대한 분석이다. 이사회는 사내이사와 사외이사로 구분되는데 사내이사는 기업 경영에 참여하고 있는 상임이사를 의미하며, 사외이사는 경영에 직접 참여하지 않는 비상임이사로 정의할 수 있다. 일반적으로 이사회와 기업의 재무성과간에는 명확한 입장이 분명하지 않다. 즉 사내이사의 비율이 높을수록 재무성과와 긍정적인 관계가 있음을 주장하는 연구(Baysinger & Hoskisson, 1990; Kesner, 1987; Cochran, Wood & Jones, 1985)와 사외이사의 비율이 높을수록 재무성과와 긍정적인 관계가 있다는 주장(Ezzamel & Watson, 1993; Kaplan & Reishus, 1990)이 대립되고 있다. 그러나 사외이사는 그들의 지위가 위협받지 않고 있기 때문에 최고 의사결정자로부터 자유로울 수 있고 조직을 통제하는데 좀더 효과적이라고 믿어지고 있으며(김성훈ㆍ박철순, 2000), 사외이사비율은 이사회의 독립성을 제고하여 주주의 이익을 보호하는 이사회의 구조적 변수로서 논의되어 왔고 사외이사비율과 경영성과와의 관계에 대한 다수의 실증 연구에서도 그 유효성을 지지받고 있다(Pearce & Zhara, 1992; Hill & Snell, 1988). 특히 사외이사가 소수일 경우 이사회에서의 실질적 영향력 부재로 기업의 주요 전략적 의사결정에서 유리되기가 쉽고 기업 내부의 주요 정보를 획득할 수 있는 가능성이 적은 반면 사외이사가 다수를 차지하는 경우 사외이사가 실질적인 권한을 가지고 의사결정 참여가 가능하고 제안된 의사결정의 평가를 위해 필요한 정보 요구 등 정보부족 해소가 실질적으로 가능할 수 있다(이동기ㆍ조영곤, 2001). 아울러 사외이사가 다수를 형성할 때 관리의 독립성과 책임성을 확보할 수 있으며(Bacon & Brown, 1977: 91), 기업의 가치를 증대시키는데 긍정적인 역할을 수행한다(Fernandez & Arrondo, 2005; Rosenstein & Wyatt, 1990). 따라서 본 연구에서는 사외이사의 비율이 높을수록 재무성과에 긍정적인 영향을 미친다고 전제한다. 특히 사외이사를 보다 명확하게 규정할 필요가 있는데, 본 연구에서는 민간인 비상임 사외이사를 의미하는 것으로 한정하였다. 즉 지방공기업법에 의하면 이사는 상임이사와 비상임이사로 구분되는데(지방공기업법 제62조, 동법 제58조, 동법시행령 제55조), 상임이사는 조직 내부의 경영에 참여하는 사내이사를 의미하며 비상임이사는 다시 지방자치단체의 출자분과 관련하여 당연직으로 임명되는 비상임 정부직 당연이사(자치단체의 실장, 국장 등이 비상임이사로 당연 참여)와 민간인 비상임이사로 구분된다. 본 연구에서 의미하는 사외이사는 비상임 정부직 당연이사를 제외한 순수 민간인 비상임이사를 의미한다. 비상임 정부직 당연이사를 제외하는 이유는 순환보직에 의해 비상임이사로 위촉되는 자치단체의 실ㆍ국장은 재직 당시의 이사회에만 참여하므로 책임성이 확보되지 않으며, 자치단체로부터 독립적인 지위에 있지 않기 때문에 지방공기업의 입장보다는 지방자치단체의 논리에 좌우되기 쉽다. 따라서 순수 민간인 사외이사의 존재 가치를 규명하려면 비상임 정부직 당연이사를 제외하고 분석하는 것이 타당하다.

셋째, 이사회의 여성비율이 높을수록 지방공기업의 재무성과와 상관성이 존재하는가의 여부이다. 일반적으로 여성의 참여가 높을수록 이사회 구성원의 다양성이 보장되고 다양성의 증가는 재무성과와 긍정적인 상관성을 지니며 사회적 책임성을 증대시키는 경향이 있다고 주장된다(Mattis, 2000; Siciliano, 1996). 그러나 여성의 증가와 같은 다양한 이사회 구성이 직접적인 재무성과와 연결되는 것이 아니지만 이사회의 통합 및 의사소통의 원활화를 도모할 수 있고 재무성과를 향상시킬 수 있다는 주장이 제기되고 한다(Maznevski, 1994). 즉 여성의 참여와 재무성과간의 상관성을 부정하고 있지는 않다. 미국 100대 기업의 지배구조에 대한 연구에서 97개의 기업이 적어도 1명의 여성 이사를 보유하고 있다는 연구결과(Catalyst, 1995)는 이러한 기본적 가설을 입증하는 것이라 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 이사회의 여성비율이 높을수록 지방공기업의 재무성과와 정(+)의 상관성을 지닌다라고 전제한다.

넷째, 이사회 구성원이 직접 참여하는가의 여부에 따라 재무성과에 영향을 끼칠 수 있다는 점이다. 일반적으로 이사회의 구성원이 직접 참여하여 의사결정하는 것은 기업의 재무성과에 긍정적인 영향을 미친다는 것이다(Dulewicz & Herbert, 2004). 또한 이사의 직접적 의사결정에의 참여는 이사로 하여금 의사결정과정에 능동적으로 몰입할 수 있는 여지가 있다는 것이다(Van den Berghe & Levrau, 2004). 따라서 본 연구에서는 이사 참여비율이 높을수록 지방공기업의 재무성과와 정(+)의 상관성을 지닌다라고 전제한다. 참여비율은 이사회에 직접 참여하여 의결하는 비율을 의미하며, 전체 이사회 결재비율에서 서면결재비율(직접 참여하지 않고 서면으로 결재)을 제외한 비율로 측정하였다.

134개 기업에 대해 1997년부터 1999년까지 3년 동안의 분석에서 이사회 구성원의 직접적 참여는 재무성과(총자산수익률; ROA)에 긍정적인 영향을 미친다는 것이다(Dulewicz & Herbert, 2004).

다음으로 이사회의 구성과 재무성과간의 상관성을 측정하기 위해 고려되어야 할 변수는 재무성과를 어떤 변수를 활용할 것인가의 문제이다. 일반적으로 이사회와 재무성과간의 상관성을 측정하기 위한 재무지표는 ROE 개념을 활용하고 있다(Dulewicz & Herbert, 2004; Richard, 2000; Simon & Pelled, 1999).

ROE(Return on Equity)는 Dupont사의 재무분석체계에서 비롯된 개념으로 대차대조표와 손익계산서 항목들을 체계적으로 관련시킴으로써 기업의 재무성과를 효과적으로 요약하는 동시에 기업수익성의 저하요인을 찾아내어 이를 제거하는 재무분석체계를 의미한다. 즉 ROE는 기업의 수익창출활동을 위해 사용된 투자자금에 대한 수익성을 측정하는 척도로써 기업의 경영성과를 총체적으로 측정하기 위한 지표로 널리 이용되고 있는 재무비율이다. 보통 ROE는 당기순이익을 자기자본으로 나눈 비율로서 측정되는데, 투자한 자본이 당해 연도에 벌어들인 가치의 증식분을 의미한다(Ohlson, 1995). 일반적으로 ROE의 계산은 다음과 같다.

[eqn: rmROE = 당기순이익 over 자기자본 = 당기순이익over매출액 times 매출액over총자산 times 총자산over자기자본]

[eqn: rmROE=매출액순이익률times총자산회전율times재무레버리지]

[eqn: rmROE=총자산수익률(ROA)times재무레버리지]

총자산수익률(ROA: Return On Total Assets Ratio)은 투자수익률(ROI: Return on Investment)이라고도 하며 기업의 주어진 총자산을 수익창출활동에 얼마만큼 효율적으로 이용하였는가를 측정하는 척도이다. 이 비율이 높을수록 수익성이 높고 미래의 기업성장가능성이 큰 것으로 해석할 수 있다(이필상, 1997: 433-435).

Ball & Brown(1968)의 연구 이후 ROE에 대한 연구는 기존의 주가 일변도의 분석으로부터 당기 재무제표 항목을 이용한 미래 순이익의 예측에 초점을 두고 있다(Abarbanell & Bushee, 1997). 특히 ROE에 관한 선행연구 결과에 의하면 ROE가 평균회귀과정을 따르고 있으며(Beaver, 1970), 이를 이용하면 미래순이익을 예측하는데 도움이 된다는 것과 ROE를 구성요소로 분해했을 때 그 구성요소의 변화가 미래 ROE 변화를 예측하는데 유의한 역할을 한다는 것이다(Penman, 1991; Fairfield & Yohn, 2001). 또한 당기 ROE가 높은 집단에서는 미래 ROE도 높고, 당기 ROE가 낮은 집단에서는 미래 ROE도 낮게 나타나며, ROE 비율과 주가와도 밀접한 관계가 있음을 보여주고 있다(Penman, 1991).

ROE분석은 기업경영내용의 핵심을 이루는 비용, 자산투자, 자본조달의 변동내역을 파악하는 종합적인 경영평가방법인데(Han & Kang, 2001), ROE분석은 매출액순이익률, 총자산회전율, 재무레버리지와 관련된 분석체계이기 때문에 매출액순이익률분석을 통해 비용의 효율성(cost efficiency)을, 총자산회전율분석을 통해 자산투자의 효율성(asset investment efficiency)을, 재무레버리지를 통해 자본조달면에서 부채의존도를 측정할 수 있다. 특히 대부분의 학자들이 재정적 안정성(financial stability)을 공기업의 경영의 주된 과제로 삼고 있기 때문에 ROE 분석은 의미를 지닌다(Trachsel, 1950: 387).

따라서 본 연구에서는 이사회 구성과 재무성과간의 상관성 분석을 위해 ROE를 구성하는 매출액, 당기순이익, 총자산과 이러한 재무변수로부터 도출된 ROA와 ROE를 바탕으로 측정하였다.

2. 자료의 구성

지방공기업 이사회 구성과 재무성과간의 상관성 분석을 위한 자료로는 지방개발공사에 한정하여 분석하였다. 지방공기업의 간접경영방식 중에서 모든 광역자치단체가 지방개발공사를 보유하고 있는데, 본 연구에서는 16개의 지방개발공사 중에서 14개의 지방개발공사만을 대상으로 분석하였다. 즉 울산광역시와 충청남도의 경우 지방개발공사가 설립된지 1년 미만이었기 때문에 분석대상에서 제외하였으며, 14개 광역자치단체에서 설립한 지방개발공사(서울, 부산, 대구, 인천, 대전, 광주, 경기, 강원, 충북, 전북, 전남, 경북, 경남, 제주)를 중심으로 분석하였다. 그러나 인천, 전남, 충북의 경우는 공사설립이 타 공사에 비해 짧아 각각 4년(2003-2006년), 3년(2004-2006년), 1년(2006년)만의 자료로 구성되어 있다.

또한 시간적 범위 측면에서 2000년에서 2006년까지 7개년 결산자료를 중심으로 분석하였다. 2000년부터 분석시기로 설정한 이유는 1999년 1월 29일 지방공기업법 제5차 개정으로 지방공사의 설립인가권이 행정자치부에서 지방자치단체로 이양되었기 때문에 지방의 자율성이 보장된 시점, 즉 2000년부터 분석하였다.

아울러 이사회의 구성원수, 민간인 비상임이사, 여성비율, 참여비율, 재무비율 등에 대한 자료는 결산자료를 중심으로 분석하였으며, 분석도구로는 각 변수별 자료를 패널자료(panel data)로 재구성하여 Window SPSS(version 12.0)를 이용하여 분석하였다.

Ⅲ. 지방공기업 이사회 구성과 재무성과간의 실증분석

1. 지방개발공사의 현황과 재무성과

14개 지방개발공사의 총 이사수는 평균 8.71명으로 나타나고 있으며, 서울, 대전, 제주의 순으로 나타나고 있다. 또한 이사회의 구성원 중에서 여성비율은 매우 낮은 것으로 분석되었는데, 광주가 2002년부터 2004년에 1명을, 강원이 2003년부터 2006년까지 1명을, 전북이 2006년에 1명을, 경기가 2005년에 1명을, 대전이 2006년에 1명을, 전남이 2004년부터 2006년까지 1명을 여성 이사로 보임하고 있어 평균 1.64%에 지나지 않았다. 아울러 민간인 이사비율이 평균 41.73%이고, 이사의 실제 이사회 참여비율이 평균 74.3%에 이르고 있다(그림 1 참조).

<그림 1> 지방개발공사의 분석대상 기간 동안의 평균 지표값

지방개발공사의 2000년 이후 분석대상 기간 동안의 평균 ROE를 공사별로 구분해 보면 제주, 경기, 경북, 경남의 순으로 나타나고 있다. 특히 충북과 전남은 ROE 및 ROA 값이 음수(-)로 나타나고 있는데, 이는 개발공사의 설립역사가 일천한 상태에서 초기 투자자본이 많이 소요되었기 때문인 것으로 추정된다(그림 2 참조).

<그림 2> 지방개발공사의 분석대상 기간 동안의 평균 ROE 및 ROA

특히 지방개발공사의 ROA보다는 ROE값이 더 크게 나타나고 있는데, 이러한 현상은 매출액순이익률이나 총자산회전율보다는 재무레버리지에 크게 영향을 받은 것으로 나타나고 있다. 일반적으로 경영자들이 매출액순이익률이나 자산회전율은 가능하면 높이려고 노력을 하지만 재무레버리지는 반드시 그렇지 않다. 재무레버리지를 높이면 ROE가 증대되는 효과가 있지만, 반면에 위험이 증대된다는 부정적인 측면도 존재한다. 즉 부채를 사용하면 저렴한 이자율로 자본을 조달해서 이익을 많이 남긴다는 긍정적 측면이 있는 반면에 파산위험이 증대된다는 부정적 측면도 있다. 재무레버리지가 증가하게 되면 이자비용 등이 증가하므로 매출액순이익률이 하락할 뿐 아니라 총자산 규모도 커지게 되므로 총자산회전율이 하락하게 된다. 따라서 기업의 효율적 경영을 위해서는 타인자본에 대한 의존도를 적정한 수준에서 유지할 수 있어야 한다. 즉 부채관리의 필요성이 중요하다. 일반적으로 타인자본 의존도가 높은 기업은 낮은 기업에 비해 불경기 시에는 손실이 커지나, 호경기 시에는 높은 수익을 향유할 수 있다.

아울러 14개 지방개발공사의 분석대상 기간 동안 평균 재무비율값을 살펴보며 다음 <표 1>과 같다. 당기순이익 측면에서는 서울, 부산, 대구의 순으로 높게 나타나고 있으며, 매출액 측면에서는 서울, 경기, 부산의 순으로 분석되었다. 그러나 매출액순이익률 측면에서는 경북, 강원, 제주의 순으로 나타나고 있으며 총자산회전율 측면에서는 제주, 대구, 대전의 순으로 분석되었다. 또한 부채의존도를 나타내는 재무레버리지에 측면에서는 경기, 경남, 인천, 서울, 광주의 순으로 나타나고 있는데, 이는 타 개발공사에 비해 부채의존도가 상대적으로 높다는 것을 의미한다.

<표 1> 분석대상 기간 동안의 평균 재무비율값

공사	재무성과(단위: 백만원)				재무비율
	당기순이익	매출액	총자산	자기자본	NIS	TAT	FL
서울	24,s215	445,727	3,983,974	1,673,038	0.06	0.14	2.23
부산	23,020	222,686	1,004,332	627,657	0.09	0.22	1.63
대구	10,004	175,758	586,563	296,078	0.06	0.32	1.98
인천	5,401	108,381	644,539	199,746	-0.76	0.14	2.74
대전	4,107	89,538	327,585	166,922	0.04	0.29	1.94
광주	3,040	28,443	340,524	154,591	0.13	0.09	2.18
경기	21,901	230,305	1,267,007	350,465	0.10	0.29	2.98
강원	2,496	12,669	293,715	230,843	0.19	0.05	1.33
충북	-472	10	52,511	52,493	-47.20	0.0002	1.00
전북	2,657	33,564	117,219	89,555	0.09	0.29	1.31
전남	293	18,031	211,367	167,111	-1.21	0.03	1.20
경북	4,577	25,128	123,374	76,872	0.21	0.20	1.59
경남	4,731	44,449	227,564	78,034	0.10	0.20	2.96
제주	6,555	38,873	64,569	45,041	0.16	0.59	1.50
평균	8037.5	105254.4	660345.9	300603.3	-3.42	0.20	1.90

* NIS: 매출액순이익률, TAT: 총자산회전율, FL: 재무레버리지

2. 지방공기업 이사회 구성과 재무성과간 실증분석

1) 이사회 규모와 재무성과간 상관성

이론적 가설에서 이사회의 규모와 재무성과간에는 역의 상관성이 존재한다고 가정하였는데, 실제 분석결과 이사회 총수는 매출액, 당기순이익, 총자산과 정(+)의 상관성을 갖는 것으로 분석되었다. 즉 95%의 유의수준에서 매출액과 0.352, 당기순이익과 0.246, 총자산과 0.356의 상관성을 지니는 것으로 분석되었다. 그러나 이사회 총수와 ROA 및 ROE는 95%의 유의수준에서 유의미하지 않은 것으로 분석되었다(표 2 참조). 이사회의 규모를 이사회 총수로 규정하여 분석한 결과 이사회 총정원수와 매출액, 당기순이익, 총자산과 정(+)의 상관성을 지니고 있다는 것은 현 이사회의 정원이 어느 정도 지방개발공사의 재무성과와 연동하여 증가하여 왔음을 알 수 있지만, ROE와의 상관성이 유의미하지 않은 것으로 분석된 것은 차후에 보다 많은 시계열 자료를 바탕으로 심층적으로 분석될 여지가 있다.

<표 2> 이사총수와 재무성과간의 상관성

2) 이사회의 민간인 구성과 재무성과간 상관성

이론적 가설에서 이사회의 민간인 사외이사의 비율과 재무성과간에는 정(+)의 상관성이 존재한다고 가정하였는데, 실제 분석 결과 민간인 이사의 비율은 ROA와 ROE에 정(+)의 상관성이 있는 것으로 분석되었다. 즉 95%의 유의수준에서 민간인 이사비율은 ROA와 0.337, ROE와 0.336의 상관성을 지니고 있다. 그러나 민간인 비율과 매출액, 당기순이익, 총자산과는 95%의 유의수준에서 유의미하지 않은 것으로 분석되었다(표 3 참조)

<표 3> 이사회의 민간인 비율과 재무성과간의 상관성

3) 이사회 여성구성과 재무성과간 상관성

이론적 가설에서 이사회의 여성비율과 재무성과간에는 정(+)의 상관성이 존재한다고 가정하였는데, 실제 분석 결과 유의미하지 않은 결과가 도출되었다. 즉 여성비율과 매출액간에는 역의 상관성(-0.216)이 존재하는 것으로 분석되었고, 나머지 재무성과간에는 유의미하지 않는 것으로 나타났다(표 4 참조).

<표 4> 이사회의 여성비율과 재무성과간의 상관성

이사회의 여성비율과 재무성과간의 관계에서 유의미하지 않은 결과가 나타난 것은 여성비율이 극히 낮은 상태(평균 1.64%)이고 여성 비율이 존재하지 않는 이사회가 많은 상황에서 상관성을 분석하였기 때문인 것으로 판단된다. 실증분석결과 여성이사의 증가와 재무성과간에는 명확한 결론을 도출할 수 없지만, 이론적 분석에서 살펴본 바와 같이 여성이사의 증가와 같은 다양한 이사회 구성이 직접적인 재무성과와 연결되는 것이 아니라 이사회의 통합 및 의사소통의 원활화에 기여하여 재무성과의 향상에도 기여할 수 있다는 주장(Maznevski, 1994)을 참고할 필요는 있다.

4) 이사회 참여비율과 재무성과간 상관성

이론적 가설에서 이사회의 참여비율과 재무성과간에는 정(+)의 상관성이 존재한다고 가정하였는데, 실제 분석 결과 이사회의 참여비율은 매출액, 총자산에 정(+)의 상관성이 있는 것으로 분석되었다. 즉 95%의 유의수준에서 참여비율은 매출액과 0.375의 상관성을 보여주고 있으며, 총자산과는 0.301의 상관성을 나타내고 있다. 그러나 이사회의 참여비율과 당기순이익, ROA, ROE와는 유의미하지 않은 것으로 분석되었다(표 5 참조).

<표 5> 이사회의 참여비율과 재무성과간의 상관성

Ⅳ. 분석결과의 정책적 함의

1. 이사회 규모와 관련된 정책적 함의

이사회 규모와 재무성과 간의 상관성 분석 결과 이론적 가설에서 제시한 역(-)의 상관성이 부정되고, 이사회 총정원수와 매출액, 당기순이익, 총자산과 정(+)의 상관성이 있는 것으로 분석되었다. 매출액의 경우 매출원가에 판매량을 곱하여 계산되는데, 매출액의 변화가 이사회의 총정원수 변화와 정(+)의 상관성을 지니고 있으며 총수익에서 총비용을 제외한 당기순이익의 변화도 이사회의 총정원수와 정(+)의 상관성을 지니고 있다. 아울러 총자산은 자본과 부채로 구성되는데, 자본과 부채의 변화는 지방개발공사의 사업규모의 변화를 의미하므로 그에 상응하는 이사회의 규모도 연동되고 있음을 알 수 있다. 즉 지방개발공사의 재정사업 범위가 확대되어 총자산과 매출액이 증가하면 이사회의 총정원수도 어느 정도 증가하였음을 의미한다. 예를 들어 강원개발공사의 경우 5명에서 12명으로 증가하였고, 경기도시공사는 8명에서 11명, SH(서울도시개발공사)는 9명에서 12명, 제주개발공사는 9명에서 11명, 부산개발공사는 7명에서 10명으로 변화되었다. 또한 지방개발공사의 총자산이 축소되었을 경우 이에 상응하는 이사회 총정원수의 규모가 감소되었는가의 여부를 고려할 필요가 있는데, 강원개발공사의 경우 2001년에서 2002년 사이에 총자산이 감소하면서 이사회의 총정원수가 7명에서 5명으로 감소되었고, 전북개발공사의 경우는 2002년에서 2003년에 총자산이 감소됨에 따라 이사회의 총정원수도 6명에서 5명으로 감소되었다. 따라서 총자산과 이사회의 총정원수와는 어느 정도 연동되고 있음을 알 수 있다. 그러나 이러한 결론은 전체 지방개발공사의 평균적 변화만을 의미할 뿐이지 개별 지방개발공사에 모두 적용되기에는 한계가 있다. 예를 들어 전북개발공사의 경우 2003년에서 2004년에 총자산이 감소되었음에도 불구하고 이사회의 총정원수는 5명에서 7명으로 증가하였다.

결국 지방개발공사의 이사회 총정원수와 재무성과간의 상관성을 분석함에 있어 고려되어야 할 것은 이사회 총정원수와 매출액, 당기순이익, 총자산에는 정(+)의 상관성이 있기 때문에 이에 상응하는 이사회 총정원수를 정책적으로 고려해 볼 필요가 있다. 즉 정책적 고려 기준으로 재무성과와의 상관성을 참고로 할 필요가 있다.

현행 행정자치부의 지침에 의하면 직원수 300명 이상인 경우 획일적으로 3명의 상임이사를 적용토록 하고 있는데, 이러한 지침의 내용을 지방공기업의 규모와 특성을 고려하여 지방공기업에 자율성을 부여하는 방안을 고려할 필요가 있다. 예를 들어 이사총수 = f(현원, 매출액, 당기순이익, 총자산, 자기자본) 등과 같은 함수식을 통해 일정한 기준을 도출하는 것도 하나의 방안이라 할 수 있다. 일례로 종속변수를 이사총수, 독립변수를 현원, 매출액, 당기순이익, 총자산, 자기자본으로 구성하여 stepwise 방식에 의한 회귀분석결과 현원만이 종속변수에 유의미한 것으로 채택되었다. 재무성과에 대한 고려가 회귀함수식에서 제외되었지만, 향후 보다 많은 시계열 자료를 통해 심도 있게 분석할 필요가 있다.

	비표준화계수		표준화계수 B	t	유의확률
	B	표준오차
상수	.997	.233		.339	.000
현원	.005	.001	.441	.479	.000

2. 민간이사비율과 관련된 정책적 함의

이사회의 구성과 관련하여 이사회의 구성원이 특정 부서의 장을 겸하고 있느냐의 여부에 따라 기능위원회형(functional board type)과 정책위원회형(policy board type)으로 구분된다. 기능위원회형은 이사회의 구성원이 특정 부서의 장을 겸하고 있는 형태이며, 정책위원회형은 이사회의 구성원이 특정 부서의 장을 겸하고 있지 않은 형태이다. 기능위원회형은 이사들이 자기 부서의 일에만 몰두하여 전체 업무에 대한 광범위하고도 포괄적인 시야를 갖지 못하는 폐단이 있는데 반해, 정책위원회형은 특정 부서의 일에 대한 집행 책임이 없기 때문에 하나의 자문기관으로 전락할 위험성이 있다(안용식ㆍ원구환, 2001: 187). 현행 지방공기업의 이사회는 다소 복잡한 조직형태를 취하고 있는데, 상임이사는 특정 부서의 장을 겸하고 있는 기능위원회형에 가깝고, 비상임이사는 특정 부서의 장을 겸하지 않는 정책위원회형에 가까운 형태를 취하고 있다. 또한 사장이 집행의 책임자이면서 이사회의 의장으로서의 역할을 수행하고 있어 사장이 이사회에 직접적인 책임을 지지 않는 형태이다. 따라서 민간인 이사가 참여할 수 있는 형태는 기능위원형이기보다는 정책위원회형이라 할 수 있다.

지방개발공사의 이사회 구성에 대한 분석결과 민간인 이사비율이 평균 41.73%에 이르고 있는데, 이는 사장을 포함한 상임이사와 정부의 당연직 비상임이사(자치단체의 실, 국장 등)가 제외된 비율이다. 현행 지방공기업법에서는 사장을 포함한 상임이사의 정수가 이사 정수의 100분의 50미만으로 규정하고 있다. 그러나 비상임이사 중에서는 자치단체의 당연직 비상임이사가 2-3명 포함되어 있기 때문에 실제 정책위원회 형태로 구성되는 민간인 이사의 비율이 구조적으로 낮을 수밖에 없다. 특히 사장, 상임이사, 자치단체의 당연직 비상임이사를 제외한 순수 민간인 이사비율과 재무성과간의 상관성 분석 결과 민간인 이사의 비율은 ROA와 ROE에 정(+)의 상관성이 있는 것으로 분석되었는데, 이는 민간인 이사 비율이 높을수록 재무성과도 증대되는 경향이 있다는 것이다. 특히 민간인 이사구성 비율과 참여비율이 정(+)의 상관성을 지니고 있고, 서면비율과는 부(-)의 상관성을 지니고 있어 민간인 이사구성비율이 높을수록 참여비율도 높다는 것을 알 수 있으며, 아울러 ROE 성과도 높다는 것을 알 수 있다(표 6 참조). 따라서 향후 이사회의 구성에 있어 민간인 이사의 비율을 증대하는 정책이 고려되어야 할 것이다.

<표 6> 이사회 구성관련 비율간의 상관성 분석

		여성비율	민간비율	서면비율	참여비율
여성비율	Pearson상관계수	1
	유의확률
민간비율	Pearson상관계수	.257*	1
	유의확률	.017
서면비율	Pearson상관계수	-.125	-.266*	1
	유의확률	.250	.013
참여비율	Pearson상관계수	.125	.266*	-1.000*	1
	유의확률	.250	.013	.000

* < 0.005

지방개발공사는 자치단체가 100% 출자한 독립된 법인이고 자치단체장이 사장추천위원회를 거쳐 사장을 임명하고, 사장은 자치단체장의 승인을 얻어 이사를 임명하는 형태이므로 이들로 구성되는 이사회는 독립성과 자율성을 확보하기가 제도적으로나 실제적으로도 어렵다. 따라서 현행 지방공기업법시행령 제55조의 규정 “이사는 정관이 정하는 바에 의하여 상임이사와 비상임이사로 구분하고 사장을 포함한 상임이사의 정수는 이사 정수의 100분의 50 미만으로 한다”라는 규정을 “이사는 정관이 정하는 바에 의하여 상임이사와 비상임이사로 구분하고 사장을 포함한 상임이사, 당연직 비상임이사의 정수는 이사 정수의 100분의 50 미만으로 한다”라는 규정으로 개정하면 민간인 이사비율을 확대할 수 있을 것이다. 이러한 구조적 측면에서의 제도 개선방안은 운영적 측면에서의 개선방안과 유기적으로 연계되어야 할 것이다. 즉 현행 이사회의 권한이 제도적으로 한정되어 있고, 민간인이사의 전문성과 책임성이 취약한 구조는 지속적으로 개선되어야 할 사항이다.

2007년 행정자치부의 지방공기업 경영혁신 로드맵에 의하면 자치단체 공무원 당연직 이사를 2명 이내(특별한 경우 3명)에서 1명 이내(특별한 경우 2명)로 개선하여 개방형이사의 비율을 확대하려는 정책을 2008년부터 단계적으로 추진할 예정이다.

지방공기업의 사외이사 기능이 저조한 이유는 제도적으로 기능과 책임에 한계가 있고 실제 운영상의 독립성이 부족할 뿐 아니라 이사로서의 역할을 충실히 수행할 책임과 인센티브가 없기 때문이다.

민간이사의 경우 낮은 수당으로 인한 관심 저하와 심도 있는 토의 절차가 부재하고 있으며, 일부 이사회의 경우 민간인이사라 하더라도 전문성이 결여된 경우가 있었다.

3. 여성참여비율과 관련된 정책적 함의

여성 이사의 참여가 높을수록 이사회 구성원의 다양성이 보장되며 다양성의 증가는 재무성과와 긍정적인 상관성을 지니며 사회적 책임성을 증대시키는 경향이 있고(Mattis, 2000; Siciliano, 1996), 여성 이사비율이 높을수록 이사회의 통합 및 의사소통이 원활하고 재무성과가 향상된다는 주장(Maznevski, 1994)도 있지만, 본 연구결과 여성 이사의 증가와 같은 다양한 이사회 구성이 직접적인 재무성과와 연결되는 것이 아니라는 것이다. 그러나 현행 지방개발공사의 이사회에 참여하는 있는 여성비율이 극히 낮은 상황에서 재무성과와의 연관성 여부를 최종적으로 결론짓는 것은 다소 무리가 있다. 전문지식과 경험이 풍부한 민간인 여성 이사의 참여는 이사회의 구성의 다양성과 상보성을 실현할 수 있는 중요한 요소라 할 수 있으며, 궁극적으로 재무성과에 긍정적인 영향을 미친다는 것이 일반적인 가설이다. 다만 <표 6>에서 나타나고 있는 바와 같이 민간인 이사 구성비율과 여성비율간에는 0.257 정도의 상관성이 존재하는 것으로 분석되었기 때문에 전문 여성 이사비율을 높이는 방안도 이사회의 구성의 다양성 및 상보성 차원에서 검토할 수 있는 대안이라 할 수 있다.

4. 참여비율과 관련된 정책적 함의

이사의 직접적 의사결정에의 참여는 이사로 하여금 의사결정과정에 능동적으로 몰입할 수 있는 여지가 있다는 이론적 가설을 검증한 결과 이사의 참여비율이 높을수록 재무성과와도 긍정적인 상관성을 지니고 있었다. 또한 민간인 비율이 높을수록 참여비율도 높게 나타나고 있으며(표 6 참조), 참여비율이 높을수록 재무성과도 높게 나타나는 것으로 분석되었다(표 5 참조).

따라서 경험과 지식이 풍부한 민간인 이사의 참여비율을 높이는 방안이 강구되어야 한다. 그러나 일부 지방개발공사의 경우 민간인 이사들이 정관에서 규정하고 있는 자격요건과 부합하지 않는 경우(정당관계자 및 정치인이 비상임이사로 임명된 사례가 가장 많음)가 있었으며 전문성이 결여된 민간인 이사도 존재하였다. 이사회에 민간인 이사비율을 높인다는 것은 경험과 지식이 부족한 일반인으로 임면하여 민간인 이사의 비율을 단순히 높인다는 것을 의미하는 것이 아니라 지방공기업의 업무와 관련된 경험과 지식이 풍부한 민간인 이사의 비율을 높여야 함을 전제로 한 개념이다.

Ⅴ. 결  론

지방공기업은 공적 소유권에 기초하고 있으므로 지방공기업의 진정한 소유자는 주민이라 할 수 있다. 즉 지방공기업은 공적 소유의 기초 위에 있고 더욱이 제공하는 서비스가 공공 서비스로서 지역주민에 미치는 영향이 크므로 소유 주체 및 주민대표가 각각의 입장에서 경영활동의 기본사항에 대해 규제하고 통제하는 것이 일반적이다. 그러나 지방공기업에 대한 주민들의 공적 소유권은 명확하지 않으며, 그 실체를 파악하기란 쉽지 않다. 또한 소유권자로서의 주민이 지방공기업을 경영한다는 것도 불가능하기 때문에 자연히 주민의 입장에서 지방공기업을 경영할 대리인이 필요하게 된다. 그러나 소유권자인 주민의 입장과 대리인인 지방공기업 관리자간에 비대칭적 정보가 존재하는 상황에서 대리인 비용(agent costs)이 발생할 소지가 있다. 주인의식이 결여된 상태에서 비용을 최소화하고자 하는 동기부여가 결여됨으로써 비용을 최소의 수준으로 유지하지 못하는 X-비효율성(X-inefficiency)의 존재, 도덕적 해이나 거래비용의 존재로 인해 유발되는 비효율성, 역선택의 문제, 지방공기업의 공적 소유구조에 따른 주민의식의 결여, 지방공기업 관리자의 정실주의적ㆍ엽관주의적 임명, 관료주의적 조직체계와 직무구조로 인한 자율책임경영체제의 미확립, 통합 인사관리체계의 정비와 보수체계와의 연계 미흡으로 인한 생산성 저하, 무사안일적 경영을 공익성으로 대체하려는 조직풍토 등은 지방공기업이 안고 있는 중요한 문제점이다.

따라서 지방공기업은 소유주체인 주민의 입장과 대리인인 지방공기업 관리자간의 비대칭적 정보가 발생하지 않을 수 있는 지방공기업 내부지배구조를 명확히 구성하여 공적 소유권의 실현과 대리인 비용을 제거할 수 있는 방안이 필요하다.

이러한 인식하에 본 연구에서는 지방공기업 내부지배구조로서의 이사회 구성과 재무성과간의 상관성을 분석하여 지방공기업의 효율적인 지배구조를 형성하는데 연구 목적을 두고 있다. 분석결과 민간인 이사비율이 높을수록 이사회의 참여비율도 높았고, 민간인 이사비율이 높을수록 재무성과도 높았음을 알 수 있었다. 결국 지방공기업에 대한 경험과 지식이 풍부한 민간인 이사 비율을 확대하고, 이들의 참여기회를 보장할 수 있는 제도적 장치가 마련될 때 지방공기업의 재무성과도 향상될 수 있음을 알 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다 민간인 이사의 자격요건을 보다 엄격히 규정할 필요가 있다. 지방공기업 임원의 임명과 관련하여 현행 지방공기업에서는 사장추천위원회만 구성하도록 되어 있는데, 이를 임원추천위원회 형태로 확대 개편하여 사장, 상임이사, 비상임이사, 감사 등 지방공기업의 모든 임원에 대한 검증 장치를 도입하는 방안 등도 검토할 필요가 있을 것이다.

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원구환(元求桓): 연세대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고(논문: 지방정부 기업적 활동의 효율적 경영관리모형에 관한 연구, 1995), 현재 한남대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 공기업, 재정관리, 정책평가 등이며, 주요 저서 및 발표논문으로는 지방행정론(공저: 개정판, 2006), 지방정부 생산성 측정의 이론과 실제(공저, 2003), 지역산업진흥사업육성정책을 위한 산업클러스터 평가척도 개발(2006), 제3섹터 지방공기업의 출자지분 및 이사회구조 분석(2006), Correlation of R&D Investment and Financial Ratios of Government - Invested Enterprises(2006), 지방공기업의 생산성 분석(2007), Electric Power Industry Restructuring and ROE: The Case of Korea Electric Power Corporation(2007; SSCI) 등이 있다. 현재 한국국정관리학회 편집이사 및 한국지방공기업학회 총무기획이사로 활동 중이다.

<E-mail: wgh9191@hnu.ac.kr/논문접수일: 2008. 1. 2/심사게시일: 2008. 1. 9/심사완료일: 2008. 2. 11>

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 129～150

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