정책과정의 시차문제에 관한 연구:

｢지방정부연구｣  제12권 제1호(2008 봄) : 7～29

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서울시 대중교통정책 개편사례

A Study of the Policy lag approach of Policy Process:

in the case of Seoul Public Traffic Reform Policy

김 상 봉*

* 교신저자(Corresponding Author)

강 주 현

행정학 분야에서 본격적으로 ‘시차문제’에 주목하게 된 것은 비교적 근래의 일이다. 물론 기존의 정책학 연구에서 시간적 차원에 대한 고려가 전혀 없었던 것은 아니지만, 사회현상과 정책과정의 시차적 측면을 주도면밀하게 분석하여 이론화하거나 이를 토대로 실제사례의 해석에 있어서 그 적용가능성을 검토하려는 시도는 그리 흔치 않다. 이에 본 연구는 서울시의 대중교통 개편정책이 특정한 시점에서 전면적으로 집행되었다는 사실에 주목, 정책과정에 대한 시차적 관점에서 동 정책을 중심으로 발현되는 정책과정의 주요 양태를 정책과정 모형에서의 집행시차적 접근에 의해 전개하고자 하였다. 본 연구에서는 서울시의 대중교통개편정책에 관한 가설을 설정, 기존 행정의 시차적 접근에 의거한 주요논거모형 등에 의거하여 적시성, 변화시점의 장·단기적 시관, 숙성, 선후관계라는 분석관점을 설정하고 있다. 또한 이러한 분석결과를 토대로 시차적 관점에 의한 정책의 전략적 관리차원에서 그 가능성과 방안을 모색하고자 하였다.

주제어 : 정책시차, 시차이론, 정책과정, 대중교통정책

Ⅰ. 서  론

행정학․정책학 분야의 대다수 연구들은 주로 정태적 인과관계의 분석을 근간으로 하고 있다. 그러나 실제 정책 행위를 둘러싼 사회의 문제 현상은 복잡하고 역동적이며 환경과의 상호작용에 의한 소위, 동태적(dynamic) 측면이 강하다. 이 같은 점에서 볼 때 다분히 학제적이고 처방적이며 실용적인 학문(Dror, 1971; Anderson, 1978; Quade, 1982)이라 할 수 있는 행정학, 특히 정책학 연구에 있어서 ‘동태적 시간에 대한 고려’를 배제하는 것은 결국 “왜 좋은 정책과 제도가 실패하거나 혼란을 겪게 되는지”를 설명할 수 있는 중요한 변수 하나를 간과하게 되는 셈이었다.

대부분 사전예방이 아닌 사후처방 수준에서 고민을 거듭해야 하는 정책당국의 대응태도 등은 정책의 결정과 집행에 있어서 ‘시간’ 개념이 가지는 중요성을 잘 말해주고 있다. 즉, 한정된 시간을 두고 어떤 판단과 선택을 해야 하는 급박한 상황, 멈추지 않고 흐르는 동태적 시간 속에서 상대방의 후속 태도를 예측하며 기민하게 대응해야 하는 상황, 이에 따라 정책의 결정과 집행, 그리고 효과에 이르기까지 계속 발생할 수 있는 시간적 간극, 이른바 ‘시차(時差: time difference)'의 문제는 현실 정책의 긴밀성과 적합성이란 측면에서 주의 깊게 다루어져야 할 필요가 있다고 생각한다.

서울시는 지난 2004년 7월 1일을 기해 대중교통체계를 전격 개편한 바 있다. 당시 ‘버스중앙차로제’ 시행으로 잘 알려졌던 서울시의 혁신적 대중교통정책은 어느 정도 시간이 지나서 획기적이고 성공적이었다는 평가를 받았는데, 시행 초기에는 엄청난 혼란과 불편을 초래하여 언론과 시민들에게 혹평을 받았던 대표적인 정책으로 알려졌다. 이 같은 대대적인 대중교통체계의 개편을 위해 서울시는 3백여 명의 많은 관계자가 2년여 동안 장기간 준비를 하였음에도 불구하고 정작 시행 초기에는 많은 혼선과 오류를 보였고, 이에 따라 정책대상자인 서울시민들의 반응 역시 무척 부정적으로 격앙되어 있었다. 그런데 시간이 흘러가면서 언론기사는 호조적으로 변하기 시작하였고 시민들의 반응 역시 동조적으로 변하였다. 통상적으로 오랜 기간 동안 잘 준비된 정책은 시행 초기에 큰 관심과 지지를 받으며 원활히 추진되다 시간이 지나가면서 점점 관심에서 멀어지며 그 효과가 쇠퇴하기 마련인데, 흥미롭게 서울시의 대중교통정책은 그와 반대적인 양상으로 전개된 것이다. 그렇다면 이 같은 현상은 시간이 흘러가면서 정책이 본래 예정했던 효과를 본 것이었을까? 아니면 정책시행의 주체와 대상이 각각 정책을 바라보는 시각이 서로 달랐던 것일까? 분명한 것은 서울시의 동 정책이 특정한 날을 기해 일시적이고 전면적으로 시행되었다는 것이고, 그에 따른 엄청난 혼란과 불편은 어느 정도 예상이 가능했다는 점이다. 그런데도 서울시는 왜 무리하게 동 정책을 신속히 추진하였고 왜 한 번에 강한 외적 충격을 주었던 것일까?

정책과정의 시차문제에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제1호(2008 봄)

본 논문은 이 같은 연구질문을 토대로 하여 특정한 현상을 설명하는 여러 시도 중에 주로 ‘시간’에 중점을 둔, 이른바 시차적 관점에서 접근해보고자 한다. 즉, 서울시의 획기적인 대중교통체계 개편사례에서 나타난 시민과 언론의 평가가 왜 단기와 장기에서 달라진 것인지, 아울러 어느 정도 기간을 두고 잘 준비되었던 정책이 어떤 이유로 급하게 시행된 것인지를 중점적으로 분석해보고 나아가 정책과정의 시차로 인한 여러 문제점들을 전략적으로 관리할 수 있는 것인지, 그 가능성을 모색해보기로 한다.

그간 한국의 행정학․정책학 연구분야에서 이 같은 ‘시간’ 변수에 대한 관심이 비교적 소홀하였던 것이 사실인데, 근래에 들어 일군의 연구자들에 의해 행정학분야에서의 ‘시차이론(time-lag theory)’에 관한 연구가 지속되었고 그 결실의 하나로 해당연구내용 등을 집대성한 저서가 출간한 바 있다. 물론 이러한 시차적 접근이 아직까지 이론적 체계를 정교하게 갖추지 않았다는 비판의 여지가 존재하지만 여러 관련 논문을 정리한 단행본의 출간으로 인해 주목할 만한 새로운 이론으로 부각되었다는 점은 부인하기가 어렵다. 본 연구는 이러한 배경 하에, 서울시 대중교통정책의 개편사례를 대상으로 행정의 시차적 접근에 의한 주요논거를 기본 분석틀로 설정하여 분석을 전개하였다. 또한 이러한 분석결과를 토대로 정책과정에서 시차문제를 어떻게 관리해야 할 것인가에 대한 방향성과 그 가능성을 모색하는데 연구의의를 두고자 한다.

정정길(울산대)을 위시한 이달곤(서울대), 최종원(서울대), 임도빈(서울대), 정준금(울산대), 이시원(경상대), 신종렬(방송대), 권해수(한성대), 김창수(부경대) 등이 이에 해당된다. 이달곤(2005)에 따르면 시차연구는 한국에서 도입된 각종 정부개혁이 계획한 효과를 보지 못한 이유를 파악하려는 데서 출발하였는데, 정정길 (울산대 총장)은 우리나라 행정개혁의 실패현상을 설명하고 개혁의 효과성을 올릴 수 있는 처방적 방안을 연구하는 과정에서 착상한 것이 바로 ‘시간’이라는 차원에서 행정을 접근하는 것이었다고 한다.

정정길 외 공저. (2005).「행정의 시차적 접근」. 서울: 박영사.

Ⅱ. 시차적 접근의 이론적 배경

앞서 언급한대로 그간 정책현상에 관한 설명이나 이론들은 주로 정태적인 인과관계를 주축으로 하였다. 물론 동태적인 관점에서 현상을 설명하기 위한 시도가 없었던 것은 아니지만 시간에 대해 깊은 관심을 가지고 시차적 관점에서 이를 다룬 연구들은 비교적 근래에 제기되었다고 할 수 있다. 이와 달리 경제학 분야에서는 경제정책과 관련된 부분에서 이미 ‘정책시차(policy lag)’ 개념에 관심을 가지고 현상을 설명하고 있다. 이에 따라 “정부의 경제정책이 왜 항상 기대만큼 효과를 보기 어려운지”를 논리적으로 설명할 수 있게 되었다.

Lee Han-Bin(1970)은 관료들의 ‘시관(time perspective)’이 중요함을 역설한바 있고, 김형렬(1994)은 정책결정을 시간적 차원에서 바라보며 ‘질적 시간(qualitative time)’과 ‘양적 시간(quantitative time)’으로 구분하여 예시한 바 있다. 다른 차원에서 ‘시스템 다이내믹스(system dynamics)’의 방법론은 단선적인 인과관계가 아닌 순환적인 인과관계에 기초하여 정태적 분석이 아닌 동태적 분석을 수행하기 때문에 시차적 접근과 어느 정도 관련을 가지고 있지만(김도훈 외, 2001), 시차이론과 시스템 다이내믹스의 관계를 연구한 김동환(2007)은 시차이론의 경우, 행태주의적 접근에서 추구하기 어려운 동태적 현상을 설명하려 하면서 행태주의적 설명구조를 유지하려는 점에서 system dynamics와 상이한 입장에 있다고 말하였다.

1. 경제학 측면에서의 정책시차 접근

경제학자들은 주로 ‘재정정책(fiscal policy)’과 ‘통화정책(monetary policy)’의 비교에 있어서 정책시차 개념을 사용하고 있는데, 이를 테면 케인즈주의자(Keynesian)들은 재정정책을 선호하는 반면 M. Friedman을 중심으로 한 통화주의자(monetarist)들은 통화정책을 더 선호하는데, 이들 두 학파의 견해차는 통화정책의 전달경로에 대한 견해차와 함께 바로 이 정책시차에 대한 견해차를 보이고 있다(이준구․이창용, 2001)는 것이다. 경제학에서는 정책이 수립․집행되어 실제로 효과가 나타날 때 까지 어느 정도 시간이 흘러야 하는데 정책의 효과는 다소간의 시차(time lag)를 두고 나타난다는 것을 가리켜 정책시차(policy lag)로 지칭하고 있으며 이를 크게 내부시차와 외부시차로 구분하고 있다.

1) 내부시차(inside lag)

‘내부시차(inside lag)‘란 정부의 개입을 필요로 하는 사건이 발생한 시점부터 실제로 정책이 집행되는 시점까지의 시간 간격을 의미한다. <그림 1>에서 보듯이 tｏ시점에서 시민들의 미래에 관한 기대가 비관적으로 변하여 소비와 투자가 위축되는 사건이 발생했다면 이로 인해 총수요가 감소하면서 경기가 위축될 것인데, 정책당국이 즉각 파악하기가 힘들다. 만약 정부가 t₁시점에서 이런 변화를 감지했다고 하면 tｏ에서 t₁까지의 시간이 ‘인식시차(recognition lag)’에 해당된다. 하지만 정부는 원인을 분석하여 개입의 필요성 여부를 결정해야 하기 때문에 문제를 인식했다고 해서 바로 조치를 취할 수 없다. 따라서 문제분석을 마치고 t₂시점에서 정책필요성을 결정한다고 하면 t₁에서 t₂까지의 시간이 ‘결정시차(decision lag)’가 된다. 이어서 개입의 필요성이 결정된 뒤 필요한 수단과 강도를 정하고 관련 법안들을 준비해 실제집행에 들어가게 되는 때를 t₃라 하면 t₂부터 t₃까지의 시간을 ‘집행시차(action lag)’라 볼 수 있다. 결과적으로 내부시차란 문제가 발생한 tｏ부터 정책이 시행된 t₃까지의 시간경과 구조를 의미한다.

<그림 1> 경제학적 정책시차의 체계

정책시차(policy lag)

외부시차

(outside lag)

내부시차(inside lag)

t0～t1 ▶▶

t1～t2 ▶▶

t2～t3 ▶▶

▶▶▶

인식시차

(recognition lag)

결정시차

(decision lag)

집행시차

(action lag)

2) 외부시차(outside lag)

‘외부시차(outside lag)’는 시행된 정부정책이 최종적으로 경제에 영향을 미치는데 까지 걸리는 시간을 일컫는데, 길고 가변적(long and variable)이라는 특징이 있으며 그 크기는 경제구조에 따라 달라진다고 해석된다. 예를 들어 통화 공급의 증가가 경제에 영향을 미치는데 걸리는 시간은 사람들의 화폐보유성향, 투자의 이자율탄력성, 통화량과 이자율간의 관계 등에 따라 달라진다(김기화, 2001)고 보는 것이다. 통상 정책당국은 정부가 시행한 정책변화가 얼마만큼의 시간을 두고 경제에 파급되는지를 정확히 모르는 상황 하에서 정책을 집행하게 되는데 이런 상황에서 원하는 결과를 얻는다는 것은 매우 어려운 일이 아닐 수 없다. 이에 더해 문제를 더욱 어렵게 만드는 것은 시장내부의 사정인데, 문제발생 tｏ시점부터 경제는 고정적인 것이 아니라 계속 변화하기 때문이다. 예를 들어 t₂시점부터 시민들의 기대가 낙관적으로 바뀌어 경제가 서서히 회복된다고 했을 때, 이 같은 상황에서 정부가 t₃시점에 팽창정책을 실시하면, 오히려 경제는 가속적으로 팽창하여 경기활동의 진폭이 무척 커질 수 있다. 사실 과거의 경기순환 과정에서 취해진 수많은 정책들이 ‘경기 순응적 정책’이었다는 것은 시차문제의 중요성을 반증하는 것이라 할 수 있는 것이다.

재정정책의 경우, 정부지출과 조세율의 변화가 사람들의 행동에 직접 영향을 주기 때문에 내부시차가 길지만 외부시차는 비교적 짧은 편이다. 반면에 통화정책은 통화량의 변화에 따라서 각종 자산의 수익률이 변하고 이에 대응하여 사람들이 행동을 변화시키는데 시일이 걸리기 때문에 내부시차가 짧고 외부시차가 더 긴 편이다(Taggart, 1996).

2. 행정학 측면에서의 시차적 접근과 분석구도

1) 시차적 접근의 중요성

정정길 외(2005)의 시차적 접근 연구자들은 그간 행정․정책학의 기본적인 인과관계에서 시차적 측면이 소홀히 다루어졌다고 보고(정준금,2002b; 임도빈,2003a, 2007) 본격적으로 시차적 관점으로 접근하기 시작했다. ‘시차’의 본래 사전적 의미는 일정한 시간과 시간상의 차이 혹은 간극을 의미하는 것으로 '시차적 접근'(time lag approach)을 본격적으로 소개한 정정길(2002c)은 이를 변화시작의 시간적 차이(변화의 순서)와 변화계속의 시간적 차이(변화의 장단)를 포괄하는 개념으로 설명하고 있다. 이에 따르면 연구에 있어 가장 중요한 사실은 사회적 현상을 발생시키는 주체들이나 대상들의 속성이 변하하되, “시간적 차이를 두고 변화한다”라는 것이며 이런 “변화의 속도가 사물마다 다르다”는 것을 강조하는데 있다. 즉, 그간 관심을 소홀히 하였거나 직접적인 원인변수가 아닌 부차적인 것으로 취급하여온 시차문제의 재발견에 시차적 접근의 의의가 있다고 할 수 있는 것이다.

김준한(2002)은 다양한 의미로 사용되는 시간의 개념이 시차적 접근법이라는 하나의 틀 속에 모두 포용될 수 있을지 그리고 대상의 변화에 있어 단지 시간적 차이나 간극이 직접적인 원인 내지 주요한 설명변수가 될 수 있을지 등에 대한 의문을 제기하였는데, 정정길(2002c)은 이에 대해 시차적 접근방법(approach)보다 시간적 시각(perspective)이 더욱 정확하다고 인정하면서 시차라는 말을 ‘time-difference’가 아닌 ‘time-lag’으로 번역한 것이 혼란을 가져온 것 같다고 언급하였다.

정정길 외(2005)는 “사회과학자들이 자연과학자들처럼 시공을 초월한 인과법칙을 추구하려 하지만 불행히 사회현상간의 인과관계는 대부분이 화학적 인과관계다”라고 하였다. 또한 정정길(2002a)은 Simon(1977)이 언급한바 있는 -경험적으로 나타나고 상식적으로 통용되는- Mill의 인과법칙이 본질적으로 시차적 측면을 내포하고 있다고 보고, 시차적 요소가 개입하지 않은 인과관계는 진정한 것이 아니라고 말하였다.

2) 시차적 접근의 주요논리

시차이론은 그 주된 논리가 지속적으로 확대되고 있기 때문에 일원의 정형화된 이론모형이 존재한다고 보기 어려우나(최종원, 2003), 정정길 외(2005)에서 논의되고 있는「행정의 시차적 접근」내용은 비교적 시차이론의 주요 논리들을 다음과 같이 설명하고 있다.

첫째, 정책과 제도 수정의 ‘적시성(timing)’을 강조한다. 즉, 정책이나 제도의 도입 이후, 변화 과정상 “어느 시점에 변경을 시도하여야 바람직한 결과를 가져올 것인가”에 주목하면서 기존의 제도를 존속시키며 추가적으로 새 제도를 도입하는 경우, 특히 새 제도가 기존 제도를 손상시킬 수 있는 경우에 있어 적시성이 무척 중요하다고 말했다. 이는 곧 “정책이나 제도의 일부를 변경시키기 위한 충격을 어느 시기에 주느냐”에 따라 결과가 완전히 달라질 수 있다고 보았기 때문이다. 둘째, 변화요소의 ‘장기와 단기’를 구분한다. 정준금(2002b)은 제도 도입을 통해 변화시키고자 하는 변수들을 변화에 소요되는 시간의 장단으로 구분하고, 이때 고려하는 시간의 장단에 따라 제도 도입과정에 영향을 미치는 요소들이 다르기 때문에 파악해야 할 변수들이 달라지게 된다고 보고 있다. 셋째, ‘숙성(maturation)’ 개념에 대한 설명이다. 정책이나 제도의 도입이 완전히 정착되어 소기의 효과를 얻기 위해서는 “일정기간의 숙성을 거쳐야 한다”는 것으로 “숙성기간을 어느 정도의 시점에서 파악하느냐”가 문제가 되며, 정책이나 제도의 효과는 숙성기간이 어느 정도 경과한 이후에 평가하는 것이 보다 합리적이라고 주장한다. 넷째, '선후관계(sequence)'를 중시한다. 이는 곧 제도의 도입과 개혁이 성공하기 위해서 내용을 잘 구성하는 것과 더불어 이에 영향을 미치는 다양한 요소들의 시간적 배열 내지 우선순위 등을 정밀하게 고려하는 작업이 필요하다(정준금, 2002b)는 것이다. 다섯째, 정책일관성과 ‘시계(span of time)’를 고려한다. 정책실패의 한 원인으로 지적되는 정책일관성(consistency) 부족은 정책평가에 주목할 만한 기준이 되는데, 정책일관성에 있어 정책목표에 부응하는 집행이 아닌 포기, 중단, 지연, 변질 등으로 나타나는 현상에 대한 연구(염재호․박국흠, 1992)란 다른 측면에서 볼 때, 일관성의 시간적 측면을 정책과정과 결합하여 연구해야 할 필요성을 제기하고 있는 것이라 할 수 있다.

유사한 측면에서 정준금(2002b)은 변화의 속도(pace)와 안정성(stability) 개념을 언급하였다. 그에 따르면 제도 도입과정의 속도(pace)는 새로운 제도가 개혁관련 조직이나 개인에게 확산되는데 소요되는 시간을 의미하는데 정책의 내용과 상황조건 등에 따라 다양하므로 새로운 정책도입은 정책관련 요소 및 상황적 변수들의 영향에 따라 빠르거나 느린 진도를 보일 수 있다는 것이다.

정책 시차적 차원의 일관성은 시계에 따라 달리 평가되어야 하는데, 이 시계는 물리적 시간의 길이를 의미하는 정책의 지속시간(duration), 사회 변화의 속도(speed of change), 정책문제의 절박성(time urgency), 사전 시간계획(time frame) 등과 관련된 개념이다. 정책의 일관성과 관련하여 이달곤(2005)은 정책의 효과가 오래 지속되는 정책의 경우, 다른 분야의 단기적 목적을 위해 해당 정책을 자주 변경시키면 반드시 그만큼의 비용이 초래됨과 동시에 대상집단 및 국민의 정부신뢰를 하락시키는 원인으로 작용한다고 하였다.

이종범 외(1994)는 대안에 대한 정보를 충분히 알 수 있다 하더라도 정책선택이 불가능한 상태를 '딜레마(dilemma) 상황'으로 규정하고, 이 상황에 빠진 정책결정자의 정책대응을 소극적 대응과 적극적 대응으로 각각 설명하였다. 전자는 대안을 선택하지 않는 가운데 행하는 정책대응으로 비결정(inaction)과 지연(procra- stination)을 들고 있고, 후자로는 딜레마 상황의 변화를 유도하거나 현재 당면한 딜레마 상황을 벗어나기 위해 새로운 딜레마 상황을 창출하는 대응, 혹은 일단 결정을 내린 후 이를 번복, 수정, 왜곡 집행하는 순환적 결정(stop-go policy)등을 들고 있다.

3) 시차적 접근에 대한 이론적 논의와 연구 분석구도

정정길(2002a,b)의 시차이론에 대한 반론<주로 ‘시간’ 개념에 대한 논의>으로 김준한(20 02)은 “다의적인 시간의 개념을 시차적 접근법이라는 하나의 틀 속에 모두 포용할 수 있을지” 의문을 표하며, ‘순서로서의 시간'은 시차의 문제라기보다 정태적 이론으로 구성 가능하므로 시간 자체가 중요한 설명변수 역할을 할 수 없다고 보고 있다. 또한 ’역사로서의 시간‘은 이제까지 사용되었던 ‘상황’ 개념과 다르지 않으므로 시간은 간접적인 변수에 불과하다고 하였다. 그러나 ‘성숙기간으로서의 시간’은 시간의 경과가 중요한 원인변수로 작용하게 되므로 “이 경우가 엄밀한 의미에서 시간 개념을 이용한 시차이론이 많은 결실을 맺을 수 있는 분야”라고 주장하였다. 다른 관점에서 하연섭(2002)의 경우, “정책을 적용하는 대상, 또는 원인변수가 작동하는 대상이 시간의 흐름에 따라 변한다”는 주장에 반문하면서 이는 “시점의 문제가 아니라 개입대상(target) 상태의 변화 유무다”라고 하였는데, “시간이 흐른다고 해서 원인변수와 결과간의 인과관계가 달라져야 할 필연적인 이유는 없으며, ‘시간’, ‘성장과정’, ‘상황’ 등의 개념이 신제도주의에서 사용하는 개념들(‘맥락’, ‘제도’, ‘역사’, ‘경로의존’ 등)을 대체해야만 하는 필연적인 이유를 발견하기 어렵다”고 부연하였다. 또한 숙성기간과 관련해서 “시간이 많이 흐른다고 원인이 충분하게 성숙되는 것은 아니다”라는 점을 추가적으로 지적하였다.

Orren & Skowronek(1996)의 설명처럼 '경로의존(path-dependency)'은 시간 개념을 제도분석에 도입한 공헌에도 불구하고 제도변화 분석에 있어서 ‘외부적 충격’만을 강조하는 정태적 접근에 머무를 수 있는 위험성이 있다. 따라서 경로의존과 시간에 있어서 “특정 시점에서 변수들이 어떻게 상호작용하고 결합하는가”라는 통시적인 동태성에 초점을 맞추는 일이 중요한데(하연섭, 2003), Rueschemeyer & Stephens(1997)은 이를 두고 “인과관계란 곧 순서의 문제”라고 표현하였다.

그러나 하연섭(2003) 역시 '역사적 제도주의(historical institutionalism)‘에 대한 언급에서 역사란 곧 시간적 맥락을 의미하는데 그동안 이에 대해 제대로 주목하지 못했다고 언급한 바 있다. 정책이나 제도를 설계하는데 있어서 -특히 기능주의적 시각에서- 봉착하게 되는 문제점은 제도를 만드는 행위가 이루어지는 시점과 그 행위의 결과가 나타나는 시점 간에 상당한 차이가 존재한다는 사실인데, 이런 시각에서 볼 때 설계자는 장기적인 전망 하에서 일종의 master plan을 고려하면서 제도를 만들어 가야 하지만 실제로는 그때그때의 상황에 대처해 나간다는 것을 추측할 수 있다.

<표 1> 시차적 접근에 관한 주요 연구내용

연구자/연도	시차이론에 관한 주요 연구내용
정준금 (2002a)	- 시차의 장단에 따라 변화하는 변수들이 정책과정에 어떠한 영향을 미치는가를 환경정책을 통해 분석
조병훈 (2002)	- 공무원 민간근무 휴직제도의 성공적 제도와 방안을 시차적 관점에서 규명 - 새로운 제도개혁 노력의 성공을 위한 ‘시간적 동태성(temporal dynamics)’ 측면을 이해 - 제도와 전략의 수립에 있어서 목표의 시차성을 고려
권해수 (2003)	- 제도개혁을 위해 제도내에 존재하는 목적과 수단간의 인과관계를 시간적 연계 하에서 파악할 필요가 있다고 전제 - 고시제도 개혁사례를 동태적 시각에서 분석
김창수 (2003a) (2003b)	- 해양수산부 통합효과를 시차적 접근방법으로 적용 및 분석 - 시행착오와 학습시간을 허용하는 너그러움과 ‘기다림의 미학’을 강조
신종렬 (2003)	- 직무분석의 도입과 정착을 위한 전략 마련에 있어서의 시차를 고려한 분석의 유용성 검토
임도빈 (2003b)	- 행정조직구조의 기술적 특성을 시간의 길이(duration)이라는 측면에서 분석 - 각 조직은 핵심기능이 가진 시간적 특성이 다르기 때문에 조직구성원들이 가지고 있는 시간관도 달라야 함을 강조
이시원 (2003)	- 5급 사무관 승진제도 변화를 시차적 접근으로 분석 - 5급사무관 승진제도변화의 전개과정에서 심사승진방식이 급속히 확산된 배경과 이의 영향요인을 시차적 관점에서 식별
정준금 (2003)	- 개방형 직위 임용제도의 시차적 동태성을 선후관계, 각 요소의 시차적 변화(장·단기적 변화요인), 숙성기간 요인의 시차이론을 통해 분석 - 시기별 영향요인과 추진전략을 제시

이에 대해 정정길(2002c)은 시차적 접근에서 사용하는 '시간'이라는 개념의 내용이 다양해서 “시차적 접근방법(approach)이라기보다 ‘시차적 시각’(perspective)이라는 말이 더욱 정확하다”는 것을 인정하였다. 하지만 신제도주의에서 강조하는 ‘맥락’ 개념은 너무나 많은 요소들이 포함되므로 이를 분해하지 않고는 연구능률이 떨어지기 때문에 맥락의 분해가 제도화 단계별로 진행되어야 한다고 주장하였다. 시간 개념과 시차적 접근에 대한 이론적 체계가 아직 정교하지 못하고 시간의 흐름과 원인변수의 변화 및 숙성관계가 직접적이지 않다는 지적은 일면 타당하다. 그럼에도 사회현상(또는 그 배후)을 면밀히 관찰해보면 제도나 맥락이 변하지 않았지만 그저 시간이 경과함에 따라 자연스럽게 대상이 변화되는 경우를 종종 목격할 수 있다. 또한 반대의 경우로 정책과 제도가 시행되는 사회현상에서는 시간이 흐르면서 좀체 대상이 변하지 않는 경우를 발견하기가 더 힘들다. 문제는 그 변화의 원인을 ‘시간’이라는 큰 틀로 묶기에는 다소 무리가 있다는 점이다. 행정학에 대한 시차적 접근의 이론을 토대로 여러 정책사례를 분석설명한 주요 연구내용을 정리하면 <표1>과 같다.

<그림 2> 본 연구의 분석구도 및 접근

Ⅲ. 서울시 대중교통정책의 시차적 해석

민선 3기 서울시장의 주요 공약사업이었던 대중교통체계 개편은 서울시의 대중교통 이용환경을 획기적으로 개선하기 위해 서울시 공무원, 서울시정개발연구원, 관련 학계․교통전문가 등이 함께 참여하여 2002년 8월부터 본격적인 검토에 착수, 구체적 실행계획(action plan)을 수립하게 되었다. 이후 2004년 7월 1일을 기해 서울시는 대중교통체계(public transportation system)를 전면적으로 개편하였으며, 그 주요정책내용은 다음과 같다.

1. 서울시 대중교통정책의 주요 개편내용

1) 버스 노선체계의 개편

노선체계 개편은 버스의 간선 기능 회복과 접근성, 신속성, 효율성 및 쾌적성을 향상시켜 편리한 대중교통수단으로 재도약하기 위해 추진되었는데 기존의 도시형버스, 좌석버스, 마을버스, 지역순환버스를 기능별로 간선버스(파랑 B), 지선버스(초록 G), 순환버스(노랑 Y), 광역버스(빨강 R)의 새로운 유형으로 개편하였다. 노선개편은 버스의 주요기능을 이원화해 간선과 지선노선으로 변화시킨 것이 가장 큰 특징이며(서울시, 2006), 노선번호 역시 출발지권역과 도착지권역 다음에 2자리 일련번호를 부여하여 번호체계를 달리 하였다.

2) 중앙버스전용차로제 시행

1970년대 중반 브라질의 꾸리찌바시가 처음 시도해 성공을 거둔 다음 구미의 여러 도시, 일본, 대만에 이르기까지 널리 시행된 중앙버스전용차로제는 가장 가시적으로 드러난 개편내용이라 할 수 있다(경향신문, 2003.4.18). 버스전용차로제는 지하철보다 훨씬 적은 투자비용으로 경전철 정도의 수송능력을 가능하게 하며 운영 중 쉽게 개선․복구할 수 있고 승용차수요를 버스수요로 전환하도록 유도할 수 있다는데 의의가 큰데(김순관, 1997), 서울시는 도로자격이 합당하지 않거나 신설 및 확장에 비용이 많이 드는 기존 도로의 경우, 가로변 버스전용차로의 기능개선 사업으로 병행 추진하였다.

이와 관련 서울시는 버스우선처리시스템 도입 방안의 일환으로 주요 간선도로와 도시고속도로 상의 버스전용차로 도입노선을 13개 노선, 170km로 확정지었는데, 그 중 6개 노선은 2004년 1단계 설치사업으로 완성하기로 하였고 2005년 이후 7개 노선을 2단계로 추가 완성하기로 계획하였다(서울시, 2006).

3) 버스종합사령실 및 교통관리센터 구축

fast track 구축방식을 적용한 버스종합사령실(BMS: Bus Management System)의 신설로 인해 서울시 소속 버스회사의 전체 운행상황을 실시간으로 모니터링 할 수 있는 기반이 조성되었다. 나아가 서울시는 세계대중교통협회(UITP)회의 개최를 계기로 BMS를 확대하여 서울시 교통관리센터(Seoul TOPIS: Transport OPeration and Information Service)를 구축하였다(서울시, 2006).

이를 위해 서울시는 1단계(2003. 4. 4.~2004. 6. 30)로 버스종합사령실을 소방방재본부에 구축하고 버스단말기(위치확인장치, 통신장치, 버스배차간격표시기)와 시스템(주전산기, 네트워크 장비, 상황판, 관제 모니터 등)을 설치하였으며, 2단계(2004. 7.~2004. 12)로 버스사령실 운영 및 잔여버스 단말기 약 3,000대를 추가로 설치하였다(윤혁렬, 2004). 이에 실시간 배차관리 지원, 버스운행정보 제공, 운행조정 지시, 버스도착 예정정보 제공, 대중교통 최적경로 안내, 운전행태 관리, 표준화된 tool에 의한 배차관리 지원 등이 가능해졌다.

4) 버스운영체제 준공영화제 도입

2003년 7월 동북부 버스시범실시의 실패 이후, 서울시는 ‘버스개혁시민위원회’를 구성하여 근본적인 교통문제를 개편할 수 있는 방안을 모색하였는데(서울시, 2006), 그 중 하나인 준공영제는 버스노선과 버스운행방식을 공익에 맞게 설정한다는 것으로 주간선노선 입찰, 운송수입금 공동관리 등으로 나타났다. 이 같은 조치들은 서울시가 당면하고 있는 버스문제의 근본적인 해결을 위해 버스운영의 공공관리(public management)적 요소를 강화하고자 한 것으로 간주할 수 있다.

이에 더해 서울시는 대고객서비스 개선을 위하여 버스기사에 대한 노동자 고용보장제도를 마련하고 공정한 인사관리 및 엄격한 복무관리로 친절봉사 서비스 교육을 지도하였다(서울시, 2006).

5) 새로운 교통카드시스템 채택

서울시가 채택한 새 교통카드인 ‘티머니’(T-money)는 기존 메모리카드(memory card)와달리 IC memory와 CPU가 탑재된 비접촉식 smart card로 버스, 지하철뿐만 아니라 향후 택시를 포함한 모든 대중교통수단에 도입․사용될 수 있게 설계되었다. 서울시(2006)에 따르면 현행 스마트카드의 수도권 전역 및 전국적 호환이 가속화되고 있는 중이다.

2003년 10월에 설립된 (주)한국스마트카드(KSCC: Korea Smart Card Corporation)는 서울시 교통카드 사업자 선정 시 우선협상대상자였던 LG CNS가 주도해서 만들어진 법인으로 교통요금 정산, 시스템 운영, 카드발행 등을 담당하고 있다. 주요 투자처는 서울시, LG그룹, 이동통신회사, 신용카드사, 대한교원공제회 등이며 이중 서울시가 최대주주라 할 수 있다(서울시, 2006).

6) 대중교통 요금체계의 개편

그간 대중교통수단을 갈아탈 때마다 따로 요금을 내었던 수단별 독립요금체계를 개선하여 서울시는 갈아타는 교통수단과 횟수에 상관없이 거리에 따라 요금이 부과되는 ‘대중교통 통합요금제’를 도입하여 환승요금을 할인하였다. 또 지하철 시내구간의 불합리한 구역 요금제도를 시외구간과 같은 ‘거리비례제’로 일원화함으로써 합리적인 대중교통 요금체계를 구축하였는데, 장거리 이용승객들의 민원제기에 따라 지하철 정기권도 도입하였다.

구체적으로 대중교통 통합요금제는 대중교통을 여러 번 갈아타더라도 총거리가 기본거리의 12km이내일 경우에는 기본요금인 800원만 내고(무료환승), 기본거리 이상 통행 시에는 매 6km마다 100원씩의 추가요금을 내되, 아무리 장거리를 가더라도 이용한 교통수단 각각 요금의 합보다 많지 않게 부과하는 체계로 확정되었다. 또한 버스는 균일요금제로 동일한데, 간선버스와 지선버스는 800원, 마을버스와 순환버스는 500원, 광역버스와 고급간선버스는 각각 1,400원, 1,000원으로 책정하였다.

서울시 대중교통체계 개편을 사전에 기획․연구하고, 이에 따른 버스운행실태 및 서비스수준을 사후 모니터링 한 서울시정개발연구원(2005)에 따르면 서울의 버스이용시민을 대상으로 한 서비스수준 만족도조사 결과, 개편 초반에 교통카드의 오작동, 노선 및 번호체계 변화과정에서의 홍보 부족 등으로 시민 불만이 매우 높았던 것으로 드러났다. 하지만 점차적으로 개선되어 개편 3개월 시점인 10월 이후부터는 만족한다는 의견이 불만족스럽다는 의견보다 높은 것으로, 그 이후에는 보합세를 유지하고 있는 것으로 나타났다.

7) 기타 대중교통체계 개편내용

서울시는 선진화된 차고지 시설을 추가 확보하고 기존 차고지를 리모델링하는 방향으로 ‘공영차고지’ 조성을 추진하였다. 이에 따라 서울을 동서남북권으로 나누어 기존에 운영 중인 공영차고지를 포함, 총 9개 권역에 공영차고지 신설 및 정비를 계획하였다. 나아가 교통상황과 지역 여건 등을 분석하여 도심 3개소와 부도심 8개소, 시계 7개소 및 시계외곽 4개소의 총 22개 지역을 ‘환승센터’로 사업대상을 지정하였다(서울시, 2006). 뿐만 아니라 대중교통체계 전면개편에 따라 쾌적성과 안정성이 떨어지는 기존의 버스 대신에 교통 약자를 배려하고 환경에 도움이 되는 새로운 고급버스를 도입하였다.

그 예로 ‘굴절버스(articulated bus)'는 시내버스를 지하철처럼 운행할 수 있는 대용량, 고효율버스로 적은 비용으로 도시교통 문제의 해결이 가능한 간선급행버스(BRT: Bus Rapid Transit)의 핵심적 요소라 할 수 있다. 이 버스는 준공영제로 운영되는 간선노선이나 지하철 혹은 경전철이 필요할 정도로 교통수요가 많은 구간, 내지는 중앙버스전용차로나 가로변버스전용차로가 시행되는 구간에서 주로 운행된다. 이외 장애인 등 교통약자가 대중교통수단을 자유로이 이용할 수 있도록 일반버스보다 차체 바닥이 낮은 ‘저상버스(low floor bus)’를 도입하였다. 여기에 더해 무공해 청정 연료인 천연가스를 사용하는 ‘CNG(Compressed Natural Gas) 버스’가 운행되어 매연으로 인한 대기오염을 줄이게 되었다.

2. 시차이론에 따른 서울시 대중교통개편정책의 분석

전술한 서울시 대중교통정책 개편사례를 중심으로 행정의 시차적 접근에서 제시된 주요논거를 분석틀로 분석을 시도하였다.

1) 대중교통 정책개편의 적시성

행정의 시차이론에서는 정책결정 및 집행 등에 있어서 '적시성(timing)'이 가지는 중요성에 대해 주목하고 있다. 정책이나 제도의 변경 또는 도입 시에 이를 위한 “충격을 어느 시점에서 주느냐”에 따라 그 결과가 확연히 달라질 수 있기 때문이다. 주지하다시피 서울시 대중교통정책의 경우, 2004년 7월 1일이라는 특정한 시점을 계기로 일시적이면서 동시에 전면적으로 제반 체계(버스노선체계, 버스중앙차로제, 버스운영체계, 교통요금체계, 교통카드시스템, 교통관리체계 등)가 개편되었는데, 이는 실제의 행정현상에서 그리 흔한 일이 아니다. 흔히 불확실성 하에서 제도를 설계하고 이를 시행하는 정책당국의 입장에서 한 번에 모든 것을 시도하는 일은 그 만큼 위험부담이 크고 또 성공여부를 확신하기가 어렵기 때문에 합리적․점증적인 수준에서 제도 변경을 도입하는 경우가 많은데 서울시 동 정책의 경우, 각종 관련 제도의 시행을 일시에 전격 추진하여 의도적으로 집행시차를 단축한 흔적이 역력한 편이다. 동 정책의 개편은 민선시장의 취임일이 약 한 달 정도 지난 2002년 8월부터 준비되었는데, 선출직 광역단체장인 서울시장의 임기(4년)를 고려한다면 동 정책의 형성에 소요된 약 2년이라는 기간은 정책집행을 위한 준비에 있어서 결코 짧은 시간이라고 할 수 없다. 이러한 기간에 걸친 정책의 형성이 집행단계로 연계될 때는 통상 장기적 계획에 따라 단계적이고 순차적인 절차 체계를 밟게 되지만 서울시의 동 정책은 특정 시점을 계기로 단기적으로 신속하게 정책의도가 실현되고 이에 따른 성과도출을 위해 일시에 전면적인 추진의 양태로 나타나게 된 것이다. 이러한 정책개편의 적시성에 의해 서울시의 대중교통개편정책은 일시적이고 전면적인 집행양태를 보이고 있고 시간이 흐르면서 제도의 고착화, 안정화가 실현되어 해당 정책효과를 발휘, 확대 시행해 가는 결과를 가져오고 있다. 그렇다면 왜 서울시는 특정 시점을 ‘적시(opportune time)’로 보았던 것일까?

먼저, 이 같은 적시성의 기반이 되었던 신속성은 정책결정자의 개인적 측면에서 어느 정도 설명이 가능해진다. 언론과 시민에 조명된 민선 서울시장의 특징은 ‘불도저 같은 추진력을 가진 인물’이었다. 오랜 민간건설사 CEO경험으로 인해 시정을 경영의 일환으로 인식하고 그에 따라 공기에 맞춰 사업과 정책을 추진하려는 태도가 은연중에 곳곳에서 나타나났을 것이라는 추측이 가능해지는 것도 이와 같은 이유 때문이다. 이러한 정책결정자의 개인적 기질과 특성은 시정에도 그대로 연계되어 서울시 대중교통 개편정책의 경우처럼 무척 빠른 집행속도로 추진될 수 있었을 것이다. 다음으로, 정책결정자를 둘러싼 제도적 측면을 고려할 수 있다. 광역단체장인 서울시장은 시정을 책임지는 행정가임과 동시에 차기선거를 의식해야 하는 정치가의 역할을 동시에 요구받게 되는데, 이는 곧 서울시장이 자신의 임기 내 정치적 지지를 높이기 위해 특정한 성과를 도출해야 하는 긴박한 상황에 처해있음을 의미한다. 이런 상황 하에서 취해진 대중교통 정책개편은 그래서 한 동안 언론에 의해 질타를 받기도 하였다. 다른 차원(상호견제의 제도적 장치라는 측면)에서 시장-시의회 관계를 살펴보면, 당시 시의회 의원 102명 중 15명을 제외한 나머지 의원들 모두 시장과 동일한 당에 소속되어 있어서 교통정책 개편과정에서 별 다른 이견을 보이지 않았다는 점도 주목할 수 있다. 또한, 정책결정자를 둘러싼 환경적 측면도 외면하기 어렵다. 선출직 단체장이 처한 정치적․행정적 지위와 역할 사이의 모호함은 그를 둘러싼 제반 환경이 급박하게 돌아감으로써 문제를 더욱 복잡하게 만들기도 한다. 이 같은 환경적 측면는 제도적 측면과 연계선상에서 파악될 수 있는데, 일례로 선거민들의 상당수가 경제불황에 대해 불만족을 표시하고 있는 경제환경이라면 선출직 단체장은 이를 의식하여 경제활성화에 관심을 기울일 수밖에 없다. 뿐만 아니라 자신의 행보에 긴장과 압박을 줄 수 있는 강력한 정치적 경쟁자가 존재하는 정치환경이라면 정책의 형성과 집행에 있어서도 정치적으로 쉽게 부각되거나 단기에 홍보될 수 있는 대형(주로 물리적)사업에 치중할 경향이 높아질 것이다.

“개편된 서울시의 교통체계가 커다란 혼란과 불편을 야기한 것 역시 정치색이 너무 짙은데서 비롯됐다. 청계천 복원공사 착공식이 열린 것은 지난 해 7월 1일. 서울시 교통체계를 바꿔 첫 시행한 것도 7월 1일이다. 우연일까. 7월 1일은 서울시장의 취임일이다”(머니투데이, 2004.7.5), "이번 대중교통체계 개편은 상황이 달랐다. 불도저 시장의 긍정적인 점보다는 부정적인 점이 극명하게 노출됐다. 일부에서는 준비부족을 이유로 실시시기를 재고할 것을 요청했다고 한다. 그런데 시장은 자신의 취임 2주년 기념일인 7월 1일에 억지로 맞추려는 사심이 앞섰다. 청계천 복원공사 때처럼 일단 시작한 다음에야 시민들이 적응할 수밖에 없지 않겠느냐는 돌격대 정신이 일을 그르친 것이다"(한국일보, 2004.7.13).

민주노동당 소속의 한 의원만이 사전에 과정상의 문제를 지적하고 우려를 표명하였다. 입법기관이 행정기관을 적절히 견제하거나 통제하지 못하는 상황이라면 선출직 단체장의 독단과 전횡을 제도적으로 제어하기가 어렵게 된다.

당시 서울시장은 같은 당 소속의 당대표, 그리고 경기도지사와 함께 유력한 차기 대권주자의 한 사람으로 거론되고 있었는데, 상대적으로 대중적 인기가 있었던 당대표와의 지지율 차이가 쉽게 좁혀지지 않았던 관계로 정치적 행보가 다소 불투명한 환경에 처해있었다. 이 같은 정치환경은 대선을 준비하는 서울시장에게 있어서 모종의 초조감과 불안감을 주었을지도 모른다.

<그림 3>정책과정의 시간별도식화와 주요결정요인

끝으로, 정책의 추진과 관계되는 추진동력의 관성측면을 거론할 수 있다. 서울시 대중교통 정책개편의 경우 공무원 등 수많은 관계자가 무척 열정적으로 관여한 것으로 알려졌는데, 이동하는 물체의 속도가 점점 빨라지면 그 만큼 정지가 용이하지 않듯이 당초 계획한 대중교통 개편시기가 다가올수록 관계자들의 희망과 용기도 커져갔던 것으로 보인다(서울시, 2006) . 실제 당시 서울시 정무부시장은 한 언론과의 인터뷰에서 개편 전날 시장에게 조심스레 연기를 제의했고 시장 역시 비슷한 의견이었지만 동 정책은 그대로 추진되었다고 언급한 적이 있다. 서울시의 한 고위관계자에 따르면 당시 외부기관의 한국전산감리원은 6월 28일과 29일 양일에 걸쳐 당일 날 오픈이 불가하다는 의견의 보고서를 서울시에 제출했지만 시스템 시행자측이 준비가 완료되었다는 의사를 보임에 따라 예정대로 진행하게 되었던 것으로 나타났다. 다소 이견의 여지가 있지만 동 정책은 장기적인 차원에서 긍정적인 평가를 받게 되었고, 결과적으로 서울시장의 임기 2주년 시일과 맞물려 ‘적정한 시기’에 부각될 수 있는 사례가 되었다.

상황적 측면은 환경적 측면과 유사하기 때문에 별도의 독립변수로 설정하기가 어렵다는 문제가 제기되었으나 논자는 서울시, 시정연 등 정책관련자들과의 인터뷰 도중 이 같은 측면을 따로 부각시켜 하나의 원인변수로 설정할 필요가 있다는 생각을 가지게 되었다. 인터뷰에 응한 한 관계자는 동 정책이 너무 빠른 속도로 추진되었다는 사실을 인정하면서도 그럴 수밖에 없었던 상황을 다음과 같이 설명하였다. “논리적으로 분명하게 말하기 힘들지만 보이지 않으면서 강한 영향을 미치는 것들이 있다. 조직의 분위기나 사기 같은 것이 바로 그런 것인데 ... 시장과 함께 일하면서 그런 기분을 느끼곤 하였다. 언론에도 나왔듯이 이 사업은 2여 년 동안 열심히 준비되어 온 것인데, 시행초기에 혼란에 휩싸여 얼마나 당황했는지 모른다. 아마 시장도 추진에 무리가 있을 수 있다는 것을 알았을 것이다. 실제로 시장은 참모들의 강행의견에 반대를 표한 것으로 알고 있다. 하지만 오랫동안 이 정책을 준비해온 사람들은 묘한 자신감과 용기를 가지게 되었다. 할 수도 있겠다는 희망이 점점 커가는 것을 느끼게 되었다. 그런 생각이 들 때는 이미 되돌릴 수 없는 상황에 돌입해 있었다고 생각한다. 이제는 상황이 우리를 그렇게 몰고 가도록 만들어버린 것이다.”

2) 장․단기적 평가와 시관의 상이

서울시 대중교통 정책과 제도의 개편․도입 과정과 관련한 단기적 요소와 장기적 요소의 고려는 다음의 두 가지 측면에서 접근이 가능하다. 우선, 정책시행의 관점에서 본 정책의 형성기간을 고려할 수 있는데, 앞서 언급하였듯이 선출직 단체장의 임기 4년을 전제한다면 본 정책의 준비기간인 2년은 결코 짧다고 보기 어렵다. 일부 언론과 전문가들은 해당정책이 졸속으로 추진된 것이라고 비판하기도 하였지만 동 정책은 지방정부 수준에서는 흔치 않게 시장취임 후 한 달 정도를 지난 시점에서 약 2년 동안 3백 여 명의 관련자가 참여하여 추진된 것이었다. 반면, 동 정책의 개편과 시행이 비교적 큰 범위에서 많은 내용을 담고 있다는 점에서 볼 때는 그 파급효과를 고려하여 보다 장기적인 차원에서 시행되어야 했다는 반론도 가능하다.

다음으로 정책에 관한 평가의 측면에서 단기적인 차원과 장기적인 차원을 고려할 수 있다. 2004년 7월 1일을 기점으로 한 대대적이고 전면적인 정책개편은 시행 초기 많은 혼란을 불러일으켰고, 그 결과 시민과 언론으로부터 수많은 비판에 직면하게 되었다. 그러나 일정 기간이 지나서 언론은 동 정책에 대해 호조적인 자세로 돌아섰고 시민들의 만족도 역시 점점 높아진 것으로 나타났다(표 2). 이에 대해 언론은 “천당과 지옥을 왔다 갔다 한 정책”(서울신문, 2004.10.8), “말도 많고 탈도 많았지만 나름대로 적잖은 성과”(한국경제, 2004.10.28) , “천덕꾸러기가 효자로 거듭날 조짐”(헤럴드경제, 2004.11.5)이라고 표현한 바 있다. 그런데 동일한 정책에 대한 시민과 언론의 평가가 왜 단기와 장기 시점에서 이처럼 극명하게 바뀌게 된 것일까? 이에 대해서 행정에 대한 시차이론에서는 제도의 시행 이후 일정한 시간이 흐르면서 발생되는 ‘숙성효과’(maturation effect)와 정책과 제도에 대한 ‘시관의 차이(different time perspective)'에서 접근하고 있다.

<표 2> 서울시 대중교통체계 개편효과의 변화

(대중교통이용자, 명)

구분		7월1주	7월2주	7월3주	7월4주	7월5주	8월1주	8월2주	8월3주	8월4주
전체	04	4,685	7,302	7,207	7,187	6,908	6,410	6,837	7,105	7,659
	03	6,736	7,020	6,441	6,543	6,235	6,289	6,369	6,369	6,657
지하철	04	2,493	3,313	3,103	3,006	2,874	2,645	2,809	2,941	3,085
	03	2,653	2,911	2,642	2,756	2,499	2,534	2,669	2,669	2,865
일반 버스	04	2,192	3,989	4,104	4,181	4,034	3,765	4,028	4,164	4,573
	03	4,084	4,109	3,799	3,787	3,736	3,755	3,700	3,700	3,792
마을 버스	04	516	846	899	901	840	842	915	942	1,015
	03	804	837	779	783	727	688	711	766	831

자료: 월간교통. 2004년 11월호. p.34.

특히 후자의 관점에서 이 같은 현상을 바라보았을 때, 정책에 대한 관료와 시민들의 상이한 시관은 정책의 형성과 집행에 있어서 특히 예의주시할 필요가 있다. 정부의 주요업무가 대시민 행정서비스에 있고 따라서 그 결과에 대한 평가 역시 시민들의 만족도 조사로 반영된다는 점을 가정할 때, 아무리 좋은 정책과 제도의 시행도 시민들의 생활에 불편과 불안을 준다면 더 이상 성공한 정책이라고 보기 어렵기 때문이다. 하지만 해당 정책에 대한 평가시기에 따라 시민만족 수준이 달라진다면 이는 또 다른 범주의 문제 가능성을 제기한다. 예컨대, 서울시의 대중교통정책 개편의 경우, 동일한 정책에 대한 시민평가가 단기와 장기에서 상이한 입장을 보였는데, 이는 곧 “어느 시기에서 평가를 하느냐”에 따라 그 결과가 완전히 달라질 수도 있다는 것을 반증한다. 중요한 것은 동일한 정책과 제도를 두고 “관료와 시민이 가지는 시관이 다르다”는 것을 전제하는 것이며, 나아가 대중교통정책과 같이 시민들의 생활과 직결되는 제도의 변경에는 이에 대한 각별한 주의가 요구된다는 것을 인식할 필요가 있다는 점이다. 부연하면 상이한 시관이라는 측면은 관료들의 경우, 상대적으로 장기적인 차원에서 제도의 설계와 변경을 고려할 수 있지만 시민들의 경우, 직접적인 생활과 관련되는 분야에서 단기적인 차원의 관심을 보일 수 있다는 것을 의미한다. 이 같은 분석 결과로 볼 때, 정책결정자가 의도하는 제도의 설계와 정책의 집행에 있어서 정책대상자와의 상이한 시관을 사전에 면밀히 고려해야 할 필요가 있고, 나아가 정책의 평가 부분에 있어서도 장기와 단기 차원의 상이함을 전략적으로 염두해 두어야 함을 알 수 있다.

이에 대해 Lee Han-Bin(1970)은 발전행정 연구분야에서 과거․현재․미래 지향형과 같은 관료들의 ‘시관(時觀: time perspective)’이 상이하기 때문에 이 같은 차이를 인식함이 중요하다는 것을 역설한바 있다.

시민들의 여론을 반영하는 언론 역시, 장기적인 시관보다 단기적인 그것을 가지고 있다고 볼 수 있다. 동 정책에 대한 언론보도가 그것을 여실히 증명하는데 일례로 C일보의 경우, “대중교통개편 Q&A”(2004.6.30), “새 대중교통체계 첫날 버스 빨라졌다”(2004.7.2) 등의 긍정적 기사에서 -시민들의 부정적 반응에 따라- 입장을 돌변하여 “교통체계문제점 고칠 곳 너무 많아”(2004.7.8), “중앙버스차로 빨라진 것 없어”(2004.10.7) 등의 부정적 기사를 쏟아내었고 D일보의 경우, 2004년 6월에 무려 6회에 걸쳐 대중교통개편 안내정보를 상세 보도하며 시행일인 7월 1일에도 “출근길이 달라진다”라는 기사로 대중교통혁명을 운운하였지만 곧바로 자세를 바꾸어 7월 8일부터 “교통카드 총체적 부실” 등의 비판적 기사를 게재하였다.

3) 정책학습효과: 정책적응기간

서울시의 대중교통 정책개편은 특정한 날을 기점으로 해서 일시에, 전면적으로 추진되었고 그에 따른 파장 역시 컸다. 개통 첫날과 그 다음 날, 중앙버스차로는 막힌 버스들이 줄을 지었고 버스의 카드 단말기는 오작동을 일으켰으며, 엎친데 덮친격으로 전날 밤부터 내린 비로 임시노선도가 떨어져나가고 백화점 세일 때문에 승용차도 급증하였다. 뿐만 아니라 개편 첫 날 교통국 종합상황실에는 엄청난 민원이 접수되었고 서울시청 홈페이지에도 질책하는 의견이 폭주하였다. 이 같은 불편을 느낀 시민과 언론의 비판이 거세어지자 서울시는 신속히 보완대책을 강구하였지만 상황은 더욱 급박하게 흘러 상당 수 누리꾼(netizen)들이 서울시에 대한 손해배상청구소송과 국민소환서명운동을 전개하였고, 일부 시민단체는 서울시의 무리한 교통개편 강행의 책임을 물어 감사원에 감사를 청구했다. 이에 대응하기 위해 시장은 2004년7월4일, 긴급기자회견을 열고 급기야 대 시민사과성명을 발표하기에 이르렀다.

개편 시행일인 7월 1일을 하루 앞두고 서울시는 시민들이 잠든 심야 4시간 동안에 기존의 운행버스를 새로운 체계에 맞게 탈바꿈시키는 대규모 민관합동작전을 수행하였다(서울시, 2006). 시민의 발인 대중교통의 특성 상, 불과 하룻밤 사이에 시내버스의 번호와 노선이 동시에 바뀌기 때문에 버스는 전날까지 기존 노선을 달린 후 각 차고지로 이동해 새 단장에 들어가게 되었는데, 거의 1만대의 버스요금, 노선, 번호 등을 바꾸는데 주어진 시간은 겨우 4시간 정도에 지나지 않았다.

그런데 한 달 정도의 시간이 흘러가면서 점차 시민들의 반응은 달라지기 시작했다. 시민들은 변경된 버스노선과 정류장을 확인해갔고 통합요금제와 거리비례제 개념을 이해했으며 교통카드 단말기 접촉과 환승요금 할인 등의 이용방법을 숙지해 새로운 시스템에 적응해갔다. 또한 ‘버스기차역’이라는 오명을 들었던 강남대로의 경우, 수도권을 오가는 경기도 버스와 지선버스를 가로변에 정차하도록 하면서 문제가 개선되었다. 아래 <표 3>는 2006년도에 서울시가 발간한 교통백서에 나타난 내용으로 개편 전후로 주요지표가 변화되었음을 알 수 있는데, 이 같은 정책효과에 대한 언론 기사 역시 호의적으로 변하기 시작했다.

서울경찰청의 발표(2004.12.5. ‘중앙버스전용차로 시행구간 교통량 조사분석’)에 따르면 10월을 기준으로 한 서울의 1일 평균 교통량은 807만 6,000여대로 지난 해 9월 855만 3,000여대에 비해 5.9% 감소하였고 반면 대중교통 이용자는 1일 평균 1,015만 5,000여명으로 지난해에 비해 12% 증가한 것으로 나타났다.

<표 3> 개편 전후 1년간의 주요지표 변화

주요 지표	변화 내용	비 고
사고건수	- 사고 166건(25.2%) 감소	- 교통 안전성이 높아짐
1통행당 평균요금	- 평균요금 29원 할인효과	- 통합거리비례요금제 도입
1일 대중교통 이용객	- 51만 1,000건(5.5%) 증가
1일 대중교통 수입금	- 5억 8,400백만 원(10.3%) 증가
정시성	- 0.49(2004.12)에서 0.37(2005.5)로 감소	- 과학적인 운행관리 체계
시민만족도	- 서비스 만족도 28% 증가	- ‘보통 이상’의 만족도

전반적으로 동 정책의 개편 초기에는 혼란과 반발이 만연하였지만 ‘일정한 시간’이 흘러 시민들이 인식․적응하면서부터 정책이 계획했던 소기의 성과가 나타나기 시작했는데, 급기야 우수행정사례로 메트로폴리스상과 UITP(세계대중교통협회)의 우수정책인증을 수여받고 일본, 터키, 중국, 태국, 말레이시아, 영국 등 수십 여 국가에서 연구진이나 교통당국자, 기자단이 관심을 가지고 방문하기도 했다. 아울러 인천, 경기, 대전, 광주, 대구 등 여러 지방정부에서 벤치마킹을 시도하였다. 시차이론에서 이 현상을 바라본다면 제도의 ‘숙성(maturation)’ 개념으로 설명되는데, 실제 동 정책의 프로그램을 기획하고 완성한 전 서울시 교통정책보좌관은 이 같은 현상을 다음과 같이 언급하였다.

... 서울시는 몇 개월의 적응기간이 지나면 빠르고 편리한 버스가 정착될 것으로 예상하고 있다. ... 초기 단계에서 다소 혼선이 있을 수 있겠지만 적응이 되면 버스처럼 가깝고 편리한 교통수단이 없다는 것을 알게 될 것이다. ... 대중교통 시스템 개편과 같이 막대한 자원이 소요되어 사회적 인프라가 통째로 바뀌는 자체가 일종의 교통혁명이나 다름없다. 따라서 새로운 시스템의 안정화까지는 적지 않은 시간이 필요하다. 지난 4월 1일 운행을 시작한 고속철도도 시행 초기에는 잇따른 고장과 일반열차 감축으로 인한 서민불편 등 무수한 논란거리를 낳았다. 그러나 개통 후 어느 정도 시간이 지나면서 고속철은 전반적으로 안정되고 있다(국민일보, 2004.7.6).

그러나 이 같은 효과가 시차이론에서 말하는 ‘숙성’의 개념으로 설명되기에는 무언가 부족한 점이 존재하는데, 그것은 “특정한 목표를 두고 정책당사자간의 상호작용(interaction) 없이 단지 시간이 흐른다고 해서 정책의 목표가 자연스럽게 실현되는가”와 같은 의문으로 나타난다. 이를테면 시민들이 정책에 대해 학습한다는 개념에서 이 현상을 분석해보면 시간의 흐름 속에서 정책대상자들(정책결정자, 이해관계자, 서비스수혜자 등)은 각자가 추구하는 목표 아래 정책결정자와 상호작용을 한다고도 볼 수 있을 것이다. 그러나 학습이라는 것은 특정한 목표를 두고 일정한 기간 동안 적극적으로 무언가를 습득하고 이해한다는 측면이 강하므로 대중교통정책의 대상자인 불특정 다수시민들이 본 정책을 이해하고 적응해가는 ‘학습’(learning)기간 또는 ‘적응’(adaptation)기간으로 보는 것이 적절하다고 생각한다.

4) 대중교통 정책개편의 선후관계

시차이론에서 강조하고 있는 '선후관계(sequence)'는 어떤 정책과 제도의 도입에 있어서 시기와 장단을 고려한 우선순위에 따라 신속하게 또는 천천히 고려할 사항들이 있음을 의미하는데, 서울시 대중교통 정책개편에 있어서는 수도권 지방정부 및 유관부처와의 협의, 관련 법제의 사전 개편, 시스템의 체계적 구축, 노선과 차로구획 정비, 운수업체와의 협상 등이 비교적 장기의 차원에서 선행되어야 할 사항들이었다. 서울 시내의 대중교통체계는 서울시만이 아닌 수도권역 전체와 긴밀하게 연계되어 있기 때문에 보다 장기적이고 거시적인 차원에서 경기도 및 인천시와 같은 여타 수도권 지방정부와 우선적으로 사전 협의되어야 했는데, 서울시는 지난 2004년 4월 19일 날 대중교통개편안을 경기도에 통보했고 경기도는 충분한 협의 없는 일방적 시행이며 새 시스템은 서울 시계로 운행하는 도내 시내버스(3,700여대) 시스템과 호환되지 않아 출퇴근 이용객들의 불편이 예상된다고 밝혔다. 또한 요금체계에 있어서도 철도청 및 경기도와의 협의 없이 지하철 정기권제도를 발표하게 되었고 환승체계 역시 주변 신도시 등 광역 외곽권 환승센터를 경기도와 함께 추진하지 못했다. 다행히 철도청과의 막바지 협상을 이루었으나 이때는 개편일인 2004년 7월 1일을 불과 10일 앞두고 있는 시점이었고, 개편 이전에 협의되었어야 할 수도권전철 정기권 확대시행도 2005년 4월에야 합의될 수 있었다. 물론 이 같은 과정의 지난함은 -서울시민의 세금으로 경기도민의 버스이용 보조금을 지급하는 것이 불가능하기에-  “서울․경기버스 동시이용승객 보조금을 과연 누가 지급해야 하는지”와 같은 모종의 합의가 어려운 사항들이 많았기 때문이지만 경기도는 이미 서울시의 개편이 시행된 이후 2005년 1월에서야 통합요금제 시행 전제조건에 합의하였고, 4월에 서울시-경기도-인천시가 참여하는 ‘수도권 교통조합(Metropolitan Transit Association)’을 설립, 12월 말에 이르러 통합요금제 도입을 위한 하드웨어시스템 구축을 완료하게 되었다.

사전협의의 부재로 인한 문제는 중앙버스전용차로제 시행에서도 나타났다. 개편 이후, 서울시버스와 달리 경기도 버스는 단말기가 미설치된 상태에서 앞문으로 승․하차하는 구조를 갖추고 있었는데 이는 시간지체와 교통혼잡의 원인이 되었고 특히, 시 외곽 버스가 중앙차로에 많이 진입하는 강남역 부근의 증체를 심화시켰다. 그때서야 서울시와 경기도 교통담당자가 긴급하게 협의하여 목적지가 비슷한 경기도 시외버스와 정류소를 이면도로로 우회시키도록 하는 등 사전예방이 아닌 사후대처를 이행하였던 것이다.

서울시 R&D정책과 관련해서도 이와 유사한 상황이 제기되는데, 2005년부터 지자체 수준에서 처음으로 시도되었던 ‘서울시 산학연 협력사업’의 경우, 대학과 연구소, 기업의 공동협력연구를 지향하고 있다. 이 같은 협력연구를 위해서는 서울이 아닌 수도권에 위치한 우수연구소 및 우량기업의 참여가 필요하지만 서울시민들의 세금을 재원으로 하는 사업비가 경기도나 인천시에 위치한 기관에 지원되는 것이 타당하지 않다는 문제 때문에 수도권 개념의 통합연구가 어려워지고 있다.

관련법제의 개정이나 유관부처와의 협조도 개편 이전에 선행되었어야 할 주요사항이었는데, 예컨대 도로공사나 교통신호체계 변경의 교통안전시설물 규제심의를 담당하는 경찰청의 경우, 중앙버스전용차로 도입이 교통흐름에 부정적 영향을 미치고 안전에 문제가 있을 수 있다는 이유로 반대하였다. 뿐만 아니라 건설교통부도 동 정책 개편에서 요구되는 여객자동차운수사업법 등 각종 시행령과 시행규칙의 개정이 서울시만을 위해 시행될 수는 없다며 반대하였다. 하지만 서울시의 거듭된 설득에 2003년 11월부터 공감을 나타내었으나 개편을 앞두고 불과 8개월 동안 법과 시행령을 개정한다는 것은 시기적으로 늦은 감이 있었다. 뿐만 아니라 관련 버스업체에 대한 설득과 협조 역시 조금 더 긴 시간을 두고 사전 조율되었어야 했다. 당시 서울시 버스운송사업조합은 사유재산권을 침해한다는 등의 이유로 준공영제와 노선입찰제 등에 대해 반대의사를 표명했는데, 이에 서울시는 2003년 9월에 ‘버스노선체계 및 운영체계 개편방안에 대한 설명회’ 개최, 시공무원과 버스업체 대표의 워크숍 실시, 시장의 버스업체 및 노조 방문, 운전종사자 특별교육 등으로 긴밀히 대응하였다. 그 결과 2004년 1월에 양자간 합의안을 마련, 2월에 협약체결식을 이행할 수 있었는데 이 같은 노력에도 불구하고 마무리가 늦어진 바람에 불과 개편 4개월 정도를 남겨두고 본격적인 실무 작업에 돌입할 수 있었다(서울시, 2006).

2003년 11월 25일, 시행규칙 개정안이 1개월 동안 입법예고되었고, 법안은 건교부에서 총리실의 규제개혁심사를 거쳐 법제처로 넘어갔다. 이 과정에서도 일반노선버스 입찰이 규제라는 지적이 제기되어 규제개혁심의위원회를 열어야 했지만 이를 위해서는 1개월 이상이 소요되어야 했고, 노선입찰에 의해 최종 업체선정을 끝내고 운행계약을 체결하기 위해서 아무리 늦어도 2005년 5월 말까지 조례가 개정되어야 했는데 이 기간을 역산해볼 때 건교부 규칙개정이 2월 말에는 공포가 되어야 하는 결과 서울시로서는 너무 힘들었다(서울시, 2006). 총리실 규제개혁 담당사무관이 일부내용을 수정하는 선에서 신속히 심사를 완료하여 법제처로 이첩했고 개정안은 무난하게 검토 후 통과되었다.

다음 단계로 버스노선의 정비와 시스템의 안정적 구축(시험)이 개편 차량운행에 앞서 선행되었어야 했다. 개편 시행초기의 문제는 상당수가 카드시스템 사고로 인한 것이었는데, 이는 노선확정이 늦어져 버스 출발 시에 방향지에 대한 사전 정보가 입력되지 못해 시스템 체크가 제대로 되지 않아 발생한 문제들이었다. 이에 더해 개편 보름 전까지 노선확인이 안되어 안내도 부착이 지연되었다. 또한 버스BI는 버스정체성 확보와 도시미관 개선이라는 측면에서 1여 년에 걸친 연구 끝에 선보인 디자인이었지만 시민들이 노선을 잘 알지 못하는 상태에서 경유지 표지판을 이해하기가 쉽지 않았다. 아울러 개편에 앞서 각 버스회사별로 새 노선을 도상으로 익혔지만 매일 운행하는 버스체계의 개편이라는 특성상 사전에 새 노선을 따라 시험운행 할 수가 없어 정류장을 못 찾는 버스도 일부 존재하였다. 새 단말기 설치와 시험운영에서도 -카드시스템 도입 및 자동화로 인한 고용불안을 우려한- 지하철공사노조 측의 반대로 순탄하게 이행되지 못하다 한 버스업체의 자청에 의해 10일 가량 여러 기능을 시험할 수 있었지만 이 과정이 완료되었을 때는 고작 개편을 15일 앞두고 있었으므로 그때서야 전 직원이 동원되어 카드단말기 장착작업에 매진하게 되었다. 또 새 단말기는 기사 수동조작 방식이 아닌 중앙사령실 무선 정보입력 방식이었는데 버스사령실에 담을 정보를 불과 2달 사이에 최신정보로 모두 바꿔야했다.

시험운영과 관련하여 서울시는 동북부 지역(도봉․미아로)에 중앙버스전용차로제를 시범실시하기로 계획하였으나 버스업체대표와 지역주민들과의 갈등으로 인해 정책추진이 중단된 경험이 있다(송석휘, 2005).

이상과 같은 여러 어려움 때문에 선후관계를 전제한 제도도입이 순차적으로 이행되지 못했을 경우, 동시적으로 추진되어야 할 중요업무 추진의 차질도 예상될 수 있는데, 대중교통 정책개편에 따른 제반 문제의 수습 중에 출퇴근길 상습정체 구역인 한남대교 확장공사 일정이 지연되었고, 동년 7월 중에 공개될 예정이었던 2차 뉴타운 기본계획의 발표도 일부 차질이 발생하였다. 뿐만 아니라 동년 10월에 개최 예정이었던 챔프카 월드시리즈 역시 건설교통부의 반대 등으로 적절히 대응하지 못하게 되었다. 지금까지 행정의 시차적 접근에서 논의되고 있는 주요 분석틀을 근거로 서울시 대중교통개편정책을 중심으로 분석을 실시하였다. 그렇다면 정책과정에서 발생하는 이른바 ‘시차로 인한 문제’를 어떻게 바라보고 다루어야 하는 것일까?

Ⅳ. 시차적 접근을 통한 전략적 관리의 모색

서울시의 대중교통 개편정책은 일시적․전면적으로 집행된 양태를 보였고, 일정한 시간이 흐르면서 고착화․안정화되어 가는 모습을 보였다. 이 과정에서 주목되는 부분은 전면개편에 따른 인지와 적응의 시차로 인한 혼란인데, 정책당국의 입장에서 이 같은 정책혼란에 따른 시간과 비용의 초래는 또 다른 정책개입의 동인을 제공해준다. 서울시의 동 정책은 짧은 집행시차와 긴 인식시차로 대변되는데, 이와 반대로 정책집행을 단계적․순차적으로 시행하여 의도적으로 집행시차를 늘려 그만큼 인식시차를 줄일 수 있는 가능성도 모색해볼 수 있다. 개인의 모든 일이 동일하게 중요함을 가지지 않듯이 정부의 정책도 그 내용과 상황에 따라 각기 다른 특성을 가지고 있는데, 만약 신속하고 적극적인 정책의 시행이 요구되는 급박한 상황에서 내부시차가 긴 정책결정 행태를 유지하게 되면 정책의 집행 이전에 이미 상황은 종료되거나 변해버릴 수 있기 때문에 정책개입의 기민성이 떨어지게 마련이다. 반대로 거시적인 차원에서 면밀하게 검토되어야 할 정책이 일시적이거나 단편적인 상황에 대한 대응으로만 다뤄진다면 그 정책의 효과는 미미하거나 목적에 역행할 우려가 크다. 따라서 정책결정자에게는 어떠한 상황 하에서 어느 정책이 우선적으로 시행되어야 할 것인지에 대한 가치판단이 요구되어진다.

<그림 4> 시차를 고려한 완급조절의 유형

TYPE β

(A)

(B)

(C)

(D)

[ⅰ]

[ⅱ]

[ⅲ]

[ⅵ]

[ⅳ]

[ⅴ]

TYPE α

<그림 4>는 시차문제를 고려한 두 가지 정책대응의 유형을 나타내고 있다. 먼저, [ⅰ]시점은 정책의 형성기간, [ⅱ]시점은 α유형의 집행준비(시험운영)기간, 점선으로 표시된 [ⅲ] 시점은 α유형 정책의 집행시기, [ⅳ]시점은 β유형의 집행준비(시험운영)기간, [ⅴ]시점은 β유형 정책의 집행시기, [ⅵ]시점은 시행 이후 정책의 안정기를 의미한다. 또한 각 정책이 집행된 이후의 파동은 그에 따른 여파(인식시차: 주로 혼란과 비판 같은 부정적 측면)의 지속기간을 뜻한다. 서울시 대중교통정책의 경우, α의 유형이라 할 수 있는데, [ⅲ]시점에서 한 번의 전면적인 큰 집행이 있었다. 그리고 그 여파는 [ⅵ]시점에 이르기까지 무척 길다는 특징을 보인다. 반면 β유형은 집행시차를 늘려 수차례로 나누었고 이에 따라 작은 여파가 여러 번 반복되는 양상을 보인다. ‘전략적 시간관리’(strategic time management)라는 측면에서 볼 때 α와 β유형의 정책 모두 각각의 장․단점을 고려할 수 있다. 먼저 β유형의 경우, 일시적이고 전면적인 집행이 아니라 -시차를 두고- 순차적이고 단계적으로 시행되기 때문에 정책집행에 따른 혼란과 실패의 가능성을 조금 더 낮춰줄 수 있을 것이라 판단된다. 즉, 이 유형에서는 정책의 집행시차를 의도적으로 조정하여 대상자들의 인식시차를 줄여 줌으로써 그에 따른 정책의 파급효과를 어느 정도 관리할 수 있다는 가능성을 보여준다.

그러나 경우에 따라 신속하게 추진되어야 할 정책과 사업이 존재할 수 있으며, 이 경우 집행시차를 최대한 줄이는 것이 오히려 성공의 전제가 될 수도 있다. 만약 어떤 정책과 제도를 도입할 때 그것이 안정화되는 숙성시간을 기다려야 한다면, 그리고 시간이 지체될수록 집행상의 비용과 에너지가 크게 소모된다면, 그래서 급기야 지연된 시간만큼 정책의 성공이 불투명해진다면 정책결정자는 과연 어떤 대응태도를 보여야 할 것인가? 더구나 정책과 제도의 도입․진행 과정에서 지속적인 수정과 보완의 노력 없이 그저 시간만 흐른다고 해서 저절로 숙성이 이뤄진다는 가정은 현실적으로 불가능하다. 사실 이 두 가지 정책집행 방식은 옳고 그름의 수준에서 판별할 수 있는 성격의 것은 아니다. 다만 어떤 이유에서, 어떤 주체에 의해, 어떤 정책집행이 이루어졌는가를 분석하여 시기적으로 적절하다고 판단되는 정책을 선별할 수 있을 뿐이다. 동 정책과 관련한 서울시의 후속 대응태도가 β유형에 가까운 측면으로 진행되고 있는 것도 동일한 차원에서 바라볼 수 있다. 서울시는 신규로 구축예정인 3개 중앙버스전용차로 노선은 시민들의 불편을 최소화하는 방식으로 주변 교통상황을 고려, 단계적으로 추진하여 그 완급을 조절하겠다는 입장을 보였고(표 4), 서울시 교통관리센터(TOPIS) 구축에 있어서도 1단계 통합기(2005년), 2단계 확장기(2006년~2007년), 3단계 완성기(2007년~2008년)를 거쳐 연차별로 추진하겠다는 계획을 선보였다(서울시,2006).

이를 테면 ‘개발의 논리’와 ‘환경의 논리’가 상호 배치된다고 보는 시각과 양자가 전혀 별개의 가치가 아닌 상호 보완적으로 조화될 수 있다고 보는 시각은 현상을 바라보는 태도와 그에 대한 대응이 각각 다른 양상으로 전개될 것이다. 현실세계의 정책은 동태적이고 처방적인 성격이 강한 만큼, 정책결정자와 정책대상자는 어떤 정책집행방식이 그 시대에 적절한 가치인지를 고민하여 선택할 수 있다. 그것은 산업화시대에서 의심의 여지없이 절대적인 믿음의 대상이었던 개발의 논리가 시간이 경과되면서 환경의 논리로 변해가는 모습에서도 어렵지 않게 발견할 수 있다.

<표 4> 중앙버스전용차로제 시행구간의 통행속도 변화추이 (단위: km/h)

구 분	차 종	도 로	6월평균 (시행 전)	7월평균 (시행)	8월평균 (시행 후)	시행전후 증감
오전 07:00～09:00 (도심방향)	중앙버스 전용차로	도봉～미아	11.0	18.4	20.3	85% 증가
		수색～성산	13.1	21.1	22.5	72% 증가
		강남대로	13.0	17.1	17.2	32% 증가
	일반차로	도봉～미아	18.5	18.4	19.9	8% 증가
		수색～성산	20.3	22.0	21.0	3% 증가
		강남대로	18.0	18.9	19.1	6% 증가
오후 18:00～20:00 (외곽방향)	중앙버스 전용차로	도봉～미아	9.4	18.2	18.7	99% 증가
		수색～성산	13.1	22.0	23.5	79% 증가
		강남대로	10.0	17.0	17.1	71% 증가
	일반차로	도봉～미아	20.1	17.1	17.0	15% 증가
		수색～성산	25.8	22.8	21.7	16% 증가
		강남대로	14.5	15.1	14.5	변화 없음

자료: 서울 BMS(버스속도) 및 ROTIS(일반차로속도), 월간교통. 2004년 11월호 재인용.

재정정책과 통화정책의 효과비교 등 사회현상에서의 정책시차 문제를 앞서 다루었던 경제학 분야에서는 이 두 가지 정책을 혼합하여 적절하게 대응하는 방안을 제시하고 있다. 이른바 ‘정책혼합(policy mix)’ 이론에서는 경기침체에서 벗어나기 위해 팽창적 재정정책을 집행하려 할 때, 이자율 상승에 의한 구축효과(crowding-out effect)가 우려된다면 통화정책을 재정정책과 함께 사용함으로써 이 문제를 효과적으로 해결<정부지출을 증가시키는 동시에 화폐공급량을 늘림으로써 이자율 상승을 방지>할 수 있다고 주장한다. 시차적 접근을 통한 전략적 관리라는 측면에서 앞서 소개한 α와 β유형의 대응방식도 경우에 따라 조합될 가능성이 있다. 예컨대 정책의 우선순위에 따라 시행시기를 구분한 뒤 β유형 방식으로 인식시차를 고려, 집행시기를 조절하되 신속하게 추진될 필요가 있는 주요정책은 의도적으로 집행시차를 줄이는 α유형 방식으로 전개하여 정책의 소기성과를 달성하기 위한(또는 그로 인한 부정적 폐해를 방지하기 위한) 지혜로운 실행방안을 고려할 수 있을 것이다.

1960년대에 통화주의자나 케인즈주의자는 학문적 논쟁의 차원을 넘어 감정적 대립의 양상까지 보였으나 활발한 논쟁을 통해 양 학파 사이의 견해차가 좁혀져 이제는 극단적인 통화주의자나 케인즈 경제학자들을 찾아보기가 힘들다. 대부분의 현대 경제학자들은 두 정책이 모두 단기적으로 경기팽창 효과를 갖는다는데 동의하고 있으며, 이들이 서로 다른 장단점을 갖추고 있으므로 적절하게 혼합해 사용함으로써 한층 더 바람직한 결과를 얻을 수 있다는 믿음을 공유하고 있다(이준구․이창용, 2001).

Ⅴ. 결  론

본 연구는 서울시 대중교통정책 개편사례를 중심으로 정책과정 모형에서의 시차적 접근을 시도하였다. 정책시차적 접근에는 적시성, 변화시점의 장·단기적 시관, 학습ㆍ적응기간, 선후관계라는 기존의 시차적 논거모델을 토대로 서울시의 획기적인 대중교통정책사례를 분석, 설명하였다. 또한 이러한 결과를 토대로 시차문제의 전략적 관리 가능성 및 방향을 모색하게 되었다. 대중교통정책은 시민들의 현실생활과 밀접한 관련을 가지기 때문에 그 형성과 집행, 평가의 과정이 무척이나 민감하면서 조심스럽다는 특징이 있다. 게다가 해당 정책의 대상자들이 항상 이를 접하고 이용한다는 측면에서 정책적용이 상시적이라는 특성도 무시할 수 없다. 서울시는 단기간에 획기적인 대중교통체계 개편작업을 단행하였고 그 결과, 한동안 성급하고 무리한 정책이었다는 비판을 받았지만 시간이 흐르면서 성공한 정책으로 다시 관심을 받게 되었다. 이러한 사례는 정책과정에 있어서 발생하는 시차의 문제와 그것의 전략적 관리가 얼마나 중요한지를 시사하고 있다. 따라서 정책당국은 정책의 효율성 측면에서 시차적 접근을 통한 전략적 관리를 고려할 필요가 있다. 의도적으로 집행시차(일정한 시간 간격을 두고 순차적으로 집행: 속도와 강도 등이 조절되어야 함으로 상당한 노력과 열정이 요구됨)를 두면 원치 않는 인식시차(한 번에 바뀜을 당하는 시민과 일정한 간격을 두고 적응할 수 있는 기회를 가지는 시민의 정책대응은 차이가 큼)를 어느 정도 줄일 수 있기 때문이다. 시민들의 편의를 위해 인식시차를 줄이려는 노력은 곧 -경우에 따라 시간이 지체되고 다소 비용이 소모되더라도- 시민사회와의 대화와 합의를 중시하려는 움직임이라고 할 수 있다. 반대의 경우에서 발생되는 시민들의 혼란이나 불편 같은 일종의 ‘사회적 비용(social cost)’은 가시적으로 측정하기가 용이하지 않기 때문에 상대적으로 중요하지 않은 것으로 오인될 수 있으나 이를 고려하지 않은 정책은 비록 외관상으로 볼 때 성공하였다 할지라도 ‘상처뿐인 영광’에 지나지 않는다.

사회현상은 비선형적이고 불규칙적인 복잡성 속에 존재하고 완전하지 못한 조건을 가진 정책가들은 제한된 합리성에 봉착해 있기 때문에 현실의 여건 하에서 발생하는 시차의 문제를 완전히 ‘해결’하거나 ‘극복’한다는 발상은 실효성이 없거나 공허한 구호로 치달을 우려가 크다. 따라서 정책시차 문제의 폐해를 어떻게 줄여나가면서 동시에 정책집행의 효과를 살릴 수 있는지를 고민하는 이른바, 지혜로운 ‘관리’와 점증적인 ‘개선’이 필요한 시점이다. 또한 본 연구에서 접근하고 있는 개별적 논점에 대한 심층적인 연구 분석과 인과관계 및 영향분석에 관한 정량적인 접근도 주요한 연구과제로 대두되고 있다.

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김상봉(金相奉): 일본 동경공업대학교(Tokyo Institute of Technology)에서 사회공학박사학위를 취득(1996)하고 현재 고려대학교 공공행정학부 부교수로 재직 중이다. 전공분야는 정책평가 및 분석, 공공투자분석, 도시정책이다. 주요저서는「공공시스템의 계획학(日本:技報堂출판)」,「비용편익분석의 이론과 실제(서울:박영사)」등, 주요논문은 “공공투자사업의 편익평가와 소비자 잉여분석에 관한 연구”, “공공투자사업의 사회경제적 효율성 평가방법과 그 적용에 관한 연구” 등이 있다. <E-mail: s-kim@korea.ac.kr>

강주현(姜宙賢): 고려대학교에서 행정학 석사학위를 취득하고 현재 서울시정개발연구원 산학연지원센터 평가관리팀장으로 재직중이다. 관심분야는 과학기술정책 및 국가(지역)혁신체제, 관료사회와 대학사회의 불신문제를 ‘사회적 신뢰’라는 관점에서 연구하고 있으며, 주요업무는 대학 및 연구기관의 R&D사업의 지원과 평가업무를 담당하고 있다.

<E-mail: kangjh@sdi.re.kr/논문접수일: 2008. 1. 30/심사개시일: 2008. 3. 17/심사완료일: 2008. 4. 28>