지방공공복지 전달체계 개편과정에 관한 분석

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 223～245

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A Study on the Reforms of Local Public Service Delivery System

박 영 미*

* 제1저자

김 경 명

사회복지서비스에 있어서 전달체계의 문제는 새롭고도 오래된 주제이다. 바람직한 정책 내용과 정책 자원을 갖추고 있어도 전달체계에서 문제가 발생한다면 서비스의 비효율과 왜곡현상을 초래하게 된다. 전달체계가 잘 작용하는가의 여부에 따라 클라이언트들이 느끼는 서비스의 만족도가 달라지기 때문이다. 오늘날 급격한 복지환경의 변화에 따른 복지욕구의 증대에 적절히 대응하기 위해서 전달체계의 재정립이 시급한 실정이다.

이 연구에서는 전달체계를 설계함에 있어 고려해야 할 선택사항, 즉 행정적 권한과 통제권, 복합서비스 제공 여부, 전달체계의 구조, 서비스 조정, 서비스 과업수행 주체 및 전달 권한 등 다섯 가지 선택사항을 분석틀로 정하고, 그간 진행되어온 공공복지 전달체계의 과정별로 어떠한 선택의 결과였는지를 분석하고자 한다. 그리고 그 결과를 토대로 바람직한 지방공공복지 전달체계 구축을 위한 제언을 하고자 한다. 이러한 연구결과는 향후 효율적이고 효과적인 지방공공복지 전달체계 구성을 위한 기초 자료로 활용될 수 있을 것으로 사료된다.

주제어 : 지방공공복지, 전달체계, 사회복지

Ⅰ. 서   론

사회복지서비스에 있어서 전달체계의 문제는 새롭고도 오래된 주제이다. 바람직한 정책 내용과 정책 자원을 갖추고 있어도 전달체계에서 문제가 발생한다면 서비스의 비효율과 왜곡현상을 초래하게 된다. 전달체계가 잘 작용하는가의 여부에 따라 클라이언트들이 느끼는 서비스의 만족도가 달라지기 때문이다. 따라서 사회복지 제도의 수립은 그 운영의 기반이 되는 사회복지 ‘전달체계’와 역사를 같이 한다고 볼 수 있다(강혜규, 1998). 제도의 성공적인 집행을 위해서는 적절한 형태의 전달체계와 조직과 인력이 절대적으로 필요하다. 아무리 좋은 정책과 이를 뒷받침할 예산이 마련되어 있다 하더라도 이를 실제 수혜자에게 연결할 수 있는 전달체계가 비효율적으로 운영되고 있다면 정책의 효과적인 실현은 기대하기 어려울 것이다.

최근 사회복지 전달체계에 대한 관심이 급증하고 있는데 그 배경에는 크게 두 가지 요인이 작용되고 있다(김영종, 2006). 첫째, 지속적으로 사회복지 공급이 확대됨에도 불구하고 국민들의 복지 체감도는 미미한 것으로 밝혀지고 있으며, 이의 근본적인 원인으로 비효율적인 전달체계 문제가 지적되고 있다. 둘째, 그동안 정부는 지방분권과 균형발전의 강력한 기조 하에 사회복지서비스의 지방화를 추진하여 왔다. 이는 단순히 중앙정부에서 지방정부로의 정부간 이동만을 의미하는 것이 아니라, 시민참여를 통한 매개구조의 확보를 통하여 사회복지를 공급함으로써, 복지공급이 관료조직화되고 인간소외를 초래하는 문제를 극복하려는 의도를 강하게 내포하고 있다. 그리고 이러한 중심축에 사회복지 전달체계가 자리잡고 있다.

국민기초생활수급자 대상자의 수를 보면 2006년 1,535천명으로 2001년보다 115천명이 증가하였고, 2006년 국민기초생활수급자 총 급여액은 3조 1,757억 원으로 5년 전인 2001년의 1조 9,678억 원에 비해 1.6배 증가하였다. 2006년 4인 가족기준의 최저생계비는 117만원으로 2001년의 95만 6천원보다 1.2배 증가하였다. 그리고 차상위 계층에 대한 각종 부분의 급여뿐만 아니라 의료, 교육, 보육, 자활, 고용서비스 등으로 서비스 범주의 확산이 이루어지는 등 이전과는 비교할 수 없을 정도의 공공복지의 공급확대가 이루어졌다. 사회복지재정지출을 보면, 1997년 17.8조원, 2002년 26.1조원, 2003년 31.7조원, 2004년 41.4조원, 2005년 48.9조원으로 매년 확대되고 있으나, 이에 비하여 복지 체감도는 미미한 것으로 조사되었다(행정자치부, 2006; 보건복지부, 2007).

우리나라의 사회복지 전달체계를 살펴보면, 공공부조 및 복지서비스 전달을 담당하는 공공부문 행정체계와 연금․건강․고용․산재 등 4대 사회보험 전달체계로 대별되는 ‘공공부문 전달체계’, 그리고 다양한 복지서비스 이용시설 및 수용시설을 중심으로 이루어지고 있는 ‘민간부문 전달체계’로 구분할 수 있다. 공공부문 전달체계 가운데 4대 보험은 각 제도별로 분리된 관리운영기구가 전담하고 있다. 또한 민간 영역은 국가의 재원을 지원받아 서비스를 제공하는 기관이 대부분이고, 그 관리․감독을 공공 영역에서 맡고 있다. 따라서 우리나라의 경우 더욱 더 공공부문 전달체계의 효율적․효과적인 운영이 중요시되고 있다.

국민연금보험은 국민연금공단이, 건강보험은 국민건강보험공단에서, 고용보험은 한국고용정보원이, 그리고 산재보험은 근로복지공단에서 각각 업무를 전담하고 있다.

1998년 사회복지사업법의 개정을 통하여 모든 사회복지시설은 3년마다 최소 1회 이상 평가를 받도록 법제화되었다. 그리고 이 평가결과에 따라 정부로부터 차등지원을 받고 있다.

공공부조 및 복지서비스를 제공하는 ‘공공부문 행정체계’는 보건복지부 ↔ 시․도 ↔ 시․군․구 ↔ 읍․면․동사무소를 통해 일반 행정체계의 하부조직에서 일부 담당하는 방식으로 조직되어 있다. 따라서 제도 운영 및 관리의 통합성이 부족하고, 비효율적이며, 전문성이 미흡하다는 지적이 계속하여 제기되고 있다(이재완, 2002).  복지제도의 개선은 전달체계의 재편과 병행되어야 비로소 그 충분한 효과를 발휘할 수 있으므로 오늘날 급격한 복지환경의 변화에 따른 복지욕구의 증대에 적절히 대응하기 위해서 전달체계의 확립이 시급한 실정이다.

전반적으로 우리나라의 사회복지제도는 장기적 계획이나 안목 없이 국가의 재정 여건과 시대적 필요성에 따라 단편적으로 도입되어, 그 틀은 갖추고 있으나 체계성과 급여의 수준이 미흡한 것으로 평가되고 있다. 더군다나 정책을 집행할 복지 전달체계의 미비는 제도 운용의 비효율성을 초래하고 급여의 수준을 한계지우는 요인으로 작용해 왔다(강혜규, 1998).

그동안 사회복지 전달체계에 대해서는 적지 않은 연구가 이루어져 왔다. 그러나 연구 당시의 전달체계 개편과정에 대한 소개나 사후 평가(강혜규, 2005a; 박경숙, 2003; 보건복지부, 2004: 2005), 전달체계의 구성요인 중 하나인 사회복지전담공무원의 직무행태에 대한 연구(정문호, 2006; 김수현, 2001; 김진수외, 2002), 사회복지 분야별(노인․장애인․아동․주거 등) 전달체계에 관한 연구(김찬우, 2005; 나운환, 2002; 강창현, 2004; 이용복, 2006) 등 일부분에 한정되어 진행된 경향이 있고, 그간의 전달체계 개편 과정에 대한 전반적인 흐름을 분석한 논문은 부족한 것으로 조사되었다.

이 연구에서는 ‘공공부문 행정체계’를 중심으로 지방공공복지 전달체계 개편과정에 대한 평가를 실시하고, 현재 추진 중인 전달체계 개편 사업의 현황을 살펴본 다음, 이러한 결과를 토대로 바람직한 지방공공복지 전달체계 구축을 위한 제언을 하고자 한다. 이러한 연구결과는 향후 효율적이고 효과적인 공공복지 전달체계 구성을 위한 기초 자료로 활용될 수 있을 것으로 사료된다.

Ⅱ. 연구의 이론적 배경

1. 사회복지 전달체계의 개념과 원칙

전달체계(delivery system)는 추상적인 사회복지정책을 구체적인 사회복지서비스로 전환하여 서비스를 필요로 하는 사람에게 전달하는 과정에 관한 활동(최성재․남기민, 2006)으로서 사회복지 분야의 필수적인 관심사로 대두되고 있다. 특히 사회복지사업의 효과성 및 효율성, 책임성에 대한 관심이 커짐에 따라 전달체계에 대한 논의도 더 활발히 전개되고 있다(성규탁, 2000).

사회복지 전달체계(The service delivery system)란 ‘지역사회의 서비스 공급자들 사이에 존재하는 그리고 서비스 공급자와 소비자들 사이에 존재하는 조직의 체계’를 말한다. 즉 ‘지역사회 체계 속에서 사회복지서비스의 공급자간 또는 공급자와 소비자 간을 연결시키기 위한 조직적 장치’라고 정의할 수 있다(Gilbert & Terrell, 2005: 159). 전달체계 개념이 지역사회에 초점을 두고 있는 것을 알 수 있는데, 이는 서비스 공급자와 소비자가 함께 만나는 장이 바로 지역사회이기 때문이다. 서비스 공급자는 기본적으로 정부의 복지관련 부서가 될 수 있고, 전문가 개인이 될 수도 있고, 또는 전문가 집단, 자조집단, 민간기관, 공공기관, 지역사회복지관, 사회복지시설, 병원 등이 될 수도 있다. 서비스 소비자는 욕구를 가진 모든 국민, 전 사회구성원이 될 수 있을 것이다. 이는 전달체계가 사회복지의 ‘실천 현장’으로서 의미를 담고 있다는 것이다.

사회복지전달체계가 성공적으로 구축되기 위해서는 고려되어져야 할 일정한 원칙들이 있다. 이에 대하여는 학자에 따라 여러 가지로 제시되고 있는데, 길버트와 테렐(Gilbert & Terrell, 2005)은 이상적인 전달체계의 기본요건으로 통합성, 지속성, 접근용이성, 책임성 등을 들고 있고, Gate(1980)는 포괄성, 접근성, 계속성, 비단편성, 책임성의 다섯 가지를 제시하고 있다. 여러 학자들의 견해를 정리하면 다음과 같다(Gilbert & Terrell, 2005; Gate, 1980; 성규탁, 1992; 최성재외, 1995). 첫째, 전문성의 원칙이다. 사회복지업무는 일반행정과는 달리 높은 전문성을 필요로 하며, 복지서비스의 특성에 따라 핵심적 주요 업무에 반드시 전문가가 배치되어야 한다.  둘째, 적절성(충분성)의 원칙이다. 사회복지서비스는 그 양과 질, 제공하는 기간이 클라이언트나 소비자의 욕구 충족과 서비스 목표(자활 및 재활) 달성에 충분하여야 한다. 충분성을 충족시키기 위해서는 지역사회의 인적 자원과 물적 자원들이 충분하여야 한다. 셋째, 포괄성의 원칙이다. 사람들의 욕구는 다양할 뿐만 아니라 하나의 문제는 다른 여러 가지 문제와도 연관되어 있는 것이 일반적이기 때문에 이러한 욕구나 문제를 동시에 또는 순서적으로 해결하기 위해서는 이에 적절한 다양한 서비스의 통합적 제공이 필요하다. 넷째, 지속성(연속성)의 원칙이다. 한 개인이 필요로 하는 서로 다른 종류의 서비스를 조직 또는 지역사회 내에서 지속적이고 연속적으로 제공받을 수 있어야 한다. 이를 위해 같은 조직 내의 서비스 프로그램 간 상호협력이 잘 이루어져야 할 뿐 아니라 지역사회내의 서로 다른 사회복지서비스 조직 간에도 유기적 연계가 잘 이루어져야 한다. 다섯째, 통합성(비파편성)의 원칙이다. 통합성의 원칙을 준수하기 위해서는 한 행정책임자(또는 행정기관, 정부조직) 아래 서비스들이 제공되고, 서비스 제공 장소들이 지리적으로 서로 가깝고, 서비스 프로그램 간 또는 서비스 조직 간에 상호 유기적인 연계와 협조체제가 갖추어져 있어야 한다. 여섯째, 평등성의 원칙이다. 특별한 경우 소득수준에 의한 수급권 제한을 제외하고는 기본적으로 성별, 연령, 소득, 지역, 종교, 지위에 관계없이 모든 국민에게 평등하게 사회복지서비스를 제공하여야 한다. 일곱째, 책임성의 원칙이다. 사회복지 조직은 국가(사회)가 시민의 권리로 인정한 사회복지서비스를 전달하도록 위임받은 조직이므로 사회복지서비스의 전달에 대하여 책임을 져야 한다. 여덟째, 접근성의 원칙이다. 사회복지서비스는 그것을 필요로 하는 사람들이면 누구나 쉽게 받을 수 있어야 하기 때문에 클라이언트가 접근하기에 용이하여야 한다.

여기서 전문가란 상식적으로 경험과 지식이 많은 사람이 아니라, 자격이 객관적으로 인정된 사람으로서 자신의 전문적 업무에 대한 권위와 자율적 결정권 및 책임성을 지닌 사람을 말한다.

클라이언트가 서비스에 진입하는 데는 여러 가지 장애요인이 있을 수 있는데, 서비스에 관한 정보의 결여나 부족, 지리적 장애(교통 불편, 원거리 등), 심리적 장애(수치감, 사회적 낙인에 대한 두려움 등), 선정 절차상의 장애(자산조사의 엄격한 적용, 많은 시간 소요 등), 자원부족(금품이나 상담자의 부족) 등을 들 수 있다.

2. 사회복지 전달체계에 관한 연구

공공부조나 사회복지서비스의 효과성과 효율성을 높이기 위해서는 사회복지전달체계의 구성이 매우 중요하다. 우리나라는 1980년대와 1990년대 사회복지제도 확립시기를 거쳐 오면서 사회복지급여 대상자와 급여의 확대, 재원확보에 우선순위를 둔 나머지 전문적인 사회복지전달체계를 구축하는 데에는 소홀한 측면이 많다(박경숙, 2003).

그동안 사회복지전달체계 부문에서 이루어져 온 연구들을 살펴보면, 보건복지부 혹은 행정자치부에 의하여 사회복지전달체계의 개편과정에 대한 소개 혹은 사후평가 등이 이루어져 왔고(보건복지부, 2004: 2005; 행정자치부, 2006a: 2006b), 사회복지전달체계의 현황과 문제점 및 개선방안에 관한 연구(이태수, 2007; 김영종, 2006; 김행열외, 2006; 이정호, 1987; 이재완, 2002; 박경숙, 2003), 사회복지전담공무원의 직무행태 및 역할강화에 관한 연구(이재완, 2002; 김진수외, 2002; 김수현, 2001) 등의 형태로 이루어져 오고 있다.

또한 사회복지 분야별 전달체계에 관한 연구 등이 이루어져 왔는데, 예를 들면 강창현(2004)은 지역주거복지서비스의 구성과 전달체계에 관한 연구를, 김찬우(2005)는 고령화 사회의 노인복지서비스 전달체계의 변화방향에 관한 연구를, 나운환(2002)은 장애인 직업재활서비스 전달체계에 관한 연구를 보건복지부와 노동부체계를 중심으로 연구하였으며, 이용복(2006)은 아동복지서비스 전달체계의 현황 및 실태분석을 통해 문제점을 제시하고 아동복지서비스 전달체계의 활성화방안을 모색하고 있다.

우리나라의 복지전달체계는 전통적으로 중앙 집권화된 비전문적 사회복지집행체계를 수용하는 형태로 20년간 이루어져 왔음을 부인할 수 없다. 즉 보건복지부에서 공공부조와 사회복지서비스 정책을 개발하고 사회복지사업에 대한 재정을 지원하며, 집행은 행정자치부 관할인 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 사회복지 관련부서, 그리고 읍ㆍ면ㆍ동사무소를 통하여 상의 하달식으로 이루어져 왔다. 이러한 사회복지전달체계의 전개과정을 거치면서 중앙 집권화된 비전문적 공공복지전달체계로 인하여 나타나는 문제점과 개선방안을 논의하는 연구들이 상당수를 차지하고 있다. 박경숙(2003)은 행정자치부의 행정라인을 활용하여 이루어지고 있는 공공복지 전달체계에 대하여 비판적으로 문제점을 제시하고, 참여정부 초기의 지방분권화를 위한 정책방향과 참여복지의 방향이 사회복지전달체계의 개편에 주는 의미와 사회복지전달체계의 구성요소를 중심으로 복지전달체계 개편을 논의하고 있다.

그리고 부분적으로 영국, 일본, 호주 등 선진국의 사회복지전달체계의 모형과 사례를 소개하는 연구들이 일부분을 차지하고 있다(김환철외, 2006; 장지연, 2005; 이상일, 2004).

위에서 살펴보았듯이, 사회복지전달체계에 관한 기존의 연구들은 첫째 전달체계의 개편과정에서 정부기관을 중심으로 전달체계 개편의 목적 및 소개 그리고 사후평가 등이 이루어져 왔고, 둘째 학자들을 중심으로 공공복지전달체계의 문제점을 제시하고 개선방안을 논의하는 연구, 셋째 노인ㆍ장애인ㆍ아동ㆍ주거 등 분야별 사회복지서비스 전달체계를 중심으로 전달체계의 문제점과 활성화 방안을 논의하는 연구, 넷째 선진 외국의 복지전달체계 모형 및 사례를 소개하거나 국가별로 비교ㆍ분석하는 연구로 대별할 수 있다. 그러나 연구자 나름대로의 일정한 분석틀을 가지고 사회복지전달체계의 개편과정 흐름을 분석하는 연구는 드문 것으로 보인다.

3. 공공복지 전달체계의 법적 근거

공적인 예산이 투입되어 공익의 목적을 달성하고자 하는 사회복지 분야는 그 조직의 설립과 운영이 법률에 의거하고 있다. 우리나라는 1960년대 이후 사회복지제도의 기본틀이 정립되면서 사회복지에 관한 법률들이 만들어지기 시작하였다. 초기에는 주로 사회보험과 공공 부조에 집중되었다. 공공 부조 분야에서는 1961년 최초의 최저생계 보장법인 생활보호법이 제정되었고, 그로부터 10년 뒤인 1970년 사회복지서비스 분야의 기본법인 사회복지사업법이 제정되었다. 사회복지사업법은 우리나라 사회복지서비스 전달체계를 다루고 있는 일반법으로 사회복지사업의 구체적인 내용보다는 사업을 수행하는 절차와 방법, 이를 수행하기 위한 전달체계를 규정하고 있다.

1960년대 사회복지 관련법을 제정하기 시작하였고, 1970년대에는 경제성장의 뒷받침으로 인하여 사회복지기반을 구축하였다. 1980년대에는 복지국가건설이라는 기치를 내걸고 빈곤대책에 주력하였고, 노인복지법(1981년), 장애인복지법(1981년), 장애인고용촉진법(1990년), 아동복지법(1961년), 모자복지법(1989년), 아동보육법(1991년) 등이 제정 혹은 개정되었으며, 다양한 사회복지서비스 제공을 위한 제도적 장치가 마련되었다.

1970년 사회복지사업법이 제정될 당시에는 사회복지 전달체계에 대한 공식적인 논의는 없었다. 단지 사회복지 전문 인력에 대한 규정을 통해 일정한 자격을 지닌 자만이 사회복지와 관련된 일을 할 수 있도록 하기 위하여 사회복지사업종사자 자격증 제도를 채택하는데 머물렀다.

1992년 법 개정 시에는 1987년부터 읍ㆍ면ㆍ동에 배치된 사회복지전문요원에 대하여 법적 근거를 확보하였다. 시ㆍ군ㆍ구에 사회복지업무를 전담할 별도의 특별 기구를 설치할 것에 대해서도 규정하게 된다. 사회복지행정의 전문성과 효율성을 높이기 위하여 일선 행정기관에 사회복지전담공무원을 두고, 시ㆍ군ㆍ구에는 복지사무 전담기구를 설치할 수 있도록 하여, 공공복지 전달체계의 전문 인력과 조직 확보에 관심을 기울였다.

1997년 법 개정에 있어서는 시ㆍ군ㆍ구뿐만 아니라 주민들과 지리적 거리가 더 가까운 읍ㆍ면ㆍ동에도 별도의 복지사무 기구를 설치할 수 있도록 조문의 일부 내용을 변경하였다. 이렇게 법적 근거는 만들어졌지만 사회복지 전담기구는 시범사업(보건복지사무소)만 끝낸 채 정식으로 만들어질 기회를 갖지 못하였다.

2003년 7월 사회복지사업법의 개정(2004년 7월 31일 효력발생)을 통해 시․군․구에 지역복지협의체를 설치하도록 하고, 시․군․구 단위로 지역복지계획의 수립을 의무화하였다. 이는 사회복지서비스의 지방화에 따른 대처 맥락에서 비롯된 것으로 볼 수 있는데, 지방정부 수준(시․군․구 및 시․도)에서 사회복지서비스 공급이 이루어지는 제도적인 환경에 따라 변화를 시도하는 것이다. 지방정부의 지역복지 계획수립과정에 민․관 네트워크인 지역복지협의체로부터 심의를 받는 것을 의무화하고 있는데, 이는 그만큼 민간의 참여가 중요함을 나타내는 것이다.

지역사회복지협의체란 민․관 네트워크의 개념으로, 지역사회의 복지를 민․관이 함께 논의할 수 있는 상설구조를 지역에 두자는 것이다. 시․군․구에 두는 지역복지협의체의 핵심기능은 지역복지계획의 심의, 사회복지서비스의 연계․조정, 지역사회자원개발 등으로 규정되어 있다. 지역사회복지협의체는 심의를 중심으로 하는 대표협의체와 서비스연계를 주된 목적으로 하는 실무협의체로 나누어 구성된다(사회복지사업법 참조).

지역복지계획 수립은 사회복지서비스의 지방화와 시민참여의 명제를 사회복지전달체계에 구현하는 메커니즘으로 의도된 것이다. 현재 개정된 사회복지사업법에 근거하여 시․군․구에서 지역복지계획 수립이 진행되고 있으며, 시․도에 취합되어 시․도계획이 수립되고 있다.

<표 1> 사회복지사업법 제․개정에 따른 사회복지서비스 전달체계 변천과정

자료 : 이상용 (2003) 참조.

	1970년 제정	1992년 개정	1997년 개정
공공복지 전달체계	∙보건복지부, 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구 등 일반 행정조직에서 행정 처리	∙일반 행정조직 이외 시ㆍ군ㆍ구에 복지사무 전담기구 설치 ∙시ㆍ군ㆍ구 및 읍ㆍ면ㆍ동에 사회복지전담공무원 배치	∙복지사무 전담기구를 읍ㆍ면ㆍ동에도 설치 ∙복지사무 전담기구에도 사회복지전담공무원 배치 ∙보건복지사무소 마련 근거
사회 복지사 제도	∙일정 자격을 갖춘 자에게 사회복지사업종사자 자격증 교부	∙사회복지사로 개칭 (1983년 개정)	∙법에서 1ㆍ2ㆍ3급으로 구분, 1급은 국가시험 합격자에게만 교부 ∙한국사회복지사협회 법정단체화
사회복지 법인 및 사회복지 시설	∙보건복지부장관이 법인설립 허가 ∙시ㆍ도지사가 시설 설치 허가	∙법인 설립허가권을 시ㆍ도지사에게 ∙시설설치허가권은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이양	∙신고만으로 개인도 사회복지시설 설치 가능 ∙시설장의 상근 의무 ∙보건복지부장관이 시설의 개선, 사업정지, 시설장 교체, 시설폐쇄 명할 수 있음 ∙수용인원 300인 초과 금지 ∙후원금의 투명한 관리에 관한 사항

Ⅲ. 연구의 분석틀

전달체계에 관한 기존의 연구들을 보면 선행연구에서 살펴보았듯이, 전달체계 개편과정에 대한 소개나 사후 평가(강혜규, 2005; 김영종, 2006; 차보현, 2006; 이태수, 2007), 사회복지전담공무원의 직무행태에 대한 연구(강혜규, 2001), 그리고 분야별(노인, 장애인, 아동, 주거 등) 전달체계에 관한 연구 등 일부분에 한정되어 진행된 경향이 있고, 그간의 전달체계 개편 과정에 대한 전반적인 흐름을 분석한 논문은 부족한 것으로 조사되었다. 이 연구에서는 그동안의 지방공공복지 전달체계 개편과정을 일정한 분석틀에 의거하여 분석하고자 한다.

사회복지제도를 생산적으로 만드는 문제에 대한 대답은 전달체계를 재정립하는 데서 찾을 수 있다. 전달체계의 재정립은 급여 또는 서비스를 효율적으로 수혜자에게 전달하기 위하여 어떠한 조직을 통해서 실천할 것인가의 전략을 선택하는 문제가 전제되고, 전략의 선택은 곧바로 비용을 동반한다(Gilbert & Terrell, 2005).

사회복지정책을 설계하고 분석하는데 있어 보편적으로 사용되는 이론적․개념적 틀을 제공해 주고 있는 닐 길버트와 폴 테렐(Gilbert & Terrell, 2005: 62-90)은 사회복지정책을 ‘선택의 차원’으로 개념화하고 선택의 네 가지 행위경로를 설정하고 있는데, 이는 ‘할당, 급여, 전달, 재정’으로 정리될 수 있다. 사회복지정책에 있어서 누구에게, 무엇을 지원할 것인지가 선택되고 나면 그 다음에는 결정된 급여를 수급자격을 가진 소비자에게 전달하기 위한 조치가 마련되어야 하는데, 이러한 전달체계를 통해서 수급자격과 급여에 관련된 정책적 지침이 구체적으로 표현되기 때문에 전달체계는 매우 중요한 의미를 갖는다.

할당과 급여는 ‘누가 무엇을 얻는가(who gets what)’와 관련된 문제이며, 전달과 재정은 ‘어떻게(how)’라는 질문과 관련된 문제이다.

전달체계에 관한 대부분의 문헌들은 복지서비스의 응집성과 접근성을 높이기 위한 전달체계의 구조에 관한 논의에 초점을 맞추고 있다. 즉 복지서비스의 응집성과 접근성을 높이기 위하여 서비스 전달체계의 구조를 어떻게 설정할 것인가 하는 것이 중요한 문제인 것이다.

길버트와 테렐은 전달체계의 결집성과 접근성을 높이기 위한 노력은 서비스 전달체계의 구조에 관한 세 가지 종류와 밀접하게 관련된다고 보았다. 첫째, 권위를 재구조화시키는 전략으로 이는 서비스 체계의 관료적 위계질서를 수정한 전략이다. 둘째, 과업할당을 재조직화하는 전략으로, 이는 서비스 체계의 역할과 지위의 성격을 변경시키는 것이다. 셋째, 전달체계의 구성변경으로, 이는 서비스 체계의 내용적 요소를 변화시키는 것이다(Gilbert & Terrell, 2005: 168-191).

할당, 급여, 전달, 재정 등 각각의 행위경로에서 어떤 정책을 결정할 것인가는 결국 어떤 선택을 할 것인가 하는 질문에 대한 답으로 귀결될 수 있다. 전달체계를 설계함에 있어 고려해야 할 선택사항으로 길버트와 테렐(Gilbert & Terrell, 2005: 160)이 제시하고 있는 내용을 중심으로, 이 연구에서는 다음과 같은 다섯 가지의 선택사항을 분석항목으로 설정하고자 한다.

선진국의 경우는 최근 들어 사회복지전달체계의 구성에 있어 관리운영 주체를 공공부문으로 할 것인가 민간부문으로 할 것인가에 대한 선택에 관한 논의가 중점을 이루고 있다. 즉 복지서비스의 전달을 공공 행정기관이 담당할 것인가, 아니면 계약을 통해 민간기관이 담당하게 할 것인가와 관련된 것이다(Gilbert & Terrell, 2005). 그러나 우리나라에서는 전달체계 내에 응집성과 결집성을 높여 사회복지서비스의 효율적, 효과적인 전달을 기하고자 하는 노력이 주요 관심사인 실정이다.

첫째, 행정적 권한과 통제권이다. 이는 사회복지서비스의 전달을 행정적으로 중앙화 할 것인가 아니면 분권화 할 것인가와 관련된 선택이다. 현재의 우리나라 공공복지 전달체계는 사실상 1960년대 초에 제정된 생활보호법 제도 하에서 한정된 복지수요를 감당하도록 설계된 것에 그 뿌리를 두고 있다고 볼 수 있다. 지방분권과 시민참여의 확대, 그리고 2003년 사회복지사업법의 개정으로 사회복지서비스의 지방화와 재정분권이 이루어진다 하더라도 정책지침과 제도적 측면에서 사회복지정책공급은 중앙정부에서 강력하게 작동할 것으로 볼 수 있다.

둘째, 사회복지서비스를 복합적으로 제공할 것인가에 대한 선택이다. 복지수혜자는 한 사람이 다양한 욕구를 지니고 있기 마련인데, 클라이언트가 필요로 하는 여러 가지 복지서비스를 결합시켜 원스톱으로 한 장소에서 제공할 것인가 아니면 한 번에 하나의 복지서비스만을 제공할 것인가와 관련된 선택이다. 기존에는 단편적으로 제공되어 왔던 복지서비스도 정보통신기술이 발달함에 따라 원스톱으로 제공되는 것이 가능하도록 변화되고 있다.

셋째, 복지서비스 전달체계의 구조와 관련된 선택이다. 복지서비스 제공시설들을 한 건물 내에 모아둘 것인가 아니면 분산시켜 독립적으로 둘 것인가. 그리고 복지서비스 전달 단위의 수와 형태는 어떻게 할 것인가와 관련된 내용이다. 우리나라는 공공부조와 4대 사회보험제도의 급여전달이 각각 별도의 관리기관에 의해 전담되어 왔다. 그리고 각 부처별로 결정되어 진행되고 있는 사회복지서비스들이 일선 복지서비스 전달체계에 한꺼번에 몰려 내려오는 바람에 일선 복지전달체계가 부담하게 될 수밖에 없는 업무의 과부하 문제가 자주로 거론되어 왔다.

넷째, 복지서비스 조정과 관련된 선택이다. 복지서비스의 제공 노력을 조정할 것인가 아니면 조정 노력을 포기할 것인가와 관련된 내용이다. 클라이언트는 다양한 복지서비스를 필요로 한다. 또한 클라이언트의 문제를 해결하기 위한 복지서비스들도 제각기 대상인구나 특정 지역 등에 세분화되어 제공되는 경우가 많아 이들 복지서비스들을 서로 연결하기가 어려운 경우가 많다. 복지서비스가 중복되어 제공되는 경우도 있을 수 있고, 특정 서비스에 집중되어 제공되는 경우도 있을 수 있으며, 특정 문제에 대해서는 복지서비스가 제공되지 않는 경우도 있을 수 있다.

다섯째, 복지서비스 과업수행과 전달 권한에 관한 선택이다. 복지서비스의 전달을 전문가에게 맡길 것인가 아니면 소비자 또는 준전문가들에게 맡길 것인가. 사회복지서비스 전달에 관련된 여러 가지 권한을 전문가에게 줄 것인가 아니면 클라이언트에게 줄 것인가와 관련된 선택이다. 선진국의 경우는 복지서비스분야에서 어느 정도 전문성이 이미 달성된 이후에, 복지 클라이언트의 입장이 좀 더 대변되어지도록 하기 위하여 클라이언트의 가족 및 지역사회인사들의 참여를 높이는 방향으로 나아가고 있으나, 우리나라에서는 공공복지담당자의 전문성 제고 문제가 계속하여 제기되고 있는 실정이다.

위에서 제시된 다섯 가지의 항목은 서로 간에 배타적이기 보다는 상호 중첩되고 갈등관계에 있는 측면도 있다. 이 연구에서는 위의 다섯 가지 선택사항을 분석틀로 정하고 그간 진행되어온 공공복지 전달체계의 과정별로 어떠한 선택의 결과였는지를 분석하고자 한다. 선행연구에 대한 검토에서도 밝혔듯이, 지방공공복지전달체계의 개편과정을 일정한 분석틀에 의해 분석한 연구는 거의 찾아보기 어려운 실정이다. 이처럼 이 분야의 선행연구가 거의 미미한 상황에서 이루어지는 이 연구가 일정한 한계를 지닐 수는 있으나, 이러한 연구를 토대로 보다 심도 깊은 후속 연구들이 나올 수 있을 것으로 기대한다.

Ⅳ. 전달체계 개편과정에 관한 분석

공공복지 전달체계 개편과정에 관한 분석을 하기 위하여, 먼저 그간 진행되어 온 복지전달체계의 개편과정을 간단하게 살펴 본 다음, 연구를 위한 분석틀에서 제시한 분석항목에 근거하여 보건복지사무소(안), 사회복지사무소(안), 그리고 주민생활지원서비스체계의 세 가지 공공복지전달체계를 비교ㆍ분석하고자 한다.

1. 전달체계의 개편과정

1) 일반 행정조직 내 개별 업무로 처리(1987년 이전)

현재의 공공복지 전달체계는 1960년 제정된 생활보호법 제도 하에서 한정된 복지수요를 감당하도록 설계된 것에 뿌리를 두고 있다. 생계급여의 책정과 지급이 곧 공공부조의 주요 목적이자 수단이 되었던 시기에, 업무는 단순했으며, 사회복지업무는 시ㆍ군ㆍ구 혹은 읍ㆍ면ㆍ동 담당자의 여러 업무 중 하나로 취급되는 정도에 불과하였다. 적정한 대상자를 선정하기 위한 자산조사 과정과 조사 대상도 현재에 비하여 단순하였다. 생계급여의 지급 기준 역시 현재 소득인정액에 따라 각 가구별로 산출되는 보충급여 원리가 아닌 등급별 지정금액 지원으로, 생계급여의 책정과 지급 업무도 단조로웠다. 따라서 사회복지 업무는 읍ㆍ면ㆍ동, 시ㆍ군ㆍ구의 다양한 업무 중 하나로 취급되어, 일선의 행정직공무원이 업무분장에 따라 담당자로 지정되었고, 비전문적이고 단절적으로 복지서비스를 제공하였다.

2) 사회복지전문요원제도 도입(1987년)

1980년대에 이르러 사회복지서비스 규모와 대상이 확대되고 이들에 대한 실질적인 국가 책임이 강조되면서 보다 전문적인 서비스 제공의 필요성이 제시되어, 1987년 사회복지전문요원 제도가 도입되었다. 생활보호대상자의 신청에서부터 책정ㆍ지급ㆍ관리에 이르는 제반 생활보조 업무의 대부분을 읍ㆍ면ㆍ동의 사회복지 전담공무원이 담당하게 된 것이다. 이들 사회복지전문요원들은 사회복지 전공자, 사회복지사 자격증 소지자들 가운데 제한 경쟁을 통해 특채로 임용되었으며, 승진과 정년, 이동 등이 보장되지 않은 별정직 공무원 신분으로 근무하게 되었다. 사회복지전문요원 제도의 도입으로 비로소 우리나라 공공부조 전달체계가 성립되었다고 볼 수 있으며, 이들은 곧 공공부조 정책의 통합적 서비스 전달기관이 되었다(김영종, 2006).

2000년 국민기초생활보장법 시행을 기점으로 최저 생계보장에 대한 사회적 안전망 확보가 국가의 의무이자 시민의 권리로 인정되면서 수급 대상자들이 대폭 증가하고, 정부 차원의 공공부조 서비스도 확대되어 사회복지전담공무원들이 급속히 추가 배치되었다. 그러던 것이 참여정부가 들어선 2003년, 2004년에는 2년 6개월간 단 한명도 충원하지 않아 사회적 비판을 받다가, 사회양극화 확대, 저출산․고령화 문제 등에 대처하고자 하는 사회 서비스가 확대되면서 2005년 약 2,000명 가량이 추가 배치되었고, 2006년 현재 9,805명의 사회복지전담공무원이 배치되어 근무하고 있다. 최근 정부의 발표에 따르면 향후 2010년까지 17,000명 수준으로 확충할 예정이다.

<표 2> 사회복지전담공무원 배치 현황

자료 : 보건복지부(2007).

연 도	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
정 원	3,000명	3,000명	4,200명	4,800명	5,444명	7,144명	7,144명	7,159명	9,738명	10,205명
현 원						6,738명	6,977명	7,136명	9,094명	9,805명

사회복지전문요원제도는 사회복지전담공무원이 배치되던 초창기에 비하여, 일반직으로의 신분보장, 행정업무 겸업 해소, 1인당 담당 수급자 가구 수 축소 등 근무여건이 개선되고는 있으나, 지도감독 체계의 미흡, 복잡하고 과중한 업무, 근무환경의 열악성, 교육훈련 기회의 부족 등 여전히 다양한 문제점을 드러내고 있다(성규탁, 2000). 특히 범주별로 각기 다른 정책적 목적과 수단, 집행 방법, 보고체계를 갖는 업무들이 1인 기관의 형태인 일선 사회복지전담공무원에게 ‘깔때기’ 형태로 몰리게 되면서 업무의 폭주와 업무자의 소진을 야기하고 한편으로는 업무의 통합적 처리에 대한 기대를 요원하게 하고 있다(김영종, 2006).

3) 보건복지사무소 시범사업(1995.07.01 - 1999.12.31)

1992년 사회복지사업법에 ‘복지사무 전담기구’에 관한 규정이 신설되고, 1995년 사회보장기본법 제정을 통해 ‘사회보장 전달체계’ 구축에 대한 원칙이 명시되면서 사회복지 업무만을 전담하는 별도의 조직을 설치하고자 하는 노력이 가시화되었다.

보건복지사무소 시범사업은 전국 35개 보건소에 3,000여명의 사회복지 담당자를 배치하여 기존 보건소 조직 내에서 보건 업무와 사회복지 업무를 총괄하도록 하는 조직형태로, 1995년 7월부터 1999년 12월말까지 전국 5개 지역에서 4년 6개월간 실시되었다. 당초 계획에는 1997년 6월까지 2년이었으나, 시범사업의 충분한 운영을 통해 보다 객관적인 평가를 내리기 위하여 1999년 12월까지 사업기간을 연장한 후 종료되었다.

보건복지사무소 시범사업 실시지역은 대도시로서 서울 관악구, 대구 달서구, 중소도시로서 경기 안산시, 농촌지역으로서 강원도 홍천군, 전북 완주군 등이다.

시범 보건복지사무소는 보건‧복지 수요의 증가 및 다양화와 지방자치제의 실시 등 경제‧사회적 여건 변화에 따른 요청으로서 복지행정의 전문화‧효율화, 보건소의 기능 개편, 보건‧복지서비스의 통합적 제공, 지역복지 기능 강화 등을 목적으로 설치‧운영되었다. 이는 기존 보건소에 복지사업 부서를 신설하고 읍ㆍ면ㆍ동에서 근무하던 사회복지전문요원을 이곳에 배치하여 공공부조 업무를 중심으로 공공복지서비스를 제공하며, 지역주민에 대한 보건‧복지 서비스를 연계하여 제공할 수 있도록 한 것이다. 보건과 복지 부문 각각의 변화 요구를 배경으로 하여, 보건과 복지부문의 연계된 수요 증가에 부응하고자, 기존 보건소에 복지전달체계를 접목시킨 새로운 시도였다고 볼 수 있다.

보건복지사무소 시범사업에 대한 평가를 살펴보면(강혜규, 1998), 첫째, 복지사무가 시군구 단위 업무 분담체계를 통해 집중화 되어 수행됨에 따라 업무효율이 향상되었고, 둘째, 복지행정의 전문성이 제고되고 서비스 제공이 풍부해지는 결과를 얻었으며, 셋째, 보건‧복지 담당인력 간 의뢰 및 협력을 통하여 연계 서비스의 필요성을 인식하게 된 점 등을 성과로 들 수 있다.

생활보호업무 처리기간 축소, 공공부조 담당가구 수 감소, 사회복지전문요원의 일반 행정업무 비중 감소, 지역주민의 서비스 요청 증가 등

이에 비해 보건‧복지연계사업을 추진할 재원‧인력의 지원이 미비하고 시범사업 실시를 위한 정교한 지침의 제시가 미흡한 상태에서, 보건과 복지부문의 조직 통합에는 한계가 있었던 것으로 지적되었다. 이 밖에도 시군구청과의 복지행정조직 이원화, 지역주민 접근성 저하, 담당 전문인력의 업무 부담 과다, 보건․복지연계서비스 제공의 가시적 효과 미흡, 주무부처의 시범사업 지원 미비 등의 문제점이 제기되면서 시범사업을 정식사업으로 전환할 만큼의 가시적인 효과를 제시하는데 실패하였다(강혜규, 1998).

보건복지사무소 시범사업을 통해 사회복지 부문의 행정 및 공공서비스 체계의 통합 설치 필요성이 확인되었으며, 시범사업에서 나타난 이용자의 접근성 저하의 문제를 보완하고 시범사업의 장점을 살린 새로운 보건‧복지 연계서비스 제공 방식, 보호 체계의 모색이 제안되었다.

4) 사회복지사무소 시범사업(2004.07.01 - 2006.06.30)

참여정부는 전달체계의 개선을 위해 지역사회복지협의체 구성‧운영과 함께 「사회복지사무소」를 설치하여 공공복지 인프라를 강화하는 방안을 제시하였다. 복지행정을 전담하는 기구인 사회복지사무소를 설치하는 시범사업은 2004년 7월부터 2006년 6월까지 2년간 전국 9개 지역에서 실시되고 있으며, 550여명의 공무원이 참여하였다. 시범 사회복지사무소는 사회복지사업법 제15조의 규정에 의한 복지사무 전담기구이며, 지방자치법 제104조의 규정에 의한 시ㆍ군ㆍ구 직속기관으로 설치하는 방안으로, 그 동안 시·군·구청 사회복지과나 읍·면·동사무소, 보건소에서 하던 사회복지업무를 통합하여 처리하였다.

사회복지사무소 시범사업 실시지역은 광주 남구, 서울 서초구, 부산 부산진구, 부산 사하구, 강원도 춘천시, 경북 안동시, 충남 공주시, 울산 울주군, 충북 옥천군 등이다.

보건복지부가 밝히고 있는 시범사업의 목적을 살펴보면(보건복지부, 2004), 첫째, 시‧군‧구의 복지전담기구로 사회복지사무소를 설치하여 일하는 방식을 대폭 개선함으로써 주민에 대한 복지서비스 확대 여력을 확보하고자 하는 것이다. 복지업무를 효율화ㆍ전문화하고, 기초생활보장을 비롯한 노인․장애인․아동 등에 대한 복지서비스를 보다 내실 있게 제공할 수 있는 시스템을 구축하는 것이다. 둘째, 사회복지사무소는 지역 내 다양한 복지 주체의 중심축으로서 수요자의 욕구에 맞게 자원을 연계하는 조정자로서의 역할을 수행하도록 하는 것이다. 지역복지 발전을 위한 종합계획을 수립하고 주민의 욕구를 반영한 정책을 개발하고 시행하는 등 지역의 복지 증진에 대한 지자체의 역할을 강화하고자 하는 것이다. 보다 구체적으로는 시ㆍ군ㆍ구 지방자치단체 사회복지 담당부서의 업무분담 방식의 조정을 위한 기능별, 대상별 팀 설치 및 인력 재배치를 통해 시ㆍ군ㆍ구와 읍ㆍ면ㆍ동의 기능을 조정하여 복지업무의 집중화와 전문화가 가능하도록 하고, 지역 복지의 종합기획과 자원관리의 역할을 강화하며, 이 과정에서 관련 공공기관 간, 공공‧민간기관 간 협력을 통해 지역복지의 총량이 제고되도록 하고 궁극적으로 수요자의 편의를 향상시키려는 것이다. 담당 공무원 인원을 별도로 충원하지 않는 시범사업에서는 복지행정업무의 수행방식과 절차를 개선함으로써, 업무 효율을 극대화하고 전문서비스 투입 여력을 확보한다는 취지이다.

시범 사회복지사무소의 운영을 위한 기본 사항으로 제시되었던 부분은 상담 경로 마련(복지상담실, 상담전용전화 설치) 및 복지행정팀, 통합조사팀 혹은 조사상담팀, 자활지원팀(도시지역), 서비스연계팀 등의 설치와 지역사회복지협의체 구성 등이다. 이와 함께 주의를 기울였던 부분은 주민의 접근성 제고 방안이다. 시범사업은 사무소의 위치 변화, 업무 변화 등이 진행되므로 수급자 및 지역 주민의 접근성 문제는 사업의 성패를 결정하는 핵심적인 부분으로서, 다양한 보완 장치를 마련하도록 하였다. 읍‧면‧동을 선별하여 사회복지직공무원을 배치, 급여 신청접수‧민원상담 등 수행하는 방안, 정기적으로 주민을 찾아가서 민원을 접수‧해결하는 이동민원실 운영, 사회복지사무소와 복지 관련기관 등을 순회하는 차량 운행, 복지도우미나 자원봉사자 등을 활용한 민원서비스 제공 등이 모색되도록 하였다.

시범지역의 사회복지직공무원 수, 복지대상자 수, 사회복지사무소와 읍‧면‧동의 거리 등을 감안하여 배치지역 및 방법 등을 결정하고, 특히 농어촌 지역은 사무소에 대한 접근성 저하로 주민불편이 야기되지 않도록 읍‧면에 1인의 사회복지직공무원을 배치하는 방안이 제시되었다.

시범 사회복지사무소의 운영 목표는 다음과 같다. 첫째, 주민의 복지 체감도와 만족도가 향상되도록 하고, 이를 위해서 사무소를 통해 제공되는 서비스의 전문성, 통합성, 책임성, 신속성, 공정성, 접근성이 제고되도록 각종 운영방안을 마련하는 것이다. 둘째, 지역사회복지의 활성화를 도모하여, 사회복지부문의 지방분권화 실현을 위해 지자체에 자율성과 책임성을 부여하고 지역사회복지협의체를 통하여 민간참여를 확대하는 것이다. 셋째, 복지행정의 효율성과 전문성 향상을 위하여 공공부문의 복지관련 조직과 인력의 통합을 바탕으로 복지업무의 정확성‧신속성‧일관성이 제고되도록 하는 것 등이다(보건복지부, 2004).

사회복지사무소 시범사업의 성과는 다음과 같다(강혜규, 2005a). 첫째, 팀제를 도입하여 수급권자 관리업무에 대한 집중도를 높여 급여변경, 정기조사, 대상별 관리 등에 있어 통일성과 적정성을 향상하였다. 둘째, 독립된 공간에 상담실을 설치해 전문 인력을 배치, 상담내용을 내실화하고 조사업무 전담팀을 구성․운영해 복지대상자 급여지급 기간을 법정기한보다 단축하였다. 셋째, 기존 동 담당→동 담당주사→동장→구 담당→팀장→과장→국장의 7단계 절차를 거쳤던 업무처리 절차를 동 담당→조사팀장→담당과장→사회복지사무소장의 4단계로 축소하여 업무의 효율성을 기하였다. 넷째, 복지행정팀을 통해 시범사무소 전반의 종합적인 기획, 협의체 구성 및 지역사회복지계획 수립 등의 업무 수행을 시도해 사회복지 기획 기능을 강화하였다. 다섯째, 국민기초생활보장 수급 접수건수 및 선정건수, 차상위 의료급여대상 및 자활근로대상의 규모 확대 등 대상자 발굴과 선정이 증가한 점 등을 들 수 있다. 한편 한계점으로는 보건과 고용의 연계 활성화 미흡, 노인․장애인․아동 등 복지사업과의 업무수행 체계 부조화, 민간복지기관과의 협력 체계 부재, 물리적 접근성 제약이 지적되었다.

5) 주민생활서비스로의 개편(2006.07 - 2007.07 완료)

사회복지 전달체계 논의는 여러 가지 현안 문제들을 드러내었다. 그중 하나는 중앙행정조직 개편에 관한 논란이다. 현재 우리나라의 중앙정부는 사회복지정책의 주된 공급자의 역할을 하고 있으나, 중앙부처별 정책 공급이 산발적으로 진행되어 부처 간 또는 부처 내부 실국 간에 서비스 공급의 중복 및 결여 현상이 잦다. 이를 해결하기 위해 부처 상호간 영역 설정으로 치열한 공방을 벌이고 있으나 아직까지 합의는 미비한 실정이다. 다음으로 제한된 자원으로 공급자 조직의 효율성 증대가 우선적으로 논의되고 있다. 현행 공공부조 정책의 통합적 서비스 전달기관은 읍ㆍ면ㆍ동 사회복지전담공무원으로 그동안은 전담공무원의 절대 수 부족과 업무과중, 타 업무 중복으로 인한 집중력 저하 등에 관심이 집중되었다. 특히 외환위기 이후 급증한 사회복지 정책과 공급으로 인해 보다 구조적 결함의 문제가 노출되어 근원적인 대안을 찾게 되었다. 2006년 7월 「희망한국 21」이 발표되면서 주민생활지원서비스로 사회복지 전달체계를 개편할 것이 확정되었다.

주민생활지원서비스 전달체계는 복지뿐만 아니라 보건ㆍ고용ㆍ주거ㆍ교육ㆍ문화ㆍ관광ㆍ생활체육 등 총 8개 분야가 망라된 주민생활지원서비스 전반에 걸친 전달체계를 공급자의 편의 위주에서 수요자 중심의 원스톱 맞춤형 통합체계로 혁신하겠다는 의지의 일환으로 추진되고 있다. 주민생활지원서비스 전달체계 개편은 2006년 7월 53개 시ㆍ군ㆍ구의 시범사업을 시작으로 2007년 1월에는 자치구 및 일반시 중심의 129개 시ㆍ군ㆍ구에서 실시되었고, 2007년 7월에는 도농복합시군 중심의 50개 시ㆍ군ㆍ구까지 실시되어, 전국 232개 전 시ㆍ군ㆍ구 개편으로 확대 실시되었다.

이번 개편은 사회안전망 확충에 따른 복지예산의 효율적 집행과 국민들의 복지 체감도를 높이는 맞춤형 서비스 제공이 가능하도록 하겠다는 정부의 의지를 담고 있다(보건복지부, 2005). 시ㆍ군ㆍ구에 주민생활지원 담당부서(국 또는 과)를 설치하여 주민생활지원에 관련된 기획, 자원관리 및 연계, 통합조사 기능을 강화하도록 하고, 읍ㆍ면ㆍ동사무소를 주민복지‧문화센터로 전환하여 일선창구(branch)로서 현장의 복지·고용·보건·주거 서비스를 제공하도록 한다는 것이다.

행정자치부에서 주도하고 있는 전달체계 개편의 목적은 다음과 같다(행정자치부, 2006). 첫째, 지역주민 생활지원 수요의 다양화 및 지방분권의 가속화에 따른 지방차원의 대응체계를 구축한다. 둘째, 보건‧복지‧고용‧문화‧생활체육 등 통합적 주민생활 지원이 가능한 업무수행 여건을 조성한다. 셋째, 관련부문 간 연계‧협력을 활성화하는 업무에 인력 확충 및 재배치로 제시하고 있다.

주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 지방행정조직의 개편을 통해 시ㆍ군ㆍ구에 주민생활지원 전담부서 설치, 읍ㆍ면ㆍ동사무소를 (가칭) 주민복지․문화센터로 전환한다. 둘째, 통합정보시스템 구축으로 서비스를 온라인으로 연계하여 인터넷으로 정보 제공․신청 및 자격조회가 가능한 포털(Portal)을 구축한다. 셋째, 민․관 협력 네트워크 구축으로 시군구 및 민간단체․기관 등 지역의 다양한 주체들이 관련 서비스를 협의․공급하는 거버넌스 체계를 구축한다. 넷째, 중앙부처의 서비스 조정으로 관계 부처에서 제공하는 서비스를 주민입장에서 합리적으로 조정하여 자원 활용의 효율성 제고 등을 꼽을 수 있다.

주민생활지원서비스의 구체적인 개편 방안은 두 가지 축으로 이루어져 있는데, 시‧군‧구에 ‘주민생활지원국’을 설치하는 것과 읍‧면‧동을 ‘주민복지센터’로 전환하는 것이다. 시군구의 ‘주민생활지원국’은 기존 국의 재편 혹은 신설을 통해 주민지원행정과, 주민서비스과, 주민생활지원과 등 3개 과를 설치(대도시형)하도록 하는 것인데, 기존 사회복지과, 가정복지과 등 사회복지관련과를 확대‧개편하고, 인구‧행정인력 규모 등을 고려하여 과 및 팀 수를 조정 설치하되, 시‧군‧구별 1개 과, 4개 팀 정도의 추가 설치를 고려하도록 하고 있다.

‘주민지원행정과’는 주민생활지원 전반을 기획하고 지역 내 서비스 제공의 연계‧협력기반을 마련하며, 대상자 발굴‧선정을 통합적으로 담당한다. ‘주민서비스과’는 기존 사회복지과의 인구대상별 팀을 생애주기별 주민의 포괄적 지원을 위하여 개편한다. ‘주민생활지원과’는 주민생활 지원을 내실화하기 위하여, 소득‧고용‧주거‧문화생활‧보건 서비스를 담당하여 연계 업무에 주력하도록 하고 있다. 고용, 보건, 교육부문은 각기 직업안정센터, 보건소, 지방교육청 등 별도의 전담기관이 있으므로 이들과의 긴밀한 연계체제를 구축하도록 하는 것이다.

읍면동의 ‘주민복지센터’는 기존 읍‧면‧동사무소에 주민생활지원 업무를 중심으로 사회복지직과 행정직이 함께하는 ‘주민생활지원팀’을 설치하여 시‧군‧구가 기획한 주민복지업무를 집행할 체계로서, 주민 상담‧정보제공‧관련기관 의뢰 기능을 강화하고자 하는 것이다. 이와는 별도로 일반행정 민원을 담당할 팀을 두도록 하였다. 이는 복지․고용․보건 서비스에 대한 원스톱 이용이 가능한 지역특성별 구조를 마련하고자 하는 것이다.

<그림 1> 주민생활지원서비스 시․군․구 조직개편안

자료 : 행정자치부 주민서비스혁신추진단 (2006).

<그림 2> 주민생활지원서비스 읍․면․동 조직개편안

자료 : 행정자치부 주민서비스혁신추진단 (2006).

지역주민 통합서비스 제공 체계 구축방안으로서 제시된 시‧군‧구 및 읍‧면‧동의 개편방안은 기존 보건복지사무소, 사회복지사무소 시범사업과 달리 여러 관련부처의 관심 속에서 추진이 가속화되고 있다. 또한 사회복지부문의 행정체계 개편, 부문 간 연계 강화, 통합적 서비스 제공이라는 목표들을 성취할 수 있는 대안으로 기대되고 있다. 이 개편안에서는 읍‧면‧동 복지센터로의 전환을 강조하고 있어, 시‧군‧구 중심의 사회복지사무소안과 상충되는 안으로 인식되고 있다. 그러나, 시‧군‧구의 조직구조가 시범 사회복지사무소(안)에서 강조되었던 기획‧통합조사팀을 통한 기능별 업무의 전문화 구조가 반영되고 있어, 사회복지사무소 모형의 장점이 일부 반영되고 있는 것으로 볼 수 있다(강혜규, 2005; 김영종, 2006).

한편, 광의의 ‘주민생활지원’이라는 개념으로 보건‧고용‧주거‧문화‧생활체육‧평생교육 등을 담아내어 통합적 서비스 제공 모형을 그려내고 있는 점은 고무적이나, 지역별로 원활하게 착근‧작동할 수 있을지, 사회복지부문에서 필요로 하는 서비스의 전문화가 병행될 수 있을지에 대한 우려가 있다. 읍‧면‧동에서 일부 행정직을 사회복지업무에 투입하여 사회복지직은 복지 전문성을 필요로 하는 업무에 집중하도록 하는 최초의 시도로 상당한 의미가 있다. 그러나 인력 충원 없이 기존 읍면동에 근무하던 사회복지직의 일부가 시군구 업무 담당자로 전출하면서 그 공백을 일부 행정직의 투입으로 메우려는 경향을 보이고 있다. 이에 대하여 사회복지 업무를 맡게 된 일부 행정직과 사회복지직들의 업무 협조가 원활히 이루어질 수 있을지, 오히려 사회복지직의 업무를 과중하게 하는 결과를 초래하지 않을지 우려 섞인 목소리가 높다(강혜규, 2005, 김영종, 2006).

2. 분석결과

그동안 진행되어 온 지방공공복지 전달체계 주요 개편과정을 이 연구에서 제시한 분석틀에 의거하여 비교ㆍ분석하면 다음 <표 3>와 같다. 특별히 주목되는 점은 별도의 사회복지 전담기구로써 추진되었던 보건복지사무소 및 사회복지사무소가 폐지되고, 기존의 시ㆍ군ㆍ구 및 읍ㆍ면ㆍ동의 조직과 직제를 개편하는 주민생활지원서비스로 전환되었다는 점이다. 그리고 최일선 창구를 시ㆍ군ㆍ구 단위로 설정하였던 보건복지사무소 및 사회복지사무소에 비해, 주민생활지원서비스는 읍ㆍ면ㆍ동의 기능을 현행 체제보다 강화하여 활용하는 방향으로 추진방침을 결정하였다는 점이다.

<표 3〉주요 전달체계 개편안에 대한 비교분석결과

	보건복지사무소	사회복지사무소	주민생활지원서비스
행정적 권한과 통제권	∙중앙집권 / 복지정책 및 주요업무 중앙 시달	∙중앙집권 / 복지정책 및 주요업무 중앙 시달	∙지방자치 확대 / 분권화 ∙지자체 자체복지계획 수립의무
복합서비스 제공 여부	∙보건과 복지 서비스 복합	∙국민기초생활보장제도에 의한 공공부조의 원스톱 처리 ∙장애인․아동․노인 등 사회복지업무 통합 처리	∙복지는 물론 보건ㆍ고용ㆍ주거ㆍ교육ㆍ문화ㆍ관광ㆍ생활체육 등 8대 분야 서비스 통합 제공
전달체계의 구조	∙서비스 제공시설 보건소에 위치 ∙시ㆍ군ㆍ구 별 1개소	∙서비스 제공시설 시․군․구에 별도 설치 ∙시․군․구 별 1개소	∙전 시ㆍ군ㆍ구 및 읍‧면‧동 활용 중심 ∙접근 용이, 단위 수 가장 많음
서비스 조정	∙보건소 조직 내 1개 과(계)로 설치 ∙보건업무와 조정에 실패	∙독립적인 각 1개과(4-6개 팀) 증설 ∙국민기초생활보장업무에 있어 서비스 조정 가능 ∙기타 업무와 연계는 미비	∙시‧군․구에 1개 국 설치, 국 내에서 서비스 조정 가능 ∙읍‧면‧동 사회복지직은 1명, 이들에게 사회복지 업무 집중 ∙중앙부처간 서비스 조정 노력 확대

서비스 과업 수행 주체 및 전달 권한	∙전문가 : 사회복지전담공무원 ∙준전문가 + 비전문가 : 행정직 및 보건직 참여 높음.	∙전문가 : 기존 시‧군‧구 사회복지직, 읍‧면‧동 사회복지직 집결	∙전문가 + 비전문가 : 기존 시‧군‧구 및 읍‧면‧동 사회복지담당 행정직 및 사회복지직 ∙특히 비전문가인 일반 행정직 배치 확대(읍․면․동 당 1인, 읍․면․동 주민생활지원팀장 1인) ∙시민참여 확대 (지역사회복지협의체 등)

1) 행정적 권한과 통제권

행정적 권한과 통제권은 서비스 전달을 행정적으로 중앙화 할 것인가 혹은 분권화 할 것인가와 관련된 선택이다. 우리나라는 중앙에서 복지정책을 개발하고 집행은 시ㆍ군ㆍ구와 읍ㆍ면ㆍ동사무소를 통해 상의하달식으로 이루어져 왔다. 이러한 중앙집권화된 공공복지전달체계를 유지해 온 결과, 많은 학자들에 의해 공공복지전달체계의 문제점으로 지적되어 오곤 하였다.

시범 보건복지사무소는 보건과 복지를 통합하여 보건소에 1개 과를 설치하는 조직으로 중앙집권적 복지정책 및 주요업무를 중앙에서 시달받는 형태로 서비스가 전달되었다. 사회복지사무소 역시 시ㆍ군ㆍ구별로 1개 과에 해당하는 4-6개 팀을 증설하는 조직으로, 중앙에서 복지정책 및 주요 업무가 결정되어 시달되었다. 보건복지사무소와 사회복지사무소는 보건복지부를 중심으로 한 중앙부처에서 시달된 복지정책과 사업을 지방에 효과적ㆍ효율적으로 전달하는데 초점을 맞춘 것으로, 행정적 권한과 통제권이 중앙에 있는 것으로 볼 수 있다.

이에 비하여 주민생활지원서비스 체계는 사회복지사무소 모형에 더하여 연계업무를 담당하는 과를 추가로 시ㆍ군ㆍ구에 설치하여 1개 국이 광의의 사회복지를 포함한 ‘주민생활지원’ 업무를 담당하도록 하고 있다. 주민생활지원서비스 체계에서는 지자체별 복지계획 수립이 의무화되고, 복지관련 예산의 대부분이 상당히 높은 수준의 지방비 부담률을 강제하는 여건에서 지역 실정에 맞는 사회복지정책과 서비스를 펼치는데 주안점을 두고 있다. 또한 주민생활지원서비스 전달체계의 개편 취지는 지방화와 주민참여를 기조로 하는 행정환경의 변화에 대응하는 것에 있다. 이러한 점에서 볼 때 주민생활지원서비스체계는 지방자치의 확대와 분권화를 고려한 것으로, 중앙집권적인 이전의 전달체계 개편안과 크게 대별되는 것으로 볼 수 있다.

2) 복합서비스 제공여부

복합서비스 제공 여부와 관련하여 보건복지사무소는 보건과 복지 서비스의 통합적 제공을 목표로 하였다. 보건복지사무소 설치의 당위성과 부분적으로 복지부문의 통합효과로 인해 복지전달체계의 효율성이 상승화 되었음에도 불구하고, 복지와 보건업무의 연계 및 통합의 가시적 효과가 미흡하였다는 한계가 있었다. 그러나, 보건복지사무소는 보건‧복지 담당인력 간 의뢰 및 협력을 통하여 연계 서비스의 필요성을 인식하게 되었고 연계 서비스를 위한 새로운 사업이 시도되는 등 양 부문에 긍정적 영향이 확산되는 성과를 거둔 것으로 평가되었다(이상용, 2003).

사회복지사무소는 국민기초생활보장사업 및 자활사업, 의료급여사업, 장애인․노인․아동복지사업 등 복지영역 전반에 걸친 사업 분야가 독립적인 한 장소에 집결되어 업무를 처리하였다.  보건복지사무소 시범사업에 비하여 통합적 서비스 제공이 가능하여 국민기초생활보장제도 관련 최저생계 보장을 위한 공공부조 서비스의 원스톱 처리가 가능하였다. 그러나 이를 제외하고는 장애인․아동․노인 등 인구 특성별 사회복지서비스와는 업무 수행 체계 부조화라는 한계점을 낳았다(강혜규, 2005a).

주민생활지원서비스 체계는 복지․보건 등 주민 생활과 밀접한 관련이 있는 8개 분야 사업(복지ㆍ보건ㆍ고용ㆍ주거ㆍ교육ㆍ문화ㆍ관광ㆍ생활체육 등)을 한 개 국 내에서 통합하여 담당하도록 구조화하고 있다. 주민생활지원국의 신설 또는 관련된 과의 신설이나 강화를 통하여 연계가 필요한 서비스 제공주체들의 조직적 결합을 시도하여, 다양한 욕구에 대응하는 서비스를 통합적으로 제공할 수 있다. 따라서 주민생활지원서비스는 각 팀별 조율만 원활하다면 복합서비스 제공에 있어 이전 전달체계 안보다 훨씬 큰 성과를 가져올 수 있을 것으로 기대된다(행정자치부, 2006).

3) 전달체계의 구조

전달체계의 구성에 있어 보건복지사무소 시범사업은 시ㆍ군ㆍ구별로 각 한 개소씩 배치되어 있는 보건소에 1개 계로 설치되었다. 즉 읍ㆍ면ㆍ동 배치가 없이 보건소에 사무소를 설치하고 시ㆍ군ㆍ구 중심으로 운영되어 시ㆍ군ㆍ구청 사회복지과 업무와 이원화되는 구조를 택하고 있으며, 다양한 서비스 욕구를 지니고 있는 클라이언트에게 접근이 용이한 구조는 아니었다.

사회복지사무소 시범사업 역시 시ㆍ군ㆍ구청을 중심으로 각 한 개소씩 별도의 공간을 마련하여 읍ㆍ면ㆍ동에 근무하던 사회복지전담공무원들을 이곳에 집결시켜 운영하였다. 시ㆍ군ㆍ구와 읍ㆍ면ㆍ동에 분산되어 있는 복지조직을 통합 운영함으로써 일정부분 복지행정의 효율성과 전문성을 높일 수 있었다. 사회복지사무소는 독립된 공간에 상담실을 설치하고 전문 인력을 이곳에 배치시킴으로써 상담내용을 내실화하고, 조사업무 전담팀을 구성․운영함으로써 복지대상자 급여지급기간을 단축시키는 소정의 성과를 이루었다(강혜규, 2005a).

이에 비해 주민생활지원서비스는 조직개편 과정을 거친 전국 232개 시ㆍ군ㆍ구 및 3,700여개의 읍ㆍ면ㆍ동에서 대민 서비스를 제공하도록 하여 전달체계 단위 수에 있어 가장 많은 수를 보이고 있다. 주민서비스 담당인력을 현재의 7,600명 수준에서 향후 13,600명으로 보강하여 주민서비스 기능을 강화할 계획이어서, 이로 인하여 주민생활지원서비스체계는 거리상의 물리적 접근이 가장 용이하다는 장점을 갖게 될 것으로 기대된다.

4) 서비스 조정

서비스 제공 노력을 조정할 것인가와 관련된 선택에 있어서 보건복지사무소는 보건소에 1개과를 설치하여 시ㆍ군ㆍ구청 사회복지과 업무와 이원화되는 구조를 택하여, 복합적 제공이 가능하던 보건업무와 복지업무와의 조정에 실패하였다는 평가를 받고 있다(강혜규, 1998).

사회복지사무소는 4-6개의 팀으로 이루어진 독립적인 각 1개 과를 증설하여 국민기초생활보장업무에 있어서는 서비스 조정이 가능하였으나, 공공 부조를 제외한 장애인․아동․노인 등의 기타 사회복지 업무와는 단절되었다는 평가를 받고 있다(강혜규, 2005a).

주민생활지원서비스는 서비스 조정을 위해 시ㆍ군ㆍ구에 별도의 서비스 연계팀(1개 국)을 구성하여 국 내에서의 서비스 조정이 가능하다. 그리고 읍ㆍ면ㆍ동사무소에는 사회복지직 1명을 두어 이들에게 사회복지 업무에 집중할 수 있도록 하고 있다. 또한 중앙부처에서도 상호 합의를 통해 관계 부처에서 제공하는 서비스를 주민의 입장에서 합리적으로 조정하여 자원 활용의 효율성을 높이는 것을 주요 목표로 삼고 있다. 따라서 주민생활지원서비스체계는 보건복지사무소나 사회복지사무소와 비교하여 서비스 조정을 위한 노력이 훨씬 더 많이 경주되고 있는 것으로 볼 수 있다.

5) 서비스 과업수행 주체 및 전달 권한

서비스 과업수행 주체 문제는 서비스 전달을 전문가에게 맡길 것인가 아니면 소비자 또는 준전문가에게 맡길 것인가와 관련된 선택이다. 보건복지사무소는 전문가로서 1～2명의 사회복지전담공무원을 배치하고, 부수적으로 비전문가인 행정직 및 보건직의 참여를 확대하였다. 이에 반하여, 사회복지사무소는 시ㆍ군ㆍ구 내 기존의 사회복지전담공무원을 사회복지사무소에 집결시켜 다양한 업무를 상호 분장하여 처리하는 전문가 위주의 시스템을 지향하고 있다.

주민생활지원서비스는 읍ㆍ면ㆍ동에 사회복지전담공무원 제도가 도입된 이래 최초로 일부 행정직을 사회복지업무에 배치하였다. 이는 매우 변화의 폭이 큰 제안으로 기초자치단체에서 담당하는 사회복지업무는 점차 더욱 범위가 넓어질 것이고, 행정력의 뒷받침이 필요한 업무가 많은 부분을 차지할 것이므로 기대가 큰 시도로 손꼽이고 있다. 그러나 이의 효과적인 정착은 사회복지 업무를 담당하는 일반 행정직의 사회복지에 대한 인식 및 전문성의 향상이 가능하도록 상시적이고 체계적인 보수교육이 전제되었을 때 실현 가능할 것으로 보인다. 즉 복지직과 행정직의 조화문제가 과제로 남아 있는 것이다. 현재는 분권화와 작은 정부의 기조 속에서 인력의 감축과 증원 불가의 원칙이 유지되고 있지만, 장기적으로 사회복지업무의 확대를 고려하고 업무의 전문화를 위해서는 지역별ㆍ직무별 분석을 통한 적정 인력의 단계적 확충이 필요할 것으로 보인다(강혜규, 2005a).

서비스 전달 권한을 전문가에게 줄 것인가 혹은 서비스 소비자들에게 줄 것인가와 관련된 선택측면에서 볼 때, 모든 전달체계 개편과정이 시민 참여의 중요성을 인식하였으나 보다 구체적으로 시스템화 시켜 시민 참여를 확대ㆍ보장하고 있는 것은 주민생활지원서비스체계인 것으로 볼 수 있다. 보건복지사무소 시범사업과 사회복지사무소 시범사업에서는 복지서비스 전달권한이 사회복지전담공무원에게 있었다. 그러나 주민생활지원서비스 체계에서는 전문가와 비전문가를 한 팀으로 묶고 기존의 2명에서 4명으로 인력을 보강한 주민생활지원팀을 시ㆍ군ㆍ구 및 읍ㆍ면ㆍ동에 배치하고 있다. 특히 비전문가인 일반 행정직의 배치를 확대하고 지역사회복지협의체 등의 시민참여를 확대하고자 노력하고 있는 점이 돋보인다.

주민생활지원서비스는 4대 중점과제 중 하나로 민관협력네트워크 구축을 설정하고 있으며, 이를 위해 지역자원조사를 통한 서비스 자원 발굴, 지역별 설명회ㆍ보고회 등을 통한 민관 협력관계 형성, 6대 서비스 대상별로 관계자가 함께 모여 협의ㆍ토론하는 실무분과별 모임의 활성화, 지역 여건과 특성에 따라 다양한 형태로 민관협의체를 구성하는 거버넌스(Governance) 구축까지 단계별 추진계획을 발표하고 있다(행정자치부, 2006). 그러나 시민사회, 민간 사회복지 영역 일각에서는 구호만 난무하는 명목상 시민참여가 되지 않을까 우려하는 목소리가 높다.

Ⅴ. 결론 및 정책적 제언

최근 우리 사회는 저출산과 인구의 고령화, 가족해체, 노동시장 유연화 등 복지환경의 변화로 복지수요가 날로 증대되고 있으며, 이에 부응하기 위해 정부의 복지정책 및 예산 또한 지속적으로 확대되고 있다. 지방분권화에 따른 사회복지 기능의 지방 이양 등 지방의 자율성, 책임성이 강화되면서 지역사회 중심의 복지 전달체계 확립에 대한 요구가 거세지고 있고, 사회복지 전달 책임성에 대한 사회적 관심도 고조되고 있다.

많은 복지 선진국들의 경험에서 살펴볼 수 있듯이 이러한 양적 팽창기에 사회복지서비스의 효과성과 효율성에 대한 검증의 요구가 증대되는 것은 필연적인 현상이다. 우리나라도 예외는 아니어서 최근 들어 사회복지서비스의 효과성과 효율성에 대한 관심이 늘어나고 있으며, 사회복지서비스 전달체계에 관한 논의도 핵심적 정책 이슈로 대두되고 있다. 특히, 우리나라의 경우 공적 사회복지에 대한 의존도가 높아 공공복지 전달체계의 구축에 관한 논의는 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다.

이 연구에서는 그동안 시행되어 온 지방공공복지 전달체계 개편과정의 흐름을 분석하였다. 이러한 결과를 토대로 바람직한 사회복지 전달체계 구축을 위한 몇 가지 제언을 하면, 다음과 같다.

첫째, 공공복지조직의 인프라 구축이 병행되어야 한다. 현재 진행되고 있는 공공복지조직의 변화 논의는 공공부조를 포함한 사회복지서비스를 얼마나 ‘통합적으로, 효율적으로’ 전달할 것인지에만 초점이 맞추어진 듯하다. 즉 한정된 복지서비스 인력 풀 안에서 배치 구도만 전환하려는 노력을 보이고, 서비스 인력이나 재정 자원, 수급 방식의 획기적인 전환 시도는 나타나지 않는 것이다(김영종, 2006). 특히 공공복지 행정체계의 배치 구도에 관한 논의에서 별도의 기구로 설치되어야 한다는 주장과 일반 종합행정체계 속에서 정비되어야 한다는 주장이 팽팽히 맞선 접전 끝에 결국 일반 종합행정체계 내에서의 개편이 승리를 거두었으며, 사회복지 전달체계의 별도 기구 설치는 요원해졌다.

조직개편으로 시ㆍ군ㆍ구의 기획ㆍ연계ㆍ통합 기능이 강조되고, 읍ㆍ면ㆍ동의 원스톱기능이 강화되기는 하였으나, 전문 인력의 배치는 작은 정부의 구도아래 부실하다. 게다가 주민생활지원팀장이 6급의 행정직으로 배치되어 상급자에 의한 수퍼비전 체계나 업무지도 등을 기대하기가 어려운 상태이다. 즉 기존 사회복지직과 행정직의 조화문제가 주민생활지원서비스 체계의 성패를 좌우한다고 볼 수도 있다. 지금까지 공공복지조직의 가장 큰 문제는 최일선의 과부하 현상이라고 보았을 때, 이를 극복하기 위해서 일반 행정서비스와는 구별되는, 즉 탄력성과 재량성을 기반으로 하는 전문 인력 확보 및 유지ㆍ개발이 필수적이라 하겠다(이태수, 2007; 김영종, 2006).

둘째, 중앙정부와 지방정부간에 기능적 협력관계를 구축하여야 한다(김동배․김유심, 2002; 이원일, 2000). 참여정부에 들어서 지방화․분권화가 거스를 수 없는 대세가 된 것은 주지의 사실이다. 복지 선진국인 영국의 경우도 중앙정부의 역할은 전략적이며, 실질적으로 서비스 제공 책임과 권한은 지방정부 지방사회서비스국에 일임하고 있다. 미국 또한 연방정부에서 지원하는 보조금의 목적을 범주화하지 않고 매우 광범위하게 설정, 주(지방) 정부의 자율권을 확대하는 포괄 보조금제를 채택하여 주정부에 수급자격을 자유롭게 결정할 수 있는 재량권을 부여하고 있다. 또한 주정부의 재정지출 의무나 연방정부에 대한 보고의무, 계획서 제출 의무를 폐지하는 등 지방주의(권한이양 전략)를 지향하고 있다(Gilbert & Terrell, 2005).

그러나 사회복지서비스의 지방화가 단순히 중앙정부가 하던 역할 수행을 지방 정부 차원으로 넘기는 것을 의미하지는 않는다. 현재 우리나라는 중앙정부의 권한이 막강하고 방대하여 사회복지와 관련된 제반 정책을 수립ㆍ결정하고 일정한 보조금 시달을 통해 그 이행만을 지방정부에 위임하는 형태를 띠고 있다. 재정력이 뒷받침된다는 전제하에서 지방의 자율권과 결정권 증대를 기반으로 하는 지방화야 말로 진정한 의미의 분권화, 지역 역량강화일 것이다. 이러한 지방화에는 사회․심리적 의미가 포함되어 있으며, 그것은 지역 공동체의 회복과 거대 관료제적 소외의 극복 문제, 유대감과 정체성 문제 등이 관련되어 있다. 신뢰와 연대의 회복과 같은 사회적 자본이 공공복지조직의 효율성을 증가시킬 수 있을 것이다. 또한, 공공복지조직에 있어 지역의 새로운 의미를 강조하는 과정에는 광역간의 관계, 시ㆍ군ㆍ구간의 관계, 광역과 시ㆍ군ㆍ구간의 관계에 대한 전면적인 조명도 이루어져야 한다. 지역사회가 지역복지 발전의 실질적이고 능동적인 역할을 하기 위해서는 민간의 적극적인 역할이 요구된다. 따라서 근원적으로 사회복지서비스의 지방화 시대에 변화하는 지역사회공동체의 의미를 최적화하는 시민참여 논리를 사회복지조직 변화의 중심 과제로 설정하는 전환이 필요하다고 본다(Gilbert & Terrell, 2005; 김영종, 2006).

셋째, 사회복지서비스의 민영화 또는 민간 참여 확대의 의미를 재정립하여야 한다(Gilbert & Terrell, 2005; 김영종, 2006). 사회복지조직의 환경 변화 중 민간의 참여 확대는 필수적인 실천 사안으로, 이는 정부부문의 관료주의화에 대한 대책으로서 적극적인 주민 참여적 요소를 도입하는 구조이어야 한다.

일본의 경우 이미 정부주도에서 벗어나 민간 사회복지사의 활용 방향을 명확히 하고 민간 사업자에 대한 규제 강화와 집중적 지원 확충으로 건전한 발전을 도모하고 있다(김환철․김세훈, 2006). 그러나 우리의 현실에서는 민간부문이 꼭 참여해야 한다는 철학적 당위성을 넘어 어떻게 포함되어야 할지에 대한 명확한 대안이 제시되지는 못하고 있다. 이제껏 공공과 민간 조직 간에는 긴장과 갈등의 요소가 상존해 오고 있으며, 특히 민간 조직들이 공공의 보조금에 의존되어 있는 상황에서 민간을 공공에 대한 종속적 대행자로 규정하는 경향이 있는 것도 사실이다. 또한 민간 영역 일각에서는 최근의 공공복지 공급 확대를 민간 영역 조직군들의 대상자와 서비스 영역 침해로 여기는 경향도 발견되고 있다. 현재 우리나라는 민간 사회복지조직이 이미 상당히 구축되어 있으므로 이들을 단순한 대행자로 간주할 것이 아니라 상호 보완ㆍ협력 체계로 인지해야 한다. 상호의 주체성을 인정하고 대등한 파트너십 관계를 전제로, 공공과 민간조직 간의 재정자원 지원방식, 민간 조직과의 역할과 기능의 배분 등을 포함시켜 적극적인 민ㆍ관의 협력이 이루어지도록, 자치단체장들의 적극적인 관심과 지원이 필요할 것으로 보인다(Gilbert & Terrell, 2005; 김영종, 2006).

넷째, 공급의 확대에서 서비스 활용의 극대화로 중심 논의를 전환하여야 한다. 사회복지 분야에 대한 국가적 관심과 투자는 이미 급속히 증가하고 있으나, 이에 대한 복지 체감도는 미미한 것으로 밝혀지고 있다(행정자치부, 2006). 그런데도 마치 공급의 증대가 곧 서비스의 증대로 인식되고 있는 것이 현실인데, 이제는 양적인 공급의 확대에서 서비스의 질 향상을 통한 서비스 활용의 극대화로 이동하여야 한다. 서비스 활용의 극대화를 위해서는 서비스 인구의 접근성 강화가 중요하다. 접근성 이슈에는 표적 인구의 지리적ㆍ심리적 행정절차 등의 차원이 모두 포함되므로 정책 홍보와 유인 시스템 등을 구비하여 이들의 접근성을 높여나가야 할 것이다(김범수․신승연, 2004). 또한 종합서비스센터 설치, 단일화된 초기상담(intake) 창구 개발, 종합적인 정보 제공과 의뢰 시스템 구축, 클라이언트 추적 및 사례관리지원 등을 통한 통합적 서비스 제공으로 기존에 운영 중인 서비스의 효과적인 활용도를 높여야 한다(정무성, 2005).

참 고 문 헌

강창현. (2004). 지역주거복지서비스의 구성과 전달체계분석. 한국행정학회 동계학술대회 발표논문집: 864-885.

강혜규. (1997). 시범보건복지사무소의 운영평가 및 개선방안. 한국보건사회연구원.

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박영미(朴英美): 서울대학교에서 행정학 박사학위(논문: 계층분석절차에 의한 행정정보시스템 내부통제요소의 중요도평가에 관한 연구, 1994)를 취득하고, 현재 초당대학교 교수로 재직하고 있다. 관심분야는 정보정책, 여성정책, 사회복지정책 등이며, 저서와 논문으로는 「정책학의 이해」(공저, 2006), Bridging the Digital Divide in Korea(2006), 생태여성주의에 관한 논의(2005), 복지국가에서의 빈곤의 여성화와 사회적 배제(2008) 등이 있다.

<Email: ympark@chodang.ac.kr>

김경명(金京明): 전남대학교 생활환경복지학과 박사과정 중에 있으며, 현재 광주광역시 사회복지전담공무원으로 재직하고 있다. 관심분야는 사회복지전달체계, 사회복지정책, 빈곤과 저소득 등이다.

<E-mail: moung314@hanmail.net/논문접수일: 2008. 1. 11/심사개시일: 2008. 1. 16/심사완료일: 2008. 2. 22>

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 247～263

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