정책품질관리제도 운영의 성과와 한계

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 129～150

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Performance and Limitations of Operating Policy Quality Management System

정 윤 수*

* 제1저자

장 지 호**

** 교신저자

김 영 민

박 용 성

정책품질관리제도는 정책 수행과정에서 발생하는 문제점이나 비효율을 방지하고 정책추진 전 과정에 걸쳐 정책의 품질을 효율적으로 관리하기 위하여 2005년 7월에 본격적으로 도입되었다. 본 논문에서는 그동안 추진되어 온 정책품질관리제도의 성과와 한계를 국무조정실의 성과분석과 본 연구진의 성과분석을 통해 살펴보았다.

국무조정실의 성과분석에 따르면 정책품질관리제도의 도입으로 정책품질의 중요성에 대한 인식이 향상되고 정책과정 단계별 주요 성공요인들을 체계적으로 점검하는 제도를 갖추었다는 성과를 거두었다. 그러나 정책품질관리의 실질적인 집행에 초점을 맞춘 본연구진의 분석에 따르면 정책품질관리의 성과물이 무엇인가에 대한 혼란으로 인해 제도의 형식적 운영이라는 문제점이 드러났으며, 여전히 담당공무원들의 정책품질에 대한 이해가 부족하고, 정부의 일하는 방식 관련 다른 시스템과의 중복이라는 문제점도 나타났다. 또한 정부부처의 정책역량에 따라 부처의 시행성과와 문제점은 전혀 다른 모습을 보였다.

따라서 이러한 문제점들을 극복하기 위해서는 부처별 특성을 반영한 차별적인 관리전략의 수립, 부처의 자율적 운영 및 선도부처의 운영사례 확산, 다 부서 및 다 부처 관련 정책의 정책품질 강화, 정책품질관리제도 구성내용의 재점검, 정부업무관리의 전체적 틀과 정책품질관리제도의 연계 강화, 정책품질의 개념에 대한 명확한 이론적 정립이 이루어져야 할 것이다.

주제어 : 정책품질관리, 성과분석, 정책품질관리매뉴얼

Ⅰ. 머리말

오늘날 정부의 정책과 관련하여 이해관계자의 계층이 다양화되고 새로운 정책수요가 급증하는 등 정책환경이 급속하게 변하고 있다. 특히 사회갈등의 증가로 복잡하고 비정형적인 문제가 등장함에 따라 정책을 수립․집행․평가하는 전 과정에 걸쳐 고려해야 할 다양한 요인들에 대한 세심한 배려가 요구되고 있다. 하지만 그동안 정부는 규제영향분석․환경영향평가 등과 같이 부분적이고 제한적인 정책관리시스템만을 적용해 왔다. 다시 말해서 정책실패에 대한 문제제기가 다양한 정책분야에서 제기되고 있음에도 불구하고 정책실패에 대한 원인 분석이나 분석결과의 공유는 제대로 이루어지지 않고 있는 실정이다. 또한 정책홍보와 평가보상체계의 미흡이 기존의 정책관리시스템이 가지고 있는 중요한 문제로 지적되어 왔다(혁신관리수석실, 2007).

이에 따라 참여정부는 정책의 효율적인 관리에 대한 필요성을 강조하면서 다양한 관련제도를 도입하게 되었다. 중앙부처의 각 정책과 사업에 대한 공정하고 체계적인 평가를 위하여 정부업무평가기본법을 ’06년 4월에 제정하였으며, 새로운 재정운용의 틀을 마련하고 성과관리 재정운영을 주요한 내용으로 하는 국가재정법을 ‘’07년 1월부터 시행하였다. 이와 함께 정책 수행과정에서 발생하는 문제점이나 비효율을 방지하고 정책추진 전 과정에 걸쳐 정책의 품질을 효율적으로 관리하기 위한 제도적 기반으로 정책품질관리제도를 도입하였다.

정책품질관리제도는 KS․ISO 9000(품질경영시스템 규격)에 힌트를 얻어 2004년 6월에 대통령이 직접 제도 도입을 주창하였으며, 민간의 균형성과측정표(BSC: Balanced Score Card), 품질관리(TQM: Total Quality Management), 6 sigma 등의 경영혁신 마인드를 접목하고, 정책학 이론과 일선 행정의 경험을 투영해 제도의 틀과 내용을 마련하였다. 2005년 상반기에 시범실시를 통해 제도의 문제점과 부족한 점을 보완하여 2005년 7월 1일부터 본격적으로 시행하였다.

정책품질관리제도의 도입이 일천하기 때문에 이에 대한 기존의 연구논문들은 많지 않다. 선행 연구논문은 크게 두 가지로 유형으로 나누어볼 수 있다. 첫째. 정책품질관리제도의 효과에 관한 분석으로, 허만형(2006a)은 시행초기 1년 동안의 개선효과를 분석하였으며, 허만형 외(2006c)는 부처기능별 정책품질관리 개선효과를 비교분석하였다. 이 두 연구는 모두 국무조정실에서 시행한 설문조사를 바탕으로 개선효과를 분석하였다. 둘째, 최길수(2005)와 최길수 외(2006)은 지방정부에 있어서 정책품질관리제도의 도입 및 집행에 따른 전략과 과제를 분석하였다. 그 외에도 강제상 외(2005)와 이희선 외(2006)는 정책품질관리제도의 소개와 효율적 관리방안을 다루었다.

정책품질관리제도의 도입이후 주무부처인 국무조정실(2006b)은 다음과 같은 정책품질의 개선효과가 나타나고 있다고 주장하고 있다. 스스로의 지속적인 평가로 취약부분을 보완함으로써 사업시행 후 오류발생 가능성이 감소되었으며, 정책품질의 중요성에 대한 인식이 증가하고, 정책과정단계별로 다양한 요인들을 체계적으로 점검하는 제도를 갖춤으로써 정책의 정당성 확보에 기여하고 있다고 한다. 또한 학습조직을 활용함으로써 정책현안에 대한 조직구성원의 참여의식 고취와 화합분위기 조성에도 도움이 되고 있다고 주장한다(허만형, 2006a).

본 논문에서는 기존의 국무조정실에서 접근하였던 이러한 실태분석결과와는 다소 상이한 관점에서 정책품질관리제도의 성과와 한계를 살펴보고자 한다. 우선 정책품질관리의 이론적 논의를 살펴본 후, 제도의 주관부처인 국무조정실이 분석한 추진실태와 성과를 살펴본다. 이어서 제도의 효과적인 집행이라는 관점에서 정책품질관리제도 수행 부처를 중심으로 설문조사와 면담조사를 통해 정책품질관리제도 추진의 성과와 문제점을 분석한다. 마지막으로, 이러한 분석결과를 토대로 정책품질관리제도의 성공적인 정착을 위한 운영개선방안을 제시한다.

Ⅱ. 정책품질관리제도의 이론적 논의

1. 정책품질관리제도의 의의

공공 부문의 정책품질관리에 대한 일반적인 이론은 아직 정립되어 있지 않다. 정책품질관리와 관련되는 민간 부문의 품질관리에 관한 이론으로는 총체적 품질관리(TQM : Total Quality Management), 6 시그마(Six Sigma), 위해요소중점관리기준(Hazard Analysis Critical Control Points: HACCP) 등을 들 수 있다. 현재 우리나라 정책품질관리제도는 민간 부문에서 개발된 품질관리 기법을 참조하여 원용하되, 특히 TQM을 이론적 기반으로 정부 정책의 특성을 감안하여 공공부문에 적합한 정책품질관리 매뉴얼을 개발하여 적용하고 있다.

총체적 품질관리(TQM: Total Quality Management)는 민간 부문에서 상품이나 서비스의 질을 제고하기 위한 관리 기법으로, 미국의 경우 연방정부 산하기관 중 68%가 TQM을 적용하는 것으로 보고되었으며, 경영 전문지인 포춘(Fourtune)지에 실린 1,000개의 기업 중 80%가 TQM과 유사한 품질 향상 프로그램을 운영하는 것으로 알려지고 있다 (허만형, 2006a).

6 시그마는 제품설계 제조 및 서비스의 품질 산포를 최소화해 규격의 상한과 하한이 중심으로부터 6σ 내에 있도록 하는 통계 용어에서 출발하여, 제조뿐만 아니라 제품개발과 영업 등 기업 활동의 모든 과정을 공정별로 계량화하여 품질에 결정적인 영향을 미치는 요소의 오차범위를 6 시그마 내에 묶어두는 것이다.

위해요소중점관리기준(HACCP)은 1962년 우주비행사에게 제공하는 무결점 식품공급 기준으로 채택되면서 시작되어 1980년대 이후 식품업계에 일반화된 것이다. 우리 정부에서도 식품의 안정성을 확보하고 식품업체의 자주적이고 과학적인 위생관리 방식을 정착시키며 국제기구 및 규격과의 조화를 위하여 1995년 식품위생법 개정시 HACCP 제도를 도입하였다.

정책품질관리규정 제2조에서는 정책품질관리를 ‘정부가 정책실패 및 부실정책을 방지하기 위하여 정책의 품질을 체계적으로 관리･개선하려고 행하는 총체적인 노력과 활동’으로 정의하고 있다. 다시 말해서 정책품질관리란 정책실패를 사전에 방지하고 바람직한 정책성과를 거두기 위하여 정책형성, 집행, 평가 및 환류 등 각 단계별로 반드시 고려해야 할 사항이나 거쳐야 할 절차를 매뉴얼화하고, 정책의 성공 및 실패 사례에 대한 학습을 강화하여 정책 품질을 제고하고자 하는 일련의 활동이라고 말할 수 있다. 정책과정에 대한 절차적 관리를 통해 외부고객인 국민의 기대와 수요를 충족시키는 정책을 공급하고, 다른 한편으로는 내부 고객인 공무원의 자율과 참여를 확대하여 정책형성 단계에서부터 평가 및 환류단계에 이르기까지 상시 점검을 통한 보완체계를 구축함으로써 총체적인 관리역량을 제고하는 데 그 목적이 있다(혁신관리수석실, 2007).

정책품질관리규정에서는 이러한 목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 규정을 두고 있다. 정책품질관리를 위하여 국무조정실장은 정책품질관리 매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 하고, 중앙행정기관의 장은 이것을 표준으로 삼아 자체 매뉴얼을 작성할 수 있다(제5조). 정책품질관리제도의 대상은, 신규 정책, 추진 중인 정책, 대통령 또는 국무총리가 특별히 지정하는 정책, 그밖에 이해관계인이 소수라 하더라도 문제 발생의 위험성이 크거나, 중앙행정기관의 장이 관리대상정책으로 지정･관리할 필요가 있다고 인정하는 정책 중에서, 정책의 품질을 높일 필요가 인정되는 정책이다(제7조). 중앙행정기관의 장은 관리대상정책의 진도관리를 위하여 정책품질관리 카드를 작성하여야 하고, 정책 모니터링을 실시하여야 하며, 정책고객 및 이해당사자 등에게 정책의 내용을 홍보하여야 한다(제8,9,10,11조).

정책품질관리제도의 특징은 다른 제도와의 비교를 통해 잘 드러날 수 있다. 부처별로 평가받는 현재의 정부업무평가제도는 정책성과에 대한 사후적 평가에 초점을 두는 데 반하여, 정책품질관리제도는 정책과정을 사전적으로 관리하는 데 초점을 두고 있다는 점에서 두 제도를 구별할 수 있다. 한편, 미국의 “규제기획 및 심사(Regulatory Planning and Review) 제도”도 우리나라의 정책품질관리제도처럼 정부의 정책에 대해서 체계적인 점검 항목을 제시하고 행정기관으로 하여금 이를 준수하게 하고 있다. 그러나 우리나라의 정책품질관리제도가 정부전체의 주요정책을 대상으로 하는데 반해, 미국의 제도는 새로운 규제를 도입하여 문제를 해결하고자 할 때 그 문제가 기존의 잘못된 규제나 법률 때문에 발생한 것인지 여부를 검토하도록 하는 목적으로만 사용되고 있다. 영국의 “전략유지지침(Strategy Survival Guide)”도 우리나라 정책품질관리제도와 유사하게 정부의 정책 전반에 대한 관리 매뉴얼을 제시하고 있다(행정자치부, 2005). 그러나 영국의 전략유지지침은 전략의 유지･관리를 위한 일반적인 지침만을 제시하며, 전략개발보다는 전략기법을 강조한다는 점에서 우리나라 정책품질관리제도와 차이가 있다.

전략유지지침에는 전략개요(Introducing Strategy), 전략개발(Strategy Developments), 전략기법(Strategy Skills) 등을 제시하고 있다. 전략(Strategy)은 목표를 달성하기 위한 전체적인 과정을 의미하며, 바람직한 미래상과 이를 달성하기 위한 지도원리를 제시하는 전략방향(Strategic Direction)과, 전략방향으로 나아가는 수단을 제공하는 정책(Policy)을 포함하는 개념이다. 매뉴얼에 의하면 전략개발은 의제설정(Justification & Set Up), 연구분석(Research & Analysis), 전략방향설정(Strategic Direction Setting), 정책수립(Policy & Delivery Design)의 4 단계로 이루어지는데, 각 단계를 다시 세부 단계로 나누고 세부 단계별 점검 항목을 제시하고 있다. 전략을 유지하기 위하여 인력 및 사업 관리(Managing People and the Project), 참여 및 홍보(Managing Stakeholders and Communications), 구조적 사고(Structuring the Thinking), 근거 기반 구축(Building the Evidence Base), 대안 평가(Appraising Options) 등을 위한 전략 기법들을 상세하게 제시하고 있다.

2. 정책품질관리의 체계

정책품질관리의 체계(systems)는 관리대상정책의 정책단계별 추진과정에서 적용해야 할 사항에 관한 규정을 기초하여, 추진주체(학습조직), 관리카드, 관리기법의 세 가지 주요 요소로 구성되며 이들 구성요소들은 상호 밀접한 관련성을 지닌다(이희선 외, 2006).

첫째, 정책품질관리 추진주체는 정책품질관리의 시책을 수립하고 활동을 수행․지원하는 개인이나 또는 조직․집단이다. 둘째, 정책품질관리카드는 정책담당자가 각 정책단계별 정책추진내용 및 주요 실적 등을 기록하는 자료이다. 셋째, 정책품질관리기법은 정책의 이해와 개선을 위한 즉, 정책단계별 추진과정의 점검사항 및 작성요령에 관한 그리고 이에 필요한 정보를 생산․전환시키는 지적인 지원 절차이다. 이러한 세 가지 주요 요소로 구성된 정책품질관리체계에는 그 효율적 확산 및 활성화로 진화하기 위한 성과관리요소(보상체계 등)와 유기적 연계 및 통합적 관리를 위한 제도확산 관리요소(정보시스템 등)가 부수적인 요소도 포함한다. 정책품질관리체계의 구성요소들은 상호 의존적으로 정책품질관리의 개선효과에 영향을 미치는 요인들이라 할 수 있다.

이 중에서 정책품질관리카드는 관리대상정책의 각 단계별 정책추진의 내용 및 주요 실적 등을 기록하는 표준서식으로서, 사업개요와 정책단계별 추진과정의 확인․점검사항(체크리스트 방식)으로 구성된다. 정부의 현행 정책품질관리카드는 정책과정을 4단계, 19개 점검사항 및 65개 세부 확인사항으로 나누어 정책이 형성-홍보-집행-평가 및 환류과정을 거치면서 병목현상이 발생되는 그 지점을 찾아 개선조치를 시키는데 활용되고 있다.

정책품질관리카드는 정책추진과정을 사전에 체계적으로 작성하여 정책실패를 방지하는 것을 주된 목적으로 하며 사전적으로 정책추진 내용의 점검사항을 이해․확인하고, 이를 위한 실행계획을 충실히 기재하도록 되어 있다. 정책실행과정에서는 해당 점검․확인사항의 추진실적을 이행 직후 또는 적어도 다음 점검사항 및 정책단계 이전까지는 작성해야 한다. 다음의 <표 1>은 정책품질관리 점검사항에 관한 관리카드의 총괄표이다.

<표 1> 관리카드 - 정책품질관리 점검사항 총괄표

정책단계		점검사항
Ⅰ. 정 책 형 성	1. 정책수립의 필요성	․ 문제의 현황 및 실태는 어떠한가? ․ 문제의 원인은 무엇이며, 어느 정도로 시급한가? ․ 지금까지 정부의 대응은 어떠했는가? ․ 국내외 유사사례 및 참고자료에는 무엇이 있는가? ․ 이 문제를 어떻게 하자는 것인가?
	1. 정책의 수립	․ 정책의 목표는 무엇인가? ․ 계획을 추진하기 위한 세부 내용 및 필요자원은 무엇인가? ․ 계획의 사전 타당성을 어떻게 확보할 것인가? ․ 협의를 위한 관계 부처 및 기관은 어디이며, 이를 위해 어떠한 절차를 거쳐야 하는가? ․ 갈등관리 방안 및 정책영향평가 등의 결과에 따른 대응책은 무엇인가?
Ⅱ. 정책홍보		․ 여론수렴을 위한 홍보주체 및 대상은 누구인가? ․ 홍보계획의 세부적 내용은 무엇인가? ․ 정책 발표는 누가, 어떻게, 언제 할 것인가? ․ 여론의 반응은 어떠하며, 그에 따른 대응방안은 무엇인가?
Ⅲ. 정책집행		․ 정책이 계획대로 집행되고 있는지 모니터링하고 있는가? ․ 집행과정에서 제기될 문제점 및 대응방안은 무엇인가?
Ⅳ. 정책평가 및 환류		․ 누가, 언제, 무엇을, 어떻게 평가할 것인가? ․ 평가결과 및 평가결과의 시사점은 무엇인가? ․ 평가결과의 활용은 어떻게 할 것인가?

자료: 국무조정실. (2005a). 「정책품질관리 표준 매뉴얼」.

3. 정책품질관리제도 추진상의 이슈

여기서는 정책품질관리제도의 효과적인 집행이라는 관점에서 볼 때 장애요인으로 제기될 수 있는 다섯 가지 이슈들을 정리해보았다.

1) 성과에 대한 인과관계 추론

정책품질관리제도는 성과관리제도가 아니라 모니터링제도의 성격을 가지고 있으므로, 정책품질관리제도 시행의 성과물을 정확하게 보여주기 어렵다. 특히 예방적 성격을 가진 정책이나 제도인 경우 그 성과를 측정하기는 쉽지 않다(고영선 외, 2004). 따라서 정책품질관리제도의 경우 정책개선이 이루어진 경우 정책품질관리제도의 성과인지 아니면 다른 제도의 영향인지에 대한 추론이 힘들다. 그 결과 정책품질관리제도의 운영이 매뉴얼에서 제시하고 있는 점검사항을 점검하는데 초점이 모아지고 있다. 인과관계 추론의 어려움은 제도의 형식적 운영으로 이어질 가능성을 내포하고 있다. 이러한 문제점은 우리나라 정책품질관리제도가 이론적 기반으로 삼고 있는 TQM의 최종목표의 특이성 때문에 발생한 것으로 볼 수 있다. TQM은 품질을 최고 수준으로 끌어올리는 데만 그 목적이 있는 것이 아니라, 품질 향상을 위한 조직 문화가 조성되어 정착될 때까지 그 목표가 지속적으로 상향 조정된다. TQM을 적용한 정책품질관리가 성공적으로 실시되면 구성원의 업무태도가 변하고, 전문성이 향상될 뿐 아니라, 관리 스타일의 변화가 일어나고 조직문화의 변화가 일어난다. 정책 불량률을 최소화시키고 완성도를 최대화시키는 조직문화의 조성이 TQM의 최종 진화단계이기 때문이다(허만형, 2006a).

2) 담당공무원의 정책품질관리제도에 대한 이해와 적용

정책품질관리제도에 대한 이해가 쉽지 않다. 우선 정책품질이 무엇을 의미하는지에 대한 명확한 설명이 부족하다. 또한 전문용어가 많아 담당공무원이 이해하기 어렵다는 부처도 있다. 특히 부처별 그리고 담당정책별 성격과 관리방식이 달라 표준화된 정책품질관리매뉴얼만으로는 제도에 대한 충분한 이해를 높이기 어렵다.

3) 정부의 일하는 방식 관련 다른 시스템과의 관계

일하는 방식을 개선하기 위한 정부의 다양한 정보시스템들이 구축되어 활용되고 있다. 정책품질관리도 07년부터 정부업무관리시스템의 한 메뉴로 포함되어 부분적으로 관리되고 있다. 담당공무원의 입장에서 정책품질관리제도가 이러한 다양한 시스템들과 어떻게 연계되고 어떠한 위치에 있는가에 대한 이해가 쉽지 않다. 담당공무원들은 자신들의 업무처리과정에 다양한 시스템들이 자연스럽게 스며들기를 원한다.

4) 정책품질관리제도의 운영목표에 대한 이해

정책품질관리는 정부정책의 품질을 체계적으로 관리․개선함으로써 정책실패 및 정책불량품을 방지하는 총체적인 정부의 노력 및 활동으로 정의되고 있으며, 이를 통해 정책수요의 정확한 파악, 정책과정의 합리성 강화, 그리고 정책능력 및 책임성 향상을 그 목표로 삼고 있다. 그러나 실제운영은 정책품질관리운영매뉴얼 중심으로 불량정책 방지에 그치고 있으며, 정책품질의 개선을 통해 실질적인 정책성과를 제시하는 데는 미흡하다. 국무조정실의 정책품질관리제도 운영에 대한 점검이 정책품질관리 매뉴얼의 적용과 학습조직 운영에 치중하고 있고, 부처의 행태는 정책품질의 향상이라는 성과보다는 매뉴얼에 나와 있는 점검사항의 준수에 그치고 있다.

5) 정부부처의 정책역량과 제도의 효용성

정책역량이 부족한 부처의 경우 정책품질관리 매뉴얼의 적용이 불량정책발생 가능성을 낮추는 데 많은 도움이 되고 있는 것은 사실이다. 이들 부처는 정책품질관리 매뉴얼에 따라 정책의 진행단계별로 정책을 점검함으로 인해 정책품질에 대한 관심과 이해를 높일 수 있을 뿐아니라 실제적으로 불량정책을 방지하는데도 도움을 받고 있다. 그러나 정책역량이 있는 부처의 경우 많은 정책들이 이미 매뉴얼에서 제시하고 있는 과정에 따라 진행되고 있다. 그 결과 이러한 부처의 경우 정책품질관리 매뉴얼에 따라 사후에 사례를 정리하는 상황이 발생하고 있으며, 관리대상정책에 대한 관련 자료 및 개선사례의 획일적인 제출은 담당공무원에게 추가적인 부담으로 작용할 가능성이 높다.

Ⅲ. 국무조정실의 정책품질관리제도 성과분석

1. 추진현황

국무조정실에서는 정책품질관리제도의 추진을 점검함에 있어 크게 세 부분- 학습조직, 정책품질관리카드, 성과관리와의 연계-에 대해 집중적으로 점검하고 있다.

1) 학습조직의 운영

학습조직은 학습팀을 구성하여 정책품질관리와 관련한 특정과제 또는 문제를 발굴하고 문제해결을 시도한다. 학습조직은 2005년 234개에서 지속적으로 증가하여 현재 44개 부처에서 646개의 학습조직을 운영(06년 6월 기준)하여 정책의 개선사항을 건의하고 있다. 토론, 피드백, 분석, 브레인스토밍 등을 활용할 수 있는 학습조직 활동은 참여공무원의 정책품질관리에 대한 이해도를 높이는데 기여하고 있으며, 업무태도 변화와 전문성 제고 효과도 있는 것으로 나타났다. 학습조직은 특히 자발적 소집단 활동을 정책품질제고와 연결시키는 도구이기 때문에 관리스타일 뿐만 아니라 조직문화의 변화 또한 유도한다(허만형 외 2006).

그러나 현재의 학습조직은 양적으로 높은 수준의 성장을 이루기는 하였으나 조직 구성원의 적극적인 참여도 및 운영은 다소 부족한 수준이다. <표 2>에서 보는 바와 같이 2005년도의 학습조직을 통한 정책품질관리 개선효과 관련 인식조사 결과, 학습조직 활동에 대해 전혀 알지 못하거나 참여하지 않는 경우, 또는 형식적으로 참여하는 것과 같은 학습조직 활동 참여에 대한 부정적인 응답비율이 71.1%에 달했다. 2006년도 학습조직운영 현황 결과, 44개 중앙부처에서의 학습조직 운영현황 또한 정책추진에 따라 학습조직을 수시로 개최하는 경우가 38.8%, 그리고 정기적으로 운영하는 경우가 29.9%로 나타나고 있다. 형식적으로 운영하거나 학습조직 구성 후 미 운영되고 있는 경우는 05년에 비해 많이 줄어들기는 했으나 여전히 31.1%에 달하고 있는 것으로 나타났다.

<표 2> 학습조직의 운영실태(2005년～2006년)

구분	2005년	2006년
수시로 개최하는 경우	28.9%	38.8%
정기적으로 운영하는 경우		29.9%
형식적으로 운영하거나 운영하고 있지 않은 경우	71.1%	31.1%

자료: 국무조정실 (2006b), 국무조정실(2007b)의 자료를 바탕으로 재작성.

2) 정책품질관리카드의 작성

현재 국무조정실의 정책품질관리 매뉴얼 및 각 부처의 자체매뉴얼은 관리카드 작성 및 운영에 대한 정보를 제공해 주고 있다. 06년 6월 기준으로 주요 과제 전체를 관리카드로 작성․관리하는 부처는 재정경제부, 교육인적자원부, 과학기술부 등의 8개 부처와 소방방재청, 농업진흥청 등 6개 청단위 기관이 시행하고 있다. 이와 같이 관리카드의 작성 및 적용은 정책품질관리 매뉴얼 및 각 부처자체의 노력을 통해 점차 강화․확대되고 있는 실정이다. 그러나 현재 이러한 노력에도 불구하고 2006년 상반기 정책품질관리의 점검 및 운영 실태분석 결과(국무조정실,  2006b)와 정책품질관리 시행 첫 1년을 결산하는 2005년 12월말 시점의 효과분석에 관한 실증적 연구 결과(국무조정실, 2005; 허만형, 2006)에 따르면, 정책단계별 정보요소들에 대한 명확한 이해가 부족하고, 관리카드의 작성 및 운용에 있어 정책집행 및 평가단계에서의 집중현상이 발생하고 있으며, 그 외에도 형식적으로 작성․운영하고 있고 작성 시기에 있어서도 문제가 있는 것으로 나타나고 있다.

3) 성과관리와의 연계

현재 정책품질관리제도와 연계 가능한 개인적 차원의 성과관리는 성과급 및 성과연봉, 혁신마일리지부여, 인사혜택, 포상 및 표창이 있으며, 조직 및 팀의 성과관리에는 BSC반영과 자체평가반영이 있다. 2006년 7월 정책품질관리를 실시하고 있는 44개 부처 중 어떠한 방식이건 정책품질관리의 결과를 성과관리에 연계하고 있는 부처는 36개(전체의 81.8%)이며, 나머지 8개 부처(18.2%)에서는 전혀 연계하고 있지 않다(정책품질관리혁신포럼, 2006). 부처별 성과관리 운영실태를 살펴보면, 먼저 개인 성과관리연계에 있어서 정책품질관리를 실시하고 있는 44개 부처 중 정책품질관리를 개인의 성과관리와 연계하고 있는 부처는 총 30개 부처로 전체의 68.2%를 차지한다. 개인 성과관리의 연계 운영방법으로 성과급 및 성과연봉, 혁신마일리지 부여, 인사혜택, 포상 및 표창이 있다. 다음의 <표 3>은 정책품질관리결과의 성과관리와의 연계현황을 개인별․조직별로 나누어 보여주고 있다.

<표 3> 정책품질관리 결과의 성과관리와의 연계 현황

정책품질관리의 결과를 성과관리에 연계하고 있는 부처				36개 부처(81.8%)
정책품질관리의 결과를 성과관리에 연계하지 않는 부처				8개 부처(18.2%)
개인 성과와 연계 (30개,68.2%)	개인성과의 유형별 운영현황		관련 유형의 수	부처현황
			전혀 없음	14개(31.8%)
	성과급 및 성과연봉	15개
			1개	12개(27.3%)
	혁신마일리지 부여	18개
			2개	12개(27.3%)
	인사혜택	15개
			3새	4개(9.1%)
	포상 및 표창	8개
			모든 유형	2개 부처(4.5%)
조직 및 팀의 성과관리 연계 (25개,56.8%)	조직성과의 유형별 운영현황		관련 유형의 수	부처현황
			전혀 없음	19개(43.2%)
	BSC 반영	-
			1개	19개(43.2%)
	자체평가	-
			모든 유형	6개(13.6%)

자료: 국무조정실(2007b).

2. 추진성과

정부정책의 실패를 예방하기 위하여 정책품질관리제도가 2005년 7월에 전면 시행 된 이후 시행 초기에 기대했던 정책품질의 개선된 효과가 어느 정도의 진화단계에 진입했는지 진단한 결과, 제도의 기반이 정착됨과 아울러 조직의 역량이 강화되는 등 다양한 측면에서 긍정적인 효과가 있었던 것으로 나타나고 있다(국무조정실, 2006b). 중앙부처 공무원을 대상으로 2005년 12월(42개 기관, 649명)과 2006년 6월(44개 기관, 758명) 2차에 걸친 설문조사 결과를 5점 척도로 분석한 결과, 관리카드 및 학습조직을 통해 정책품질이 개선되고 있다는 인식이 높아진 것으로 나타났다. 즉, 정책품질관리카드 활용을 통한 정책품질의 개선은 3.11점에서 3.40점으로, 학습조직 활용에 의한 개선은 3.18점에서 3.36점으로 높아지는 실질적인 효과를 보이고 있었다. 또한, 제도 운영을 통해 업무 수행 태도도 체계적이며, 전문성, 상ㆍ사간 의사소통 확대 등 조직 분위기가 긍정적인 방향으로 개선되는 추세로 나타났다. 구체적으로 업무수행태도에 있어서는 3.23점에서 3.37점으로, 조직분위기에서는 3.04점에서 3.19점으로 증가하여 수용도가 향상되었다 개인 및 조직역량의 강화 효과에서는 모든 항목에서 제도 운영에 참여한 그룹이 역량 강화 효과가 높은 것으로 나타났다. 다음의 <표 4>는 2005년과 2006년에 실시한 설문조사를 기준으로 정책품질관리제도의 정책품질개선효과를 요약한 것이다.

<표 4> 정책품질관리제도의 정책품질개선효과(2005～2006)

구분	2005년 12월	2006년 6월
정책품질관리카드	3.11	3.40
학습조직	3.18	3.36
업무수행태도	3.23	3.37
조직분위기	3.04	3.19

국무조정실(2007b)은 정책품질관리제도 시행에 따라 가시적인 긍정적 개선효과가 나타났으며, 단계별 정책추진과정에서의 개선효과도 나타난 것으로 성과를 평가하고 있다. 특히, 제도도입의 초기단계에서 정책형성이나 정책홍보보다는 상대적으로 정책집행이나 정책평가단계에서 그 효과가 더욱 크게 나타난 것으로 평가하였다. 정책품질관리의 도구로 활용한 학습조직과 관리카드가 모두 정책품질개선에 기여하였으며, 정책품질관리의 인지도가 높아지고 전문성이 높아지는 등 학습조직의 업무태도의 변화 및 개인역량강화가 나타나고 있는 것으로 평가하였다.

3. 국무조정실의 성과분석에 대한 비판적 의견

국무조정실에서 시행한 추진성과 분석의 경우 설문조사결과를 바탕으로 광범위한 성과를 일목요연하게 분류하여 요약하였다는 점에서 의의가 있다. 학습조직 운영에 대한 분석의 경우 부처별로 학습조직에의 참여 및 개최회수를 조사하였으며, 정책품질관리제도의 핵심적 요소인 정책품질관리카드가 제대로 작성되고 있는지 그리고 어느 정책단계에서 많이 작성되고 있는지 등에 대해 조사하였다. 그리고 정책품질관리 결과와 성과관리가 어느 정도 연계되어 운영되는지에 대해 분석하였다. 이러한 모든 분석이 정책품질관리제도의 성과를 높이는데 도움이 되는 것은 분명하나, 정책품질관리제도의 실질적인 운영에 대한 분석으로는 다소 미흡한 수준이라고 보여진다.

따라서 정책품질관리제도가 기대한 성과를 거두는 방향으로 실질적인 운영이 이루어지고 있는지에 대한 추가적인 분석이 필요하다. 이를 위해서는 정책품질관리제도를 담당하는 공무원과 정책품질관리를 정책에 직접 적용하는 공무원을 구분하여 조사할 필요가 있다. 정책품질관리제도의 추진은 국무조정실을 중심으로 한 전형적인 top-down 방식의 추진이었다. 따라서 정책품질관리제도가 기대한 성과를 거두기 위해서는 부처에서 정책품질관리제도를 담당하는 공무원의 제도에 대한 이해와 인식이 높아야할 뿐 아니라, 실제로 정책품질관리제도를 담당하는 정책에 적용하는 정책담당자의 이해와 인식도 높아야 한다. 제도담당자만을 대상으로 정책품질관리제도의 성과분석을 시도한 국무조정실의 설문분석은 제도운영의 중요한 축을 담당하고 있는 정책담당자가 빠져있다는 점에서 중대한 결함을 가지고 있다고 할 수 있다

이와 함께 국무조정실에서 배포된 정책품질관리매뉴얼이 부처의 특성에 맞게 자체매뉴얼로 다시 작성되었는지, 그리고 작성된 자체매뉴얼이 실질적으로 활용되고 있는지 등에 대한 조사가 추가적으로 이루어져야 한다. 또한 정책품질관리제도가 다른 정부업무관리제도들과 어느 정도 연계를 가지고 추진되었는지, 혹시 중복적인 측면은 없는지 등에 대한 조사도 함께 이루어져야 한다.

Ⅳ. 정책품질관리제도 추진의 성과와 한계: 설문분석

여기에서는 일반적이고 외형적 모습에 치중한 국무조정실 설문분석의 문제점을 인식하고 새로운 관점에서 정책품질관리제도 추진의 성과를 분석하기위해 설문조사를 실시하였다. 특히 본 연구에서는 정책품질관리제도 담당자와 정책품질관리대상 정책담당자를 구분하여 설문조사를 실시하였으며, 이들의 인식과 이해의 차이를 비교해보고자 하였다. 본 절에서는 먼저 설문의 분석틀을 제시한 후 질문군 별로 분석결과를 제시하고자 한다.

1. 설문분석틀

본 연구의 설문분석은 정책품질관리제도의 중요한 요소인 자체매뉴얼 작성 및 학습조직이 어느 정도 실질적으로 정책품질관리에 도움이 되었는가에 초점을 맞추었다. 본 연구의 설문 내용은 크게 정책품질관리제도 운영현황, 정책품질관리제도 매뉴얼 활용, 학습조직 활동, 다른 시스템 및 제도와의 중복여부를 묻는 4개의 질문군으로 이루어져 있다. 첫째, 정책품질관리제도 운영현황을 묻는 질문군에서는 정책품질관리 제도담당자와 정책품질관리 대상정책담당자를 구분하여 정책품질관리제도 도입에 따른 효과, 정책품질관리제도 운영성과 평가, 정책품질관리 대상 정책선정 기준 및 대상에 대해 질문하였다. 두 번째의 질문군은 주로 정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황을 알아보기 위해서 제도담당자를 대상으로 정책품질관리 자체매뉴얼 작성현황을 질문하였고, 제도 및 정책담당자를 대상으로 정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황을 질문하였다. 세 번째 질문군은 학습조직 활동현황에 관한 질문으로 구성되어 있으며 네 번째 질문군은 정책품질관리제도와 다른 시스템 및 제도와의 중복여부를 파악하기 위하여 제도 및 정책담당자를 대상으로 정부업무관리시스템(온나라시스템)과의 중복여부, 정부업무평가와의 중복여부를 묻는 항목으로 구성되어 있다.

<표 5> 설문분석틀

질문군	세부 질문문항
정책품질관리제도 운영현황	․정책품질관리제도 도입에 따른 효과 ․정책품질관리제도 운영성과 평가 ․정책품질관리 대상 정책선정 기준 및 대상
정책품질관리제도 매뉴얼 활용	․정책품질관리 자체매뉴얼 작성현황 ․정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황
학습조직활동	․학습조직 활동현황
다른 시스템 및 제도와의 중복여부	․정부업무관리시스템(온나라시스템)과의 중복여부 ․정부업무평가와의 중복여부

설문조사는 정책품질관리제도를 운영하고 있는 45개 중앙부처를 대상으로 07년 4월에 실시되었으며, 설문지는 정책품질관리제도 담당자와 정책품질관리 대상정책 담당자별로 작성되었다. 45개 부처 520명의 정책품질관리업무담당자와 45명의 정책품질관리제도 담당관을 대상으로 설문지를 배포하여 정책품질정책담당자 306부, 제도담당자 42부를 회수하였다.

2. 정책품질관리제도 운영현황

1) 정책품질관리제도 도입에 따른 효과

정책품질관리제도의 효과성을 묻는 3가지 질문(운영방식의 긍정성, 정책품질 향상 효과성, 조직문화 변화 기여)에 대한 전체평균을 비교해보면, 운영방식의 긍정성이 가장 높게, 그 다음으로 정책품질 향상 효과성으로 높게 나타났으며, 조직문화변화에의 기여는 가장 낮게 나타났다. 정책담당자와 제도담당자의 평균을 비교해보면, 제도담당자의 응답평균이 정책담당자의 응답 평균보다 모든 질문에서 높게 나타났으며, 조직문화 변화에의 기여는 정책담당자와 제도담당자 모두에게 있어 가장 낮은 평균값을 보이고 있다. 그러나 제도담당자의 경우 정책품질 향상 효과성을 운영방식의 긍정성보다 높게 평가하고 있는 반면, 정책담당자의 경우 운영방식의 긍정성을 정책품질 향상 효과성보다 높게 평가하고 있다. 이는 정책품질관리제도를 실제로 적용하는 정책담당자들이 정책품질관리제도를 관리하는 담당자들보다 정책품질관리제도의 효과를 부정적으로 인식하고 있음을 의미한다. 양자 간에 있어 정책품질관리에 대한 신뢰의 정도 차이를 줄일 수 있는 정책적 대안마련이 필요하다.

<표 6> 정책품질관리제도의 효과성

질문	평 균			t검정
	정책품질관리 대상정책 담당자	정책품질관리 제도담당자	전체	t
운영방식의 긍정성	3.33	3.43	3.34	-.666
정책품질 향상 효과성	3.25	3.48	3.27	-1.474
조직문화 변화 기여	3.08	3.19	3.09	-.695

* p<.05, ** p<.01

2) 정책품질관리제도의 운영성과 평가에 대한 인식

정책품질관리제도의 부처 내 운영성과 평가에 대한 설문응답을 종합적으로 살펴보면, 운영성과에 대한 평가를 정기적으로 시행하고 있는 것으로 나타났으며, 평가결과를 직원에게 알리는 것이나 제공되는 인센티브에 대해서도 전반적으로 긍정적인 것으로 나타났다. 정책담당자와 제도담당자의 응답간 차이를 살펴보면 모든 설문항목에서 제도담당자의 응답이 보다 긍정적인 것으로 나타났다.

설문항목별로 살펴보면, 정책품질관리제도의 정기적 운영성과 평가에 대하여 정책 담당자(3.78)와 제도 담당자(3.98) 모두 정기적 평가에 대하여 긍정적 평가를 하고 있는 것으로 나타났으며, 이는 정책품질관리제도의 정기적 운영성과 평가시행이 제도적으로 정착되고 있는 것으로 해석할 수 있다.

정책품질관리제도의 운영성과 결과를 전 직원에게 알리고 있느냐는 질문에 대한 정책담당자(3.49)와 제도담당자(3.88)의 응답은 통계적으로 유의미한 큰 차이를 보이고 있다. 제도담당자의 경우 78.3%가 긍정적인 응답을 한 반면, 정책 담당자의 경우 47.6%가 긍정적으로 응답하였다. 이는 제도담당자의 노력에 비해 정책담당자의 인식이 따라가지 못하는 것을 보여주는 것이다.

평가결과에 따라 팀별 또는 개인별 인센티브를 제공하고 있느냐는 질문에 대해 정책담당자의 42.8%가 긍정적으로 응답한 반면, 제도담당자의 경우 57.1%가 긍정적인 응답을 하였다. 실제로 정책품질관리제도를 구축하고 조직에 적용하는 제도담당자는 효율적 시스템의 운용을 위한 유인책인 인센티브제공에 대하여 높게 평가하는 반면, 정책담당자는 상대적으로 보상체계에 대한 낮은 만족도를 보이고 있다. 이러한 문제는 평가와 보상이 적절히 이루어져야하는 시스템순환 구조에서 자칫 평가에만 치중하여 조직구성원의 사기를 저하시켜 정책품질관리제도를 형식화시키는 요인이 될 우려가 있다. 정책적 차원에서의 평가와 보상에 대한 조직구성원과의 지속적인 의견교환과 피트백이 필요한 부분이다.

<표 7> 정책품질관리제도의 운영성과 평가에 대한 인식

질문	평 균			t검정
	정책품질관리 대상정책 담당자	정책품질관리 제도담당자	전체	t
정기적인 운영 성과 평가 시행	3.78	3.98	3.80	-1.544
전 직원에 대한 평가 결과 알림	3.49	3.88	3.54	-2.751**
인센티브 제공	3.26	3.64	3.31	-2.228**

* p<.05, ** p<.01

3) 정책품질관리 대상 정책선정 기준 및 대상

각 부처에서 품질관리대상 정책을 선정할 때 활용하는 가장 중요한 정책선정기준으로는 ‘사회적 쟁점으로 부각된 정책’이라는 대한 응답이 가장 많았으며, 다음으로 ‘정부신뢰 저하를 초래한 정책’이었다. 이러한 결과는 정부가 정책실패 및 부실정책방지를 위한 일련의 과정으로 외부 고객인 국민의 기대와 요구에 부응하고자하는 정책품질관리의 목적이 정책선정기준에서는 잘 반영되고 있음을 보여준다.

<표 8> 정책품질관리대상 정책 선정 시 가장 중요한 기준

가장 중요한 활용 기준(제도담당자 복수응답)	응 답
	사례수	퍼센트
공식회의에서 문제의 심각성을 지적한 정책	8	11.8%
사회적 쟁점으로 부각된 정책	26	38.2%
정부신뢰 저하를 초래한 정책	18	26.5%
정책효과가 장기간 나타나지 않거나 개선이 미진한 정책	4	5.9%
정책과정상의 흠결로 논란과 갈등을 초래한 사례	1	1.5%
기타	11	16.2%
전체	68	100.0%

정책품질관리 대상정책의 범위(scope)또는 수준으로 가장 많이 선정되는 정책으로는 전체 응답자 42명 중에서 단일부서(국)의 정책이 37명(76.2%)으로 가장 많았으며, 다른 부서가 관련된 정책과 여러 부처가 관련된 정책으로 응답한 공무원은 각 5명씩이었다. 정책품질관리 대상정책으로 단일부서(국)의 정책을 주로 선정하는 것은 단일부서(국)의 정책이 품질관리하기가 쉬우며, 부서 간 혹은 부처 간 원활한 업무협조가 쉽지 않기 때문인 것으로 볼 수 있다. 따라서 정책품질관리 대상정책의 선정에 있어서 정부 또는 부처별로 중요 핵심정책위주로 선정될 필요가 있으며, 특히 여러 부서 및 부처가 관련하여 함께 해결해야 할 정책을 전략적으로 선정하도록 하여 정책품질을 높이는 노력이 있어야 할 것이다.

3. 정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황

1) 정책품질관리자체 매뉴얼 작성현황

정책품질관리제도와 관련하여 부처의 자체매뉴얼을 작성하였는가에 대한 질문에 대해 제도담당자 42명중 30명인 71.4%가 ‘그렇다’라고 응답하였다. 자체매뉴얼은 누가 작성하는가에 대한 설문에서 부처 자체인력(40%)과 제도담당부서(30%)가 많았으며, 외부전문가의 자문을 받아서 부처에서 작성한 부처도 20%였다. 이는 자체매뉴얼을 작성한 부처의 90%가 내부적 차원에서 자체매뉴얼을 작성하고 있음을 나타내고 있다. 그러나 3개 부처의 경우 연구용역을 통해 외부전문가가 작성한 것으로 나타났다.

자체매뉴얼 작성 시 부처업무의 특성이 충분히 반영되었는가에 대한 설문에 대하여 응답자 30명중 20명(66.7%)이 특성이 반영되고 있다고 응답하였다. 이에 반해 9명이 보통, 1명은 그렇지 않다고 응답하였다. 이는 자체매뉴얼의 작성에 대한 점검과 함께 자체매뉴얼이 부처와 정책의 특성이 제대로 반영되었는가에 대한 점검이 동시에 필요함을 보여준다.

2) 정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황

정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황에 대한 정책담당자와 제도담당자의 응답평균을 비교해보면, 제도 담당자의 응답평균이 정책담당자보다 모든 질문항목에 있어 높게 나타났다. 자체매뉴얼이 담당정책의 품질관리에 도움이 되느냐는 질문에 대해 정책담당자의 경우 53.7%가 긍정적으로 응답하였으며, 12.4%가 부정적인 응답을 한 반면, 제도담당자의 경우 59.5%가 긍정적으로 응답하였으며, 2.4%만이 부정적으로 응답하였다. 제도담당자의 전체적 평균값(3.69)이 정책담당자의 평균값(3.54)보다 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 이는 정책품질관리 제도의 구축과 매뉴얼을 개발하는 제도담당자와 이를 실제 적용하는 정책담당자 간에 인식의 차이가 있음을 보여주는 것이다.

<표 9> 정책품질관리제도 매뉴얼 활용현황

질문	평 균			t검정
	정책품질관리 대상정책 담당자	정책품질관리 제도 담당자	전체	t
자체매뉴얼이 정책품질관리에 도움이 되는 정도	3.54	3.69	3.56	-1.196
자체매뉴얼에 대한 이해 정도	3.42	3.83	3.47	-3.605**
매뉴얼의 정책단계별 적용 용이성	3.00	3.10	3.01	-.596

* p<.05, ** p<.01

매뉴얼을 충분히 이해하고 있느냐는 질문에 대해 정책품질관리 대상정책 담당자(3.42)에 비해 제도 담당자(3.83)의 응답이 통계적으로 유의하게 높은 것으로 나타났다. 이는 제도담당자의 경우 매뉴얼을 직접 개발하는 입장에서 매뉴얼에 대한 충분한 지식의 확보가 이루어졌으나, 정책담당자는 제도담당자의 이해수준만큼 이르지 못하였음을 보여준다.

‘매뉴얼의 정책단계별로 적용이 쉽다’라고 생각하는가에 대한 질문에 대해 정책담당자와 제도담당자 모두 보통에 가까운 평균점수를 보이고 있다. 그러나 다른 설문항목에 비해서는 낮은 점수를 보이고 있다. 이는 자체매뉴얼이 도움이 되는 정도와 이해정도에 비해 적용이 상대적으로 어렵다는 점을 보여준다고 할 수 있다. 따라서 각 부처별 매뉴얼 개발 시 부처의 업무 특성을 최대한 고려한 매뉴얼 개발과 이에 대한 충분한 교육과 실제 사용하는 구성원들의 의견을 수시로 반영하여 “사용하기 편하고”, “현실적이며”, “효율적인” 매뉴얼 개발에 제도담당자와 정책담당자가 충분한 협의와 사용자들의 참여가 이루어져야 할 것이다.

4. 학습조직 활동현황

기존의 학습조직(학습동아리 등)과 정책품질관리제도 학습조직과의 차이정도에 대하여 정책품질관리 정책담당자의 경우 응답자의 25.5%, 제도담당자는 14.6%가 차이가 난다라고 대답하고 있다. 응답평균에 있어서도 정책 담당자의 응답평균이 3.05이며, 제도담당자의 평균은 보통보다 낮은 2.85에 불과하다. 이는 정책품질관리 지원체계로서 학습동아리와 기존의 학습조직과의 차별성이 크지 않음을 의미하며, 정책실패 방지를 위한 문제점 발굴과 개선사항 도출 등 실질적인 지원역할이 미흡하며 형식적으로 운영되고 있을 가능성이 높다.

‘정책품질관리 학습조직에 외부전문가의 적극적 참여가 이루어지고 있느냐’는 질문에 대해 정책담당자의 경우 긍정 32.9%, 부정 17.1%로 응답한 반면, 정책품질관리 제도 담당자는 긍정 52.4%, 부정 9.5%로 응답하였다. 전반적 평균비교에서도 제도담당자가 정책담당자에 비해 외부전문가 참여에 대하여 상대적으로 긍정적 응답을 하고 있다.

<표 10> 학습조직 활동현황

질 문	평 균			t검정
	정책품질관리 대상정책 담당자	정책품질관리 제도담당자	전체	t
기존 학습조직과 정책품질관리 제도에서의 학습조직과의 차이	3.05	2.85	3.03	1.383
외부전문가의 적극적 참여 정도	3.23	3.48	3.26	-1.662

* p<.05, ** p<.01

5. 다른 시스템 및 제도와의 중복여부

정책품질관리제도와 정부업무관리시스템(온나라시스템)간의 중복여부에 대하여 정책담당자는 41.2%, 제도담당자는 52.5%가 ‘그렇다’라고 응답하였으며, ‘정부업무관리 시스템만으로도 정책품질관리가 체계적으로 이행될 수 있겠느냐’는 질문에 대해서는 정책품질관리 제도 담당자의 50%가 정부업무관리시스템만으로도 정책품질관리제도를 운영할 수 있다고 응답하였다.

<표 11> 다른 정부시스템 및 제도와의 중복여부

대상자 답변내용		빈 도(%)
		정책품질관리 대상정책 담당자	정책품질관리 제도담당자
정부업무관리시스템과 중복	예	121(41.2%)	22(52.4%)
	아니오	173(58.8%)	20(47.6%)
정부업무관리시스템만으로 정책품질관리 가능	예	115(39.4%)	21(50.0%)
	아니오	177(60.6%)	21(50.0%)
정부업무평가제도와 중복	예	157(53.0%)	28(68.3%)
	아니오	139(47.0%)	13(31.7%)
정부업무평가제도만으로 정책품질관리 가능	예	127(43.5%)	24(58.5%)
	아니오	165(56.5%)	17(41.5%)

정책품질관리제도와 정부업무평가제도간의 중복여부에 관한 답변에 있어서는 정책담당자의 약 53%, 제도담당자의 72%가 정부업무평가제도와 중복된다고 응답하였으며, ‘정부업무평가제도만으로도 정책품질관리가 체계적으로 이루어질 수 있겠느냐’는 질문에 대해 정책담당자의 43.5%, 정책품질관리 제도담당자의 58.5%가 가능하다고 답변하였다. 이는 정부업무평가제도와 정책품질관리제도를 중복적이라고 생각하는 수준이 심각한 정도임을 보여준다. 실제로 정책현장에 있어서 주요정책과제와 정책품질 관리대상정책이 중복되는 경우가 많고 이러한 경우에 정부업무평가업무와 정책품질관리제도 대상 업무의 관리카드 작성을 이중적인 중복업무로 인식하고 있다.

Ⅴ. 정책품질관리제도 운영의 개선방안

이상에서 정책품질관리제도의 추진에 대한 국무조정실의 성과분석과 본 연구의 설문분석을 살펴보았다. 여기에서는 이러한 분석결과를 토대로 정책품질관리제도의 바람직한 운영방안을 제시해보고자 한다.

1. 부처별 특성을 반영한 차별적 관리전략 수립

1) 세부 자체점검매뉴얼의 작성 및 실효성 확보

표준매뉴얼만으로는 부처와 정책의 특성을 반영한 정책품질관리가 되기 어렵다. 42개 정부부처의 정책품질관리제도 담당자에 대한 설문조사에 따르면 71%만 자체매뉴얼을 개발하였다. 그러나 작성된 자체매뉴얼의 경우에도 부처의 특성을 제대로 반영하지 못하여 그 실효성이 높지 못한 부처가 많다. 매뉴얼 중 가장 공통적이고 기본적인 사항만 필수로 하고 나머지는 부처 실정에 맞게 변형할 수 있는 매뉴얼을 작성하도록 하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 이를 통해 매뉴얼에 얽매이지 않고 과제 담당자가 자유롭게 변형할 수 있도록 융통성을 부여하는 방안도 생각해볼 수 있다. 이와 함께 한 부처 내에서도 부서별 업무특성에 맞는 세부점검매뉴얼을 개발․보완하여 정책의 품질을 지속적으로 향상시키는 노력이 필요하다. 정책품질관리제도를 안정적으로 추진하고 있는 부처들의 사례에서 보듯이 과제의 성격에 따라 몇 개의 유형으로 구분하고 이들 유형별로 점검사항들을 차별적으로 구성하여 적용하는 것이 매뉴얼의 실효성을 높이는데 도움이 될 것이다.

2) 부처별 특성과 역량에 맞춘 정책품질관리의 차별적 점검

정책품질관리를 위해 매뉴얼에 따른 점검사항의 적용을 확인․점검하는 노력은 지속적으로 이루어져야 한다. 그러나 일반적 종합적인 점검보다는 부처별로 개별적, 차별적인 접근이 필요하다. 부처별 정책품질관리 수준에 따라 일종의 컨설팅 개념으로 접근하는 것이 필요하다. 자체매뉴얼을 작성하여 활용하고 있는 부처와 자체매뉴얼이 없는 부처가 구분되어야 하며, 자체매뉴얼을 작성하였다고 하더라도 부처의 특성과 정책의 특성을 어느 정도 반영하여 자체매뉴얼을 작성하였는가에 따라 정책품질관리의 점검이 차별적으로 이루어져야 한다.

2. 부처의 자율적 운영 유도 및 선도부처의 운영사례 확산

정책품질관리는 궁극적으로 각 부처가 자체적으로 책임지고 수행해야 할 본분이라고 할 수 있다. 부처의 특성과 조직 및 시스템 환경에 맞추어 자율적으로 운영하는 것이 바람직하다. 따라서 정책품질관리 대상과제의 수가 중요한 것이 아니라 부처의 모든 과제관리에 정책품질관리제도의 정신이 스며들 수 있도록 하는 것이 중요하다. 부처별로 다양한 모습의 정책품질관리가 정착될 수 있도록 유도하여야 한다. 더 나아가 국무조정실이 주기적으로 점검하기 보다는, 정책품질관리제도가 정착되는 정도에 따라 부처별로 자율적으로 정책품질관리를 시행하도록 맡겨나가는 방안도 적극 고려하여야 한다.

현재 국무조정실에서 매 분기 점검을 통해 부처별 정책개선사례를 발굴하고 있는 것은 바람직하다. 그러나 정책품질관리제도의 목적을 보다 효과적으로 달성하기 위해서는 정책개선사례 발굴에 그치지 않고 선도부처의 운영사례를 체계적으로 정리하여 보여줄 필요가 있다. 이들의 성공요인이 무엇인지, 그리고 장애요인을 어떻게 극복했는지, 부처의 특성에 맞추어 자체적으로 어떻게 적용하였는지, 그리고 이들 부처의 노력이 다른 부처의 정책품질관리에 어떤 시사점을 제시하고 있는지 등에 대한 것을 종합적으로 정리한 사례를 공유할 필요가 있다.

국무조정실에서는 관리대상정책의 정책단계 및 점검사항별로 개선된 사례를 중심으로 각 부처에서 제출한 사례를 취합정리하고 있다. 2006년의 경우 44개 부처로부터 개선사례를 제출받아 159건의 개선사례를 선별하여 도출하였다. 그 결과 정책형성단계 적용 85건(53.5%), 정책홍보단계 적용 14건(8.8%), 정책집행단계 적용20건(12.6%), 평가 및 환류단계 3건(1.9%), 복수단계 적용 11건(6.9%), 학습조직 활용 26건(16.4%) 등으로 나타났다(국무조정실, 2007b).

3. 다 부서 및 다 부처 관련 정책의 정책품질관리 강화

여러 부처 혹은 여러 부서가 관련된 정책의 경우 부서 및 조직의 이익을 우선으로 하는 조직적 명제와 정책의 목표달성을 우선으로 하는 정책적 명제가 충돌할 가능성이 높다(Hjern and Porter, 1981). 이러한 다 부서 및 다 부처 관련 정책에서 실패나 불량정책이 발생할 가능성이 높으므로 이러한 정책에 대한 정책품질관리를 강화할 필요가 있다. 이를 위해서는 단일부서(국) 정책이 정책품질관리대상으로 선정되는 경향을 극복하고 다 부서 및 다 부처 관련 정책이 보다 많이 선정될 수 있도록 유도하는 노력이 필요하다.

4. 정책품질관리제도 구성내용의 재점검

1) 정책품질관리단계 및 점검사항에 대한 검토

현재 정책품질관리제도의 정책단계분류는 정책형성(정책수립의 필요성, 정책의 수립)- 정책홍보- 정책집행- 정책평가 및 환류의 4 단계로 구성되어 있으며, 매뉴얼에 각 단계별로 점검사항을 제시하고 있다. 그러나 정책의 성격에 따라 이러한 단계를 순차적으로 밟아갈 수 없는 경우도 많이 발생한다. 단계가 혼재되어 있어 단계로 나누어 적용하는 것이 무리한 경우도 있으며, 홍보의 경우 정책의 매 단계에서 필요할 때마다 하는 것이 보다 효과적인 정책관리가 될 수도 있다. 실제로 정보통신부의 경우 자체적으로 정책품질관리단계를 구상- 형성- 확정- 집행- 종결의 5단계로 구성하여 운영하고 있으며 홍보단계는 정책단계에 포함시키지 않고 있다. 정책품질관리 매뉴얼의 보다 실질적인 활용을 위해서는 정책단계 및 점검사항에 대한 검토가 필요하다. 국무조정실에서는 정책품질관리규정을 개정하여 07년부터는 홍보단계를 탄력적으로 활용하도록 하고 있으나 아직 정책품질관리 매뉴얼에는 반영되지 않고 있다.

2) 정책품질관리제도 구성요소들 간의 역학관계 및 균형에 대한 이해 증진

정책품질관리제도의 성공적인 운영을 위해서는 제도 구성요소들 간의 연계와 균형에 대한 전체적인 그림(framework) 확립되어야 한다. 예를 들면 정책품질관리매뉴얼,  정책품질관리규정, 정책의제관리시스템, 정책품질관리카드, 정책지식관리시스템 등 다양한 구성요소들이 전체 정책품질관리체계에서 어떠한 위상을 차지하고 어떻게 연계되어 기능을 해야 하는지 등에 대해 쉽게 이해할 수 있어야 한다.

5. 정부업무관리의 전체적 틀과의 연계

1) 정부업무관리시스템과의 연계

정부업무관리시스템(온나라시스템)에 정책품질카드를 관리하는 메뉴가 운영되고 있어 부처별로 정책 품질관리 시스템을 따로 운용할 실익이 적어졌다. 정부업무관리시스템에서 정책품질관리 대상과제를 선정토록 하고, 정책품질관리카드 단계별 체크리스트에 따라 실적을 입력하여 관리하도록 하고 있어 많은 공무원들이 정부업무관리시스템의 과제관리 부분과 정책품질관리제도가 중복된 것으로 생각하고 있다. 또한 정부업무관리시스템의 계획관리, 실적관리, 홍보관리 등 전반적으로 비슷한 사항의 중복입력 문제가 제기되고 있다.

따라서 정부업무관리의 전체적 틀 속에서의 정책품질관리제도의 위치를 확인하고 자연스럽게 연계되도록 함으로써 다른 관련제도와의 시너지 효과를 가져와야 한다. 이를 위해서는 온나라시스템의 정책품질관리카드 관리에 정책품질관리제도의 점검사항들을 체계적으로 반영하여 시스템 사용자인 공무원의 입장에서 볼 때 이중적인 작업이 되지 않도록 하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 이를 통해 궁극적으로는 담당공무원들의 업무 부담을 줄이고 자신이 하는 일의 일부로 정책품질관리가 정착될 수 있도록 하여야 한다. 정보통신부의 경우 기존의 GPLCS에 온나라시스템 기능을 담아서 사용하고 있으며, GPLCS의 정책생명주기와 품질관리점검항목을 일치시켜 품질관리제도에 대한 부담을 줄여서 시행하고 있다. 물론 이 경우에도 정책품질관리제도의 핵심적 요소인 학습조직 활동을 어떻게 반영할 것인가에 대한 고려는 반드시 하여야 한다.

2) 정부업무평가시스템과의 연계

정부업무평가의 대상이 되는 주요정책의 대부분이 정책품질관리 과제이다. 정책품질관리대상 정책의 추진상황에 대한 점검 및 평가를 할 경우 대부분의 대상 과제가 정부업무평가과제에 해당되므로 중복이라고 생각할 수 있다. 정책품질관리의 절차상 준수사항이 정부업무평가의 평가요소(항목)와 많은 부분이 비슷하며, 주요정책 평가항목(평가지표)과 정책품질관리의 단계별 점검사항이 많은 부분 비슷하다. 그러나 정부업무평가는 주요 정책에 대한 사후평가인 반면, 정책품질관리제도는 사전적 점검이며 단계별 모니터링이라는 점에서 차이가 있으므로, 점검항목이 비슷하기는 하나 중복이라고 보기는 어렵다. 담당공무원의 입장에서 볼 때 관리대상정책과 주요정책이 중복되는 경우가 많고, 분기별 점검시 정책담당자는 품질관리점검에도 대비해야 하고, 주요정책점검에도 대비해야 하며, 근거서류도 거의 비슷하다는 문제를 안고 있다. 이로 인해 담당공무원들의 개념적 혼동이 심각하다. 따라서 이러한 문제를 해결할 수 있는 방안으로 다음을 생각해볼 수 있다. 정부업무평가시스템(e-IPSES)이 구축되면 평가를 받기 위한 실적을 입력해야 하는데 이때 기존의 품질관리점검항목에 입력한 내용을 정부업무관리시스템으로부터 불러들이는 기능을 구현할 수 있다면 중복을 다소 해소할 수 있을 것으로 판단된다.

6. 정책품질의 개념에 대한 보다 명확한 이론적 정립

정책학 및 행정학계에서 ‘정책품질’의 개념에 대한 이론적 합의가 완전히 이루어진 상태가 아니다. 따라서 경영학과 산업공학에서 사용되는 TQM(total quality management)적 ‘품질(quality)’이 행정에 어떻게 적용될 것인가에 대한 이론적 논의가 필요하다. 또한 정책품질(policy quality)을 정책학적 견지에서 살펴 볼 때 제품의 품질과 어떠한 차이가 있고 품질제고를 위해서는 어떠한 공통점이 있는지에 대한 광범위한 논의가 먼저 요청된다. 이와 함께 정책품질을 결정하는 세부적인 요소에 대한 다양한 논의도 함께 이루어졌으면 한다.

Ⅵ. 맺음말

정책실패를 막고 정책의 품질을 향상시킴으로써 정책이 원래 기대한 성과를 거두도록 하는 노력은 지속적으로 진행되어 왔다. 정책실명제의 도입이 그러하며, 정부기관과 정책에 대한 다양한 평가제도의 도입이 그러하다. 정책품질관리제도도 이러한 맥락에서 2005년 상반기에 시범사업을 실시한 후 2005년 하반기에 본격적으로 도입되었다. 본 논문에서는 그동안 추진되어 온 정책품질관리제도의 성과와 한계를 국무조정실의 성과분석과 본 연구진의 성과분석을 통해 살펴보았다.

국무조정실의 성과분석에 따르면 정책품질관리제도의 도입으로 정책품질의 중요성에 대한 인식이 향상되고 정책과정 단계별 주요 성공요인들을 체계적으로 점검하는 제도를 갖추었다는 성과를 거두었다. 그러나 정책품질관리의 실질적인 집행에 초점을 맞춘 본연구진의 분석에 따르면 정책품질관리의 성과물이 무엇인가에 대한 혼란으로 인해 제도의 형식적 운영이라는 문제점이 드러났으며, 여전히 담당공무원들의 정책품질에 대한 이해가 부족하고, 정부의 일하는 방식 관련 다른 시스템과의 중복이라는 문제점도 나타났다. 또한 정부부처의 특성에 따라 정책품질관리제도의 실질적인 운용에 있어서는 많은 차이를 보였다. 따라서 이러한 문제점들을 극복하기 위해서는 부처별 특성을 반영한 차별적인 관리전략의 수립, 부처의 자율적 운영 및 선도부처의 운영사례 확산, 다 부서 및 다 부처 관련 정책의 정책품질 강화, 정책품질관리제도 구성내용의 재점검, 정부업무관리의 전체적 틀과 정책품질관리제도의 연계 강화, 정책품질의 개념에 대한 명확한 이론적 정립이 이루어져야 할 것이다.

새로운 제도가 도입되어 정착되고 기대한 성과를 거두기 위해서는 실행과정에서 나타나는 문제점을 적극적으로 수렴하고 수정을 통해 시행착오를 극복해나가야 한다. 정책품질관리제도도 단계별 진화과정을 거쳐 현재 추진 중에 있다. 본 연구에서 제시된 개선방안을 바탕으로 정책품질관리제도의 궁극적인 성과가 정부의 모든 정책과정에 나타날 수 있기를 기대해 본다.

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정윤수(鄭允秀): 미국 University of Pennsylvania에서 정책학 박사학위를 취득하였으며(Institution Behavioral Change in response to Altered Financial Incentives in Federal Policy: The Case of the Prospective Payment System, 1992), 현재 명지대학교 사회과학대학 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정보화정책, 복지행정, 정책분석 및 평가 등이며, 최근 논문으로는 “사회복지서비스의 통합적 제공에 관한 실증분석: 노인주간보호서비스를 중심으로”(2006), “국민참여포털의 운영실태 분석-참여마당신문고를 중심으로”(2007), “발전원 위험의 사회적 수용성 결정요인 분석”(2007) 등이 있다. 주요 경력으로는 국무조정실 정보화평가위원을 역임하였으며, 현재 정부산하기관 경영평가단 위원, 여성부 정책분석평가자문위원, 정보통신부 자체평가위원, 서울특별시 사회복지위원을 맡고 있다.<E-mail: yoonsoo@mju.ac.kr>

장지호(張志豪): 미국 University of Missouri-Columbia에서 박사학위를 취득하고(Persistence of Institutions- State Activism and Big Business Policy in South Korea), 현재 한국외국어대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주요 관심분야로는 정부와 기업관계론, 산업정책, 시민사회론 등이며, 최근의 논문으로는 “유형별 산학협력의 해외사례분석”(2006), “Assessing the Shifting Qualities of Democratic Citizenship: The Case of South Korea"(2005), “출자총액제도의 변동연구: 공정거래위원회와 재정경제부의 상반된 신념체계를 중심으로”(2004) 등이 있다.<E-mail: jhufs@hufs.ac.kr>

김영민(金榮敏): 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 인하대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심 분야는 정치/행정 관계, 한국행정, 복지국가, 복지정책 등이며, 최근 논문으로는 “헌법 개정 논의와 행정 그리고 정부”(2007), “종합사회복지관 기능 재정립 방안에 관한 연구”(2007), “국정평가체제 연계 방안 연구”  (2006) 등이 있다.<E-mail: minkim@inha.ac.kr>

박용성(朴龍星): 영국 맨체스터 대학교에서 행정학 박사학위를 취득하고 현재 단국대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 관심분야는 환경정책, 정부규제, 정부혁신 등이며 주요 논문으로는 “공정거래규제레짐에 대한 비교분석”(2008), “산업환경규제레짐의 유형과 특성”(2004) 등이 있다.

<E-mail: yspark1@paran.com/논문접수일: 2007. 10. 22/심사게시일: 2007. 10. 23/심사완료일: 2008. 1. 10>