조선중기 지방행정기관의 정책과정 분석

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 171～185

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Analysis of the Policy Process of Local Government in the middle Period of Chosŏn (朝鮮) Dynasty

이 병 갑

이 논문은 조선시대에서 유교정치가 가장 활발하게 이루어지고 공론의 정치가 활성화된 조선중기 지방행정기관의 정책과정을 분석하였다. 분석의 기준은 규범적준거․환경․구조․참여자이다.

조선중기 지방행정기관의 정책과정을 규범적준거면에서 고찰할 때 주로 유교의 경전, 경국대전, 지방행정관의 가치관이 주요기준으로 작용하였으며, 지방의 향약과 동약도 정책과정에서 주요한 역할을 수행하였다. 환경의 경우 유교의 영향을 무시할 수 없다. 이들은 유교적 가치체계와 인식을 지녔으며, 유교적인 정치행정문화의 창출에 기여하였다. 정치세력의 지지기반인 지역의 경우 대체로 관인과 재지사족간에 협력이 원활하게 이루어질 수 있었지만, 지지기반이 상이한 경우 관인과 지방사족간에 갈등관계를 이루고 있었다. 이는 지방의 정치행정이 중앙의 정치행정에 예속됨을 의미한다. 재지사족세력의 경제력이 강화될 경우 그들은 지방에서 영향력을 행사할 수 있었지만, 경제력이 약화될 경우 수령과 향리의 도전을 받고 있었다.

조선중기 지방행정의 구조는 수령중심으로 이루어 졌다. 향회는 수령과 향리에 대한 견제기능을 담당하는 유향소에 대한 운영감독기능을 수행하고 있었는데, 이는 오늘날 지방의회의 연원으로 봄이 합당하다. 조선중기 재지사족의 활동은 다소 부정적인 측면도 있지만 긍정적으로 평가해야 할 측면이 있다. 조선중기 지방행정기관의 정책과정에서 참여자는 국왕을 대리한 관찰사․수령중심의 관인, 지방의 재지사족을 중심으로 한 향회, 지역의 실무 행정세력인 향리 중심으로 이루어졌으나, 주로 관치행정이기에 실제적으로는 수령이 중심이 되어 행해졌다. 그러나 향회와 향리의 활동도 무시할 수 없다. 조선중기 지방행정기관의 정책과정에 대한 연구는 한국행정의 뿌리를 찾는 작업으로서 의미가 있으며, 앞으로 새로운 자료의 발굴과 아울러 지속적인 관심과 연구가 필요하다.

주제어 : 조선중기, 정책과정, 수령, 향회, 향리

Ⅰ. 서  론

오늘날 세계화․지방화 시대를 맞아 지방행정기관의 정책과정에 대한 문제는 지방의 정치․행정의 발전을 위해서 매우 중요하다. 지방의 정치․행정에 있어서 지방민의 의견이 자유롭게 표출되고 반영되어야 진정한 지방자치라 할 수 있으며, 이는 민주주의가 성숙할 수 있는 토양이 된다. 현재 한국은 지역간의 불균형이 매우 심화되고 있으며, 지방은 인구의 도시유출 등 여러 가지 문제를 지니고 있다. 이는 중앙정부의 수도권 위주의 정책에 기인하며, 지방행정기관에 실질적인 권한위양이 이루어지지 않음을 의미한다. 오늘날 지방의 엘리트층은 지방행정기관의 정책과정에서 지방의회의 의원으로서 참여하고, 중앙 정치․행정의 영향을 받고 있어 정책과정에서 이들의 활동은 한계를 지니고 있다.

조선은 중앙집권국가로서 국왕은 그 대리자인 수령을 군현(郡縣)에 파견하고 있다. “조선에서 중앙집권적 지방통치체제가 비교적 잘 유지될 수 있는 배경은 왕→감사→수령으로 이어지는 관치행정적 계통과 경재소→유향소→면․이임으로 연결되는 재지사족 중심의 자치행정체계 및 이들 중간에 개재(介在)한 상계리(上計吏)․경저리․영리․읍리의 향리계통이 서로 견제와 균형을 유지할 수 있었기 때문이다. 지방통치에 있어서 위의 3계열이 서로 얽히고 설키면서 지방에 큰 반란․반역사건 없이 중앙집권적 양반지배체제가 5세기 동안 잘 지속되어 갔다고 볼 수 있다”(李樹健, 1989:18). 이러한 관원․사족․향리간의 견제와 균형은 조선중기 지방의 정치․행정을 안정시키는데 기여하였다고 볼 수 있다.

조선시대 전체를 통하여 반란이 있었지만, 조선조 체제의 붕괴를 가져올 정도의 큰 반란이 없었음을 의미한다.

조선시대 지방정치 및 행정은 국가 통치의 영향을 받지만 어느 정도 자치적 요소도 지니고 있다. “정보화시대에 있어서 지방자치의 활성화가 국가경쟁력 제고의 중요한 한 핵심요소라고 볼 때, 우리의 체질에 보다 맞는 지방자치 모델의 모색이 중요한 과제로 대두하게 된다”(우홍준, 2002:75). 이러한 측면에서 볼 때 조선시대의 정치․행정에서 자치적 요소를 발굴해서 이것을 계승․발전시킬 방법과 행정학적 함의를 모색하는 것은 현대 지방행정학의 과제이다. 조선중기 지방행정기관의 정책과정 분석을 통하여 조선중기 지방행정기관 정책과정의 성격 파악이 가능하고, 이는 현대 지방정치 및 지방행정에 여러 가지 시사점을 줄 수 있을 것으로 인식된다.

이 논문에서 조선초기나 조선말기가 아니라 조선중기를 선택한 이유는 조선중기가 유림의 중앙정계진출이 활발하게 이루어지고, 유림의 정책참여에 대한 필요성이 증대되고, 토론의 정치가 활성화되어 유교문화를 꽃피운 시기이기 때문이다.

한국행정의 뿌리를 찾는 이러한 연구는 이제까지 서구 중심주의의 행정연구에서 탈피하여 행정학의 토착화내지 한국화의 기반형성에 기여할 것이다. 아울러 지방행정학의 학문성 정립을 위해서도 의미 있는 일이 될 것이다. 이제까지 행정학분야에서 거의 연구되지 않은 조선시대 지방행정기관의 정책과정에 대한 연구는 후속 연구를 위한 선구적 성격을 지니고 있다.

임도빈은 “한국의 행정학은 과도하게 외국의 이론을 소개하는데 급급하며 현실에 대한 이해조차 되지 않는 상태에서 정책적 대안을 제시하기에 바쁘다는 문제점을 지니고 있다. 한국의 지방조직을 한국정치․행정사의 맥락에서 연구되어야 한다”는 것을 강조하고 있다(1997:i, 389참조).

Ⅱ. 선행연구의 검토와 분석의 틀

1. 선행연구의 검토

행정학 분야의 경우 조선중기 지방의 정책과정에 대한 연구는 박병련, 李大熙, 우홍준을 중심으로 이루어지고 있다. 박병련(1989)은 지방행정에 있어서 재지사족(在地士族)의 행정참여문제를 다루고 있다. 李大熙(1989)는 지역세력의 통제약화가 상대적으로 지역세력의 강화를 뜻하기도 하지만 지역민의 삶에 대한 책임없는 지역세력의 강화는 무질서만 노출시켰다고 주장하고 있다. 우홍준(2000)은 조선시대 향약정착에 대해 유교정치사상의 공헌을 강조하고, 유교정치사상이 조선시대의 향약과 통치체제의 주요요인으로 작용하고 있음을 밝히고 있다. 우홍준(2006)은 향약이 규범집행주체, 규범, 강제력을 통하여 향약이 지방민을 장악하고 있는 모습과 국가권력의 지방내 유효성 부족의 보완과 그러한 역할에 대한 자임, 향약과 국가권력의 충돌시 향약결성과 관련한 주도자의 변명, 향약의 쇠퇴가 국가권력쇠퇴의 원인제공임을 주장하고 있다.

金雲泰(1995)는 조선시대의 정책과정을 입법과정․주요정책결정기구․국왕에의 투입과정(시사와 경연)․투입형식․정책결정과정의 특징으로 나누어 설명하고 있다.

이제까지 한국행정사 연구는 중앙행정기관 위주로 이루어지고 지방행정기관에 관련된 연구는 매우 드물게 행해지고 있다. 위에서 논의한 바와 같이 행정학에서 지방행정사에 대한 연구는 행정참여, 지역세력, 향약 중심으로 이루어지고 있다.

한국행정사에 관한 연구는 소수의 몇몇 학자에 의해서 이루어지고, 지방정치․행정사에 대한 것은 극히 소수의 일부학자에 의해 이루어지고 있다.

한국사학 분야의 경우, 李樹健(1989)은 조선시대 지방행정문제를 조선 초기 지방행정제도의 정비, 지방행정조직과 행정체계, 지방자치적인 제기구와 향촌의 통치체제로 구분하여 논의하고 있으며, 李存熙(1992)는 조선시대 지방사회의 통치구조를 밝히려 한 것으로 주요내용은 조선시대 지방행정제도의 성격, 계수관(界首官)의 운영, 관찰사제와 그 운영, 수령제의 발달, 군현제의 정비와 활용, 한성부의 직제와 기능, 유수부(留守府)의 경영, 외관직론(外官職論) 및 지방행정개혁론이다. 李羲權(1989)은 조선후기 관찰사와 그 통치기능, 수령과 그 통치기능, 읍리․향임과 그 기능에 대하여 논의하고 있으며, 金龍德(1986a;1990)은 향규와 향약에 대해서 논의하고 있다. 이러한 연구들은 제도적 차원에서 논의하고 있어서 다소 정태적인 측면을 지니고 있다.

대한민국 학술원에서 발간한 <한국의 학술연구 : 역사학편>에 따르면 “조선후기의 지방사 연구는 동계나 일기자료 등이 발굴되었으나 아직도 기초적인 단계를 넘어섰다고 할 수 없다. 주로 사회신분 문제에 시달려온 연구시각을 공동체의 운영 모습과 그 방법에 대한 연구로 방향을 바꿀 필요가 있다”(鄭求福, 2006:183)고 하고 있다. 이와 같이 행정학에서도 역사학에서의 연구방향과 마찬가지로 지역공동체의 운영과 방법에 대한 검토가 필요하다. 행정학이나 한국사학의 연구경향을 볼 때 조선중기 지방의 정치․행정은 주로 제도사 중심으로 이루어지는 것이 특징이다. 이러한 연구는 정태적 연구로 지방행정기관의 정책과정을 보다 생생하게 설명할 수 없다. 무엇보다 조선중기 지방행정기관의 정책과정에 대한 설명은 정책과정의 역동성이 나타나야 하나, 이러한 역동성이 나타나 있는 문헌은 좀처럼 찾을 수 없었다. 이는 한국행정사학계나 한국사학계의 연구사에서도 나타나고 있다(鄭求福, 2006:183참조). 그리하여 가급적 역동적인 설명을 하려하나 제한된 범위 내에서만 가능 할 것이다.

2. 분석의 틀

조선중기 지방행정기관의 정책과정은 시간적 차원과 공간적 차원에서 논의될 수 있다. 시간적 차원에서는 초기, 중기, 말기로 구분할 수 있다. 조선시대를 어떻게 시대구분하느냐는 학자에 따라 차이가 있다. 임진왜란을 중심으로 조선전기와 조선후기로 구분하는 방법도 있으나, 이는 외적 영향을 중시하는 타율성론으로 발전론적 시각에서 많은 비판을 받아왔다(김현영, 2000;85~87참조). 그리하여 한국사의 내재적 발전 측면을 중시하여 조선초기, 조선중기, 조선후기로 구분하고 있다. 필자는 조선 후기란 표현대신 조선말기란 용어를 사용하며 이 시기는 주로 순조 때부터 순종 때까지인 19세기 초엽부터 20세기 초엽에 해당되는 시기라고 볼 수 있다. 이 논문에서는 조선중기에 한정하며 이 경우 16세기 중엽부터 18세기 말엽까지 해당된다. 공간적 차원에서는 국가적 차원과 지방적 차원에서 행해질 수 있는데 여기서는 지방의 차원에서 특히 도와 군․현을 중심으로 한다. 특히 조선시대의 경우 지방의 자치나 정책은 지방마다 차이가 있으므로 가능한 자료를 중심으로 논의한다.

전근대사회는 정치와 행정이 명확하게 구분되어 있지 않다. 그리하여 정책과정에서는 정치 및 행정과정을 내포한 개념으로 사용할 수밖에 없다. 이 시기는 정책과정에서 정책결정과정과 집행과정이 명확하게 구분되어 있지 않다. 이 논문에서는 정책과정을 정책목표를 달성하기 위한 결정․집행․평가과정으로 폭넓게 활용하기로 한다. 조선시대의 경우 정책이란 용어보다 정사란 용어가 쓰이고 있다. 대체로 정책의 경우 중앙정부에서 결정하여 준 것을 집행하는 경우도 있고, 조세나 부역의 경우처럼 지방행정기관의 활동범위 내에서 행해진 경우도 있다.

정진영은 “지방행정기관의 정책과정 대신 지방관아(地方官衙)의 정치․행정활동이 더 적합하다”고 하고, “[그림1] 조선중기 지방정치․행정의 구조기능적 모형”에 대해 토론해 주었다(2008. 2. 1).

정책과정을 분석하기 위해서는 분석 기준의 설정이 필요하다. 일반적으로 행정기관은 그가 처한 환경 속에서 어떤 규범적 준거를 가지고 일정한 역할을 수행하는 참여자로 정의하여 볼 수 있다(李秉甲, 1988:18참조). 이러한 논리에 따라 지방행정기관의 정책과정을 분석하기 위한 주요 변인은 규범적 준거, 환경, 구조, 참여자 등으로 파악할 수 있다.

규범적 준거란 지방행정기관의 정책과정에서 무엇을 기준으로 정책결정이 행해지느냐이다. 오늘날 지방의회의 조례 등이 해당된다. 즉 규범적 준거는 정책결정의 기준으로서 가치적 명제이다. 환경은 지방행정기관을 둘러싼 외적 상황으로서 정치․경제․사회․문화적 요인이 해당된다. 지방행정기관의 정책은 지방의 전통과 역사, 사회문화적 기반, 중심되는 정치세력의 영향을 받고 있으며 이는 지방문화 창조의 원동력이 될 수 있다. 구조는 업무배분의 틀로서 관료들의 권한 관계, 의사소통관계, 직무배분과 관련되고 있다. 참여자는 지방행정기관의 정책결정에 영향을 미치는 사람내지 세력이다. 이러한 규범적 준거, 구조, 참여자, 환경에 대한 분석을 통하여 조선중기 지방행정기관의 정책과정상에 나타난 특성을 파악할 수 있다.

Ⅲ. 규범적 준거와 환경 분석

1. 규범적 준거

조선중기는 성리학을 통치이념으로 하는 사회이다. 이러한 사회에서는 성리학적 가치가 모든 분야에서 핵심적인 가치로 인정되어 정치․경제․사회․문화를 지배하였다. 유교의 주요한 경전인 사서삼경이 핵심적 가치를 지니고 있으며, 지방엘리트들은 인간의 품성과 존재에 대해 관심을 가지고 있었다. 따라서 정책결정의 기준은 주로 유교의 가치추구와 상호관련이 깊었다. 조선시대에서 정책결정의 기준을 제시한 것은 「경국대전」이었다. 「경국대전」은 조선시대 정치행정의 기본 틀을 제시한 것으로 중앙행정기관이나 지방행정기관을 막론하고 대부분의 경우 이 법에 의존했다. 그러나 「경국대전」에 모든 부분이 제시되어 있지 않기 때문에 「경국대전」에 규정되지 않은 것은 관찰사나 수령이 자의적으로 판단하였다.

지방행정기관의 정책은 중앙정부의 영향하에서 이루어졌다. 중앙정부는 관찰사나 수령에게 중앙정부의 시책방향을 전달하기도 한다. 수령이 행해야 할 지침은 수령칠사였다. (《經國大典》, 卷1, <吏典․考課> 條) 따라서 이 지침에 따라 수령은 행정업무를 수행하였다.

《經國大典》 卷1, <吏典ㆍ考課> 條, “每歲季, 本曹具諸司官員實仕及雜故, 觀察使具守令七事實跡啓聞.(守令7事는 (ⅰ)農蠶盛 (ⅱ)戶口增 (ⅲ)學校興 (ⅳ)軍政修 (ⅴ)賦役均 (ⅵ)詞訟簡 (ⅶ)姦猾息 이다.

지방행정기관의 자치적 요소는 향규 또는 향약(鄕約)에 나타나 있다. 규범적 준거로서 “향규(鄕規)는 향안(鄕案)에 오른 향원(鄕員)간의 약속으로 유향소의 조직 즉 좌수(座首)의 선임, 그 소관엄무, 향안입록자격 및 절차, 향계(鄕契)의 영수인 향선생(鄕先生 : 鄕憲) 및 그 서무인 향유사(鄕有司)의 업무와 호장(戶長)․이방(吏房)등의 선임에 관한 것을 주요내용으로 한다”[金龍德, 1986a:29]. 조선중기 향규는 중앙정부의 관원권력으로부터 향권을 지키는데 목적을 두고 있었다.

향규와 향약의 차이는 향규는 관권에 대하여 향권을 지키는데 목적을 두는 반면, 향약은 교화에 목적을 두고 있다. 향약은 그것이 실시되는 지역사회의 모든 성원을 가입시켜 분수를 지키는 풍조를 진흥시키는 것이다.(金龍德, 1990:178, 155 ; 金龍德, 1986a:56～57참조)

향규는 留鄕所 운영 및 향안입록절차에 관한 것이다. 향규는 향안입록 심사규정, 유향소 관계규정, 향원의 행동규범을 주 내용으로 하고 있으며 향회에서 衆論에 따라 작성하였다.

조선중기 지방의 정치․행정에 영향을 미친 것으로 향약을 들 수 있다. “향약은 국가권력과는 별도의 군현차원의 독자적 권력영역이었다. 그 규범은 유교교리에 의거하기는 했으나 국법체계의 직접적인 소산이 아닌 자체적인 것이었고, 그에 대한 위배는 형법적 사안을 이룬 것이 대부분이었다. 규범집행의 주체는 사회내에 자체적으로 존재해 온 신분적 권위를 토대로 선발되고 결집된 독자적 결사체로서 관권조직과는 별도의 것이었다. 또한 강제력도 지방 유력사족들의 결집된 신분적 영향력을 토대로 하여 국가권력과의 직접적 연관이 없는 독자적인 것이었다”(우홍준, 2006:48). 이는 향촌사회에서 유교적 가치의 보급을 목적으로 하기에 인간의 도덕적 수양을 강조한 것으로 교화를 주요목적으로 하고 있으며, 유교의 윤리규범을 위반할 경우 처벌할 수 있게끔 하고 있다.

조선중기 지방의 정치․행정에서 중요한 지침이 되는 향약의 경우 도덕적으로 고양된 인간을 통하여 사회의 통합 및 발전을 추구하였으며 윤리적으로 고양된 사대부들이 스스로 規戒하여 모범을 보이도록 하였다. 향약은 인간이 공동체를 이루며 살아가는데 필요한 제 요소를 갖추었으며 향촌은 생활공간으로서 뿐만 아니라 교육의 장으로서의 역할도 수행하였다(김진규, 2001:254).

“향약은 주로 유교교리에 의거한 것으로 주로 형법적 사안을 다루며 관권조직과는 다른 독자적 결사체로서 강제력에 있어서도 마찬가지였다. 군현차원의 독자적 권력영역인 향약은 국가권력[수령]에 대하여 구심적 측면과 원심적 측면을 동시에 지니고 있었다. 구심적 측면은 향약이 사족들 자신을 포함한 지방민들에 대한 기강을 유지해 줌으로써 왕권체제의 버팀목 역할을 하였고, 향약의 주체들은 그러한 역할을 자임하고 자부하여왔다. 그러나 지방민에 대한 관의 침탈을 막는 과정에서 수령과 이하 관속들을 규제한다는 점과 향약에서의 재판과 여론조성과정에서는 왕권과 다른 판단을 할 수 있다는 점에서 원심적 측면을 내재하고 있다. 이는 국가와 향약이 똑같이 유교윤리를 표방한다 하더라도 광범한 유교윤리라는 외피 속에 그것을 구체화시키는 주체가 다를 경우 다른 규범과 다른 판단이 나올 수 있다는 점에서 당연한 것이었다. 자기들의 역할을 정당화하는 향약주체들의 변명이 왕왕 나오게 된 것은 향약에 내재하는 국가권력에 대한 원심적 측면 때문이었다”(우홍준, 2006: 48참조). 이와 같이 향약은 유교윤리의 확립이라는 점에서는 동일한 측면이 있지만, 권력 적용에 대해서는 해석의 차이가 있을 수 있다. 이는 관인이 처한 입장 및 가치기준과 지방사족들이 처한 입장 및 가치기준에 차이가 있음을 말한다.

□향약이 공동체를 규제하는 조직으로서 실효성있게 시행 된 것은 각 지역에 거주하는 재지사족들의 필요에 의한 족계(族契)나 동약(洞約) 같은 것에서였다. 이러한 동약은 생활공동체로서 촌락을 단위로 조직되었으며, 따라서 이러한 동약의 강규(講規)에는 혼․상례(婚․喪禮)와 같은 기본적 의례의 상호부조가 주요 내용을 이루고 있는 것이다□(金炫榮, 1999:236). □동계(洞契)는 전 동민(洞民)을 결속하여 상하질서(上下秩序)를 강화해 나가려는 목적을 지니고 있다. 동약(洞約)․동규(洞規)․동헌(洞憲)․입의(立議)등 규약은 농촌경제의 안정과 동계원(洞契員)의 통제를 통한 상하 신분질서의 확립, 동내(洞內) 부역의 조정 등과 관련된 것이었다□(金仁杰․韓相權, 1986:5). 이는 지역마다 지역의 특색에 따라 차이가 있었다.

향약 이외에 지방정치․행정에 영향을 미친 것은 ‘계(契)’라고 할 수 있다. 조선중기는 지방의 상층부는 상층부대로 하층부는 하층부대로 나름대로 계를 만들었다. 이 계는 우리고유의 것으로 상부상조를 기초로 하고 있다. 조선시대의 경우 “농사에 공동협력하기 위한 방도로서 두레를 조직하여 공동경작을 하였다. 이 두레의 협동예속(協同禮俗)은 민중들의 생존조건․삶의 모습을 그대로 나타내 주고 있다. 그리고 각종 계도 상층민과 하층민에 널리 유포되어 있었고 이후 상하합계(上下合契)적으로 발전하게 되었다. 대표적인 계에는 상계(喪契), 친목계, 학계, 보민계(保民契)등이 있다”(김진규, 2001:249). 이렇듯이 조선중기에는 여러 종류의 계가 존재하고 있다. “16세기의 동계(洞契)는 재지사족이 기반하고 있던 동․리의 하층민에 대한 실질적이면서 직접적인 통제의 기능을 수행하고 있었다. 여기서 동계는 일향 단위 사족의 지배조직인 ‘유향소’와 상호보완적이면서도 그것을 실질적으로 가능하게 하는 기초였다고 할 수 있다. 동계의 주도적 인물이 곧 유향소와 향안의 중심인물이기도 하였다”(정진영, 1999a:227). 이처럼 계는 여러 종류의 형태가 있으며, 이러한 동계는 지방행정기관의 정책과정에서 실질적인 영향력을 지닌 것이었다. 특히 학계의 경우 그 지역사회의 엘리트층으로 지방 수령과 인적인 네트워크로서 연결되는 경우가 많았다. 그리고 동계는 지방의 실정을 잘 아는 지방의 엘리트층과 지역민으로 구성되어 있다. 이러한 동리의 규약은 가장 기초적인 자치적 요소를 지니고 있다.

‘契’란 뜻과 일을 같이하는 자들의 모임인 것이다. 계원들을 香徒 ․ 鄕徒라 하였다. 조선에는 예로부터 患難相恤․過失相規라 하는 향도의 약속이 있었고, 향도는 도처에 있었다. 상민도 계에 들게 하여 下契란 용어가 보인다(金龍德, 1984:99～100참조).

유향소의 청사인 鄕廳을 鄕序堂․鄕射堂․鄕射廳․鄕約堂․風憲堂․鄕所廳․風約廳․鄕任廳․留鄕廳․時所廳․鄕所廳․鄕時所․執憲堂․鄕憲堂․鄕社堂․鄕堂이라고 불렀다(金龍德, 1978:72~75)

2. 환경

조선중기 지방의 “재지사족은 향촌제규약을 자체적으로 제정․실시하면서 수령의 통제 하에서 향촌문제를 주체적으로 처리하려 하였다. 그리하여 가급적 감사→수령으로 이어지는 관권과는 정면충돌을 피하고자 하였을 뿐만 아니라 충돌 가능성마저 미연에 예방한다든지, 관권으로부터 부당한 간섭이나 제제를 받지 않기 위하여 향촌의 자치적인 사항은 고사하고 징세․조역(調役)과 향리의 규찰까지 ‘향청(鄕廳)’이 능동적으로 대처해 나갔던 것이다”(李樹健, 1989:359). 이러한 향약도 완벽한 것은 아니었다. 丁若鏞은 당시 향약의 폐단을 지적하면서 ‘향약의 해(害)는 도적보다 더 심하다. 토호적인 향족이 집강(執綱)에 차임되면 스스로 약장(約長)또는 헌장(憲長)이라 하고 그 밑에 공원(公員) 직월(直月)등의 이름을 붙여 향권을 전담하고 소민(小民)을 위협하여 주식(酒食)을 토색하고 곡물을 수탈한다’고 비판하였다(《牧民心書》, 卷21, <禮典ㆍ敎民> 條). 이러하듯이 향약은 긍정적 측면만 있는 것이 아니라 부정적 측면도 있었다.

향청은 성종 19년 이전에는 유향소, 향소라 불리었는데, 지방의 정치․행정에서 중요한 위치를 점유하였다.

정약용이 지적한 향약의 폐단은 조선중기보다 말기에 가까울수록 더욱더 심각한 현상이 발생하고 있었다. 이러한 현상은 조선중기 사족의 자치권 남용의 결과이며, 18세기 이후부터는 수령권의 강화로 나타나고 있다.  “鄕約之害, 甚於寇賊, 土豪鄕族, 差爲執綱, 自稱約長, 或稱憲長, 其下有公員直月等名目, 專擅鄕權, 威喝小民, 討酒徵粟, 其求無厭.”

16세기에 이르면 “사림계의 사회질서 재확립의 방향은 유교윤리의 보급을 통한 재결속의 모색이었다. 이 시기에서는 유교윤리에서도 3강(三綱)보다 붕우(朋友)․장유(長幼)의 이륜(二倫)의 중요성이 강조되는 것이 하나의 특징이었다. 그것은 상업의 발달이란 새로운 조건아래서 향촌사회의 일반 농가가 경제적 안정을 기할 수 있는 방도를 강구하고자 하는 것이었다. 그 모색은 부(富)가 있은 다음에 교화가 있을 수 있다는 유가의 일반론에 근거를 두고 있지만, 새로운 경제변동 아래 중앙권세가 및 그 결탁층에 의해 자행된 향촌사회에 대한 침탈의 현실은 심각한 것이었으므로 매우 중대한 문제였다”(李泰鎭, 1986:286).

이를 해결하기 위해서 유림들은 유교윤리의 확립을 통하여 사회질서를 바로잡으려 하였다. 1711년(숙종37) 《양역변통절목(良役變通節目)》에 포함된 이정법(里定法)의 시행도 향촌지배 질서를 변화시키는 계기가 되었다. 이정법은 양역부과기능의 일부를 촌락에 맡겨 사족층의 통제하에 자율적으로 조정 운영하도록 한 것이나, 군역의 이정(里定), 환곡의 공동납(共同納) 등 부세행정의 일부를 면이임(面里任)과 향리에게 맡기고 사족은 교화의 일만 전담시키는 것을 그 내용으로 하고 있다(金俊亨, 1984: 朴京夏, 1994:198에서 재인용). 이러한 사실은 형식적으로는 사족지배체제를 인정하지만 완전한 의미의 사족지배체제가 아님을 의미한다.

“18세기를 전후하여 기존의 사족지배체제는 동요되고 있었고 점차 해체되지 않을 수 없었다. 노론일당 전제하 관주도의 향촌지배는 수령권을 매개로 한 부세수탈의 강화를 통해 나타났다. 부세수탈은 향회를 통하여 형성된 형식적 공론을 바탕으로 하여 이서배(吏胥輩)와 향임층에 의하여 수행되었다. 따라서 부를 축적한 새로운 사회세력은 그들의 부를 보호하기 위해서 이 수탈구조를 장악하거나 아니면 이 구조와 타협하지 않을 수 없었다. 수탈구조 자체의 변혁이 전제되지 않는 한 사회세력 간의 대립은 이 구조 내에서, 봉건적 체제 내에서 일어나며 그 운영 기구인 향청․‘작청(作廳)’ 그리고 향교․사원(祠院) 등의 지배권 즉 향권장악을 둘러싸고 전개될 수밖에 없었다”(高錫珪, 1989:178～179). 이러한 18세기를 전후한 사족지배체제 내에서의 갈등은 사족과 사족간에는 물론 사족과 향리간에 또는 향리와 평민간에도 발생하였다.

아전들의 집무처를 말한다. 작으로 표기되어 있지만 질로 읽는다.

특히 안동지역의 경우 향리들은 중앙의 정부세력과 연계하여 재지사족세력과 긴장관계를 이루고 있었다. 조선시대 중앙정부와 지방행정기관의 관계는 지방행정기관의 세력여하에 의하여 결정될 수밖에 없었으며 이에는 여러 가지 요인이 작용하고 있었다. 수령과 재지사족인 관계도 여러 각도에서 논의해 볼 수 있다. 협력관계일 경우 대체로 지역이 중앙집권정파의 세력 지지기반으로 작용하고 있었다. 대표적인 예로 선조 당시 鄭逑가 안동부사로 부임하였을 때 정구는 金誠一 · 柳成龍의 제례에 참례(參禮)하는 등 안동의 재지사족과 밀접한 관련을 맺었으며, 안동의 향토지인 《복주지(福州志)》를 완성하였다. (《寒岡集》,<年譜> 卷1, 17張 <先生65歲條> ; <年譜> 卷 2, 4張 <寒岡神道碑並序> 참조). 퇴계 이황의 고제(高弟)인 이들은 같은 스승을 모신 관계로 학문적 유대가 깊었다. 따라서 정구와 안동의 재지사족사이에서는 자연히 협력적 관계가 성립될 수 밖에 없었다. 갈등관계일 경우 중앙지배세력과 다른 반대세력의 지지기반일 지역인 경우가 많았다. 英祖 당시 漁有龍이 안동부사로 부임하였을 때 안동의 재지사족과 어유룡은 갈등관계를 나타내었다. 이러한 갈등관계가 표출된 사례는 1738년(영조 14) 안동의 淸陰 金尙憲 서원건립시비이다. 영조 14년 안동지역에 그 당시 집권세력인 노론과 노론의 동조자들이 청음 김상헌을 제향하는 서원을 건립하려하자 노론정권의 반대세력인 남인은 서원건립을 반대하고 서원이 건립된 이후에는 훼원한 사건이다 [《承政院日記》, 第48冊. 英祖 14年 6月 23日條 ; 鄭萬祚, 1982:59참조]. 이 사건에서 보듯이 정치권력의 지지기반이 같은 당파일 경우 협력관계가 성립될 수 있었지만 다른 당파일 경우 갈등관계가 성립될 수밖에 없었다.

수령과 지방유림의 관계는 크게 협력관계와 갈등관계로 나누어 볼 수 있다. 박병련(1989, 289～291)은 수령과 지방유림과의 관계를 (i)상호보완, (ii)대립, (iii)연합, (iv)회피관계로 구분하고 있다.

“旣到府, 祭外先祖權太師諱幸ㆍ金忠烈公諱方慶, 及權忠烈公橃ㆍ金鶴峯誠一墓, 哭柳西厓, 再爲文祭之.” ; 《寒岡先生年譜》 卷1, 17張 <先生65歲條>; “丁未春, 拜安東府使 ”《寒岡先生年譜》 卷2, 4張 <寒岡神道碑並序>

《承政院日記》, 第48冊. 英祖 14年 6月 23日 條, “前監司兪拓基, 安東府使魚有龍, 罷職宜矣. 且爲士子者, 如欲立異於建院, 則上來陳疏, 亦無不可, 朝廷之待先正, 如何? 而渠敢擅自毁撤, 防塞官門乎? 朴師洙此疏, 是矣. 外議或云刑推定配爲可, 或云充軍爲可, 其中首倡人摘發兩條中, 參酌罪之宜矣. … (中略) … 先正臣金尙憲, 自是大名賢, 不但其節義之百世可尊而已. 嶺人之異趣者, 於金尙憲, 則無敢毁疵, 一辭尊尙. 而惟於書院之建, 恐其鄕權之不專, 有此立異, 其心可惡, 雖然渠輩, 苟有異意, 則上疏於朝廷, 可也. 而何可憑藉疊設之禁, 勒毁先正已建之祠, 有若劫盜之爲乎?”

Ⅳ. 구조와 참여자 분석

1. 구조

조선중기 지방정치․행정은 기본적으로 중앙정부와 상호관련되어 있다. 대체로 “조선시대 지방행정의 편제는 기본적으로 군현제이다. 이 제도는 원래 국왕의 직할지를 여러 개의 군현으로 나누어 이들 군현에 왕권을 대행할 수령을 파견하고, 이들 수령을 통하여 지방민을 획일적으로 지배하기 위하여 창안되었다. 따라서 수령은 군현에서 왕권대행자적 존재이어서 직접 국왕에게 연계되어 국왕의 지시와 감독을 받도록 통치구조가 편제되었다”(李羲權, 1989:4). 이와 같이 조선시대의 지방행정은 군현제를 특징으로 하고 있다.

조선시대 정치․행정의 핵심구조는 국왕을 정점으로 한 관료조직을 이루고 있다. 즉 “조선조의 통치조직은 국왕을 정점으로 그 밑에 의정부[비변사]와 속사(屬司)를 거느린 6조와 승정원, 사헌부, 사간원 등이 병치(竝置)된 중앙정치조직과 관찰사를 정점으로 그 밑에 수령들이 대등하게 병치되어 있는 지방통치조직이 별개의 조직을 이루고 있었다. 그리하여 관찰사는 직계권(直啓權)을 가지고 국왕에게 직속되어 있어 어느 누구로부터 직접 지배를 받지 아니하였으며, 수령들 또한 관찰사에 의해서만 직접 지배되었다”(李羲權, 1989:77). 이러한 사실에서 보듯이 관찰사는 국가의 최고통치자인 왕과 직결되어 직접 보고하고 명령을 받는 체제이다. 이를 모형화 하면 <그림1>과 같다.

<그림 1> 조선중기 지방 정치․행정의 구조기능적 모형

지방행정기관의 정책과정에서 핵심적 역할담당자는 관찰사와 수령이다. “관찰사는 중앙정부의 정령(政令)의 하달과 민정(民情)의 상달은 물론, 중앙과 지방 관부간의 통상적 행정업무를 통할(統轄)하는 지방의 최고통치자였다. 관찰사의 보좌관에는 전기이래의 도사(都事), 판관(判官), 심약(審藥), 검률(檢律) 외에 18세기 중엽쯤에 중군(中軍)이 증치되고 [《增補文獻備考》, 第234卷, <職官考 21ㆍ外務職 1ㆍ中軍>], 관찰사의 속관(屬官)으로 같은 무렵의 비장(裨將)이 등장하였다. 이러한 감영기구의 확대는 감사권(監司權)을 강화시켰으며, 도사직이 후기에 한직화(閑職化)하는 것도 감사권의 강화라는 정치․사회적 변화와 관련이 있다”(李羲權, 1989:77). 이처럼 조선중기 지방행정기관의 정책은 국왕의 대리자인 관찰사와 수령이 주요 역할을 담당하고 이들의 능력이 중요하게 작용하고 있다. 관찰사의 경우 감영(監營)에서, 수령의 경우 지방 관아(官衙)인 동헌(東軒)에서 각각 업무를 수행하였다.

조선중기 지방행정의 최고책임자인 관찰사는 국왕의 대리인으로서 중앙정부의 각 부처를 거치지 않고 직접 국왕에게 보고하고 지시를 받았다. 도(道)의 행정․사법․군사상의 일체의 통치권을 장악한 관찰사의 지위는 조선초기부터 말기에 이르기까지 변함이 없었다. 이것은 조선중기 사회가 사회경제적인 변화에도 불구하고 행정․사법․군사권을 분화할 단계에까지 이르지 못한데 그 원인이 있다(李羲權, 1989:28참조).

“英祖二十一年, 江華中軍, 始自兵曹擬差, 三十年, 開城中軍, 始自兵曹擬差, 三十五年, 三南及海西關東中軍, 始自兵曹擬差, 四十四年, 京畿中軍新設, 亦自兵曹擬差. [1745년 (영조 21)에 강화도의 중군은 비로소 兵曹에서 의망하여 임명하였다. 1754년(영조 30)에 개성의 중군과 1759년 (영조 35)의 三南·海西·關東의 중군은 비로소 병조에서 의망하여 임명하였으며 1768년 (영조 44)에 경기의 중군을 신설하였는데, 또한 병조에서 의망하여 임명하였다.”]

국가권력과 지방권력이라는 측면에서 볼 때 “경직체계(京職体系)는 외직체계(外職体系)와 별개의 체계를 이루고 있었다. 경사(京司)와 지방의 수령은 통치체계상의 상하관계에 있지는 않았다. 그러나 행정․사법․군사상의 유관업무를 통하여 수령은 모든 경사와 연결되어 있었다”(李羲權, 1989:98). 수령과 경사간에는 구조적으로 관료제내에서 상하관계로 이루어진 것이 아니라 기능적으로 상호 관련되어 있음을 의미한다.

조선중기 외관직에서 핵심적인 역할담당자는 수령이다. “수령은 법제적인 면에 있어서 고을에서 그 지위가 보장된 행정․사법․군사권을 장악한 고을의 최고 통치자였으며, 읍내의 모든 통치행정 업무는 그의 책무였다. 그러나 실제에 있어서는 사법․군사상의 모든 행정실무를 담당한 것은 읍리(邑吏)였으며, 수령의 실질적인 주요통치기능은 읍리에게 행정을 지시하고, 업무수행을 독촉하고, 읍리를 단속하고 그 부정을 방지하고, 비위를 범한 읍리를 치죄하고, 읍리들이 수행하는 모든 업무를 결재하는 것이었다”(李羲權, 1989:129). 그리하여 상당한 부분의 권력이 실질적인 행정업무의 집행자인 읍리에 위임되어 있었으며, 수령은 이에 대한 감독기능을 수행하고 있었다고 볼 수 있다.

수령은 강력한 권한을 가지고 있었지만 신분자체의 보장은 만족할 만한 것이 아니었다. 즉 “관원생활(官員生活)은 고공생활(雇工生活)이란 속담이 있을 만큼 수령들의 신분보장은 미약하였으나, 임기 중에 행정․사법․세무․군사 등을 장악하여 그들이 폭군이나 탐관일 경우 돌이킬 수 없는 해독이 심대하였으니, 수령의 독주․전단을 시정하려는 제도로서 유향소가 성립되었던 것이다. 유향소는 그 지역의 명망 있는 토착인사가 임명되었으며, 지방자치기구인 향약을 기반으로 지역사회에 큰 영향을 미치는 동시에 수령의 권한 밖의 존재로서 수령의 자문에 응할 뿐만 아니라 그 불법을 규제하였다. 특히 수령 아래의 향리들의 불법․부정을 감시․감독하여 지역사회의 여론을 민정에 반영시켜 지방의 권익을 옹호하였으며 이러한 지방세력의 발휘로 집권체제와 일종의 균형을 이루어 집권체제가 가지는 폐단을 막으려 하였던 것이다”(金龍德, 1986b:33).

향회는 사족의 최고지배기구로서 기능하고 있다. 이는 유향소의 지배를 통하여 이루어졌다. 유향소와 향안의 운영에 있어서 유향소의 임원을 차출하거나 향안의 입록자를 선정할 때는 반드시 향회를 열어 그 가부를 결정하였다. 향임은 향안에 등재된 자만이 차임될 수 있었다. 향회는 향소에 대한 인사권을 장악하여 소관업무에 대한 감독을 하였고, 잘못이 있을 경우에는 좌수 이하를 향회에서 잘못을 추궁할 수 있었다 [《龍城誌》, 卷3, <公署ㆍ約束條目> 條 ]. “이 향회에서는 ‘입의(立議)’라든가 ‘약속(約束)’․‘향규’등의 명칭을 가진 각종 규제조목을 마련하고 있었는데, 그 내용은 사족을 결속하고 이(吏)․민(民)을 통제하며 부역체계를 조정하는 것 등이 중심이 되고 있었다”[金仁杰․韓相權 編, 1986:2]. “향안에 입록된 재지사족인 향원을 모집단으로 향회가 구성되며 향회에서는 실무기구인 좌수와 별감을 선출하여 자신의 향권을 관철시켜 나갔다. 좌수와 별감은 유향소를 구성했는데, 이들은 조세 및 부역의 감독과 향리에 대한 규제를 통하여 일향을 지배하였다. 이러한 과정에서 유향소는 국가권력을 대변하는 수령과 대립을 빚기도 하고, 하민들의 저항을 받기도 하였다(金炫榮, 1999:244).” 이러한 향회는 유향소 운영의 핵심기구로서 유향소의 활동에 대한 운영 감독기능을 수행하고 있었다.

“鄕任之員, 或有所失, 或有作弊者, 則主論之員, 隨見聞出文, 告于城主, 改遞施罰之際, 若非大段負犯, 則只付標不削名事.”

“안동부의 유향소는 大姓名門이 많았다는 데서 鄕案入錄과 鄕任선출과정이 엄격할 뿐만 아니라 座首 ․ 別監과 같은 鄕任을 명예롭게 간주하여 學德을 겸비한 名士가 선입되었다. 따라서 座首는 鄕校의 掌議(都有司)나 유명서원의 院長(山長)처럼 당시의 安東과 禮安을 대표하였던 名士가 항상 추대되었다(李樹建, 1983:68).

전통사회의 지배기구로서 향회라는 명칭을 사용하였던 것은 향음사례(鄕飮射禮)나 향약의 강신례(講信禮)등에서 쉽게 살필 수 있다. 이들은 지방사회의 교화, 관(官)의 보조기구, 이서(吏胥)들의 횡포를 견제하기 위한 뜻을 가지고 있었다. 남원읍지인 《용성지(龍城誌)》 <풍속(風俗)ㆍ향회례(鄕會禮)> 조에 따르면 향회(鄕會)에서는 향중(鄕中)의 공의(公議)로 추대한 향헌(鄕憲) 1인과 향헌(鄕憲)이 택정(擇定)한 부헌(副憲) 2인, 부헌(副憲)이 택정(擇定)한 직월(直月) 4인 등을 두어 향풍을 규정(糾正)하도록 하였다. 또한 좌수 1인과 별감 3인을 수령에게 추천하도록 되어 있다는 것은 보다 실질적인 기능이라 하겠다. 향청은 수령의 자문기관이고 일향(一鄕)에 대해서도 향회를 소집하거나 향회를 관리하는 등 집행기관의 성격을 갖기 때문이다(安秉旭, 1986:104 참조). 향회가 어떤 경위로 열리게 되는지를 보여주는 것으로 강계(江界)의 향회는 수령이 직접 소집하기도 했고, 향청에서 통문(通文)을 돌려 소집, 향임들과 양반들이 함께 읍사(邑事)를 논의․처리하기도 했다. 수령은 독단적으로 다스리는 것을 지양하고 향회에서 논의해온 바에 따라 시행할 것임을 강조하고 있다(安秉旭, 1986:109). 이런 점은 오늘날 지방의회의 활동과 유사하다고 할 수 있다.

“擧鄕之會, 自古限式年一設, 而依藍田呂氏之約, 鄕憲一人, 以齒德俱存者, 鄕中公議推之, 副憲二人, 鄕憲擇定, 直月四人, 副憲擇定, 以爲糾正鄕風之地, 座首一人, 別監二人, 則以鄕薦受官帖, 常處鄕射堂.”(《龍城誌》 卷3, <風俗ㆍ鄕會禮>).

조선중기 “성리학을 수용하였던 재지사족들은 왕조의 교체기에 붕괴해 버린 향촌 질서의 재건을 위한 방법을 성리학에서 찾게 되고, 중앙정부가 수령에게 향촌에서의 절대권을 부여하여 향촌질서를 확립시키려 할 때 관권의 개입을 거부하고 재지사족 중심의 유향소를 조직하게 되었다”(金昌洙, 1982:9). 즉 “향촌사회의 지배세력이 상급향리층으로부터 재지사족세력 중심으로 옮겨가는 과정에서 나타나는 지방의 자치조직이 유향소이고 그 모체가 되는 것이 향안이다. 이들 재지사족세력은 향규라는 규약을 만들어 조직 그 자체에 대한 관리뿐 아니라 향촌사회 전반에 걸쳐 그 영향력을 행사했었다”(金昌洙, 1982:1). 관권의 일방적인 횡포에 대해 재지사족은 치자의 덕성을 강조하는 성리학의 논리로 이들을 비판하였으며, 이러한 유향소의 조직은 지방의 정치․행정에 있어서 자치성의 증대를 의미한다.

“향소는 수령을 감시하며 경재소와 연락되고 있었으며, 사헌부는 경재소를 감찰하였고, 수령은 향소에 불법이 있을 경우 임의로 처벌하지 못하고 경재소와 상의하여 먼저 향소의 직위 해임을 요청하였던 것이다”(金龍德, 1986b:35). “향약의 운용은 향소에서 주관하되, 향소에서 선출․임명한 풍헌(風憲), 이정(里正), 동약(洞約)이 계장(契長) 이하의 직책을 맡아 면 단위로 향회가 열렸다”(金龍德, 1986b:36). 국가권력인 사헌부가 경재소를 감찰한 것은 국가권력이 지방권력의 상위기관을 견제함을 의미하고, 수령이 향소에 불법이 있을 경우 상위기관인 경재소와 상의한 것은 향소의 자치성을 강조한 것이라 볼 수 있다. “향안은 한 고을[一鄕]의 영향력 있는 종족[顯族]들이 모여 고을의 여론을 형성하는 구심체로서 향회(鄕會)를 구성하는 구성원의 명단이다. 이 명단 안에 들어 있는 사람들을 향내인(鄕內人) 또는 향원(鄕員)이라 하였으며, 이 향안에 오른 향원이어야만 유향소의 향임(鄕任)이 될 수 있었다”(朴京夏, 1994:181,187참조). 향회의 경비는 향원들의 향계(鄕契)에 의하여 충당되었다(李成茂, 1995:211). 유향소는 향회의 행정기구에 지나지 않았으며 유향소의 좌수(座首)와 별감(別監)등 향임은 향망(鄕望)을 많이 받는 향원이 뽑히는 데 반드시 경재소의 재가를 받아야만 하였다. 향회의 대표는 향집강(鄕執綱)으로 나이가 많고 덕이 높은 사람을 추대하였으며, 임기도 없고 일향(一鄕)의 여론을 좌우하였다(金龍德, 1986a:54; 李成茂, 1995:211 참조). 향집강은 향임을 통하여 군현의 인사․조세․역역(力役)․공부(貢賦)등 모든 행정업무에 관여할 수 있었다(金龍德, 1978:89~96; 李成茂, 1995:211 참조). 즉 유향소의 임원은 향안에 들어있는 사람들로만 할 수 있기 때문에 향안의 입록에는 재지사족의 핵심 관심사항이었다. 여기에의 입록에는 문벌이 중요하게 작용하고 있었다.

향안은 ‘留鄕座目’, ‘鄕座目’, ‘鄕籍’, ‘鄕彦錄’, ‘鄕錄’, ‘鄕中座目’ 등으로 불렸으며, 17세기 들어와서는 거의 전국적으로 작성이 되었다. 향안은 신분적 폐쇄성과 지역적 폐쇄성을 특징으로 하고 있다(金炫榮, 1999:244). 향안은 신분적 제한이 매우 심하여 양반중의 양반만을 입록하였는데, 이들을 스스로 世族․門閥․淸門士族 등으로 표현하고 있었다(정진영, 1999b:257)

17세기 鄕廳에는 선별절차를 거친 三鄕所(座首1인, 別監2인) 외에 大同․軍器․戶籍․倉庫등 제반 사무를 담당하는 하급․향임자가 편제되어 있었다(오영교, 2001:282).

鄕執綱을 鄕先生․鄕首․鄕老․鄕大夫라 불리웠다.

향청은 관민간에 처하여 한편으로는 민(民)의 입장에서 지방사회의 공론을 관(官)에 전달하여 관철시키는가 하면, 한편으로는 관의 입장에서 지방사회에 정령(政令)을 시달하여 부역, 조세, 공납(貢納), 전정(田政) 등과 향리․면임․이임 등에 대한 인사와 감독 등 지방행정의 전반을 총괄하는 위치에 있었다. 한 고을의 ‘아관(亞官)’․‘이아(貳衙)’, 그리고 그 우두머리인 좌수는 ‘향대부(鄕大夫)’․‘향승(鄕丞)’으로 불렀다(우홍준, 2002:81). 재지사족은 사족의 향촌지배 운영원리로서 향규를 작성하고 이것을 준거로 하여 유향소․향회를 운영하고, 하층민을 통제하였다. 동시에 향원간의 자기규제를 통하여 향촌사회를 안정시키고 사족중심의 향촌지배질서를 유지하는 것이다(朴京夏, 1994:180,189참조).

조선중기의 경우 “대체로 향촌의 재지사족들은 그들의 신분적 권위의 상징인 향안을 모체로 한 향회를 통하여 수령권과 유착․길항이라는 관계 속에서 그 권력을 장악하고 유향소[鄕所], 향리[吏], 하민[民]을 지배하는 사족지배체제를 유지하고 있었다”(高錫圭, 1989:149). 그러나 지방정치․행정은 완전한 사족지배체제라고 할 수 없다. 사족들이 수령을 완전히 장악할 수도 없고 향리의 영향력도 매우 커서 서리망국론이라는 말까지 대두될 정도였다. 이는 무엇보다 시대와 지역에 따라 차이가 있을 수 있고, 수령과 향리세력의 성장 또한 무시할 수 없는 요인이었다. 말기로 내려올수록 수령과 향리세력의 성장으로 향촌사회에서 사족지배체제는 약화될 수밖에 없었다.

2. 참여자

조선중기 지방행정기관의 정책과정에서 참여자는 수령, 재지사족, 향리라고 파악된다. 대체적인 지방행정이나 정책의 방향은 중앙정부의 지시를 받고, 중앙정치세력은 수령을 임명하고, 보다 현실적인 지방의 현안문제는 지방수령의 감독하에 향리에 의하여 행해졌다. 특히 수령의 경우 지방의 현안에 대해 잘 알지 못하는 임기제로서 지방의 실정을 모르기 때문에 재지사족과 향리의 도움 없이는 지방행정의 수행이 어려웠으므로 이들로부터 도움을 받는 처지에 있게 되었다. 이리하여 지방의 정치․행정에 있어서 향리의 영향력이 컸던 경우도 있었다. 재지사족의 경우 이들은 “치자(治者)의 권위를 결코 부정하지 않되 청백한 양심을 극히 중요시하는 성리학의 정치철학에서 관권의 일방적인 횡포를 비판할 근거를 얻었고, 사회적으로 사창(社倉)․향약 등은 향촌자치적인 것이어서 만족스러워 하였다”(李泰鎭, 1986:164). 조선중기 지방행정기관의 정책과정에서 제도적으로 결정하는 수령과 수령의 결정에 비제도적으로 참여하는 유림을 들 수 있다. 유림이나 향리는 수령의 정책결정이나 집행을 보좌하는 입장을 지니고 있다. 이 당시 정책은 주로 조세나 부역을 의미하고 있다. 수령의 경우 이러한 문제는 민인(民人)의 생활과 직결되므로 이의 결정에 재지사족인 유림의 협조가 필수적이기 때문이다.

Ⅴ. 결  론

이 논문은 조선시대에서 유교정치가 가장 잘 구현되고, 공론정치가 활성화된 조선중기 지방행정기관의 정책과정을 규범적 준거․구조․참여자․환경의 측면에서 분석하였다.

조선중기 지방행정기관의 정책과정에서 규범적 준거 면에서 고찰할 때 주로 유교경전과 경국대전이 지방 행정관의 가치관 형성에 주요기준으로 작용하였으며, 지방의 향약도 지방자치와 정책과정에서 주요한 역할을 수행하였다. 환경의 경우 유교의 영향을 무시할 수 없었다. 조선중기 사족과 민인들은 대체로 유교적 가치체계와 의식을 지녔다. 대체로 정치세력의 지지기반인 지역의 경우 관인과 사족 간에 협력이 원활하게 이루어질 수 있었지만, 지지기반이 상이한 경우 관인과 사족 간에 갈등관계를 이루고 있었다. 이는 지방의 정치행정이 중앙의 정치행정에 예속됨을 의미한다. 지방사족세력의 경제력이 강화될 경우 그들은 지방에서 영향력을 행사할 수 있었지만 경제력이 약화될 경우 수령과 향리의 도전을 받게 되었다.

조선중기 지방행정기관의 구조는 주로 수령 중심으로 이루어졌다. 향회는 수령과 향리에 대한 견제기능을 담당하는 유향소에 대한 운영․감독기능을 수행하고 있었는데 이는 오늘날 지방의회의 연원으로 봄이 합당하다. 조선중기 재지사족의 활동은 다소 자치권의 남용 등 부정적인 측면도 있지만, 지역의 실정에 맞는 행정 등 긍정적으로 평가해야 할 측면도 있다. 조선중기 지방행정기관의 정책과정 참여자는 국왕을 대리한 관찰사․수령중심의 관인, 지방의 재지사족을 중심으로 한 향회, 지역의 실무 행정세력인 향리 중심으로 이루어졌다. 조선중기 지방행정기관의 행정은 관치행정이기에 수령이 중심이 되어 행해졌으나, 향회와 향리의 활동도 무시할 수 없었다.

조선중기 지방행정기관은 관인중심의 공식적 정책과정과 사족중심의 자치적 요소와, 향리중심의 행정보조기구의 3원적 구조를 지니고 있다. 수령․향청․읍리들 간의 3원적 구조는 권력간에 견제와 균형을 이루게 하였다. 향청은 국가권력과의 관계에서 볼 때 국가권력의 보완내지 견제의 관계를 이루고 있다. 이러한 국가권력과 지방의 권력이 균형을 이룰 경우 국가의 기능은 순조로웠지만 지방의 향청의 기능이 쇠퇴하였을 경우 국가기능의 쇠퇴를 초래하여 민란이 발생하였다.

우홍준은□조선초기의 경우 일원적 중앙집권체제여서 국가가 지방 유력자의 독자영역을 포섭하지 못하고 훈구관료중심의 체제를 취하였고, 지방 유력자의 독자영역도 반체제적 영역을 지녔다. 조선중기의 경우 국가가 독자영역을 포섭하여 지방 유력자까지도 포함한 사족지배체제를 취하고, 독자영역도 유교정치의 핵심원리인 향약으로 바꾸어 야성이 순화되었으며 중앙집권과 지방분권간에 공존과 조화를 이루었다□(우홍준, 2006:44,49 ; 2000:144참조).

조선중기 중앙의 고위관리들은 수령직을 맡을 인물을 천거하되 천거한 인물이 중죄를 범할 경우 천거인도 함께 처벌할 수 있게 되어 천거의 신중성과 책임성을 강조하고 있다. 또한 수령이 교체되면 반고(反庫; 창고에 대한 조사)를 실시하여 결손이 없어야 해유증서(解由證書)를 부여하였다(李羲權, 1989:118). 이는 군현의 재정활동을 공정하게 수행하게끔 하게하고 잘못이 있으면 이에 대한 책임을 묻는 것으로 책임행정을 강조한 측면에서 의의가 있다.

조선중기의 지방행정에 있어서 자치적 요소가 증대되지 못하고 조선말기로 옴에 따라 대체로 수령권에 흡수되는 것은 지방자치 발전의 저해요소가 되었다. 이러한 것은 지방마다 차이가 있다. 지방에 있어서 지방엘리트인 재지사족의 지배에는 부작용도 있지만 지방의 정치와 행정의 발전을 가져올 수 있다. 이는 그 지방의 정치․행정이 그 지역사정을 잘 아는 지방엘리트에 의해서 수행되므로 현실에 부합한 정치․행정을 할 수 있음을 의미한다.

조선중기 지방행정기관의 정책과정에 대한 연구는 한국행정의 뿌리를 찾는 작업으로서 중요하다. 앞으로 후속 연구를 위해서는 원전 사료에 대한 치밀한 분석이 필요하다. 우선 개괄적 연구를 통해서 논리를 구성한 다음 보다 구체적이고 실증적인 연구가 이루어져야 할 것이다. 앞으로 「증보문헌비고」,「조선왕조실록」,「승정원일기」,각사등록, 각종 문집, 도지(道誌), 군지, 읍지 등에 대한 충분한 검토가 이루어져야 조선시대 지방행정기관의 활동을 보다 정확하고 생생하게 파악할 수 있을 것이다.

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이병갑(李秉甲): 고려대학교에서 행정학박사학위(논문: 조선조의 정책결정과정에 있어서 이익갈등: 17,18세기 남인과 서인(특히 노론)간의 관계를 중심으로, 1988)를 취득하고, 현재 안동대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 한국행정사, 유가의 정치․행정사상, 이익집단 등이며, 저서로는「밀암 이재연구」(공저, 2001),「한국의 정치학 : 현황과 전망」(공저,1997),「작은 政府를 위한 官僚制」(공저,1992) 등이 있다. 최근 논문으로는 “『大學』3강령 8조목의 분석과 행정학적 함의(2005)”, “조선조 교육․문화정책과정에 있어서 정파간의 이익갈등 분석:16세기 붕당간의 관계를 중심으로(2004)”, “교육정책결정과정에 있어서 공익집단의 활동분석(2003)” 등이 있다.

<E-mail: leebk@andong.ac.kr/논문접수일: 2008. 1. 10/심사게시일: 2008. 1. 15/심사완료일: 2008. 2. 3>

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 187～199

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