도농복합지역의 노인복지 비교 연구:

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 247～263

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지역복지계획 보고서를 기반으로

A Comparative Study on the Community Welfare Plans for Aged in Urban-Rural Complex Areas:

Centered on Community Welfare Plans of Counties(Goun) in Metropolitan City

이 기 영*

배 은 석

박 해 긍

본 연구는 도농복합지역의 지역사회복지계획 중 노인복지분야 내용을 바탕으로 도농복합지역의 노인에 대한 복지계획의 현황을 살피고, 향후 노인복지계획의 수립방향과 실제적인 실천방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 대표적인 도농복합지역인 강화군, 기장군, 달성군, 울주군의 노인복지계획을 비전 및 목표, 노인복지시설, 프로그램, 기반조성의 4가지 측면으로 비교·분석하였다. 이는 연구대상지역이 통합 이전에 인근 대도시의 기능을 분담하고 있었고, 현재에도 광역시내 자치군으로 편제되어 지역내 도농간의 격차가 다른 지역에 비해 보다 뚜렷하기 때문이다.

그러나 분석 결과, 비전 및 목표 측면은 중앙정부의 노인분야 정책방향과 동일하거나 유사하게 설정하고 있었고 노인복지시설측면은 확충계획이 부족하거나 일부지역에 집중된 경향이 있었다. 노인복지프로그램 측면에서도 지역내 도․농간의 노인복지욕구의 차이를 고려하지 않은 일반적인 다른 자치단체와 유사한 내용을 담고 있었다. 기반조성은 농촌지역의 특성인 지역자원을 적극 활용하고자 하는 측면을 다소 발견할 수 있었다.

* 제1저자

따라서 도농복합지역은 도심부와 농촌부간의 지역적 격차를 충분히 반영한 노인복지계획의 수립이 필요하다. 즉, 노인의 욕구차이를 기반으로 지역에 따른 정책목표 제시가 요구되며, 시설의 경우 특정 지역이 소외되지 않도록 균형적인 배분계획이 필요하다. 또한 지역의 복지환경에 따른 차별화된 프로그램이 운영될 수 있도록 계획하고, 농촌부만이 가지는 고유한 지역자원을 발굴, 제시할 필요가 있다.

주제어 : 도농복합지역, 지역복지계획, 노인복지

Ⅰ. 서  론

‘참여복지’로 집약되고 있는 현 정부의 사회복지분야는 복지정책의 설계, 결정, 전달, 평가에 국민이 주체적으로 참여하는 체계를 구축함으로써, 시민의 책임성을 장려하는 정책결정과 시민으로서의 권리인 복지권 보장을 지향하고 있다(류기형·박병현·이한옥, 2007). 이에 따라 ‘03년 7월 사회복지사업법을 개정, 기초자치단체를 단위로 하는 지역복지계획을 수립, 추진토록 하였으며, 269개의 전국지자체에서 ‘06년 수립된 지역복지계획은 ’07년 현재 1차년도 사업이 실행되고 있는 중이다. 또한 ‘07년 지방행정종합평가에서도 지역복지계획 수립에 관련된 내용들이 높은 배점을 확보하고 있어 향후 지역복지계획 수립이 가지는 의미가 한층 강화될 것으로 생각된다.

‘06년 1차 지역복지계획 수립과정은 경험부족, 지역사회복지 관계자들의 계획에 대한 낮은 인식, 실질적인 주민참여 경험 및 참여기법의 부족 등 매우 열악한 조건에서 시작되어(박태영, 2006) 지역의 특성을 적절히 반영하기에는 일정한 한계를 가진다. 특히 광역시 내에 포함된 군단위 도농복합형 지자체의 경우, 앞서 지적된 어려움이 집약적으로 나타나고 있으며, 지역민의 욕구 또한 복합적 특성을 띠어, 지역의 복지환경과 특색을 고려한 계획 수립에 어려움이 가중되고 있다.

그러나 지금까지 도농복합지역의 노인복지문제와 그에 대응하는 기초자치단체의 복지계획에 대한 연구는 개별 연구자 차원에서 거의 이루어지지 못했으며, 대부분 연구가 노인과 관련한 도시와 농촌간의 복지격차를 비교·검토하는 수준이였다(서동민, 2006; 박정란, 2006; 오승환·윤동성, 2006; 이정화·송미영, 2004; 농촌진흥청, 2005). 또한 중소도시와 관련한 지역복지계획을 다룬 연구는 다소 있으나, 광역시 내의 도농복합지역에 대한 연구는 도시개발 분야에 집중되어 있고, 복지분야에 관한 연구는 매우 적다.

이에 본 연구는 대표적 도농복합지역인 4대 광역시 내 자치군, 인천광역시 강화군, 부산광역시 기장군, 대구광역시 달성군, 울산광역시 울주군을 대상으로, 동 지역복지계획 중 노인영역의 지역복지계획을 대상으로 하였다. 김경혜(2003)의 분석틀에 따라 비전 및 목표, 노인복지시설, 노인관련 프로그램, 기반조성을 중심으로 4개 지역을 비교․연구하였다.

연구를 노인영역으로 한정한 것은 다음과 같은 배경을 지니고 있다. 첫째, 지역사회복지계획을 수립하기 위해 실시한 복지욕구의 조사결과, 대부분의 지방자치단체에서 가장 힘써야 할 복지분야로 노인복지분야가 우선순위에 올라있다. 이는 2002년을 기준으로 이미 고령화사회에 진입한 한국사회의 노인문제가 이제는 지역사회의 시급한 복지문제로 등장하였음을 보여주고 있는 것이다(통계청, 2005). 둘째, 노인은 다른 인구집단에 비하여 지리환경적 구조와 자원의 배치에 민감히 영향을 받기 때문에(Newcomer and Griffin, 2000), 지역복지 환경을 통합적으로 분석하여 기획하는 복지계획에서 노인복지분야는 다른영역에 비하여 한층 중요한 위치를 차지한다. 이미 오래전부터 주장된 인간-환경(person-environment)의 생태학적 작용구조가 지역복지계획의 내용상 노인인구집단을 대상으로 더욱 확연히 실현(Lawson and Nahemow, 1973; Gitlin, 2000) 되어야 할 필요가 있는 것이다. 그러므로 지역복지계획의 내용을 분석하고 점검함에 있어 노인복지분야는 지역사회의 클라이언트집단의 욕구 및 개인적 역량(individual ability)과 환경적 특징(environment features)을 얼마나 적절히 분석하고 연결해내고 있는가를 평가하는데 보다 선명한 영역이 될 수 있는 것이다. 셋째, 도심지역의 확장이 이루어짐과 동시에 구 농촌지역의 환경이 여전히 잔존하는 도농복합지역에서의 노인복지환경 및 욕구는 더욱 복합적 일수 밖에 없다. 그러므로 노인복지영역은 이러한 환경적 문제 및 욕구에 대응하는 지역복지계획의 세밀함, 현실성, 통합성 등을 평가받을 수 있는 주요한 영역이 될 수 있다.

1) 2006년 지방자치단체별 지역사회복지계획보고서를 참고하였음.

이 글의 한계는 분석대상이 가지는 적합성의 한계이다. 지역사회복지계획이 개정된 사회복지사업법상에서 갖는 위치나 복지의 지방화, 분권화의 경향성 강화로 미루어 볼 때, 지역사회복지계획이 지역의 복지에서 차지하는 역할과 의미가 강화될 것이기는 하지만, 수립 1회차인 지역복지계획이 지역의 노인복지현실을 얼마만큼 정확하게 담아내고 있는가, 그리고 그 방향성도 얼마나 현실적인가에 대한 한계이다.

본 연구의 의의는 도농복합형 지역의 사례를 통하여 지역 간 혹은 지역 내에서 노인복지에 대한 균형 및 조화의 중요성을 강조하고, 도시와 농촌노인들이 가지고 있는 각각의 강점과 약점들이 어떻게 조정되고, 통합되어 서로 간에 적절하게 활용되어질 수 있는지 그 가능성을 내다보는 것이며, 향후 유사한 지리인구적(geo-demographic)환경으로 변화하는 지역의 노인복지계획과 관련하여 선행적 연구의 의미를 지닌다.

Ⅱ. 선행연구의 분석

1. 지역복지계획

우리나라의 지역복지계획의 본질적인 의미는 학자들마다 차이는 있지만, 지역주민의 참여를 강조하고 지역사회내 삶의 질을 향상시킨다는 공통점이 있다. 박태영(2003)은 과거의 사회복지대상자 중심의 지역복지라는 사고의 틀을 벗어나 지역주민 전체가 자신이 거주하는 지역의 삶의 질을 향상할 수 있는 지역사회를 만들기 위한 노력의 일환으로서, 복지라는 관점에서 지역사회를 재구성하기 위한 일련의 과정으로 보고 있다. 지역복지계획은 주민참여에 기초하여 협동에 의한 공동체의 형성, 즉 사회통합을 기초로 그 해결을 도모하는 중장기적인 계획이다(이영철, 1996). 최근 제주지역의 사례연구를 수행한 강대선(2006)은 지역사회복지증진을 위하여 지역사회의 이해관계자들이 참여하여, 각자의 다양한 이해와 이익관계를 초월한 지역사회의 공익을 도모하려는 가치선택의 의사결정과정이라고 규정하고 있다.

본 연구에서는 지역사회복지계획을 지역에 거주하는 지역주민 전체의 참여, 주민의 다양한 이해와 이익관계, 즉 지역사회의 강점반영이라는 토대위에서 삶의 질 향상, 사회통합을 통하여 지역사회를 재구성, 지역사회의 복지증진과 공익도모의 과정으로 보고자 한다.

지역복지계획에 대한 논의는 1990대부터 지역복지와 관련한 연구에서 부분적으로 언급되어져 왔고, 2001년부터 약 10개월간 ‘지역사회복지협의체 시범사업’이 실시되면서 본격적으로 논의되기 시작했다(보건복지부·한국보건사회연구원, 2002). 그 후 지역사회복지계획에 대한 논의는 한국지역사회복지학회를 중심으로  다양하게 이루어져 왔고(한국지역사회복지학회, 2004), 각 지자체에 지역복지계획 수립을 위한 매뉴얼의 개발로 이어졌다(김경혜, 2003).

현재까지 지역복지계획에 관한 연구들은 일본의 지역복지계획을 벤치마킹하여 논의한 계획의 수립·의의·방향성에 관한 연구(박태영, 2003), 특정 지자체를 대상으로 지역사회복지의 모형이나 틀을 개발한 사례연구(강대선, 2006; 김영모, 2006; 히라노 다카유키, 2001), 지방자치단체가 수립한 지역사회복지계획을 분석한 연구(표갑수, 2006 ; 정무성, 2006 ; 박태영, 2006; 김현수, 2006)등으로 나누어 볼 수 있다.

일본의 지역복지계획에 관련된 연구에서는 한국의 국민기초생활보장제도의 도입으로 지역단위의 사회복지체제가 갖추어질 수 있는 기반이 형성되었다는 점, 정치적 민주화의 시작으로 민주적 주민참여의 토대가 마련되었다는 점, 지역사회 내 다양한 사회복지기관들이 설치·운영됨으로서 지역복지 인프라의 기반이 형성되었다는 점 등으로서, 우리나라의 지역사회복지계획의 필요성과 가능성을 제기하는 것이었다(박태영, 2003). 한편, 특정지역단위의 사례연구로 말미암아, 지역사회복지모형을 개발하는 과정에서의 독특한 지역사회 복지환경과 자산 및 강점 등 지역사회의 특성을 반영한 지역복지계획의 수립이 요청되기 시작하였고, 이를 토대로 한 ‘지역사회형성’ 중심의 협력형 지역사회복지참여 계획모형이 제시되기도 하였다(강대선, 2006). 지역사회복지 계획에 관한 규범적 논의를 넘어, 구체적으로 종합계획의 사례를 분석한 연구에서는(김현수, 2006) 분석의 주요요소(수립배경 및 목적, 성격과 범위, 내용구성, 수립과정, 기대효과)를 설정하고 이러한 계획의 수립과정에서의 주민참여 및 민관협력(public-private collaboration), 그리고 계획에 대한 모니터링과 평가를 강조하였다.

2. 도농복합지역의 노인복지

우리나라는 지난 1994년 ‘도농복합형태의 시설설치에 관한 법률’을 제정·공포하고 4차례에 걸친 행정구역 개편으로 45개의 도농복합시가 출범한 바 있다. 도농복합이란 농촌적 요소와 도시적 요소의 공존으로, 양쪽의 생활양식을 통합한 도농생활양식(rubanism)이라고 규정할 수 있다(이해종, 1997). 지역개발의 측면에서는 도농복합을 산업활동, 생산 및 소비양식 등의 기준에 따라 도시와 농촌을 공간적으로 구분하는 기존의 이분법적 지역개발 접근에서 벗어나, 도시의 상공, 문화, 각종 편익과 농촌의 환경, 여가, 생산 등, 서로의 역할과 기능이 보완되도록 유기적으로 연계․개발하는 지역 개발전략으로 정의하고 있다(진영효, 1998).

지역의 복지문제와 관련하여 도농복합에 관한 연구는 최근 각 기초자치단체에서 종합적인 지역복지계획이 완성단계에 이르러서야, 지방 중소도시의 지역복지계획 수립과정에 참여했던 관계자들을 중심으로 연구가 진행되기 시작했다. 비교적 초기연구로서 류만희(2002)의 ‘시군구 기초단체지역복지계획수립의 과제와 방향’에서 전형적인 도농복합지역인 중소도시에 대한 연구를 부분적으로 찾아 볼 수 있고, 최근 발표된 것은 박태영(2006)의 도농복합형 지방자치단체의 지역복지계획 수립방향에 관한 연구로, 평택시 사례를 통하여 도농복합시의 복지계획 수립방향을 제시하고 있는 것을 볼 수 있다. 이들은 대체로 도농복합지역의 사회복지문제로 사회복지자원의 편제 현상, 지역토박이와 이주해 온 주민간의 갈등구조, 복지재정 확보의 어려움을 지적하고 있다. 특히 사회복지 자원이 공급자 중심의 사고로 인해 지역적으로 혹은 영역별로 편재되어 수요자에 대한 접근성이 떨어지고 있다고 분석하고 있다.

또한, 도농복합지역의 노인복지와 관련한 연구는 특정 지역을 사례로 제시하거나 혹은 서비스 내용을 다루는 연구가 주를 이루고 있다. 보건소 방문간호사업 대상자를 중심으로 하는 도농복합지역 저소득층 노인의 건강문제를 분석한 고일선 외(2005)는 도심부와 농촌부 노인건강문제의 확연한 차이를 발견하지 못했지만 지역별 요구에 따른 서비스 제공전략의 필요성을 언급하고 있다. 또한 중소도시 재가노인을 위한 보건복지서비스 연계를 연구한 박정란(2003)은 도농복합형 중소도시에 있어 보건복지자원은 도시부에 집중되어 있어 과소지역인 농촌부는 상대적으로 불이익을 받고 있음을 이야기하면서 접근성, 연계자원의 부족 등을 지역의 주요 문제로 지적하였다. 그에 따라 지역의 보건복지서비스 거점기관 설치, 소지역별 보건복지서비스의 안정적 제공, 비공식 민간자원의 적극적 활용을 주요 대안으로 제시하고 있다. 이 외에는 도농복합도시 노인의 생활실태 및 복지서비스 욕구를 조사한 연구(박용석, 2002), 중소도시 노인의 복지욕구와 지역복지서비스 개선 방안에 관한 연구(김영미, 2000)등이 있다.

이와 같은 선행연구들에서 나타나는 도농복합지역에 거주하는 노인들의 욕구는 주로 경제적 어려움, 일자리 제약 및 부족, 건강문제로 나타났다. 이는 본 연구의 대상지역에서 실시한 노인문제와 관련한 욕구조사에서도 동일하게 도출되는 노인들의 욕구이기도 하다. 4개 지역의 노인들이 이야기 하고 있는 욕구들은 그 순위에서는 차이가 있었지만 공통적으로 언급되고 있는 가장 시급한 문제로 도농복합지역의 특성상 의료시설 및 노인복지시설(재가복지서비스, 노인복지회관)간의 접근성의 문제를 가장 시급히 해결해야 할 문제로 지적하고 있었다. 비단 노인복지시설과의 접근성 문제뿐만 아니라, 그 절대수 조차 부족하다는 견해도 있었다. 물론 가장 시급히 해결되어야 할 것은 노인복지시설과 프로그램이 부족한 도농복합지역의 경우, 복지욕구의 해결을 위해 시설의 증대와 같은 대안도 필요하지만, 지역특성으로 인한 접근성의 부족과 이동이 불편한 노인들에게 가장 절실하게 해결되어야 할 문제는 재가복지서비스의 확충으로 해결이 가능할 것으로 예상하고 있다(강화군, 2006; 기장군, 2006; 달성군, 2006; 울주군, 2006).

하지만 대부분의 이러한 연구들은 도농복합지역내의 농촌부와 도심부간의 노인복지욕구의 격차를 설명하고 이에 대한 대안을 제시하기 보다는 대상 지역 전체에 해당하는 일반적인 노인들의 생활실태와 복지욕구를 설명하는데 중점을 두고 있다. 뿐만 아니라 이들의 연구는 광범위한 범위로 인해 도농복합지역의 특성을 추상적으로 제시하거나 혹은 특정지역의 단일사례를 대상으로 하고 있어 비교적 동일한 특성을 지닌 지역들의 비교를 통해 제시할 수 있는 지역특성의 대표성을 제시하는 데는 한계를 가지고 있다.

도농복합지역 노인복지시설의 지역적 편중에 관한 연구로 강주희·윤순덕(2007)의 연구에서는 165개 시·군에서 도시지역 30곳을 제외한 135개 시·군을 5개의 유형으로 구분하여 각 유형별 노인복지시설의 지역적 분포에 대해 연구하였는데, 재가노인복지시설과 복지회관 등은 고령화 수준이 높은 지역에 집중되어 있는 경향이 있고, 고령화 수준이 높지 않은 지역에는 상대적으로 시설이 부족하였고, 도심부와 가까운 농촌지역은 요양시설과 양로시설이 집중되어 있다는 연구결과를 보고 하였다. 이 연구의 결과 또한 현재 노인복지시설이 노인인구의 집중경향성, 특히 농촌부의 지역적 특성, 도심과의 접근성등이 고려되지 않고 노인복지시설이 건립되고 있는 사실을 입증하고 있다. 따라서 도농복합지역내의 농촌부와 도심부간의 지역간 격차를 설명하는데 한걸음 나아가 이를 고려한 새로운 형태의 대응방안을 모색할 수 있도록, 지역간의 비교를 통한 그 지역이 가지는 고유의 특성을 발견할 수 있어야 할 것이다.

Ⅲ. 지역복지계획을 통해 본 도농복합지역의 노인복지

1. 대상 선정지역과 대상지역의 노인복지 수요 분석

1) 대상지역 선정

본 연구는 인천광역시 강화군, 울산광역시 울주군, 부산광역시 기장군, 대구광역시 달성군을 연구대상으로 하고 있다. 본 연구의 대상지역은 군단위 지역이면서 1995년 광역시로 편입된 공통성을 가지고 있고, 지역의 현대도시화가 가속화 되고 있다. 또한 각 지역의 면적이 광역시의 30%이상을 차지하고 있고, 천혜의 자원경관을 가지고 있어 관광도시로서의 기능을 하고 있다. 뿐만 아니라 대도시와 인접해 있기 때문에 도시의 주거기능과 산업기능을 분담해오고 있다(강화군, 2006; 기장군, 2006;달성군, 2006; 울주군, 2006; 김문식 외, 1997).

2) 대상지역의 노인복지 수요 분석

연구대상지역의 대표적인 특성은 전형적인 도농복합형태의 지역적 특성이다. 우선 4개지역의 인구의 규모는 강화군과 기장군이 비슷하고, 달성군과 울주군이 비슷하다. 기장군, 달성군, 울주군에는 대규모 신도시가 이미 건설되었거나 진행중에 있어 지속적으로 인구유입이 이루어 질 예정이다. <표 1>은 이와 같은 자치군의 노인인구와 그 증감율을 나타낸 것이다. 예상했던 것과 같이 대규모 신도시 건설과 산업단지 형성등으로 4개 군 지역의 총 인구수는 증가하고 있다. 노인인구는 기장군과 달성군에서는 증가하였고, 울주군과 강화군은 다소 감소하였다. 하지만 강화군의 경우 노인인구의 수가 감소하기는 했지만 전체인구 대비 노인인구의 비율이 여전히 18.5%를 상회하고 있다. 또한 지역내로 이주해오는 인구 중 노인의 수가 적지 않고, 현재 본 지역에 거주하고 있는 노인들은 대부분 1차 산업에 종사하고 있는 특성이 있다. 특히 이러한 노인인구 밀집의 문제를 반영하듯 본 연구대상 지역인 4개 군의 노인이 요구하고 있는 노인복지문제에 대한 욕구는 노인복지시설 인프라의 확충인 것으로 나타났다.

지역경제현황에 따른 노인복지의 수요는 달성군, 울주군, 기장군등과 같은 다수의 기업체가 입주하고 있고 1차 산업 종사자의 비율도 전국 도농복합시의 평균과 비슷하게 나타나고 있는 특성과 재정자립도의 특성에 따라 나뉜다. 다수의 기업체가 입주하고 있는 달성군, 울주군, 기장군 등에서 나타난 노인복지 욕구는 노인의 여가생활문제해결로 압축해 볼 수 있다. 특히 재정자립도가 높은 울주군(49.6%)의 경우에는 더욱 양질의 서비스 및 의료환경을 요구하고 있는 것으로 나타났으며, 재정자립도가 낮은 강화군(13.5%)의 경우는 노인들의 건강문제(부족한 노인복지시설 인프라로 인한)가 가장 시급한 것으로 나타났다(표 2).

도농복합시 1차산업종사자 비율 26.3% (한국보건사회연구원, 2003)

이와 같은 공통점 및 도농복합형태를 가지고 있는 이들 지역은 다른 지역들이 가지고 있는 노인문제 즉 노인인구의 증가, 농촌 노인문제 등 일반적인 문제를 가지고 있으면서, 동시에 도농복합지역으로서 지역사회의 변화에 따라 발생하는 지역내의 복지환경의 격차와 복잡성의 문제를 함께 가지고 있는 것이다.

<표 1> 5년간 인구·노인인구·노인인구 증감율

구분	강화군				기장군				달성군				울주군
	인구	65세 이상	노인 비율	노인 증감율	인구	65세 이상	노인 비율	노인 증감율	인구	65세 이상	노인 비율	노인 증감율	인구	65세 이상	노인 비율	노인 증감율
2001	66,860	11,098	16.6	-	76,166	7,226	9.5	-	156,100	11,496	7.4	-	170,265	12,835	7.5	-
2002	65,698	11,531	17.6	3.90	76,384	7,580	9.9	4.90	159,351	12,052	7.6	4.84	171,321	13,500	7.9	5.18
2003	65,044	11,969	18.4	3.80	77,632	8,092	10.4	6.75	160,062	12,713	7.9	5.48	173,843	14,229	8.2	5.40
2004	65,385	12,463	19.1	4.13	79,788	8,778	11.0	8.48	158,208	12,976	8.2	2.07	174,350	15,853	9.1	11.41
2005	65,389	12,079	18.5	-3.08	80,104	9,258	11.6	5.47	160,363	13,917	8.7	7.25	174,353	15,691	9.0	-1.02

자료 : 4개 지역복지계획보고서(2006)에 기반한 노인인구분포표의 재구성

<표 2> 선정지역의 인구·사회·경제적 특성

	일반 현황	인구 현황	행정조직	지역경제	재정 자립도
강화군	▪면적:411.26㎢(인천광역시 면적의 43%) ▪수도권에 위치, 서해안 시대의 중추적인 역할기대, 천혜의 자연경관을 가지고 있는 관광지 ▪인삼,화문석,순무,약쑥등 지역특산물이 풍부한 친환경 농업 구현하는 청정지역	65,389명 (25,278가구)	1읍 12면 184리	▪공장:120개 업체 (중기업 18개, 소기업 102개) ▪농가:8,633가구(39.4%) ▪농경지 면적: 16,922ha (전 3,967, 답 12,955), 농가인구 27,633명 ▪1차산업종사자비율 46.2%	13.5%
기장군	▪면적:217.84㎢(부산광역시 면적의 28.7%) ▪군 면적 54%가 개발제한구역,자연친화적 환경이 많음. ▪국립수산진흥원과 1종어장인 대변항이 위치, 수산연구와 남부어장의 중심지 ▪수려한 해안경관으로 관광지역으로 선호됨.	80,841명 (29,726가구)	2읍 3면	▪다수 농공단지 및 많은 중소기업체가 입주, 공업단지 형성 ▪농경지 면적:2,386ha (전 1,269, 답 1,117), ▪농가:2,203가구(7.4%) 농가인구 13,030명. ▪1차산업종사자비율 21.6%	33.6%
달성군	▪면적:427.04㎢(대구광역시 면적의 48.2%) ▪동남권 R&D허브 도시가 될 대구테크로폴리스 조성등으로 도농복합도시에서 첨단과학기술 산업도시로 탈바꿈하고 있음 ▪비슬산·낙동강 등 천혜의 자연자원을 바탕으로 도시민을 위한 사계절 관광·위락도시로 자리매김	160,399명 (53,521가구)	3읍 6면	▪4개공단 900여개 사업체가 입주하고 달성 2차산업단지 ▪농경지 면적:5,132ha (전 1,019, 답 4,113) ▪농가:6,676가구(12.5%) 농가인구 19,116명 ▪1차산업종사자비율 18.6%	33.3%
울주군	▪면적:754,94㎢(울산광역시 면적의 71.45%) ▪부산광역시와 인접, 울산도심을 둘러싸고 있음. ▪울산광역시 도심의 팽창에 따라 인구가 급속히 증가, 대단위 아파트단지 조성. ▪1차산업 경제기반에서 다변화된 공업단지·온천 및 관광을 포함한 현대도시형태 지역으로의 변화가 가속화되고 있음.	177,103명 (63,508가구)	4읍 8면	▪농경지 면적:10,332ha (전 2,442 답 7,890) ▪농가:8,097가구(13.4%), 22,521명 ▪수산업:465가구, 1,504명 ▪100인이상 사업체:84개 ▪1차산업종사자비율 21.0%	49.6%

자료 : 4개 지역복지계획(2006)의 지역적 특성의 재구성

2. 연구결과

1) 분석틀

본 연구는 도·농 복합형 지방자치단체 중 도농복합의 모습이 뚜렷하게 나타나고, 여러 가지 공통점을 가지고 있는 4개 군의 지역사회복지계획(2006)을 주요자료로 활용하였다. 4개 군의 노인복지분야를 비교분석하기 위해 김경혜(2003)의 지역복지계획 매뉴얼과 ‘06년도에 만들어진 지자체의 지역사회복지계획을 토대로 분석틀을 구성하였다. 그 내용은 노인복지계획의 비전과 목표, 노인복지시설, 노인복지서비스 프로그램, 복지계획 기반조성으로 분류하였으며 이를 토대로 4개 군의 노인복지의 현황과 향후 방향성을 비교분석하였다.

2) 노인복지계획의 비전과 목표 측면

복지계획의 비전과 목표는 계획의 전체적인 방향성을 엿볼 수 있는 부분이다. 즉 사회경제적 요인, 인구지표, 지역의 물리적 특성 등을 고려한 현황진단 및 여건 변화를 전망하여 해당 자치구가 지향하는 복지 비전, 또는 본 계획을 통해 도달하고자 하는 자치구 지역복지의 목표를 제시하여야 하며(김경혜, 2003), 또한 정부와 민간의 역할, 그 중에서도 민간사회복지기관 간의 연계·협력·조정을 통한 자원의 효율적 활동방안, 주민의 참여방안, 기업이나 각종 단체의 참여방안 등이 제시되어야 한다(한국지역사회복지학회, 2004).

노인복지계획의 비전과 목표 측면의 분석에서는 비전과 목표에 제시되어야 하는 기준을 사회경제적 요인, 지역의 물리적 특성, 정부와 민간의 역할이 감안되었는지의 여부를 밝히고 각 지역의 비전과 목표를 비교·분석하였다.

첫째 사회경제적 요인에 따라 비전과 목표 제시가 되어 있는지를 살펴보면, 4개의 지역 중 3개 지역이 “건강하고 활력 있는 노후생활”이라는 중앙정부의 참여복지 5개년 계획의 노인분야 정책방향과 내용에 기초하여 비전을 설정하고 있다(표 3). 기장군은 “어르신들의 행복한 삶을 약속하는 행복도시 기장”- 노인들의 건강한 삶을 위한 복지공동체 건설이라는 부제 하에 기장의 현안문제인 고령화 문제가 내재되어 있는 비전을 제시하였다. 기장군을 제외한 3개의 군은 중앙정부의 지침에 따라서 위임받아 수행하는 형태를 갖고 있었다. 따라서 중앙정부가 어떠한 정책방향을 갖고 있는가에 따라 기초자치단체 단위에서의 정책목표를 수립되고 있음을 볼 수 있었다.

둘째 지역의 물리적 특성에 따른 비전과 목표를 살펴보면, 4개 지역의 목표에서 노인복지서비스의 확충, 보건복지인프라 구축, 노인인력개발의 활성화, 노후소득보장 체계의 개선과 같은 각 지역의 인프라, 노인인력, 소득보장체계와 같은 각 지역의 물리적 환경, 즉 인프라의 부족과 현재 각 지역에서 필요로 하는 물리적 여건 등을 담고 있어 물리적인 특성은 잘 반영되어 있다고 볼 수 있고, 4개의 지역 모두 노인복지 관련 인프라, 노인복지서비스의 부족 등의 문제가 제시되고 있었다.

셋째 정부와 민간의 역할에 따른 비전과 목표는 앞서 제시한 바와 같이 중앙정부의 지침을 그대로 활용하고 있는 강화군, 울주군, 달성군의 경우에는 사회적 연대를 통한 자립지원의 확대·강화의 내용이 포함되어 있었고, 기장군의 경우 노인들의 건강한 삶을 위한 복지공동체의 건설이라는 부제에서 민간의 역할을 강조하고 있었다.

<표 3> 노인복지계획의 비전과 목표

	강화군	기장군	달성군	울주군
비전 (방향)	▪건강하고 활력있는 노후생활 -사회적 연대를 통한 자립지원의 확대·강화 -보람있는 여생을 위한 환경구축	▪ 어르신들의 행복한 삶을 약속하는 행복 도시 기장 - 노인들의 건강한 삶을 위한 복지공동체 건설	▪건강하고 활력 있는 노후생활 보장	▪건강하고 활력있는 노후생활 -사회적 연대를 통한 자립지원의 확대·강화 -보람있는 여생을 위한 환경구축
정책 목표	▪노인복지서비스의 확충 ▪노인복지 관련 인프라 구축 ▪노인복지서비스의 내실화	▪보건복지인프라 구축 ▪재가복지서비스 강화	▪노후소득의 보장 ▪노인인력개발 활성화 ▪노인의 여가문화 활동 지원 ▪노인복지 인프라 구축	▪노후소득보장 체계의 개선 ▪노인인력운영 활성화 ▪공적노인요양 보장체계의 구축 ▪사회참여의 확대

자료 : 4개 지역복지계획(2006)의 노인복지계획 비전의 재구성

각 요인 및 특성별로 4개 지역의 비전과 목표를 분석한 결과, 사회경제적 요인, 물리적 특성, 민간의 역할 등이 반영되지 않고 있었다. 단지 중앙정부의 지침에 따른 비전과 목표가 제시되고 있었다. 이러한 분석결과는 앞으로 복지에 있어서 지방정부의 책임이 더욱 강조되고 지방자치단체는 해당 지역의 현황과 여건이 고려되어야 하는 시점에서 지역복지계획의 비전과 목표가 한 단계 더 구체화되고, 사회경제적 요인, 물리적 특성, 민간의 역할 등이 제대로 반영된 비전과 정책목표가 제시되어야 할 것이다.

3) 노인복지시설 측면

지리적 배분 양상과 그 원인을 명확하게 이해하는 일이 지역간 적절한 자원배분에 있어서 중요한 전제조건이기 때문에(Fitzpatrick et al., 2001) 4개 군지역에서 현재 존재하고 있는 시설과 앞으로 건립될 노인복지시설을 도·농으로 구분해 보는 일은 무엇보다 중요할 것이다. 따라서 본 연구자는 4개 군의 지역복지계획상에 기재되어 있는 현재 존재하는 시설과 앞으로 건립될 노인복지시설입지를 도농으로 구분하고, 그 시설의 분류를 노인복지법상 제시되어 있는 노인복지시설의 종류별로 제시하여 분석하였다. 노인복지시설입지를 도농으로 구분한 기준은 통계청(2005)의 ‘도시․농촌의 고령인구 조성’의 자료를 토대로 제시하였다. 산출기준을 전국 도시노인의 비율 7.2%와 농촌노인비율 18.6%를 기준으로 12.9%로 4개 지역의 읍․면별 노인인구 비율에 따라 도농으로 구분하였다.

(1) 노인의료복지시설 및 노인주거복지시설

분석대상 4개 지자체 지역의 노인의료복지시설은 주로 농촌부에 편재되어 있는 경향을 볼 수 있다(표-4). 본 연구 결과와는 다르게 전국의 노인의료복지 시설을 대도시, 중소도시, 농어촌으로 구분하여 시설의 개소수를 분류한 서동민의 연구(2006)에서 노인의료복지시설의 수는 중소도시 269개, 대도시 139개, 농어촌 108개로 나타나, 농어촌의 노인의료복지시설의 개소수가 가장 작은 것으로 나타났다. 이는 본 연구대상 지역인 4개 군지역이 광역시에 포함되어 있는 특성상 광역시 도시내에 노인의료복지시설이 입지하는 것보다는 아직까지 도시화가 진행중이어서 지가가 도심내부보다 조금 더 저렴한 군 지역 위주로 노인의료복지시설을 배치하고 있음을 알 수 있다.

노인주거복지시설은 다른 시설들의 수에 비해 확연하게 적었다. 각 지역마다 한 곳 이상의 시설이 존재하는 지역은 없었고, 시설의 확충계획 역시 부족하였다. 이는 전국적으로 282개소밖에 존재하지 않는 노인주거복지시설 절대수의 확충이 필요함을 보여준다.

(2) 노인여가복지시설

노인여가복지시설은 대표적으로 노인복지회관과 경로당을 들 수 있다. 이 중 노인복지회관은 주로 도심부에 위치하고 있어 접근성에 제약을 가지고 있었다. 노인복지회관은 현재 4개 지역 중 2곳에 존재하고 있고, 남은 2개의 지역에도 지역복지계획상 건립이 예정되어 있다. 하지만 현존하거나 건립될 노인복지회관 역시 농촌의 노인들이 활용하기에는 접근성에 무리가 있다. 기장군 지역사회의 노인복지현황을 파악하기 위해 본 연구자가 참여했던, 기장군의 초점집단 인터뷰에서 제시되었던 내용 중에, 기장군 노인복지회관은 면적이 넓고, 많은 노인들이 노인복지회관의 존재를 인식하고 있었지만, 도심부에 위치하여 접근성이 떨어짐으로 인해 다수의 노인들이 이용하고 있지 못함을 알 수 있었다.

경로당의 경우는 4개 지역 노인들의 욕구를 도출한 노인복지욕구조사의 결과에 의하면 현재 이용률이 각 지역마다 높은 것으로 나타났고, 장래이용의향에 대해서도 강화군이 51%, 기장군이 57.2%, 달성군이 77.2%로 나타나 노인들이 가장 선호하고 있는 여가복지시설은 노인대학, 노인복지회관 보다 경로당을 더욱 선호하고 있음을 알 수 있다(강화군, 2006; 기장군, 2006; 달성군, 2006; 울주군, 2006). <표 4>에서 드러난 경로당의 수는 다른 노인여가복지시설의 절대수보다 월등히 많았다. 읍면의 노인들이 많이 활용하는 경로당의 절대수가 많다는 것은 노인의 여가복지 선양을 위한 좋은 현상이지만, 경로당의 기자재나 시설은 열악한 것으로 드러났다. 연구대상인 4개 지역의 특징과 유사한 농촌지역을 조사한 엄기욱·박인아(2005), 김영모(1990)의 연구결과에 의하면 다수의 경로당이 그 기능을 수행할 만한 시설설비 및 인력을 갖추고 있지 못하고, 특히 여가활동 프로그램으로 화투, 장기, 바둑, TV시청, 라디오 청취, 지역봉사활동 등과 같이 단순한 것들만 실시하고 있는 경로당이 대부분이었다. 이러한 현실을 반영할 때, 농촌노인들의 여가를 담당할 경로당의 활성화 및 프로그램의 개발이 절실한 상황이다.

(3) 재가노인복지시설

재가복지시설의 경우, 주로 접근성이 용이한 도심지역에 존재하고 있으나, 이는 재가복지서비스의 대표적인 시설인 가정봉사원 파견센터가 민간사회복지관의 부설기관으로 설치되어, 주로 도심부 노인들이 접근하기 쉬운 중심가에 설치되어 있기 때문에 농촌지역의 노인들의 욕구를 채워주기에는 접근성이 떨어지는 문제를 안고 있었다. 이를 뒷받침 해주는 한국보건사회연구원·보건복지부(2001)의 연구에서 조사대상자 전체 노인의 35.4%가 광역시에 거주하며, 22.9%가 중소도시 지역에, 나머지 41.6%는 군지역에 거주하는 것으로 나타났고, 이 중에서 ADL이나 IADL 수행상의 매우 큰 어려움을 겪거나 불가능한 정도의 노인 비율은 지역별로 광역시 19.8%, 중소도시 19.9%, 군지역 20.1%로서 군지역 노인의 거동불편 비율이 가장 높은 것으로 추정되었다(한국보건사회연구원·보건복지부, 2001: 25-27). 이는 농촌에 거주하는 노인이 많고, 거동불편 비율이 높음에도 복지 자원의 지역적 편중으로 인해 농촌노인들의 서비스 접근성이 낮은 실정임을 보여주고 있다.

본 연구자가 조사원으로 참여한 양산, 기장 등의 지역사회복지계획 수립과 관련한 초점집단인터뷰에서 농촌노인들의 대부분이 가정봉사원 파견센터의 활용에 대해서는 잘 모르고 있었으며, 서비스를 이용해 본 경험조차 없는 것으로 나타났다. 그리고 가정봉사원파견센터의 실무자와의 면담을 통해 도심지역에 위치하고 있는 가정봉사원 파견센터에서(보통 도농복합도시에는 가정봉사원파견센터가 한군데 밖에 없다.) 모든 지역, 특히 농촌지역(도심과 접근성이 떨어지는)의 욕구를 채워주기에는 이동거리가 너무 길고, 인력, 재원, 시간 등이 부족하다는 의견이 다수였다.

최근 재가복지서비스는 장기요양보호를 필요로 하는 노인의 증가, 탈시설화 추세, 재가복지가 지니는 여러 가지의 장점(황성철, 2003)등의 이유로 활성화되고 있다. 4개의 지역에도 1곳 혹은 2곳의 재가복지시설이 들어서고 있는 현실이다.

2002년 현재 사회복지관 부설 재가복지봉사센터(270여개)를 제외하고도, 가정봉사원파견시설 100개, 주간보호시설 100개, 단기보호시설 16개, 노인종합복지관 9개, 서울시 가정도우미센터 107개에 대해 정부의 지원이 이루어졌다(황성철, 2003). 더욱이 계속되는 정부의 노인복지정책의 방향이 시설보호 보다는 재가복지사업을 강조하고 있기 때문에 재가노인복지기관의 수는 앞으로 더욱 증가할 것으로 예측해 볼 수 있다.

하지만 현재 재가복지관련 시설이 설치된 곳은 주로 도심이다. 그러나 재가복지봉사센터는 주로 군청소재지 근처에 위치하고 있는 경우가 많아 농촌지역의 노인들에게 서비스를 제공하기에는 재정, 시간, 접근성 등의 한계점을 가지고 있었다.

<표 4> 노인복지의 시설분포 및 건립예정 시설

(단위 : 개소)

		강화군		기장군		달성군		울주군
		현재	계획	현재	계획	현재	계획	현재	계획
노인주거복지시설		1	1	1		1		1
양로시설		1(농)	1(×)			1(농)		1(농)
실비양로시설
유료양로시설
실비노인복지주택
유료노인복지주택				1(농)
노인의료복지시설		4		2		3	1	5	1
노인요양시설						1(농)		2(도·농)	1(×)
실비노인요양시설				1(농)			1(×)	1(농)
유료노인요양시설		3(농·농·농)
노인전문요양시설		1(농)		1(농)		1(도)		2(농·농)
유료노인전문요양시설						1(도)
노인전문병원					1(×)
노인여가복지시설		213		168	1	235	1	331	1
노인복지회관		1(도)		1(도)	1(×)		1(도)		1(×)
경로당		212		166		234		324
노인교실				1		1		7
노인휴양소
재가노인복지시설		4	1	2		2	3	3	3
가정봉사원파견시설		2(도·도)		1(도)		1(도)	1(×)	2(도·농)	1(×)
주간보호시설		2(도·도)		1(도)		1(도)	1(×)	1(농)	1(×)
단기보호시설			1(×)				1(×)		1(×)
계 경로당, 경로식당, 노인교실의 수는 제외함	도심	5		3		4		2
농촌		5		3		2		7
합계		10	2	6		5		9

범례 : 도=도심, 농=농촌, ×=구분없음(건립지역 제시 없음)

자료 : 보건복지부(2006) 노인복지시설현황 및 4개 지역복지계획 재구성

반면 4개 군의 지역복지계획 상 최근의 재가복지서비스에 대한 욕구의 증가와 맞물려 재가복지시설을 확충하려는 의지를 보였다. 하지만 노인재가복지시설의 도농에 대한 지역적인 고려를 하지 않은 채, 한 지역 내에 절대수의 증가만을 계획하고 있음을 볼 수 있다. 즉 농촌 노인들의 재가복지서비스의 욕구에 대응한 고려는 부족하였다 볼 수 있다.

4) 노인관련 프로그램

노인관련 프로그램에 대한 분석은 노인서비스 분류기준(보건사회연구원·보건복지부, 2004)을 바탕으로 노인일자리 사업, 재가복지서비스, 보건복지연계서비스, 노인여가서비스, 접근성 제고, 경제적 지원등으로 재구성하여 정리한 것이다.(표 5참조)

대상지역의 노인복지와 관련한 프로그램계획은 지역내의 도심부와 농촌부의 특성을 고려하여 차별화된 계획으로 구체적인 제시를 하지 않고 있다. 예를 들어 일자리 사업의 경우, 농촌노인과 도시노인의 경제활동에 대한 욕구는 뚜렷한 차이를 보이고 있으므로 지역에 따른 차별화된 일자리 사업이 제시되어야 할 것이다. 하지만 대상지역의 노인복지와 관련한 프로그램 계획을 살펴보면, 노인일자리 사업 확충, 가정봉사원 사업 확대, 경로당 활성화를 통한 노인 여가 서비스 개발 등 일반적인 노인복지 프로그램이 계획되어 있어 도농복합이라는 지역적 특성을 고려한 계획은 크게 부각되고 있지 않다. 주요 프로그램 내용은 강화군의 경우, 노인 여가 서비스의 지역순회 프로그램 개발, 접근성 제고부분의 통합 서틀버스 운행 그리고 기장군의 경우, 노인 일자리 사업의 휴농지 작물재배, 여가 서비스부분의 거점 경로당 선정 및 시범사업실시, 복지버스 운영 등이 지역적 특성을 고려한 프로그램 계획이라고 볼 수 있다. 인구규모에 비해 지나칠 만큼 넓은 면적을 가지고 있기 특성으로 인해 쉽게 발생할 수 있는 지역내의 복지소외를 방지하기 위해서, 프로그램 운영의 지역 순회, 거점 시설의 활용은 중요하기 때문이다.

경제활동노인: 농촌 44,8%, 도시 11.4%

건강으로 취업하지 않은 노인: 농촌 71.6%, 도시 54.1%

취업희망은 있으나 미취업 노인: 농촌 8.6%, 도시 20.3%

시간제 취업 희망 노인: 46.5% 도시 35.2%(이상 농촌진흥청. 2005. ‘농촌·도시노인의 삶의 질 비교분석’)

<표 5> 노인복지 프로그램 현황

구분	강화군	기장군	달성군	울주군
노인 일자리 사업	▪ 공동사업장 개설	▪노인 소호산업 육성 ▪휴농지 작물재배 ▪노인취업박람회	▪노인인력개발 프로그램 개발 및 상담 ▪노인일자리 만들기 사업 추진 (지역 단위 소규모 공동작업장 설치) ▪실버일자리 박람회 ▪노인일자리수당 현실화 및 취로 일수 확대	▪노인일자리 창출사업 (독거노인가정방문)
재가 복지 서비스	▪무료 급식 및 가정봉사 (기존서비스확대)	▪가정봉사원교육 사업의 확대	▪가정봉사원 파견센터 1개소 추가	▪독거노인 무선 페이징 설치 ▪독거노인 가정방문
보건복지연계 서비스	▪정기 검진 보조 (2년 마다 년 5,000명)	▪보건복지연계팀 구성	▪중풍·치매노인 관리시스템 강화 및 수발대상자 파악 및 수발자 상담	▪건강검진 프로그램 내실화 ▪경로당과 연계강화
노인 여가 서비스	▪지역순회 프로그램 개발 (영화, 노래방, 교양, 건강등)	▪여가복지프로그램 개발 분과 설치 ▪여가복지프로그램 공모사업 ▪노인복지회관 경로당 프로그램 연계 사업 ▪거점 경로당 선정 및 시범사업실시	▪경로당 활동문화 개선 (노인복지관 서비스병행) ▪실버자원봉사단 조직 및 활성화 ▪경로체육대회개최	▪노인정보화 교육 ▪예절학습당 운영 ▪경로당·보건소 연계강화
접근성 제고	▪통합 셔틀버스 운행	▪복지버스(관공서,보건 복지시설순회)운영 ▪보건지소의 복지 기능 강화 ▪기장군 노인복지관 분관 설치
경제적 지원	▪제 노인 수당 증액		▪저소득노인 생활안정 지원 (시행중)	▪장수수당 지급
기타	▪지역·복지 연계 협의체 운영	▪경로식당 운영 활성화

자료 : 4개 지역복지계획(2006) 중 노인복지계획 프로그램의 재구성

5) 기반조성 측면

기반조성계획은 사업을 보다 효율적, 효과적으로 수행할 수 있는 기본 여건을 마련하는 것으로 주요 내용은 지역복지 전달체계의 개선방안, 보건․복지 연계방안, 지역자원 발굴 및 활용방안 등을 기본적으로 포함하고 있는 것으로, 본 연구에서는 주민자치 및 자원봉사와 기반조성에 중심을 두고 분석하였다.

<표 6>에서 주민자치 및 자원봉사에 대한 특징으로는 면단위나 리단위의 행정조직 활용, 부녀회, 종교단체, 새마을회, 시민단체, 봉사단체, 직능단체의 활용, 자원봉사자의 활동 유인책 마련, 주민의 참여계획 등으로 정리해 볼 수 있다. 이는 농촌지역사회에서 강하게 나타나는 특성이라고 할 수 있다. 기반조성계획은 주로 지역사회복지협의체의 기능을 강화하는 방안, 주민생활지원서비스의 강화, 사회복지 전달체계의 개선 등으로 분류될 수 있었다. 이렇게 각각의 군지역을 비교할 때, 강화군과 기장군은 기반조성에 있어서 지역사회의 자원을 발굴하는 등의 민간의 역할 혹은 민과의 협력을 강조하고 있고, 달성군과 울주군은 공공기관간 연계체계 구축 등의 관의 역할을 강조하고 있음을 볼 수 있다.

<표 6> 주민자치 및 자원봉사, 기반조성계획 상 우선추진사업 내용

	주민자치 및 자원봉사	기반조성
강화군	▪지역사회 복지자원 발굴 및 활용 -면단위나 리단위의 행정조직을 활용. -부녀회, 종교단체, 새마을회,시민단체, 봉사단체, 직능단체의 활용	▪지역사회복지협의체 중심의 Information and Referral(I&R) System 구축 ▪방사형 지역복지 네트워크 전달체계 구축
기장군	▪기장종합사회복지관 민간위탁운영 ▪자원봉사 마일리지제 운영방안 ▪자원봉사자 화합의 장 행사 마련 ▪지역사회복지협의체 실무분과 활성화 방안 ▪주민자치센터의 복지기능 보강 방안 ▪자원봉사센터의 운영활성화 방안	▪지역복지협의체의 기능을 강화, 민간과 공공의 협력체계를 구축 ▪주민생활지원과 설치를 통한 지역주민 서비스 통합체계 구축
달성군	▪계획없음	▪시·군·구 본청의 주민생활지원조직 통합 ▪읍면동사무소를 주민생활지원기능 중심으로 개편 ▪공공기관간 연계체계 구축 ▪지역사회복지협의체 활성화 ▪복지위원 운영 활성화
울주군	▪주민자치 센터를 주민복지센터로 활용 ▪사회복지 관련 위원회에 복지수혜자 및 시민들의 참여확대	▪사회복지 전담조직의 효율화 및 전문화 ▪사회복지 종사자 처우개선 ▪사회복지 종사자들의 전문성 향상 ▪사회복지 정보화 시스템 구축

자료 : 4개 지역복지계획(2006), 노인복지계획의 주민자치·자원봉사, 기반조성계획 재구성

이러한 일부지역의 관주도의 주민자치 및 자원봉사, 기반조성계획과 더불어, 급증하는 노인복지의 수요를 충당하고 지역사회의 고유자원을 활용하기 위해 자발적 부문과 비공식부문을 최대한 활용할 수 있어야 한다(김순양·박병일·고수정, 2000; Rao, 1996). 따라서 지역사회의 자원, 예를 들어 농촌적 특색이 강한 4개 군지역에서는 농촌적인 정서를 포함하는 정적유대감 형성에 중점을 두는 것도 고려해 봄직 하다. 하지만 기반조성 계획도 해당 주제와 관련하여 현재의 문제점을 제시하고, 그 문제를 해결하기 위해 수행해야 할 업무를 중심으로 수립하여야 함에도(김경혜, 2003), 여전히 실체적인 실행계획이라 볼 수 없는 구호성 논의에 그치고 있다는 한계는 모든 지역에서 발견할 수 있다.

Ⅳ. 논의 및 함의

본 연구의 목적은 도심부와 농촌부가 복합되어 있어, 동일 지역내에서 큰 차이를 지닌 노인들의 욕구들을 담아내야 하는 도농복합형 지역의 노인복지계획을 비교·검토하였고 이를 통해 도농복합지역의 노인복지계획이 이러한 복합적 특성에 얼마나 잘 대응하고 있는가를 살펴보고자 하였다. 연구대상은 도농복합형 중소도시에 비해 지역 내 격차가 큰 광역시내 자치군 지역복지계획의 노인분야 내용이며, 이를 비전 및 목표, 노인복지시설의 분포, 노인관련 프로그램, 기반조성 중심으로 분석하였다.

본문에서 제시한 분석결과로부터 도농복합지역의 특성을 고려한 노인복지계획과 연관하여 도출 할 수 있는 연구의 함의를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 비전 및 정책목표의 측면에서 노인의 욕구 차이를 기반으로 한 도심부와 농촌부의 차별화되고 분화된 정책목표가 제시되어야 한다. 자치단체 내에서 도심부와 농촌부는 지역적 여건이 다르기 때문에 농촌부를 기존의 도시지역 복지계획틀로 복지환경개선을 유도하기에는 많은 무리가 있을 수 있다. 하위 정책목표는 도심부, 농촌부를 고려한 핵심사업을 제시하고, 실현 가능성을 검증 할 수 있도록 차별화할 필요가 있는 것이다.

둘째, 노인복지시설측면에서 시설을 증설하거나 신설하고자 할 때 지역분포를 고려한 균형적 배분에 대한 보다 구체적인 계획이 제시되어야 한다. 본 연구에서 드러난 바 있는 재가복지시설의 도심부, 노인의료복지시설의 농촌부 편재현상은 노인이 보다 쉽게 노인복지서비스에 접근할 수 있는 기회를 박탈하고, 적절한 서비스 이용을 어렵게 하는 것이다. 따라서 도농간 시설 편재현상이 두드러진 지역의 노인복지계획에서는 노인재가복지시설, 노인의료복지시설 등이 특정 지역노인들이 소외되지 않도록 도농간의 지역적 안배계획이 구체적으로 제시되어야 할 것이다. 물론 단순한 양적 확대를 위한 불필요한 복지시설의 설치가 아니라 지역의 여건을 고려한 양적 확대가 요구되는 것이다.

셋째, 노인관련 프로그램 측면에서 농촌부와 도심부를 고려한 프로그램의 차별화가 요구된다. 프로그램의 의도와는 달리 도심부와 농촌부의 인구사회학적, 또는 경제적 환경차이로 인한 기대할만한 효과를 거두지 못할 수도 있다. 도심형 지자체와 농촌형 지자체 모두에게 적용될 수 있는 일반적인 프로그램이 도농복합형 지자체의 공통적인 욕구에 대응할 수 있도록 한다면, 지역적 차이에 대응하는 차별화된 프로그램이 시행될 수 있도록 하는 것이 필요하다. 노인일자리 사업을 예로 들자면, 광범위한 지역전체를 포괄하는 단편적인 일자리 사업보다는 경로당을 활용한 지역거점 일자리 사업, 서비스를 필요로 하는 노인과 건강한 노인을 연계한 노노케어 형태의 서비스를 마을 안에서 소화할 수 있도록 하는 형태의 서비스를 생각해 볼 수 있을 것이다. 기장 전 지역 경로당 대표들과의 5회기의 초점집단 인터뷰에서도 농촌부 경로당의 가장 큰 문제는 출석한 노인들의 점심 도우미였다.

넷째, 기반조성 측면에서 농촌부가 가지는 고유한 지역자원을 활용한 기반조성계획이 수립되어야 한다. 공공부조제도의 사각지대가 많이 존재하는 우리나라의 경우, 사적지원체계에 대한 의존도가 높을 수 밖에 없다. 하지만 농촌노인은 전통적 가족규범, 친구/이웃관계가 안정적이기 때문에 도시노인보다는 비교적 강한 이웃간의 원조를 받을 수 있었다. 하지만 이러한 정서가 점차 소멸되어가고 있는 현실에서, 농촌부의 공공기관과 시설의 인프라를 확대하고, 이를 보완하는 역할로서 노인들 간의 사적인 지지체계, 계모임등을 적극적으로 활용한다거나, 혹은 마을부녀회와 같은 자원과의 연계를 통한 민간․비공식차원을 활성화할 수 있는 방안의 재조명이 요구된다.

마지막으로 전체적인 분석결과를 토대로 볼 때, 지역복지계획이 지방정부차원에서 수립되고 추진되는 것이기는 하지만 그 과정에서 지역적 특성을 충분히 반영하고, 실직적인 대안을 마련하기 위해서는 민간의 차원에서 지역복지계획을 보다 적극적으로 활용하는 것이 바람직하다고 본다. 정부차원에서는 거시적이며 제도적인 측면으로 지역사회 노인문제를 접근하고, 구체적이고 실천적인 부분은 민간차원에서 제공할 수 있도록 하는 것이다. 뿐만 아니라 도농복합이라는 지역적 특성을 충분히 고려할 수 있기 위해서는 계획수립단계에서 욕구조사 등 전단계 걸쳐 도심부와 농촌부를 구분하여 계획을 세워가는 것이 보다 효율적인 지역복지계획이 될 수 있을 것이다.

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이기영(李基永): 미국Ohio State University에서 Ph. D를 취득하고 현재 부산대학교 사회복지학과 부교수로 재직하고 있다. 주요관심분야로는 탈북자 및 이주민문제, 다문화시대의 가족, 사회복지 프로그램 개발과 평가, 기업의 비영리 활동, 지역의 노인서비스 등이다. 주요저서로는「북한이주민의사회통합을위한지역복지실천의모색」(집문당, 2006),「사회복지조사방법론(공역)」(시그마프레스, 2005)이 있고, 최근 부산대학교 BK21연구팀의 일원으로 동아시아형 토착적 지역복지모형연구에 참여하고 있다.<E-mail: klee388@pusan.ac.kr>

배은석(裵恩石): 부산대학교 사회복지학과 석사과정에 재학중이며, 현재 부산대학교 사회복지학과 BK21연구팀의 일원이다.<E-mail: coin21c@daum.net>

박해긍(朴海亘): 부산대학교 사회복지학과 석사과정에 재학중이며, 현재 부산대학교 사회복지학과 BK21연구팀의 일원이다.

<E-mail: park_0710@daum.net/논문접수일: 2008. 1. 8/심사게시일: 2008. 1. 15/심사완료일: 2008. 2. 19>

｢지방정부연구｣  제11권 제4호(2007 겨울) : 265～290

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