｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 151～170

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정책분석의 질적 접근방법으로서 Meltsner의 정치분석모형에 관한 연구*:

천성산 터널 갈등사례를 중심으로

Meltsner's political analysis model as a case study method for problem structuring:

focused on the conflict case of Mountain Cheonseong Tunnel

김 성 수

* 이 논문은 2007년도 한국외국어대학교 교원연구비 지원에 의하여 이루어진 것입니다. 이 논문의 심사과정에서 유익한 조언을 해준 익명의 심사자들께 감사드립니다.

본 논문의 문제의식은 기존의 계량적, 경제적인 정책분석 접근은 최선의 정책대안 선택을 목적으로 하는 문제해결(problem solving)에 필요한 지식과 기법을 개발하는 데는 유익하지만, 해결할 문제를 파악하고 목표를 설정하는 문제구조화(problem structuring) 과정을 분석하기에 적합하지 않다는 것이다. 정책문제 분석은 관련된 행위자들의 가치와 선호 및 이해관계를 파악하고 조정하여 우선순위를 설정하는 정치적 특성이 강하다. 따라서 질적인 분석방법이 필요한데 이에 적합한 것이 사례분석 방법이라고 할 수 있다. 본 논문에서 소개한 Meltsner의 정치분석모형은 정책사례의 정치성(政治性) 분석에 사용될 수 있는 일반화된 분석 틀을 제공하여 정책사례연구의 방법을 체계화하는 데 기여하고 있다. 본 논문은 문제구조화 및 정치분석모형의 세부내용과 관련된 이론적 논의를 하고, 동 모형을 참여정부에서 전개된 대표적인 지역정책 갈등사례라고 할 수 있는 천성산 터널공사에 적용하여 실증정책사례를 발굴하였다. 끝으로 동 모형이 갖는 사례연구자의 정치적인 분석능력 훈련수단으로서의 유용성을 논의하고 사례연구방법 관점에서 필요한 모형의 보완방향을 서술하였다.

주제어 : 정책분석, 정치분석모형, 문제구조화, 사례연구방법, 천성산

Ⅰ. 서론: 문제의 제기

본 연구는 정책분석의 질적인 연구에 활용될 수 있는 접근방법으로 Meltsner의 정치분석 모형의 주요 내용을 소개하고, 이 모형을 활용하여 천성산 갈등사례를 분석하는 것을 주된 내용으로 한다. 일반화가 어려운 정책사례의 정치적 의사결정 측면을 정치모형의 관점을 활용하여 공통적이고 표준화된 체크리스트를 마련하여 분석함으로서 정책분석의 질적인 접근방법에 유용한 분석틀을 탐색하는 것이 주된 목적이다.

본 논문의 연구배경에는 계량적, 경제적인 정책분석 접근방법은 최선의 정책대안 선택을 목적으로 하는 문제해결(problem solving) 중심의 지식과 기법을 훈련하는 데는 유익하지만 해결할 문제를 파악하고 목표를 설정하는 문제의 구조화(problem structuring) 과정을 분석하기에는 적합하지 않으므로 질적인 접근방법이 필요하다는 생각이 자리하고 있다.

정책은 정책목표와 정책수단으로 구성되므로 하나의 정책을 둘러싼 목표-수단 관계의 파악은 정책연구의 핵심적인 작업이라고 할 수 있고, 합리적 정책결정이란 바람직한 혹은 최선의 목표-수단 관계를 갖는 정책을 결정하는 것을 의미한다.

합리성을 목표-수단 관계로 파악하는 이해방식은 막스베버의 전통에서부터 출발하는 것이지만 목표-수단관계는 투입-산출, 비용-효과 등의 다른 관계적인 개념으로 전환되어 표현될 수 있어서 합리성 개념은 행정의 본원적 특징을 이해하는데도 중요하다. 이 경우 목표-수단 관계는 기본적으로 능률성의 개념정의와 동일해 지는데 능률성은 형평성과는 달리 목적가치의 내용을 묻지 않는다는 측면에서 형식적 혹은 도구적인 특성이 있다. 본 논문의 연구맥락과 관련해서 문제구조화에 관한 고찰은 문제해결 중심의 정책분석이 갖는 도구적 속성에 대한 보완이라고 할 수 있다.

기존의 정책분석 연구에서 합리적인 접근방법은 주로 정책결정에 필요한 기법에 관한 측면으로 이해되면서 비용편익분석, 비용효과분석, OR, 선형기획, 산업연관분석 등 계량적인 연구방법이 중심을 이루어 왔다. 아울러 합리적, 분석적, 계량적, 양적, 사실적, 기술적, 경제적 분석이라는 표현들이 동일한 맥락에서 이해되어 왔다.

그런데 우리가 정책사례를 분석하는 경우에는 이러한 계량적인 측면이외에도 정책사례의 정치적 특성이나 질적인 판단, 가치문제에 대한 연구도 필요하다. 이것은 특히 정책문제를 형성하고 구조화하는 정책결정의 초기단계에 중요성이 크다. 그러나 이러한 부분에 대한 질적인 연구는 양적인 접근에 비하여 정책분석가의 정치적 지식과 상황파악 능력에 많이 의존함으로 인해서 연구방법론의 개발이나 혹은 학생들에 대한 교육 측면에서도 어려움이 있다. 이러한 맥락에서 본 논문은 정치모형을 통해 표준화된 정책분석의 질적인 접근방법의 가능성을 탐색하였다.

Ⅱ. 이론적 관점과 문제제기 - 과학적 정책분석의 한계와 문제구조화

정책분석연구에서 지금까지 주류를 이루어온 관점은 ‘과학으로서의 정책분석(policy analysis as science)’이다.(허범, 2007: 4) 여기서 과학이란 사실과 사실 혹은 목표와 수단 사이의 인과관계(causality)에 관한 지식을 총칭하는 것으로 과학적 정책분석은 사실영역에서 인과적 지식에 의하여 정책선택이 이루어 질 때 올바른 정책을 설계할 수 있다는 생각을 하게 된다. 그런데 이러한 과학적 정책분석의 관점은 가치판단을 필요로 하는 정책목표 설정의 타당성에 대한 논의는 배제하고 주어진 목표의 달성을 극대화 시킬 수 있는 최적의 행동과 대안의 탐색에 치중하는 경향이 있다. 그리고 이 과정에서 정책문제의 파악이나 정책목표 설정은 정치적으로 결정되는 것으로 전제된다. 이 경우 정책분석의 연구대상은 설정된 목표를 가장 달성할 수 있는 최선의 대안탐색으로부터 시작하게 된다.

달리 표현하면 과학적 정책분석의 문제점은 바로 정책분석의 전체적인 과정 중에서 정책목표 설정과정에 대한 분석을 소홀히 할 수 있다는 것인데 보다 자세한 논의를 위해 정책분석의 단계에 따라 필요한 지식과 활용되는 기법을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정책문제의 정의 및 목표설정으로 해결해야할 정책문제를 구조화(problem structuring)하는 과정이다. 둘째, 대안탐색 과정으로 정책대안의 원천에 관한 연구가 중요한데 과거의 정책, 외국의 경험, 모형과 이론과 같은 과학적 지식, 브레인스토밍이나 정책델파이 같은 방법이 활용된다. 셋째, 대안의 결과예측과정으로 이는 합리적 정책결정 과정에서 가장 어려운 과정의 하나이면서 동시에 정책결정자에게 정책분석가가 도움을 줄 수 있는 분야이기도 하다. 넷째, 정책대안의 비교평가로 어떠한 가치판단의 기준에 의하여 최선의 정책대안을 선택할 것인가 하는 것이다. 이 부분 역시 정책분석 연구가 많은 기여를 하는 영역인데 실제 정책분석의 과정에서는 앞의 세 번째 단계와 혼합되면서 운영된다.

이에 관한 대표적인 사례로 예비타당성 제도가 있다. 이는 경제성 분석, 정책적 분석, 투자우선순위, 적정투자시기, 재원조달방법 등에 관하여 검증함으로서 대형국책사업이 보다 신중하게 착수되도록 하는데 목적이 있다. 이 과정에서 비용편익분석, 가상가치법(Contingent Valuation Method: CVM), 계층분석방법(Analytical Hierarchical Process: AHP) 등과 같은 기법이 많이 활용되고 있다.(정광호, 2006: 215) 그런데 이러한 기법들은 모두 특정한 정책대안의 효과와 비용을 계량적으로 산출하고 우선순위를 객관적으로 설정하기 위한 합리적․분석적 접근의 방법이지만 동시에 비용과 편익의 추정과정, 우선순위 설정에 필요한 가중치의 부여과정에서 필연적으로 주관적인 판단이 개입되게 된다. 따라서 정책대안의 결과예측과 비교평가 과정에서 사용되는 기법들은 계량적인 분석과 주관적인 판단이 혼합되게 된다.

Dunn은 문제구조화를 정책분석에서 가장 중요하면서도 이해되지 않는 부분이라고 지적하고 있다.(Dunn, 1981: 98) 이유는 개별적인 정책문제의 내용과 원인진단, 대안선택, 결과의 수혜여부가 정책관련자들 사이에 차이가 있기 때문이다. 달리 표현하면 정책문제는 객관적인 실체를 가지고 있는 것이 아니라 정책문제를 정의하는 사람의 상황판단과 당위적인 가치판단에 따라 달라지는 주관성을 갖는다.(강근복, 2002: 55) 그리고 이러한 정책결정의 주관성, 정치성은 정책목표 설정과정 만이 아니라 정책대안 및 수단의 선택에도 작용하게 된다. 모두 가치 판단이 작용하는 규범적인 속성이 있기 때문이다.

강근복 교수는 정책문제의 특성을 주관성․인공성, 가치판단의 함축성, 상호연관성․복잡성, 가변성, 중요성․심각성, 차별적 이해관계성, 정치성의 7가지 특성으로 정리하고 있다(강근복, 2002: 58-61).

여기서 가치판단의 주된 내용은 정책과정 참여자 사이에 존재하는 이해관계, 선호체계의 조정에 필요한 우선순위 설정(prioritizing)을 핵심으로 한다. 이러한 규범적 정책분석과는 달리 기술적 정책분석은 목표와 수단 간의 사실(fact)적인 인과성(causality)에 파악에 초점이 있다. 정책집행 이전에 대안탐색의 단계인 경우에는 예측의 성격을 갖고 집행과정 중인 경우에는 점검, 집행 종료 후에는 평가의 성격을 띠게 된다.

정리하면 동일한 정책문제도 참여자들 사이의 이해관계와 가치기준에 따라 문제의 원인진단이 달라지고 이에 따라서 정책목표 및 정책수단의 내용이 달라지기 때문에 문제구조화 작업은 정책분석의 출발점이라고 할 수 있다. 그러나 문제구조화의 어려움은 정책문제의 특성에 따라서 차이가 있다. 사실관계에 대한 인과성이 명확하여 선호나 가치체계의 영향력이 상대적으로 적은 정책문제도 있고 반대로 관점에 따라서 원인진단이 다를 수 있어서 참여자들의 이해관계 조정과 우선순위 설정이 더욱 중요한 경우도 있다. 이러한 맥락에서 정책문제 구조의 상대적 복잡성에 따라서 구조화된 문제, 준구조화된 문제, 비구조화된 문제 등으로 분류할 수 있다. <표 1>은 이를 정리한 것이다. 기본적으로 이해관계자(stakeholder)나 행위자의 수가 많을수록 구조화가 어려워지고 목표달성에 필요한 대안의 수나 대안의 결과예측도 어려워짐을 알 수 있다. 아울러 결과효용의 배분에 있어서 이해관계자 사이에 갈등적인 성격이 강하게 작용하게 된다.

예를 들면 교육정책에서 수월성 기준과 평준화 기준 중에서 어느 입장을 선택하느냐에 따라서 문제파악과 정책목표 설정의 내용이 달라진다. 흔히 3불 정책을 중심으로 한 교육부의 대학입시정책에 대하여 수월성이나 대학의 선발자율권을 주장하는 경우에는 3불 정책의 완화나 폐지를 주장할 수 있고 형평성이나 평준화의 철학을 우선시 하는 경우에는 교육부 정책을 찬성할 수 있다. 외고입시나 외고입학에 대한 지역별 제한정책의 경우도 유사한 입장의 차이가 발생하게 된다.

<표 1> 정책문제 구조화의 세 가지 유형

구 분	구조화된 문제 (well-structured problem)	준구조화된 문제 (moderately-structured problem)	비구조화된 문제 (ill-structured problem)
이해관계자	하나 또는 소수	하나 또는 소수	다수
대안의 수	한정됨	한정됨	무한정
대안의 결과	확실 혹은 위험부담	불확실	알수없음
효용 및 가치	일치	일치	갈등
주요분석방법	계량적, 체계적, 객관적 분석방법	질적 분석방법	질적 분석방법
주요분석기법	OR, 관리과학, 계량경 제학, 통계분석	현상학, 해석학	직관, 통찰, 판단력, 창의력

자료: 이희선(2005: 132) 및 이희선/윤상오(2006: 335)를 참조하여 재구성함

<표 1>에 제시된 것처럼 준구조화 및 비구조화의 경우에는 정형적인 분석논리의 개발이 어려워 질적 분석방법에 의존하게 된다. 정책결정에 참여하는 사람들의 선호(preference), 이해관계(interests) 혹은 가치기준(belief)이 상호작용하고 교환되는 정치적인 의사결정의 성격을 띠기 때문에 일반화된 기술적인 분석방법을 채택하기가 어렵기 때문이다. 이로 인해 기술적인 정책분석의 논리 보다는 정치적인 상황분석의 능력이 더욱 중요하게 작용한다. 따라서 정치성이 두드러지게 작용하는 정책결정 및 문제구조화의 단계에서는 질적인 분석방법이 필요한데 이에 적합한 것이 사례분석 방법이라고 할 수 있다. 이 경우 사례분석 기법차원에서 어떠한 시각에서 정책사례를 분석할 것인가 하는 질문이 다시 제기되는데 이에 적합한 모형으로 정치분석을 제안할 수 있다.

의사결정이론에서 합리적․분석적 결정에 대비하여 비분석적․정치적 결정으로 부르는 이러한 현상을 설명하기 위하여 여러 가지 모형들이 발전하여 왔다. 정책결정의 정치적 특성을 강조하는 대표적인 의사결정 모형으로 쓰레기통 모형 혹은 Kingdon 모형, Allison 모형이 있고 점증주의나 조직모형, 회사모형도 실증적인 시각에서 정치적 타협 혹은 개인들의 선호체계를 의사결정 모형에 수용하고 있다고 볼 수 있다.

정책결정 및 문제구조화 과정에 적합한 질적인 접근방법은 사례분석 이외에도 제도분석, 심층면접 등 여러 방법이 있다.(이희선/윤상호, 2006: 347) 한편, 사례분석의 경우에도 세부적인 방법으로 본 논문이 다루는 정치분석 이외에 담론분석, 로직모형 등이 있다.

본 논문이 소개하는 정치분석 모형은 Meltsner가 1972년도에 PAR에 기고한 논문에 토대하고 있다. 이미 오래전에 발표된 논문을 새롭게 재조명하는 것은 동 연구가 흔히 일반적인 의사결정이론에서 설명하는 정치적 특정의 파악방식과는 달리 명시적으로 정치적 과정의 어떠한 측면들을 주목하여 고찰할 것인지에 관한 체크리스트를 제공하고 있어서 문제구조화 과정에서 정책사례분석에 유용한 분석의 틀을 제공하기 때문이다. 추가하여 기존의 정책분석연구에서는 이 모형이 교과서적으로 언급은 되고 있으나(Patton and Sawicki, 1993: 381) 체계적인 소개와 활용은 발견할 수 없어 본 연구 성과가 특히 정책분석론 강의 자료로 유용할 것이라는 생각도 작용하였다. 제III장에서는 Meltsner의 정치분석 모형을 소개하고 이어서 천성산 갈등사례분석에 어떻게 활용될 수 있을지 검토하였다.

Ⅲ. 정치분석(political analysis)모형의 세부 내용

정치분석 모형의 문제의식은 정책결정과정에서 분석적인 방법을 사용하는 경우 이러한 합리적 분석 기준에 의거하여 최선으로 판단되는 대안이 정치적 실현가능성의 측면에서는 채택될 가능성이 낮을 수도 있다는 것에서 출발한다. 따라서 분석의 결과가 의미 있기 위해서는 분석적 결정에 추가하여 정치적 실현가능성에 대한 분석이 중요한 것이다.

대표적으로 program budgeting, operation research, cost-effectiveness, cost-benefit analysis, system analysis 등이 이에 해당한다.(Meltsner, 1972: 859)

다시 말하면 정책분석가는 정책결정에 있어서 정치적 측면에 관심을 가져야 하는데 여기서 중요한 것은 정치적 실현가능성을 분석할 관점과 기준을 어떻게 구성할지에 관한 질문이다. 정치분석은 정책문제와 관련된 정치적 환경의 구체적인 파악, 필요한 정보의 수집과 체계적인 분류, 정치적 실현가능성에 대한 평가와 판단 등의 과정을 거치게 된다.(Meltsner, 1972: 859) 기본적으로 정책대안들의 정치적 의미에 대한 이해는 분석가의 정치적 지식과 안목에 의존하게 되는데, 이러한 안목은 풍부한 사례분석의 경험을 통하여 축적될 수 있다고 하겠다.

정치분석모형은 정책사례를 정치적 관점에서 분석할 경우 필요한 체크 항목을 제공하고 있어서 정책대안을 정치적 실행가능성의 측면에서 분석하는데 도움을 준다는데 큰 의의가 있다. 체크항목을 구성하는 주요 변수는 다음의 5가지인데 본 논문에서는 핵심적인 내용을 정리하였다.

1) 행위자(Actors)

참여자는 정치분석모형의 가장 기초적인 분석대상을 구성하는데 찬성집단, 반대집단, 관망집단으로 구분할 수 있다. 그러나 이러한 입장은 정형적으로 고정된 것이 아니라 정치적 역학관계와 이해관계의 교환을 통해서 연합을 형성하면서 동태적으로 변할 수 있다.

정책결정에 참여하는 행위자의 구분은 사례분석의 출발점이 된다. 왜냐하면 찬성, 반대, 중립적인 집단에 대한 정보는 단순히 누구(who)에 관한 사항 이외에도 각 집단이 제시하는 찬성과 반대의 근거주장을 통하여 자신들의 이해관계(interest)와 가치기준(value)을 표시하기 때문이다. 아울러 행위자들 사이의 상호작용, 협상과 타협, 교환과 거래의 과정은 정책사례의 연혁 혹은 경과라고 할 수 있고 다음에 소개하는 장소(site)의 개념에는 이러한 아이디어가 포함된다.

행위자의 분석수준은 연구의 필요에 의하여 분석가가 자유롭게 선택할 수 있는데 개인만이 아니라 역할, 집단, 위원회, 관료제, 연합, 국가도 행위자가 될 수 있다. 분석의 시계가 장기적인 경우에는 같은 생각의 행위자들로 모아서 집단화(aggregation)하는 것이 세부적으로 나누는 것에 비하여 정보수집에 유리하다. 아울러 활동의 강도에 따라서 적극적인 행위자와 소극적인 행위자로 구분할 수 있다.

집단화란 예를 들어 법률제정 과정에서 국회의원 OOO보다는 OO위원회로 파악하는 것을 의미한다.

2) 동기(Motivation)

동기란 행위자들이 특정 정책에 대하여 찬성, 반대, 중립의 입장을 선택하는 이유에 관한 것으로 동기 이외에도 요구, 욕구, 목적 등의 표현이 있을 수 있으나 이해관계(interest)로 파악하는 것이 명료하다.

motives, needs, desires, drives, goals, objectives(Meltsner, 1972: 861)

한 행위자가 갖는 동기의 내용은 상대방에게 정치적 지지를 확보하기 위해서 지불해야 하는 비용의 크기를 의미한다. 지불할 비용이 크다는 것은 상대방을 설득하기가 그 만큼 어렵고 이에 상응하여 정치적 실현가능성이 낮아진다는 것을 의미한다. 동기의 내용과 비용의 크기는 참여자 사이의 교환거래 가능성을 판단할 수 있는 기준이 될 수 있는데, 경우에 따라 행위자들은 자신의 정책선호를 숨겨서 협상위치를 유리하게 만들려고 시도하기도 한다.

동기와 관련하여 정책분석가가 수행하는 기본적인 역할은 동기의 내용을 발견하는 것이다. 달리 표현하면 동기의 내용을 발견하는 것은 다음과 같은 이유로 인하여 어려운 작업이다. 첫째, 동기는 개인, 시간, 장소에 따라서 매우 개별적(idiosyncratic)인 형태로 발생한다. 둘째, 행위자들이 자신의 정책선호를 숨기면서 밝히지 않는 경우가 많다. 셋째, 행위자 사이의 연합형성으로 인해 동기와 특정 대안 사이의 직접적인 관계를 확인하기 어려운 경우가 있다.

3) 신념(Beliefs)

신념은 태도attitude, 가치values 등으로도 표현할 수 있는데 신념체계, 행위의 코드, 인지체계 등과 같이 하나의 행동을 구성하는 인식체계를 지칭한다. 정책결정의 맥락에서는 정책이념일 수도 있고 대안선택 혹은 의사결정의 기준일 수도 있다. 행위자는 경험세계에 대하여 일정한 지향(orientation)을 가지고 있는데 이것이 의사결정 과정에서 준거의 틀(frame of reference)로 작용하게 된다.

의사결정을 할 때 정책선택의 기준이 되는 부분으로 속성상 비교될 수 있는 행위에 대한 대안적인 선택(예: 체벌 vs. 자유방임교육 혹은 권위적 vs. 민주적 리더십)에 필요한 판단의 기준(도구적 가치)에 해당한다(백완기, 1996: 40).

예를 들면 1960년대 미국의 국방장관 McNamara는 전투기 선정에서 해군과 공군이 선호하는 Boeing이 아닌 General Dynamics를 계약자로 선정하였는데 이는 해군과 공군은 서로 독자적인 기종을 선호하면서 비용은 부차적인 문제로 고려한 반면에 McNamara는 비용기준을 중요시 하면서 범용가능성이 높은 기종을 선호하였기 때문이다. 신념은 정책대안에 대해 사실관계 측면에서 비교평가의 불확실성이 높을수록 더욱 큰 영향을 발휘한다.

분석가는 행위자의 신념의 내용만이 아니라 강도를 고려할 필요가 있다. 단순히 행위자를 정책에 대한 지지와 반대의 기준만이 아니라 신념체계의 강도 역시 정책의 실현가능성에 커다란 영향을 미치기 때문이다. 천성산 터널의 경우 지율스님의 단식이 좋은 보기이다.

4) 자원(Resources)

정책과정에서 중요한 역할을 수행하는 행위자들은 다른 행위자들이 원하거나 가치 있다고 여기는 자원을 가지고 있다. 자원은 동기를 충족시키는 수단이 되는데, 따라서 자원의 효율적인 사용을 통하여 상대방에게 영향력을 행사할 수 있다. 정책분석가는 행위자가 어떠한 자원을 활용하여 상대방의 지원을 확보하였는지 밝힐 필요가 있는데, 동기가 다양한 것처럼 자원 역시 다양한 형태(예: 권력, 금전, 법률, 사랑 등)를 가지고 있다. 이를 일반화시켜서 구분하면 다음과 같다.

<표 2> 자원의 유형 분류

일반적인 자원	구체적인 자원
물질적인 자원 상징적인 자원 물리적인 자원 지위 정보 기술(skill)	임금인상 위상이 높은 위원회에 배치 거리 폭력 대통령비서실 로비스트의 전문성 타이밍의 감각

자료: Meltsner(1972: 862)

<표 1>에서 기술(skill)로서의 타이밍은 다른 자원에 비하여 특별한 성격을 갖는데, 동원되는 다른 자원들을 보다 효과적으로 사용할 수 있게 하는 능력이다. 동일한 자원일지라도 어느 시점에 사용되었는지에 따라서 상대에게 미치는 영향력의 정도가 달라지기 때문이다.

Patton과 Sawicki는 효과성(effectiveness)을 별도의 분석항목으로 제안하며, ① 자원을 동원하고 사용할 수 있는 능력, ② 핵심행위자에 대한 집중을 세부 내용으로 정의하면서 동원된 자원을 효과적으로 사용할 수 있는 핵심적인 능력으로 타이밍 감각을 주장한다.(Patton/Sawicki, 1993: 303)

5) 장소(Site)

장소의 개념은 다른 기준들에 비하여 상대적으로 이해하기 어려운데 일차적으로는 정책결정이 어디에서 이루어지는가 하는 것을 의미한다. 예를 들면 국회의 상임위원회, 기관장 회의, 일반시민들의 공청회 등이 이에 해당한다.

그러나 이와 같이 형식적으로 의사결정이 어디에서 이루어졌는가 하는 과정을 추적하는 실질적인 목적은 의사결정의 흐름을 분석하면서 각 장소에 등장하는 행위자들의 동기, 신념, 자원을 정리하는데 있다. 장소는 행위자 및 그들에 내재한 동기와 신념, 거래과정에 교환되는 자원에 대한 종합적인 정보상자이다. 정책결정이 이루어지는 장소(site)를 매개로하여 행위자들의 정치지형(political map) 및 역학관계(political forces)에 대한 분석을 할 수 있는 것이다.

통상적으로 학생들이 정책사례분석을 하는 경우 대상사례에 대한 연혁은 정책의 배경으로 설명부분에서 제시하는데, 이때 연혁이나 사례의 개요를 연대기적으로 서술하는 경우가 많다. 그러나 site의 관점을 적용할 경우 사례의 연혁을 동기, 신념, 자원교환이 어떻게 변했는지 하는 관점에서 서술하도록 지도하는 것이 필요하다고 하겠다.

장소분석에서 중요한 것은 분석가가 의사결정의 흐름 속에서 특정한 장소가 중요한지를 어떻게 결정할 것인가이다. 첫째, 먼저 주목할 것은 분석가는 행위자로부터 시작하여 장소로 나가야 한다. 둘째, 순환적(iterative)인 사례연구의 시나리오 작성과정을 통하여 데이터의 결함, 장소의 잠정적인 선택, 많은 초안들을 검토하면서 최종적으로 어떠한 장소가 중요한 역할을 한 것인지를 선택하게 된다. 셋째, 모든 장소를 세밀히 분석할 수는 없으므로 소수의 장소를 선택적으로 선별하면서 정확성을 추구해야 한다. 이때 정책결정이 언제(time) 어디서(space) 이루어졌는지를 밝히는 것보다, 시나리오에서 중심적인 의미를 지니는 관료정치적인 장소(bureaucratic site)가 어디인지를 설명하는 것이 중요하다.(Meltsner, 1972: 863)

지금까지 정치분석 모형에서 제시된 5가지의 변수를 정리하였다. 이러한 변수들 중에서 실제 사례분석 과정에서 가장 중요한 것은 행위자와 장소라고 볼 수 있다. 첫째, 행위자가 중요한 이유는 행위자를 찬성집단, 반대집단, 관망집단으로 분류하는 과정에서 이해관계 및 가치체계가 암묵적으로 동시에 논의되기 때문이다. 둘째, 장소는 5개 변수 중에서 가장 이해하기 어려운 항목인데 단순히 사례의 연혁이나 경과를 지칭하기 보다는 연혁으로 가시화되는 의사결정의 흐름속에서 행위자들의 상호작용과 역학관계 변화를 파악하는 것이 중요하다. 달리 표현하면 장소는 행위자 사이의 상호작용과 자원의 거래 및 영향력 행사가 설명되는 가장 포괄적인 항목이다. 참고로 Meltsner는 행위자와 장소의 관계에서 사례분석을 할 때 행위자로부터 시작해 장소로 나아가야 한다고(Meltsner, 1972: 863) 하였다.

Ⅳ. 천성산 갈등의 정치분석

1. 천성산 갈등의 개요와 선행연구

천성산 갈등은 2001년 11월경에 경부고속도로 천성산 관통터널 공사의 문제점이 부산지역을 중심으로 거론되기 시작하면서 형성되었다. 이에 따라 내원사 등은 청와대, 건교부, 한국고속철도건설공단, 경남도청, 양산시, 경주출장소 등에 천성산 공사구간의 재검토를 요청하는 공문을 발송하고 환경부 담당국장 면담, 기자간담회, 반대 성명서 발표 등의 행동을 하기 시작하였다.

이어 2002년 1월부터 2003년 1월 사이에 내원사 측과 한국고속철도건설공단 사이에 환경실태에 대한 공동조사 논의가 난항을 겪으면서 갈등이 심화되었다. 지율스님을 비롯한 내원사 스님 5인의 국토순례, 삼보일배, 길거리 특강에 이어 당시 가을 대통령 선거운동과 더불어 2002년 10월 26일에 금정산․천성산 고속철도 관통반대 시민종교대책위원회와 당시 민주당 노무현 대통령후보 사이에 간담회가 개최되었다. 노무현 후보 진영은 공사백지화를 공약으로 제시하였고 당선후 공약 이행문제가 새로운 쟁점으로 부상하였다.

2003년 1월부터 천성산 공사가 재개된 2005년 11월 사이는 갈등이 심화된 시기이다. 이 시기에는 4차에 걸친 지율스님의 단식이 이루어졌고, 그 외에도 100만인 서명운동, 촛불집회, 도롱뇽 소송, 환경영향평가단의 구성과 평가결과에 대한 논쟁 등이 전개되었다. 다양한 공사반대 운동 중에서 사회적 주목을 끈 것으로는 법률적 측면의 논쟁을 야기한 도롱뇽 소송 및 지율스님의 단식이 있다. 특히 2004. 10. 27일부터 2005.2.3일 사이에 제4차 100일 단식은 매우 큰 여론의 주목과 더불어 3개월 공동조사 중 터널발파작업을 중단하는 국무총리의 중재안이 만들어 졌다.

2005년 11월 이후는 갈등이 마무리 된 단계인데 정부 측과 민간대책위 등으로 구성된 14명의 전문위원단이 3개월 동안 지하수, 생태계, 암반공학 등 5개 분야에 대해 천성산 일대 11개 지점에서 수행한 조사활동이 마무리 되면서 터널공사가 재개되었다. 공단은 2008년 말까지 모든 굴착 공사를 완료하고 고속철도가 지날 궤도와 전기· 통신 설비 등을 설치해 2010년 말 까지 경부고속철도 천성산 구간을 완성할 계획으로 공사를 추진하고 있다.

천성산 갈등은 북한산 관통고속도로와 관련된 사패산 터널 공사, 시화호 담수화 사업, 새만금 간척사업, 부안군 위도 핵폐기물 처리장 입지선정문제 등과 더불어 참여정부에서 국책사업집행을 둘러싸고 제기된 대표적인 갈등사례이다. 이러한 사례들은 전국적인 필요성의 정도와 지역적 이해관계의 충돌, 환경과 개발 사이의 정책가치 대립, 환경단체들의 정치적 영향력 증대, 과학적인 영향분석과 이에 대한 정치적 해석, 우리사회의 사회적 담론구조에 대한 비판적 성찰에 대한 인식의 전환을 이룬 사건이라고 할 수 있다. 특히 이러한 사례들이 대부분 공동조사단의 구성을 통해 환경영향분석을 시도하면서도 조사단의 구성방식, 조사내용의 적절성 등에서 갈등을 표출하면서 조사결과를 자의적으로 해석하는 문제점을 표출하여 향후 지역개발을 둘러싼 갈등관리에서 정책분석연구의 역할에 대해 많은 과제를 제기하고 있다.

천성산 갈등과 관련하여 이루진 선행연구 중 행정 및 정책연구 측면에서 대표적인 것으로 다음이 있다. 김창수(2003)는 시차이론을 원용하여 정책혼란이 발생한 원인을 분석하면서 정책결정과정에서의 분석적 합리성 부족과 이해관계자의 참여결여, 이로 인한 집행과정에서의 갈등증폭과 국책사업의 지연, 한국적인 빠름의 행정문화 등을 지적하고 있다. 박재묵(2005)은 공공갈등 관리의 관점에서 천성산 사례 갈등의 전개과정을 정리하고 갈등해결에 필요한 의사결정 방식의 문제점을 진단하면서 개선방향으로 협의체의 구성방식, 조직구조, 권위의 강화를 주장하고 있다. 특히 김창수(2003: 124-125)와 박재묵(2005: 33-37) 모두 천성산 사례의 갈등 일지를 정리하고 있는바 이는 앞에서 소개한 정치분석 모형을 구성하는 5번째 요소인 장소(site)의 초기적인 형태로서 일지, 일자, 연혁의 형태를 띠는 것이다. 홍윤기(2005)는 하버마스의 의사소통행위론에 착안하여 천성산 갈등을 둘러싼 행위자들의 담론구조 및 우리사회 의사소통 구조의 문제점을 지적하였다. 정부와 시민단체의 의사소통 구조가 공공문제에 대한 합리적인 논변절차가 결여되고 이해관계 당사자의 의사소통 시도에 대한 수용성이 부족하여 문제제기 과정에서 갈등이 증폭되는 것으로 진단하고 있다. 진상헌(2006)은 환경운동 가치변화의 관점에서 개인으로서 지율스님의 단식이 환경운동의 방식에 주는 시사점을 분석하면서 개인이 직접 대중과 소통하면서 조직화된 환경운동의 내적 모순을 부분적으로 극복한 사례로 평가하고 있다.

여기에 소개되는 연구 이외에도 천성산 사례에 대해서는 도롱뇽 소송에 관한 법학적인 접근, 터널공사와 환경영향에 관한 공학적 연구, 환경주의적 관점에서 자연과 환경운동에 관한 철학적 논의 등이 있다. 언급한 대로 본 연구에서는 정책과정 관리와 관련된 것을 선별하였다.

김창수와 박재묵의 연구가 시차 혹은 갈등관리의 연구관점에 토대하여 사례를 경과 혹은 시간적 흐름에서 분석하는 반면에 홍윤기와 진상헌의 연구는 행위자에 초점을 두어 이들의 상호작용 방식과 행위자 활동의 영향력을 분석하고 있다. 동일한 사례가 다른 방식으로 구성되는 것은 연구자의 관점과 준거이론이 다르기 때문이다.

2. 정치분석 모형을 통한 천성산 갈등의 사례 구성

1) 행위자 - 찬성, 반대 및 관망집단

앞의 선행연구에서 논의한 것처럼 기존 논의가 크게 연혁과 행위자 부분으로 구분되는 것은 우연한 현상은 아니다. 굳이 정치분석 모형의 5가지 분석항목을 의식하지 않더라도, 혹은 달리 표현하면 특정한 분석기법 없이 사례분석을 하는 경우에도 일지와 행위자 구분은 사례분석의 기본적인 구성내용이라고 생각할 수 있기 때문이다. Meltsner는 그 중에서 행위자를 먼저 정리해야 한다고 주장한다. 찬반의 주장과 이에 근저하는 이해관계와 가치기준을 판별할 수 있기 때문이다.

실제로 필자의 경험으로 비추어 사례분석의 과제를 주면 대부분의 학생들이 일지정리에 토대하여 시간적 흐름 속에서 대립되는 쟁점을 추출한다. 이러한 쟁점추출을 정치분석 모형관점에서 보면 암묵적으로 행위자, 이해관계, 신념체계들이 섞여있게 된다. 필자의 생각으로 사례분석 방법으로서 정치분석 모형의 이론적 장점은 일지(장소, site)와 행위자 중에서 어떤 것을 먼저 착안하여 정리하여야 하는지를 명시적으로 논의하면서 행위자를 우선시 한다는 것과 행위자의 주장을 이해관계와 신념가치 요소로 세분하는데 있다.

천성산 갈등의 경우 찬성집단은 한국고속철도건설공단(2004년 이후 한국철도시설공단으로 변경), 건설교통부, 청와대, 환경부, 부산시청, 언론(조선, 동아, 중앙 및 경제신문), 관련학회(대한지질공학회, 대한토목학회)이다. 공단과 건설교통부는 천성산 터널공사의 시행자이자 주무부처로 사업이 일정대로 원활하게 추진되는 것이 중요하였다. 청와대의 경우 2002년 10월 당시 대통령 선거전에서 노무현 후보가 천성산 공사 백지화를 제시하였지만 인수위원회 시기 및 대통령 취임 이후 공약을 불이행하는 모습을 보였다. 환경부의 경우 생태계 및 습지보존지역, 자연환경보전지역, 도립공원지역 등에 대한 지정과 보호 임무가 있지만 천성산 터널에 대한 명확한 입장을 밝히지 않았다. 또한 2001년 12월 갈등의 발생시기부터 지속적으로 환경단체와 접촉을 하게 되지만 이 과정에서 습지보호와 생태계 현황에 대한 공동조사요구를 수행함에 있어서 합의보다는 일방적인 조사와 결과발표의 모습을 보였다. 부산시의 경우 부산시는 2004년 착공예정인 공사를 2006년 부산신항만의 일부개장을 이유로 조기 착공을 주장하여 2002년 7월부터 터널공사를 착수하게 되었다. 관련학회인 대한지질공학회나 대한토목학회는 생태늪지나 연약지반 공사의 안전성에 대한 환경단체 문제제기에 대응하기 위한 공단의 용역사업을 수행하였다.

반대집단은 천성산 내원사(지율스님), 천성산 환경보존대책위원회, 양산시 주민과 시민사회단체, 불교계 및 천주교계, 부산경남지역의 학계, 재야법조계(민변), 녹색연합, 민주노동당, 일부신문(한겨례, 경향, 한국, 내일, 인터넷 신문)으로 구분할 수 있다. 양산시 주민의 경우 터널공사로 인한 지하수의 고갈을 우려하였다.

반면에 울산, 경주시민의 경우 노선변경을 우려하여 사업에 찬성하였는데 이러한 현상은 국책사업에 작용하는 지역적 이해관계의 갈등을 보여주는 부분이다.

특히 반대집단에는 지율스님 및 종교단체 그리고 환경단체들을 주축으로 하여 매우 다양한 집단들이 참여하고 있다. 추가하여 지율스님의 2차 단식과 도롱뇽 소송은 시민참여를 자극하여 도롱뇽 소송단에 17만명이 참여하고 지지서명에 40만명이 가담하였다. 이러한 반대집단의 대중적인 확산은 과학적 조사로 해결이 가능할 수 있었던 천성산 갈등이 본래의 쟁점을 상실한 채 찬성과 반대의 이분적 갈등이 주도하는 정치적 성격으로 변환하도록 한다. 반대집단이 많아진 주요 원인에는 참여정부에서 활성화된 환경시민단체의 활동과 지율스님의 단식이 반복되면서 갈등이 장기화된 것을 지적할 수 있다.

<표 3> 반대집단의 지지세력 구조

종교단체	기관	내원사, 미타암, 통도사, 범어사 등
	불교 단체	정토회, 대한불교청년회, 조계종 중앙신도회 대한불교전국산악인연합회 등
	기타 종교단체	분도수녀원, 성공회 정의평화사제단, 예수성심전교수녀회 등
환경단체	일반 환경단체	녹색연합, 풀꽃 세상을 위한 모임, 환경정의, 습지보존연대, 청년환경센터, 녹색평론사, 습지와 새들의 친구, 두레생태기행, 생평의숲가꾸기운동본부, 마산ㆍ창원 환경운동연합, 울산환경운동연합, 장산 반딧불이, 청산에 드는 사람들, 대한조수보호감시단, 천성산을 사랑하는 사람들, 초록의 공명 친구들, 환경을 생각하는 교사 모임, 국립공원을 지키는 시민의 모임, 우이령보존회, 생태보존 시민모임, 흙살림, 환경과 생명을 지키는 전국교사모임, 환경과 생명, GMO반대 생명운동연대, 정농회, 풀꽃평화연구소, 생태공동체운동센터, 환경사회연구소, 지리산생명연대, 전국귀농운동본부, 생명민회, 한살림 등
	불교 환경단체	불교환경연대, 인드라망 공동체, 불교환경교육원, 사찰생태연구소 등
정 당		민주노동당 및 사회당
사회단체		전국교직원노조, 바다사랑 스킨스쿠버, 망산악회, 하북청년회, 우리땅 풍수기행, 선다회, 21세기 영농조합법인, 감리교농도 생협, 농어촌사회연구소, 대항지구화행동, 민주노총, 여성민우회, 생협 전국연합회, 통일연대, 전국연합, 전국농민회총연맹, 전국교수노조, 한국가톨릭농민회 등
부산지역 반대운동조직		경부고속철도 천성산환경보존대책위원회, 금정산ㆍ천성산 고속철도관통반대 시민ㆍ종교대책위원회
전국적 반대운동조직		도롱뇽 소송 시민행동, 천성산을 위한 시민ㆍ종교단체 연석회의, 고속철 천성산 관통저지 전국비상대책위원회

자료: 박재묵(2006: 22)

관망집단은 문화재보존지구, 전통사찰보존지구, 사적지의 현상변경을 승인하는 문화관광부, 지반붕괴 등의 이의제기 수준에 머무른 경상남도청, 뚜렷한 대응방안을 제시하지 못한 열린우리당, 정치적 부담을 여당에 넘긴 채 사업 강행을 지지하면서 침묵으로 일관한 한나라당으로 구분할 수 있다. 특히 정당의 관망적인 태도는 기본적으로 천성산 공사의 지역적 이해관계가 달라 쉽게 입장을 표명할 수 없었기 때문이지만, 결과적으로 사회적 갈등의제에 대하여 정책대안 개발이나 중재노력을 하지 못하는 정책과정에서 정당역할의 한계를 보여주는 부분이기도 하다.

<표 4> 찬성 및 반대 집단의 구분

구분	구성집단	특징
찬성집단	청와대, 한국고속철도건설공단(2004년 이후 한국철도시설공단), 건설교통부, 환경부, 부산시,행자부, 대한지질공학회, 대한토목학회, 대한상공회의소, 기득권언론(조선, 중앙, 동아, 한경, 매경)	공동조사단 구성주도
반대집단	시민단체, 불교단체, 종교단체, 시민사회, 양산현지주민, 민주노동당, 재야법조계(민변, 환변), 언론(한겨레, 경향, 오마이뉴스, 데일리서프 등)	지율스님 단식과 도롱뇽 소송을 계기로 40만 서명 결집
관망집단	문화관광부, 열린우리당, 한나라당

(자료: 홍윤기(2005: 352)를 참고하여 저자가 부분 보완함)

이와 같이 참여자의 구성과 그들의 입장을 세분할 경우 기존의 일자 및 시간적 흐름에 초점을 둔 사례분석에서 등장하는 행위자들보다 더욱 폭넓은 이해관계자가 있음을 알 수 있다. 예를 들어 내원사(지율스님), 환경보존대책위원회 및 환경단체가 한국고속철도건설공단과 갈등을 빚고 이것이 보도매체를 통하여 국민들에게 전달되는 외면적으로 관찰되는 것보다 더욱 많은 이해당사자가 존재하고 있음을 알 수 있다.

사례개발의 기법측면에서 행위자의 규명을 위해서는 정책과정 참여자에 대한 교과서적인 일반 리스트(예: 공식적, 비공식적 참여자 등)를 만들어 놓고 이들이 해당 사례에서 어떤 형태로 등장하는지를 조사하는 것이 유용하다. 이 경우 표면적으로 등장하는 참여자들에 비하여 더욱 많은 행위자들이 다양한 이유에서 찬성과 반대 혹은 관망의 입장을 취하고 있음을 발견할 수 있다.

2) 동기 및 이해관계

천성산 갈등사례의 특성은 손해나 이익과 같은 물질적인 동기나 이해관계가 신념이나 가치체계보다 중요성이 적다는 것이다. 기본적인 갈등대립이 새만금, 시화호, 사패산터널 등 참여정부의 다른 정책사례에서 빈번히 발생한 찬반의 이유처럼 천성산 갈등의 경우에도 찬성집단은 고속철도의 조기 완성인 반면에 반대집단은 생태계 보전이 주된 관심사이어서 개발과 성장의 경제적 가치와 생태계 보전이라는 환경적 가치가 명시적으로 충돌하고 있기 때문이다. 그러나 미시적으로 세심히 분석하면 행위자들이 찬성, 반대, 관망의 입장을 취하는 이유를 발견할 수 있다.

이해관계를 구분하기 위해서는 먼저 천성산 갈등의 주요 쟁점을 정리할 필요가 있는바 크게 다음의 3가지이다. 첫째, 터널이 지날 계획구간 상부에 보존 가치가 높은 주요 습지가 존재하고 있으며 터널 공사로 인해 천성산 곳곳에 흐르는 계곡과 지하수원이 마를 수 있다. 둘째, 터널 계획구간이 연약지반이어서 붕괴의 우려가 있다. 셋째, 천성산 터널이 야기할 환경영향 뿐만 아니라 경제효과, 총체적 수익가능성에 대한 조사가 선행해야 한다. 추가하여 2005년 2월의 지율스님 제4차 단식에서는 이런 쟁점이 변화하여 단식중단을 설득하여 지율스님을 살려야 한다는 것으로 여론이 변화하게 되어 정책결정자는 또 다른 동기에서 참여하게 된다.

당시 이해찬 국무총리는 지율스님이 단식을 해제한 다음날인 2월4일 여당 워크숍에서 “지율스님의 정책적 판단이 옳다고 생각하지는 않지만 정부가 국민 목숨 하나하나를 소중히 하면서 국책사업을 차질 없이 추진해 나가는 모습을 보이는 것이 좋겠다.”고 말했다.(동아일보, 2005.2.5일 2면)

이러한 배경하에 손해와 이익집단의 내용을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 손해집단으로는 희귀늪 22개와 12개의 계곡, 39개의 저수지 및 숲에 서식하는 30여종의 보호 동식물로 구성되는 천성산과 그 자연생태계가 있다. 문제는 도롱뇽 소송을 기각한 울산지방법원의 판결문처럼 생태계에 대해 현행법의 해석상 당사자 능력을 인정할 근거를 찾을 수 없다는 것이다. 지율스님이나 환경단체의 반대활동은 이러한 자연생태계를 대변하는 노력이다. 이해관계의 관점에서 볼 때 특히 환경단체의 경우 정부사업에 대한 반대의 관철을 통하여 정치적 영향력을 확보하려는 시도가 있음을 추론할 수 있다. 반면에 천성산 일대 주민들은 지하수 유출문제를 우려하였다.

이 주장은 구체적 근거보다는 맥락적 판단에 기초한다는 단서를 달 필요가 있다. 2000년대 초반에 발생한 환경운동의 사례 중에는 부안 핵폐기장이나 사패산 공사처럼 반대주장에 대한 과학적 근거가 충분히 검증된 상태에서 제기되기 보다는 주로 당위적 가치주장에서 출발하는 것이 있기 때문이다. 또한 일반적인 논의 차원에서 환경단체들이 천성산 터널공사를 계기로 자신들의 세력을 결집하고 정책과정에 영향력을 확보한다고 평가할 수 있을 것이다.

이익집단으로는 건설교통부와 한국철도시설공단의 경우에는 사업의 조기완성이라는 명확한 이해관계가 있었다. 울산 및 경주 그리고 부산 등 인접지역은 공사의 조기완공으로 인해 경부고속철도가 해당지역을 통과하고 또 운행시간이 단축되기를 기대하였다. 관망입장을 보인 여야 정치권은 부산과 경남의 주민을 의식한 정치적 동기로 뚜렷한 의견을 보이지 않았다. 공사백지화 공약을 어긴 대통령은 지율스님의 1차단식 이후 2003년 3월 7일 공사를 중단하고 종교계와 전문가가 참여하는 재검토위원회를 구성하여 협상하도록 지시함으로서 정치적 책임을 수습하였다. 국무총리의 경우 지율스님의 제4차 100일 단식을 종료하여 생명을 살리라는 여론의 부담속에서 3개월 공동조사라는 중재안을 제시하여 갈등해결의 조정력을 발휘하였다. 천성산 터널과 관련된 쟁점자체에 대한 고려보다는 1인 생명에 대한 국가의 책임이 더욱 부상한 것이다. 대통령이나 국무총리의 정책결정의 특징은 찬반의 팽팽한 대립 속에서 특정 집단을 지원하는 입장보다는 양측의 합의를 유도하고 이에 필요한 환경영향분석이나 조사작업을 제안하고 있다. 이는 기본적으로는 공사추진이라는 정부입장을 달성하면서도 갈등완화를 위해 환경조사기간 동안에 시간적 여유를 갖음으로서 갈등이 완충되는 방안을 선택하는 것으로 평가된다.

초기 경부고속철도 구간엔 천성산 통과가 없었으나 설계 변경으로 경주를 통과하면서 서울-대구-경부-부산을 연결하게 되었고 이에 최단 터널이 필요하게 되었다.

이를 홍윤기(2005: 330-331)는 천성산 살리기에서 지율 살리기로의 쟁점이탈이라고 표현하면서 우리사회의 공적 의사소통구조의 문제점으로 지적하고 있다.

3) 신념체계 및 가치기준

천성산 갈등은 발전주의 및 성장주의 對 생태계보전 및 생명과 평화의 철학이라는 전형적인 가치갈등의 형태를 띠고 있다. 이러한 갈등은 천성산 사례만이 아니라 참여정부에서 대규모 국책사업의 집행을 둘러싸고 빈번히 발생한 갈등사례의 근간을 구성하는 신념체계라고 할 수 있다.

천성산 사례에 작용하는 가치갈등의 특징은 갈등의 당사자들이 서로 다른 입장을 견지해 온 주장의 내용이 터널 공사가 천성산 생태계에 미치는 영향에 대한 환경영향공동조사를 통해 과학적으로 입증될 수 있다는 것이다. 따라서 천성산 사례는 가치갈등이기는 하지만 환경영향평가 및 타당성분석과 같은 과학적 정책분석의 지식을 통하여 해결할 가능성이 높은 갈등이라고 할 수 있다. 그러나 불행히 천성산 사례는 환경영향평가의 부실이 시간이 경과하면서 갈증을 증폭하는 요인으로 작용하였다. 1993년 환경영향평가는 환경적 가치에 대한 고려가 없었고 시행되고 2002년 공사가 강행되면서는 7년이 경과하면 다시 시행하도록 법규상 요구된 환경영향평가를 하지 않았다. 다시 이에 대해서 공단측은 7년 안에 부산역사 공사를 시작하였기 때문에 합법적이라고 주장하고 있다.

천성산 사례의 경우에도 발전주의적인 입장에서는 국토개발과 이를 위한 국책사업의 효율적인 집행을 강조하고 있다. 이 입장에서는 먼저 공사를 시행하면서 환경주의자들이 주장하는 문제점을 전문가들에 의해 체계적으로 조사하여 대응방안을 마련할 수 있다고 주장한다. 주요 내용은 현재 이루어진 서울-부산간 경부고속전철 408.5km의 운행시간 2시간 40분이 대구-부산간 신규노선 건설로 1시간 56분으로 44분 단축되어 운행 및 시간 비용을 절감할 수 있다는 것이다. 여론에 대하여 자신들의 주장의 정당성을 확보하기 위해 공사지연으로 인하여 44분 빨리 가게 되었을때의 운행비용, 시간비용, 기타 소비자 비용 등을 고려하면 하루에 약 70억원의 손실이 발생하고 지난 2년간 공사중단으로 약 2조원의 손실이 발생하였다고 주장하기도 한다.

이러한 주장에 대해 반대측은 역으로 공사중단으로 인해 향후 30년간 약 4조 3천억원의 순편익이 발생하고 지난 2년 동안은 964억원, 3년이 지연될 경우 약 1300억원에서 3천억원의 편익이 발생한다고 주장한다. 또한 경부고속전철 수요가 획기적으로 증가하는 낙관적인 전망을 하는 경우에도 공사지연에 따른 30년간의 손실은 최대 2600억원에 불과하다고 반박하기도 한다. 과학적 지식으로서 타당성 분석의 정치적 특성을 보여주는 부분이다.

생명의 가치와 환경보전을 강조하는 입장에서는 천성산의 무제치늪 등이 겨울에도 마르지 않는 것은 심층지하수와 연결되어 있기 때문인데 터널 공사를 하면 지표수 및 지하수가 고갈하여 습지가 훼손된다고 주장한다. 또한 꼬리치레 도롱뇽의 생명역시 소중한 것이라고 주장한다. 아울러 서울시의 밤섬을 비롯한 6개 지역의 생태계보전지역이 대부분 습지인데 도시발전의 장애로 생각했던 습지에 대한 관심이 높아지고 시민들의 환경의 질에 대한 수요 역시 증가하고 있다는 예를 들기도 한다.

천성산 갈등의 경우 핵심당사자인 지율스님측과 한국철도시설관리공단 사이의 쟁점은 공사중단 및 환경영향평가의 시행방식에 관한 것이다. 따라서 양측의 주장내용은 가치논쟁의 차원이 아니라 이를 뒷받침하는 과학적 근거에 대한 객관적인 조사를 통하여 합의도출이 가능한 논쟁이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 갈등이 증폭되고 장기화된 이유에는 환경영향평가제도가 정책분석에 필요한 과학적 지식을 산출하지 못하고 역으로 정치적인 의도와 맥락에서 이용되는 특성을 보이고 있다.

이상의 가치대립에 추가하여 천성산 갈등의 경우 지율스님의 제4차 단식(2004.10.27-2005.2.3의 100일간) 해소를 위한 설득 시점에는 사례의 쟁점이 지율 살리기로 변환되면서 국가의 정책결정에 저항하는 개인의 생명가치 보호에 대한 국가의 책임문제가 부상하였다. 지율 스님 주장의 정당성은 나중에 판단하더라도 우선은 설득하여 생명을 구하자는 여론이 높아진 것이다. 그러면서도 동시에 이면에는 지율스님의 투쟁을 국가적 의사결정이나 진행과정을 이해하지 못한 한 비구니에 의한 사건으로 생각하면서 일부 종교와 지율스님의 태도를 사회발전의 장애요인으로 생각하기도 하였다. 기초적 사실관계를 확인하는 과학적인 노력을 경시하면서 갈등이슈의 정치적 측면이 부각되는 우리사회의 의사소통과 담론구조의 미성숙을 보여주는 부분이라고 하겠다.

당시 국회 건설교통위원회에서도 단식 100일째인 2005년 2월 3일 발파공사를 3개월 중단하라는 스님의 요구는 언급하지 않으면서도 “지율 스님 살리기와 천성산 공동조사 촉구 결의안”을 의결하였다.(매일경제신문, 2005.2.4일자)

4) 자원 및 영향력 행사의 수단

천성산 사례에서 상대방에게 영향력을 행사하고 자신의 주장을 관철하기 위하여 찬반의 행위자가 동원하는 정책수단은 다음이 있다. 찬성집단은 국책사업과 경제발전 논리에 대한 대국민홍보와 언론작업을 주도 동원하였다. 아울러 한국지질공학회 등 관련전문기관에 연구용역을 의뢰하여 그 결과를 활용하였다.

반대집단은 단식, 촛불집회, 인터넷 서명운동, 공청회, 환경영향평가의 공동조사, 선거 및 대통령선거 공약, 법원에 소송제기 등을 활용하였다. 이 과정에서 천성산 갈등을 특징짓는 지율스님의 4차에 걸친 단식은 매 차례마다 단식의 계기가 된 문제를 해결하는데 기여를 하고 있다.

<표 5> 지율스님의 4차례 단식의 원인과 성과

단식차례	단식의 원인	성과 (단식중단의 계기)
제1차 단식 (2003.2.5-2003.3.14)	16대 대통령 선거과정에서 공표된 노무현 후보의 천성산 터널공사 중단 공약 불이행	노무현 대통령이 공사 전면 재검토 및 민관협의체 구성을 지시
제2차단식 (2003.10.14-2003.11.17)	(지율 스님 측이 배제된 상태에서 구성된) 민관협의체에서 가부 동수의 결과가 나오자 국무총리실에서 정부 측의 찬성 표 행사로 공사강행 결정(2003.9.19일)	도롱뇽 소송 제기와 소송인단 17만명 돌파
제3차 단식 (2004.6.30-2004.8.26)	항소심 제2차 공판에서 재판 기간 중에 공사 일시중지 합의에도 불구하고 공단에서 일방강행에 항의	환경부-시민행동 공동 조사단 구성 합의
제4차 단식 (2004.10.27-2005.2.3)	공동 조사 약속을 깨고 환경부가 3일간 일방조사하여 결과를 발표(2004.10.19일) ← 일방조사에는 합의 내용에 대한 상이한 해석이 작용	2005.2.3일 3개월 공동조사 중 필요시 발파작업을 중단하는 국무총리실 안을 환경단체와 한국철도시설공단 모두 수용*

* 주: 제4차 단식 이후 향후 경과로는 2005.3월 한국철도시설공단이 자신의 입장을 주장하는 천성산 공사 관련 홍보자료 배포로 인해 2005.4.22까지 양측 합의문이 작성되지 않음/ 2005.6월 천성산 대책위 문제자료 배포 중지요청/ 2005.8.30 공동조사 착수/ 2005.12.2 발파공사재개/ 2006.2.28 공동조사결과 발표

5) 장소(의사결정의 흐름)

장소는 일차적으로 사례의 일지나 연혁을 정리하는 것이지만 중요한 것은 모든 사건을 기록하는 것보다는 사례의 기본적인 특징을 구성하는 핵심적인 사건의 전개과정과 그러한 의사결정이 이루어지는 방식을 분석하는 것이다.

천성산 갈등사례의 경우 <표 5>의 지율스님의 단식 원인에 나타나듯이 첫 번째를 제외하고 나머지 3차례 단식들은 전부 민관협의체의 구성과 운영, 항소심 공판 중 지율스님측과 공단사이의 합의 사항번복, 환경부와 시민단체 사이의 합의 사항의 상이한 해석 등 절차적 과정이 충실히 준수되지 않은데 핵심적인 원인이 있다. 이로 인해 행위자 사이에 불신이 누적되고 정부는 불신을 받으면서 정책갈등은 다음과 같은 수순을 밟으며 증폭되었다.

2002년 7월 2단계 사업집행 → 천성산-금정산 구간이 환경단체와 불교계의 반대에 부딪혀 1차단식 이후 대통령 지시로 2003년 3월 사업이 일시 중지되고 민간협의체로 노선검토위원회 구성 → 위원회에서 6:6 찬성 및 반대가 동수로 표결되자 9월 19일 국무총리주재 국정현안정책조정회의에서 정부원안대로 추진의결 → 2003.10.15 불교․환경단체의 도롱뇽 소송 제기 및 공사착공금지가처분신청제기 → 2003.12.12 천성산 구간 공사착공 재개 → 2004.7.12. 항소심 재판부 천성산 공사 잠정중단 권고하고 환경영향평가 재실시 권고, 공단측 공사강행 입장 천명 → 2004.8.26. 환경부와 도롱뇽소송 시민행동 사이의 천성산 고속철사업 환경영향평가 현안사항 협의로 지율스님 3차 단식 해소, 그러나 환경부는 공동조사 대신에 단독조사를 착수하고 10.19일 결과발표 → 제4차 단식(2004.10.27-2005.2.3) → 2003.2.3. 국무총리의 3개월 공동조사시 발파작업 중시하는 중재안으로 단식해소 → 2005.2.22 한국철도시설공단 및 천성산대책위로 환경영향공동조사단 구성하고 8.30일 조사착수 → 2005.12.2. 3개월 조사기간 종료와 더불어 터널 발파공사 재개 → 2006.2.28 환경영향공동조사결과 발표시 양측의 입장 대립

위에 정리된 사건의 경과일지를 보면 터널 공사가 천성산 생태계에 미치는 영향에 관한 공동조사 작업의 시행여부와 시행방식(위원구성방식, 조사지역선정, 조사기간 등)을 매개로 하여 갈등이 증폭되고 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 갈등유형은 비록 개발 vs. 환경보존의 가치대립이 있지만 객관적인 조사를 통하여 해결될 가능성이 높은 사례라고 할 수 있다. 객관적이고 신뢰성 높은 환경영향평가제도가 엄격히 정착되었다면 미연에 방지할 수 있는 갈등이었다고 할 수 있을 것이다.

그럼에도 불구하고 이러한 과학적 조사활동이 갈등초기에 원만히 타결되지 않고 장기화된 데에는 공단 및 정부 측에서 사태악화의 원인을 제공한 부분이 있다. 사건의 의사결정의 흐름을 환경영향조사를 매개로 정리하면 다음과 같다.

① 최초의 공동조사단 구성논의

- 2001년 12월 내원사 스님들이 한국고속철도공단을 방문하여 공동조사단 문제가 논의되고 공단은 2001년 12월 18일 공동조사 합의 항목을 발표

- 공단은 다시 2002년 1월 4일 번복하고 조사대상에서 지하수와 지질문제를 제외하고 조사기간을 3개월로 하겠다고 내원사에 일방통보함

② 노선재검토위원회의 구성

- 지율스님의 1차 단식후 2003.3.7일 대통령의 지시로 구성됨. 5.12일에 가서야 금정산․천성산 고속철도 관통반대 시민․종교대책위원회와 건설교통부 및 한국고속철도건설공단이 ‘대안 노선 및 기존 노선 재검토 위원회’ 구성에 합의

- 건교부 측이 추천한 6명, 종교․시민대책위에서 추천한 6명, 위원장 1인 등 13명의 전문가로 구성. 70여일간 8차례 회의 후 6:6으로 의견이 엇갈려 최적노선 합의에 실패. 개별위원의 최종검토 결과 형태로 국무총리실에 제출하고 7월 28일 해체. 최종검토 결과는 2003.9.19일 국무총리 주재로 열린 국정현안정책조정회의에서 다루어지고 여기에서 정부 원안대로 추진하는 쪽으로 결론이 남

- 지율스님은 정부가 내원사 측 인사와 천성산 환경보존대책위원회를 배제하고 그 동안 내원사와 갈등을 빚어온 부산의 시민단체를 노선재검토위원회에 참여시킨 것에 문제를 제기하면서 6월 13일 환경부 기자실에서 부당성 지적하는 기자회견

③ 환경부의 환경영향 재조사

- 환경부와 환경단체(도롱뇽소송 시민행동) 사이에 고속철도건설을 위한 공사가 천성산 고산습지와 생태계에 미치는 영향에 대한 전문가 검토를 하기로 합의(2004.8.26일)

- 2003년 12월 대한지질공학회가 고속철도건설공단 의뢰로 작성한 자연환경 정밀조사 보고서 내용에 대해 이의를 제기

- 환경부가 환경영향 재조사 약속을 파기하고 2박 3일간에 일방적으로 행한 전문가 검토의견을 9월 16일에 법원에 제출함. 환경영향재조사 약속을 환경부는 전문가 검토로 보고 있는 반면에 지율스님 측은 환경영향 재조사로 이해한 것으로 주장함

④ 항소심 법원의 감정실시

- 2004년 9월 13일 : 9월 20일에 현장검증과 법원감정을 시작하겠다는 결정/ 조정권고안으로 감정인단에 의한 감정실시를 결정

- 그러나 재판부는 환경부의 보고서를 무시할 수 없다고 입장을 바꾸고 11월 29일 각하 및 기각 판결

⑤ 환경영향공동조사단의 구성

- 지율스님의 제4차단식 해소를 위한 국무총리의 중재결과로 구성(2005.2.22일)

- 한국철도시설공단과 환경단체 관계자 등 14명으로 구성. 8월 30일부터 11월 30일까지 3개월간 일정으로 공동조사가 진행됨. 조사위원 선정, 조사분야 결정, 분야별 세부조사 항목선정, 시추위치선정, 시추에 따른 각종 인․허가 절차 등에 대한 세부합의에 소요됨.

- 2005년 11월말에 조사를 종료하고 2006.2.28일 조사결과를 발표하나 한국철도시설공단 및 천성산대책위원회 위원 사이에 상충되는 의견이 발표됨

이상의 장소와 의사결정의 흐름을 과정에서 정부와 사업수행기관이 의사결정과정에서 반대집단에게 참여기회를 주고 반대 측이 요구한 공동조사를 초기에 제대로 실시하였다면 갈등이 사전에 예방될 수 있었다고 하겠다. 초기에는 당사자 사이에 갈등이 심화되지 않아 상호신뢰를 확보할 가능성이 크기 때문이다. 이런 관점에서 볼때 2002년 1월의 공단에 의한 공동조사 합의 내용번복, 2003년 9월의 국정현안정책조정회의에서의 상호갈등이 해결되지 않은 채 정부원안대로 결정을 처리한 것은 조기에 수습할 수 있는 사태를 악화시킨 요인을 작용한 것으로 평가된다.

그런데 이와 같이 대상집단의 참여가 제약되거나 타당성분석이 형식적으로 활용되는 의사결정방식은 비단 천성산 갈등만이 아니라 부안 핵폐기장 등 다른 국책사업, 쓰레기 소각장이나 납골당 등 이른바 주민혐오시설 입지선정과정 등에서도 발견되는 것처럼 하나의 패턴화된 의사결정 방식으로 운영되었다. 이러한 맥락에서 천성산 갈등의 의사결정 흐름 분석은 그러한 의사결정 방식의 문제점을 보여주고 동시에 특정시점 상황에서 정책결정자가 왜 그런 결정을 했고 이로 인해 파생한 문제점과 다른 대안 선택의 가능은 무엇인지를 분석하는데 유용한 자료라고 하겠다.

3. 사례연구방법론으로서 정치분석 모형의 특징 평가

천성산 갈등사례 뿐만 아니라 다른 정책사례의 결정과정 및 이에 작용하는 행위자들의 정치적 상호작용의 과정을 분석할 때 당면하는 첫 번째 과제는 사례의 어느 측면을 주목하여 분석할지를 결정하는 것이다. 그 동안 정책사례의 개발을 위해서 한국정책학회 및 중앙공무원교육원 등에서 사례연구를 진행하여 왔는데 이때 당면한 어려움은 연구자에 따라 사례를 서술하는 관점이 달라 표준적인 접근방식을 선택하기 어려웠다는 사실이다. 정책사례를 채집하기에 앞서 사례연구 방법론에 대한 연구가 먼저 필요하다는 문제제기도 이러한 어려움을 반증하는 현상이라고 하겠다.

사례분석기법으로서 정치분석모형은 5가지의 표준화된 체크 리스트를 제공함으로서 사례분석의 관점을 선정하는데 필요한 지침을 제공하고 있다. 따라서 학부학생 등 초보자들도 손쉽게 활용할 수 있는 장점이 있다. 또한 정치분석 모형의 장점은 앞에서 소개한 천성산 갈등에 대한 다른 선행연구들과는 달리 특정한 이론적 관점(시차, 혹은 갈등관리 등)에서 사례를 구성하는 것이 아니라 사례의 구성항목이라는 이론중립적인 관점에서 사례를 개발하고 있기 때문에 사례 그 자체를 기술(description)하고 전달하는데 충실할 수 있다. 이의 장점은 사례를 보는 독자가 개인적 관심에 준하여 시사점을 도출할 수 있다는 것이다. 예를 들면 필자의 관점에서 본다면 천성산 터널 사례의 내용을 통해 과학적 지식으로서 정책분석(환경영향평가)의 유용성과 한계, 국책사업집행에서 정부 갈등관리 방식의 특성과 문제점 등을 이해할 수 있다고 생각한다.

구체적인 모형적용 과정에서 유의할 사항은 첫째, 행위자를 찬성자, 반대자, 관망집단으로 구분하고 이들이 제시하는 주장을 고찰함으로서 자연스럽게 이들의 이해관계 및 신념가치 분석으로 연결하는 것이다. 둘째, 자원 및 영향력 행사는 본격적으로 정책과정이 진행되는 국면인데 이는 다시 장소(의사결정의 흐름)와 연결된다. 장소 분석에서는 의사결정의 중요 단계별로 행위자 사이에 어떠한 상호작용이 발생하여 그러한 결정으로 이르게 되었는지를 분석함으로써 핵심적인 의사결정의 단계를 규명하는 것이 필요하다.

이론적으로 정치분석모형이 사례연구방법 측면에서 갖는 특징은 다음과 같다. 첫째, 장소와 행위자를 구분하고 행위자를 먼저 서술한다는 점이다. 각주 15에서 언급한 것처럼 사례분석방법에 관한 별도의 이론적 훈련 없이 정책사례분석을 하는 경우 장소(site)적인 개념으로서 연혁을 정책의 배경으로 설명하면서 행위자를 섞어서 제시하는 경우가 많았다. 둘째, 명시적으로 행위자들의 주장을 이해관계 및 신념가치로 구분하고 있다는 것이다. 이 부분은 행정학보나 정책학보 등의 기고논문에서도 구분되지 않는 경우가 많은데 구분의 장점은 차별화된 대응전략을 발굴할 수 있다는 것이다. 이해관계를 설득하기 위해서는 물질적, 구체적인 보상수단이 중요한 반면에 신념가치는 반대자들 주장에 대한 사회적 인정과 과학적 검증이 중요한 수단이 된다. 셋째, 장소(의사결정의 흐름)는 연혁을 연대기적으로 망라하기 보다는 해당 정책사례의 국면에 결정적인 영향을 미치는 의사결정의 단계에 대한 선택적인 주목과 이 과정에서 작용한 행위자들의 영향력 행사수단을 고찰하는 것이 중요하다.

V. 결  론

본 논문이 중점적으로 고찰한 문제의 구조화(problem structuring) 과정은 B/C 분석을 중심으로 계량적 기법을 활용하는 문제해결(problem solving) 과정과는 달리 문제의 원인진단, 목표설정, 이해관계의 조정, 찬반대립을 둘러싼 가치판단과 같은 정치적 상황분석이 핵심적인 내용이다. 이로 인해 문제구조화는 정치적 과정의 성격이 많아 상황에 따른 가변성이 높고 일반화하기가 어려운 문제가 있다. 이를 해결하기 위하여 질적 접근방법으로서 사례연구의 중요성이 높다고 하겠다. 본 논문이 소개한 정치분석 모형은 정책사례의 정치적 특성분석에 사용될 수 있는 일반화된 분석 틀을 제공하여 정책사례연구의 방법을 체계화할 수 있다고 생각한다.

정책문제 분석에 작용하는 정치성(政治性)의 핵심은 해당정책에 관련된 행위자들의 가치와 선호 그리고 이해관계를 파악하고 조정하여 우선순위를 설정하는 것이다. 정치분석모형의 구성논리를 원용하여 의도적이고 집중적인 관심을 통해 정책사례분석을 수행하면서 ① 행위자를 찬성, 반대, 중립의 3가지 유형을 구분하고 각각의 ② 이해관계 및 ③ 신념가치를 세분하며 ④ 상호영향력 행사의 수단을 분석하고 전체 사건의 흐름속에서 ⑤ 결정적인 의사결정의 국면을 선별하는 것은 사례연구자의 정치적인 분석능력을 훈련하는데 유용한 교육방법이 될 수 있다.

끝으로 본 연구내용의 한계와 관련하여 정치분석 모형이 제시하는 5개의 변수는 전체적으로 정책사례의 윤곽을 파악하기에는 도움이 되지만 개별 변수들의 세부 내용과 적용방법에 관해서는 논의가 충분하지 않은 측면이 있다. 보완방안으로 다음이 있다. 첫째, 신념 혹은 가치체제(value system) 부분은 정책사례 연구에서 빈번히 발생하는 대립되는 가치기준을 일반화하여 정리할 필요가 있다. 이 주제는 기본적으로 사회적 문제해결에서 정부역할의 범위와 국민들의 정부개입에 정도에 대한 기대수준을 표현하는 것이라고 할 수 있다.

정치이념 혹은 통치이념을 자유주의, 경제성장주의, 복지주의, 법치주의로 분류하는 접근(정정길 외, 2003: 115-122)은 이 주제와 관련된 정책이론이라고 할 수 있다. Stone(2002)이 「정책 패러독스-정치적 의사결정의 예술」에서 제시한 형평(equity), 효율(efficiency), 안보(security), 자유(liberty)의 구분도 정책결정에서 준거하는 가치체계라고 하겠다. 필자의 경험으로 수업시간에 정책사례분석을 하는 경우 발생하는 가치기준은 효율성과 분배사이의 충돌 혹은 시장주의(혹은 개인적 자유)와 복지주의(혹은 평등주의)적인 가치사이의 대립이 빈번하다.

둘째, 특정한 정책문제에 대한 찬성 및 반대집단의 주장 혹은 논쟁적인 대립은 정책논변모형(유민봉, 1994)이나 논리모형(McLaughlin/Jordan, 2004)을 활용하면 찬반주장의 흐름 및 강․약점에 대한 분석을 효과적으로 할 수 있다.

셋째, 장소 혹은 의사결정의 흐름 분석은 Kingdon의 정책의 창(policy window)의 개념(Kingdon, 1984) 및 정책프레이밍 모형(강민아/장지호, 2007)을 활용할 수 있다. 장소분석의 관건은 단순히 의사결정의 연혁이나 일자의 정리가 아니라 각각의 의사결정 과정으로 넘어가는 과정에서 행위자들 사이에 발생한 상호 영향력 행사의 내용과 결과를 고찰하면서 핵심적인 의사결정 단계를 선정하는 것이다.

본 논문의 시도가 정책분석의 질적 접근에 필요한 사례연구의 방법론을 구축하기에는 아직 탐색적이고 아이디어의 제시 성격이 강하지만 이러한 모형과 아이디어를 활용하여 다양한 정책사례들을 발굴하고 채집함으로서 정책분석의 질적인 연구를 보다 풍부하게 하는 연구자료가 축적되기를 기대한다.

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김성수(金性洙): 독일 베를린 자유대학에서 정치학 박사학위(독일과 일본의 국가․산업․대학의 역할을 통한 과학기술정책 비교, 1996)를 취득하고 현재 한국외국어대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 정책학, 정책분석, 산업 및 기술정책 등이다. 최근 발표된 연구로는 “한국 정치-행정 관계 특성의 비교분석(2006)”, “과학기술혁신본부와 정책조정 방식의 변화(2005)”,「작은정부론(공저, 2007)」등이 있다. 현재 한국외국어대학교 국정관리연구소장, 한국정책학회 국제화특별위원회위원장이다.

<E-mail: seskim@hufs.ac.kr/논문접수일: 2008. 1. 10/심사게시일: 2008. 1. 15/심사완료일: 2008. 2. 18>