관료제와 민주주의의 딜레마:

｢지방정부연구｣  제12권 제1호(2008 봄) : 61～86

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천성산 원효터널 분쟁의 프레임 분석*

*이 논문은 2007학년도 부경대학교 기성회 학술연구비에 의하여 연구되었음(PK-2007-001)

The Dilemma of Bureaucracy and Democracy:

A Frame Analysis of the Wonhyo Tunnel Construction Controversies

김 창 수

본 연구에서 관료제는 개발주의와 효율성과 합법성의 상징으로 사용되었다. 민주주의는 개발주의에 밀리기는 하지만 여전히 소중한 보전주의와 다양성을 내포하는 민주성의 상징으로 사용되었다. 본 연구는 관료제의 개발프레임과 민주주의의 보전프레임 간의 분쟁과 딜레마 상황이 왜 초래되는지를 프레임 분석의 관점에서 규명해보고자 했다. 원효터널 분쟁은 과학적 합리성에 충실하고 절차적 합리성을 바탕으로 의사소통적 합리성이 발휘되었더라면 관료제와 민주주의의 조화와 협력을 바탕으로 사회적 합의에 도달할 가능성이 높은 사례였다. 그러나 양 집단은 모두 분쟁의 원인을 서로 상대방에게 돌리고, 자신들에게 유리한 쪽으로만 선택적으로 집중하면서 세력 확장을 시도하였다. 이러한 과정에서 관료제는 시급하게 공사를 강행하고, 민주주의는 목숨을 건 단식으로 심각성을 표현하면서 감정과 욕심이 뒤섞여 서로 타협하기 어려운 견고한 프레임을 형성하고 충돌하게 된다. 결국 대법원에 의해 민주주의 프레임이 도태되기까지 분쟁은 지속된 것이다. 그러면서 얻은 결론은 관료제와 민주주의의 분쟁과 딜레마를 해결하기 위해서는 관료제가 절차적 합리성과 소수자의 가치를 내포한 민주주의를 내재화해야만 한다는 것이며, 이것이 관료제와 민주주의가 조화할 수 있는 조건이라는 점을 강조했다.

주제어 : 관료제와 민주주의, 천성산 원효터널, 정책분쟁, 프레임 분석

Ⅰ. 서  론

관료제는 매우 효율적인 장치이다. 특히 권위주의 정부의 도구로 작용할 때는 탁월한 위력을 발휘한다. 우리나라에서는 군사정부의 시기에 관료제의 신화를 경험하였다. 그런데 관료제는 우리 사회구조가 다원화되어도 여전히 효율적일 수 있을까? Weber(1922)가 요구한 관료제의 효율성의 조건을 충족시키면서도 다원화된 민주사회의 다양한 요구를 수용하는 것이 가능할 수 있을까? 위험시설과 혐오시설 입지정책이나 SOC정책과 관련하여, 관료제는 합법성의 원칙에 따라 효율적으로 작동했는데 왜 사회적 갈등과 낭비가 초래되는 것일까?

1991년 6월에 경부고속철도사업을 시작할 때 5조원의 예산으로 능히 1998년까지 사업을 완료할 수 있을 것이라 믿었다. 그러나 현재의 정황을 분석하면 18조원 이상의 예산 투입으로 2010년에 가서야 사업의 종지부를 찍을 수 있을 것 같다. 왜 이러한 현상이 발생하는 것일까? 관료제의 분석적 능력과 예측능력의 부족 때문일까? 관료제 내부에 어떤 문제가 있었던 것일까? 그것도 아니면 이 시기에 우리 사회의 어떤 변화, 즉 시민사회의 성장과 다원주의화의 급격한 진전 때문일까?

관료제와 민주주의의 딜레마

｢지방정부연구｣ 제12권 제1호(2008 봄)

본 연구는 이러한 연구문제들에 대한 해답을 탐색하는 과정에서 다원화된 민주사회에서도 여전히 효율적일 수 있는 관료제의 조건을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 본 연구에서는 2002년 6월부터 2006년 6월까지 우리 사회의 뜨거운 감자였던 경부고속철도 천성산 원효터널 관련 정책분쟁 사례를 심층적으로 해부하고자 한다. 국무총리실, 건설교통부, 환경부와 같은 중앙정부는 물론 부산광역시, 울산광역시, 경상남도를 포함하는 지방정부, 낙동강유역환경청과 같은 특별지방행정기관, 한국철도시설공단과 같은 정책추진기관, 시민단체나 종교계와 같은 이해관계자, 그리고 각급 법원의 역할을 중심으로 이들이 정책상황에 어떻게 대처하는지를 분석하고자 한다. 이 시기에 정책참여자들은 각자 서로 다른 프레임으로 문제를 인식하면서 프레임을 강화하고 확장하였다. 정부는 합법성을 무기로 효율적인 정책추진을 표방하였고, 시민단체와 지율 스님을 중심으로 하는 종교단체에서는 민주성의 가치를 중심으로 투명하고 객관적인 환경영향평가를 요구하면서 정책분쟁을 격화시켰다.

2006년 6월 2일 대법원 판결 이후 공사는 순조롭게 진행되고 있고, 2007년에 이르면서 호남고속철도 환경영향평가는 시민단체의 참여 속에 협력기획(collaborative planning)이 원만하게 진행되고 있다고 한다. 관료제의 민주화가 진전되고 있는 것이다. 관료제가 민주주의의 전제조건을 충족한 후 역설적으로 효율성의 날개를 달게 된 것이다. 본 연구는 다원화된 민주사회에서 대규모 정부사업을 추진할 때 정책분쟁이 발생하는 원인을 관료제와 민주주의의 프레임의 차이를 통해서 규명하고, 관료제가 민주주의를 내재하여 다원화된 민주사회에서도 여전히 효율적일 수 있는 관료제의 조건을 탐색하고자 한다. 이를 통해 대규모 정부사업을 추진할 때 더 이상 사회적 낭비를 초래하지 않고 효율적이고 민주적으로 정책을 추진할 수 있는 시금석을 마련하는 계기를 제공할 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구에서는 프레임의 생성에서 분쟁에 이르는 과정에 대해 중첩적 과정모델(overlapping process model)로 프레임 분석을 시도하고자 한다. 이는 동일한 천성산 터널공사 사례를 놓고 인식상의 차이를 초래하는 정부 관료제와 시민종교단체의 정책분쟁을 설명하는데 적합하기 때문이다. 합리적 선택이론에 따른 경제적 이해관계의 분석만으로는 현실세계에서 양 집단 간의 정책분쟁을 충분히 설명하는 데는 한계가 있다. 특정 사안에 반대하거나 찬성하는 경우 서로 다른 앵글을 가진 미디어를 통해 구성된 이야기는 협력보다는 갈등 분위기를 조성하는 경우가 많다(Rydin, 2003: 1-14). 이해당사자 역시 유리한 정보만 편향되게 받아들여 정당화하는 경향을 가지게 된다. 따라서 본 연구에서는 천성산 갈등당사자가 동수로 추천하는 협의체의 권위를 강조한 박재묵(2005), 국가와 사회의 의사소통구조가 합리적 논변절차가 결여되어 수용성이 부족함을 지적한 홍윤기(2005), Meltsner의 정치분석모형으로 천성산 갈등 문제를 탐색한 김성수(2008), 그리고 보전 프레임에 치우친 김창수(2004)의 연구의 한계를 극복하고 대칭되는 양 집단 프레임을 균형 잡힌 시각으로 파악하고자 한다. 이를 위해 2003년 이후 현재까지 수차례의 현장답사(field survey)와 폭넓고 다양한 이해관계자들과의 면담(interview)을 통해 자료를 수집했다. 그리고 분석결과의 해석을 위해 설문조사를 보완적으로 활용했다.

2006년 서울대 김병섭 교수님의 책임으로 중앙공무원교육원의 사례개발 용역을 수행하였다(김병섭․김창수, 2006). 이를 통해 개인적으로 원효터널 분쟁에 대한 프레임의 수정을 경험하면서 새로운 시각으로 연구를 진행해야 할 필요성을 절감했다. 특히 본 연구에서 프레임 분석을 고집했던 이유는 2003년 이후 천성산 갈등과 관련하여 수많은 이해관계자들을 만나면서 과학적 진실보다는 각자의 프레임만 견고하게 지키면서 진실을 외면하고 왜곡하는 모습을 목도하였기 때문이다. 예를 들면, 2006년 여름 터널공사 현장에서 지하수가 얼마나 누출되는지 직접 확인해보고, 지율 스님이 주장하시던 지하수 고갈이 문제되어 시위를 했던 양산시 소주공단 인근 D 아파트 주민들이 이제는 전혀 지하수 문제가 없는 사실을 2008년 봄 확인하면서 진실은 어떻게 드러나는지 그 과정을 따라가고 싶었다. 체계적인 사고와 깊은 통찰을 부여해준 김병섭 교수님과 익명으로 면담에 응해주신 관계자분들과 심사위원들께 진심으로 감사드린다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 관료제와 민주주의의 딜레마와 조화가능성

1) 관료제와 민주주의를 이해하는 관점

관료제와 민주주의의 관계를 거시적 수준에서 그리고 역사적․구조적 측면에서 정치학적으로 해석한 네 가지 시각이 있다(Etzioni-Halevy, 1983; 유광호, 1995: 90-100). 먼저 다원주의(pluralism)는 현대국가 내지 관료제를 구조의 일관성과 집행의 효율성으로 파악했던 Weber(1922)와는 달리 구조의 산만함과 집행의 오류로 본다. 사회집단에 정치권력이 분산되어 있고, 관료제는 수많은 이익집단 중의 하나로서 영향력을 행사한다고 가정한다. 다원주의 하에서는 모든 불만거리를 정부가 맡게 되는데, 정부는 이러한 과중한 짐을 감당할만한 능력을 가지고 있지 못하다고 본다. 그러나 이익집단간의 견제와 균형, 민주적 절차를 강조하는 ‘민주주의의 지혜’가 중앙집권적 조정보다 우월한 정책조정을 가져오고 월등한 형평성을 보장한다고 본다(Lindblom, 1965).

테크노크래시(technocracy)는 다원론과 대조를 이루는 견해로서 중심 주제는 서구 여러 나라에서는 기술 관료들의 권력이 선출된 정치적 기구들을 대신하여 성장하였고, 이것이 민주주의에 대한 위협이라는 것이다. 관료제의 확장은 선출된 엘리트가 아닌, 즉 선출한 자들에 대해 아무런 책임을 지지 않는 피임명자들의 손에 권력이 들어간다는 면에서 민주주의에 대한 어두운 위협이 된다고 한다. 그러나 관료제의 정치적 중립성(political neutrality)에 의한 정치적 정실의 추방은 민주주의에 대한 관료제의 긍정적인 기능으로 이해할 수 있다.

조합주의(corporatism)는 일반적으로 국가의 고위 엘리트와 소수의 강력한 법인조직의 리더십(산업체와 노조) 사이의 상호작용을 통하여 공공정책이 시행되는 제도적 장치이다. 조합주의적 장치 하에서 법인조직은 국가가 부여하는 어떤 제약조건을 받아들이는 대신에 자기 영역 내에서의 진정한 대표의 독점권을 부여받는다.

마지막으로 마르크스주의(marxism)로서 국가를 부르주아 계급의 직접적인 지배수단으로 보거나 지배계급에 대해 상대적 자율성을 가지면서 장기적으로는 역시 지배계급의 이익에 봉사한다고 본다. 전자는 도구주의 시각으로서 국가는 자본주의 경제에 봉사함으로써 필연적으로 이 경제체제를 담당한 자본가 계급의 이익에 직접적으로 봉사하는 도구라는 것이다(Miliband, 1973). 후자는 구조주의 시각으로서 국가기구는 자본가계급인 지배계급에 대해서 상대적 자율성을 갖고 있어 지배계급에 의해 좌지우지되지는 않지만, 그 자체는 장기적으로 여전히 지배계급의 이익을 위해 작용한다는 것이다(Poulantzas, 1975).

이러한 네 가지 관점을 검토하면 효율성과 합법성에 천착하는 관료제를 설명하는 데 있어서는 테크노크래시의 시각이 설득력이 있고, 민주주의를 전제로 서로 다른 것이 수용되고 소수의 가치도 존중되어 다양한 세력들의 갈등과 분쟁을 설명하는 데는 다원주의 시각이 유용한 것을 알 수 있다. 그리고 정부 관료제의 개발우선주의 근거는 정권의 정통성 확보를 위해 경제개발을 우선한다는 마르크스주의의 논거에서 찾을 수 있을 것이다.

2) 관료제와 민주주의의 딜레마

관료제(bureaucracy)란 어떤 공공목표를 수행하도록 임명된 관료들의 계층조직이다(Weber, 1922). 관료제는 합법성과 효율성의 가치를 중시한다. 관료제는 하나의 도구이다. 관료제 종사자들의 교체는 기계의 부품을 갈아 끼우는 것과 비슷하다. 관료제 규칙의 비인격성은 개인들의 구체적 사정은 무시하고, 자의적 해석을 허용하지 않는다. 관료제가 여러 부서의 일을 조정하려면 권위의 계층이 필요하다. 이러한 단일의 권력중추는 민주주의의 특성과 배치된다.

민주주의(democracy)란 선언적 의미에서 국민에게 주권이 있는 정치체제로 이해된다. 국민들이 선출한 국민대표에 의해서 국가의사가 결정되는 제도를 지칭한다. 권력의 중심이 공직자보다는 국민에게 있고, 조직의 최고책임자보다는 하층부에 있을 때 민주주의가 실현되었다고 볼 수 있다. 민주주의의 기본전제는 집단들 간의 경쟁과 갈등을 허용하는 다원성의 인정, 비판의 자유가 허용되는 게임규칙에 대한 동의, 헌법상의 기본권을 내용으로 하는 시민적 자유의 보장, 비판을 통한 수정 가능성이 열려 있는 개방성이며 민주선거를 통해 엘리트의 순환이 이루어지는 정치구조이다. 민주주의의 기본가정은 ‘어느 누구도 진리와 정의를 독점할 수 없다’는 것이다. 즉, 민주주의는 모든 인간의 불완전성을 가정한다(김영평, 1995). 결국 민주주의는 국민이 엘리트를 교체하도록 하는 자유선거가 엘리트의 정책결정에 대하여 영향을 미칠 수 있는 중요한 채널이 된다는 점을 전제로 한다.

그런데 관료제의 운영원리와 민주주의의 그것은 기본적으로 일치하지 않는다(김영평, 1995: 249-281). Etzioni-Halevy(1983)는 관료제와 민주주의의 관계를 딜레마 관계로 보면서, 권력이 강하고 독자적인 관료제는 정치적 부패를 방지하기 위해 필요하고 적절한 민주적 절차를 위해 필요불가결하면서도, 동시에 강력한 권력을 가진 존재로서 민주주의에 위협이 된다고 한다. 민주적 절차를 따르고 시민사회의 요구에 귀 기울이다 보면 합법적이고 효율적이고 강력한 정책추진이 어려워진다. 그렇다고 다원화된 민주사회에서 시민의 목소리를 경청하지 않을 수도 없다. 가령 공청회, 주민의견수렴 등 민주적 절차를 거치게 되면 정책결정이 지연되고, 이는 비용 상승으로 이어진다. 그러나 사회적 합의를 도출하는 과정을 생략하면, 집행과정에서 심각한 혼란을 겪게 된다. 선택의 결과가치의 중요성이 비슷하기 때문에 이러지도 저러지도 못하는 난처한 딜레마(dilemma)의 지경에 빠지게 된다(이종범, 1994). 이처럼 관료제와 민주주의는 서로 충돌하는 가치의 우선순위를 결정하기 매우 어려워 기회손실이 매우 큰 상황이 초래된다.

최근 부안 핵폐기물처분장 사례를 경험하면서 얻은 교훈은 민주적 절차를 거쳐서 합의를 이룬 정책이 원만하게 집행될 때 권위주의적 결정보다 실질적으로 더 효율적이라는 것이다. 더구나 오늘날 민주주의의 목표는 그것을 적절하게 집행하는 관료제 조직이 없이는 성취하기 곤란하다(유광호, 1995: 380-393). 관료제와 민주주의는 조화롭게 어우러질 수 있는 이념이며 장치인 것이다. 그래서 관료제가 스스로 민주적 원리를 내재화할 수 있는 조건들을 찾아내는 것이 중요하다.

결국 관료제와 민주주의의 관계는 딜레마보다는 퍼즐 맞추기 게임에 가깝다. 그 퍼즐 맞추기가 매우 어렵지만, 관료제와 민주주의는 결국 서로 조화롭게 자리를 차지하여 현대 사회의 모습을 보여줄 수 있기 때문이다. 이러한 관료제와 민주주의의 충돌은 프레임 관점에서 이해하면 좀 더 이해하기 쉬워진다.

3) 관료제와 민주주의의 조화 가능성

Waldo(1980)는 관료제와 민주주의의 조화관계를 관료제의 보편적 업적기준에서 찾고 있다. 능력과 전문지식을 필요로 하는 관료제는 ‘능력에 개방된 직업’이라는 측면에서 민주주의의 목표와 잘 조화되고 있다고 한다. 실제로 근대에 이르러 민주주의와 관료제는 구 귀족세력과는 대항적인 관계를 보이고 신흥 부르주아세력과는 우호적인 관계를 유지해왔다. 그러나 관료제의 계층제 원리는 민주주의의 평등의 원리와 대항적인 관계에 있고, 규율 및 감독의 원리는 자유의 원리와 대항적인 관계에 있다고 한다. Waldo(1980)의 관료제와 민주주의의 관계에 대한 결론은 신행정학을 통해 관료제의 민주화를 실현하는 방향으로 맺어진다. 그는 고객중심의 관료제 혹은 현장위주의 관료제를 통해 행정의 인간화를 추구하며, 관료제의 개방성과 고객의 참여를 강조한다. 고객은 물론 종업원이나 보좌진까지 의사결정과정에 참여할 것을 주장한다. 마지막으로 대표적 관료제를 통해 관료제 내부 구성에서 지역, 계급, 인종 등 각계각층의 시민대표들의 의사가 반영되어야 한다고 역설한다. 김영평(1995: 3-9)은 모든 인간의 불완전성을 가정하고 정치적 결정이나 정책은 정답이 아니고 가설에 불과하다고 하면서 불확실하고 다원화된 사회에서는 민주주의가 오히려 관료제가 효율적일 수 있는 조건이라고 주장한다. 그는 민주주의란 결정에 대한 정당성을 확보하는 방법이라면서, 민주국가에서 정당성의 기반은 토론과 합의에 있다고 한다. 무엇보다 그는 관료제와 민주주의의 조화 가능성을 절차적 합리성에서 찾고 있는데, 이는 본 연구의 중요한 시금석 역할을 하고 있다.

이러한 관료제와 민주주의의 충돌과 딜레마 관계, 그리고 조화관계 가능성을 규명하려고 한 선행연구의 기여를 인정하지 않을 수 없다. 그러나 관료제와 민주주의의 딜레마 관계에 대한 실증적 연구는 일천한 편이다. 더구나 사회구성주의 입장에서 관료제집단과 민주시민사회집단과의 프레임 차이를 분석한 연구는 거의 없다(김창수, 2007: 132-136).

2. 정책분쟁에 대한 프레임 분석의 유용성

일반적으로 갈등이 불화와 불일치를 의미한다면(이달곤, 2005: 5), 이러한 갈등이 현재화되는 경우 분쟁으로 본다(홍준형, 1995: 121). 본 연구에서는 합리적 논쟁이나 이성적 토론으로 쉽게 해결될 수 없는 가치관이나 감정의 갈등이 현재화되어 표출된 상태를 정책분쟁으로 정의한다. 정책분쟁의 개념을 이해하기 위해서는 먼저 프레임의 개념을 이해해야 한다(김창수, 2007: 132-138).

일찍이 Goffman(1974: 21)에 의해, 프레임이란 개인으로 하여금 구체적 사건들을 명명하고 인식하고 위치시키는 해석적 스키마(schemata of interpretation)라고 정의된다. 인지언어학의 은유이론에서 프레임은 세상이 어떻게 작동하는지에 대한 심도 깊은 정신적 구조(mental structure)로서, 아이디어와 개념을 구조화하고 사유방식을 형성하며 행동방식에도 영향을 미친다(Lakoff, 2006: 10-25). 프레임이란 상호작용 상황에 대한 다소 포괄적인 해석의 틀이며(이준응, 2000: 85), 사회적 행위자들이 간주관적 의미를 창조하기 위해 사용하는 일종의 설득장치인 것이다(주경일․최흥석․주재복, 2004: 56-57). 정책에 대한 신념, 인식, 그리고 가치관이 근원적으로 다른 구조를 가진 프레임들이 서로 대립할 때 필연적으로 정책분쟁이 발생하게 된다(Schön & Rein, 1994: 23-36).

Schön & Rein(1994: 3-9)은 정책논쟁(policy dispute)을 합리적인 방법으로 해결할 수 있는가의 여부에 따라 두 가지로 분류한다. 이성적인 담론(reasoned discourse)을 통해 대립 당사자들이 합의에 도달할 수 있고 이견이 있으면 새로운 정보를 찾아서 합의에 이를 수 있는 정책이견(policy disagreement)과 범죄, 복지, 낙태, 빈곤, 마약, 환경파괴와 같이 다루기 힘든 논쟁으로서 사실과 이성적 토론에 의해서는 해결될 수 없는 정책분쟁(policy controversies)으로 구분한다(강민아․장지호, 2006: 140). 그리고 서로 다른 프레임(rhetorical frame)이 작동할 때 필연적으로 분쟁이 발생하게 되는 것이다(Rydin, 2003: 54-58).

객관주의와 합리주의에 따르면, 당연하게 받아들여지는 것의 이면에 숨은 진실을 알아내는 데는 한계가 있다(Rydin, 2003: 15-37). 정책분쟁이 발생하는 맥락 역시 과학적 합리성만으로 설명하는 데는 한계가 있다. Hajer(2003: 90-91)에 의하면, 벌판에 프레임을 설치하면 사람들은 프레임이 틀지어주는 경관만을 바라보게 되듯이 프레임이 형성되고 강화된 개인이나 집단은 제한적 사고에 빠지게 된다고 한다. 가치관이 서로 다른 두 집단이 상이한 프레임을 갖게 되어 분쟁에 빠지게 될 때 이를 객관적으로 설명하기는 어렵다. 프레임을 통한 정책분쟁 분석의 유용성을 여기서 찾을 수 있다. 구성주의 패러다임을 원용하여 주로 사회운동을 설명하는 프레임 분석 이론(frame analysis theory)은 서로 다른 가치관, 감정, 신념과 욕심을 가진 집단 간의 정책분쟁을 설명할 수 있는 유력한 도구이다(Kendal, 2005).

따라서 이질적인 집단이 대립적인 상황에 놓이면서 발생하는 정책분쟁의 상황에서는 각자 프레임에 유리한 사실만을 고집하는 선택적인 주목(selective attention)의 전략을 사용함으로써 분쟁을 심화시킨다(Schön & Rein, 1994: 4-5). 그리고 정책분쟁 당사자들이 동일한 사실에 대해 상반된 해석(different interpretations)을 하여 자신들의 프레임에 유리한 입장을 고수하려고 한다. Benford & Snow(2000: 614-618)는 핵심적인 프레이밍 작업(core framing tasks) 혹은 프레임의 기능을 행위자들이 특정한 상황에서 발생한 문제를 자신들의 프레임에 맞게 구성하여 사회운동의 목적과 목표를 분명하게 하는 진단 프레이밍, 파악한 특정 문제와 원인을 바탕으로 합리적인 해결책과 전략의 범위를 정하는 처방 프레이밍, 그리고 정책문제의 심각성, 시급성, 효과성이나 타당성을 강조하는 적절한 동기화 언어(vocabularies of motive)를 구성함으로써 집단행동을 정교화 하는 논리를 제공하는 동기유발 프레이밍의 3가지 유형으로 나누어 설명하고 있다(강민아․장지호, 2007; 이준응, 2000: 100).

그런데 위의 세 가지 핵심적인 프레이밍 작업뿐만 아니라 담론적 과정, 전략적 과정 그리고 경합적 과정의 중첩적 작용(overlapping process)에 의해 프레임은 발전, 생성 그리고 정교화가 이루어진다(Benford & Snow, 2000: 623-628; 김창수, 2007: 134-136). 첫째, 프레임의 명료화와 강화라는 두 가지 기본적인 상호작용적 담론과정(discursive process)을 통해서 집단행동 프레임이 형성된다. 둘째, 전략적 과정(strategic process)에서는 프레임의 연계, 강화, 확대 그리고 변형을 통해 프레임 연합과정(frame alignment process)을 거친다. 셋째, 프레임의 경합과정(contested process)에서는 반격적 프레이밍, 프레임 논쟁, 프레임들 간의 변증법적 긴장관계를 통해 프레임이 경합, 수정, 그리고 변형되면서 정교화되는 과정에 주목한다.

3. 분석틀

본 연구의 기본적인 분석단위는 관료제를 중심으로 하는 원효터널 공사 지지집단과 환경가치를 내재한 민주주의를 대변하는 시민종교단체를 중심으로 하는 보전집단이다. 따라서 집단행동의 프레임을 통해서 양 집단 간의 분쟁과정을 분석하고자 한다. 이때 집단행동 프레임은 집단 수준에서 각 이해집단들이 주장하는 내용을 유사성의 관점에서 해당 이슈를 동질적으로 바라보게 만드는 행동 지향적 믿음이나 의미들의 종합체를 의미한다. 집단 간의 분쟁과정에서 여러 유형의 프레임이 형성되었을 경우 동질적인 프레임 내용을 공유하는 집단들은 해당 이슈에 대한 문제해결이나 의사결정에 있어서 협력관계에 놓이게 되는 반면, 이질적인 집단과는 대립관계에 놓이게 되는 것이다(Snow & Benford, 1992; 주경일․최흥석․주재복, 2004: 59-60).

본 연구의 심각한 고민은 이념과 제도적 수준의 관료제와 민주주의의 개념을 개발주의 프레임과 보전주의 프레임의 지지집단과 각각 논리적 비약 없이 연계시키는 문제이다. 현실에서 각 행위자들이 사용하는 프레임의 대표적인 상징과 은유(metaphors)가 관료제와 민주주의라는 점을 외피 삼아 도피할 수밖에 없는 연구자의 한계를 인정한다.

본 연구에서는 정부 관료제라는 개발지향의 집단프레임과 민주주의로 상징되는 시민종교단체의 보전지향 집단프레임이 대립관계에 놓이면서 정책분쟁을 초래하게 되는 과정을 분석하고자 한다. 그리고 프레임의 생성에서부터 분쟁에 이르는 과정에 대해 중첩적 과정모델(overlapping process model)로 프레임 분석을 시도하는 중요한 이유는 동일한 천성산 터널공사 사례를 놓고 인식상의 차이를 초래하는 정부 관료제와 시민종교단체의 정책분쟁을 설명하는데 적합하기 때문이다.

저자의 경우 2003년 이후 현재까지 수많은 양쪽 프레임의 당사자들을 만나면서 과학적 합리성에 바탕을 둔 객관적 사실보다는 해당 프레임 구성원들은 지향된 믿음에 기초하여 보고 싶은 것만 보고 듣고 싶은 것만 들으며 반대 의견은 애써 외면하는 모습을 줄곧 보아왔다. 따라서 일반적인 갈등이론으로 원효터널 분쟁을 이해하는 데는 한계가 있어 프레임이론으로 설명력을 높일 수 있을 것이라는 전제에 섰다.

<그림 1> 분석틀

<그림 1>에 나타난 바와 같이 관료제의 가치와 신념은 국가질서유지를 위한 법의 준수와 개발을 통한 국부의 증진을 통해 국가 전체적인 관점에서 효율성을 추구하는 것으로 보았다. 따라서 자연환경의 보전이라는 소수자의 가치가 개발의 가치에 미치지 못할 때는 포기할 수 있는 것이다. 법적 절차의 준수 역시 법이 요구하는 주민설명회를 거치고 환경영향평가를 받았다는 형식적 의미에서의 준수 사실이 중요하지 소수 의견을 반영하고 실질적으로 실현하는 것은 차후의 문제가 되는 것이다. 반면, 민주주의의 가치와 신념은 다양한 소수의 가치들이 실질적으로 반영되고 법적 절차에 의해 공개와 비판이 공정하게 허용되는 민주성을 요구하는 것이다. 이러한 양 프레임의 가치와 신념은 필연적으로 갈등과 분쟁을 초래하게 된다.

그리고 본 연구에서는 프레임 갈등으로 인한 정책분쟁을 이해하기 위해서 역사적 배경을 살피고자 하였다. 과거의 충격은 현재에도 여전히 귓전을 맴돌고 있기 때문에 과거를 이해하지 않고서는 현재의 프레임을 이해할 수 없기 때문이다(Rydin, 2003: 24; 김창수, 2007: 137-138). 특히 현재의 집단 프레임 갈등이 심각한 경우 역사적 과정을 살펴보면 과거의 중요한 사건들이 현재에 영향을 미치고 있을 가능성이 높기 때문이다. 예를 들면, 1994년 이루어진 환경영향평가는 합법적으로 이루어졌지만 충실하게 이루어지지는 못해서 현재까지 지속되는 분쟁의 원인변수로 볼 수 있다. 이러한 문제인식에 바탕을 둔 본 연구의 기본적인 연구초점은 다음과 같다.

첫째, 1993년 차량을 조기에 도입하여 1999년 계획연도까지 차량을 잠재우면서 예산을 낭비했다. 그리고 1994년 이루어진 부실한 환경영향평가에 대한 인식, 그리고 1998년 감사원 감사에서 경부고속철도의 타당성에 심각한 문제가 있다고 지적하여 애초 계획이 변경된 사실은 과거로부터 지속적으로 현재에 영향을 미치는 변수일 가능성이 있다. 가령 도롱뇽과 무제치늪의 존재가 1994년 환경영향평가 보고서에는 누락된 사실은 분쟁에 여전히 영향을 미칠 가능성이 있다는 것이다. 1994년 실시된 환경영향평가의 문제점 등을 우선적으로 해결하기 위해 재평가를 실시하는 것은 현재의 분쟁 해결과 밀접한 관련을 가지고 있을 것이다. 즉, 현재의 분쟁을 현재의 시점에서만 이해하게 되면 문제해결의 본질에 다가가지 못할 수도 있다는 것이다. 왜냐하면 과거에 쌓인 부정적 감정이 지속적으로 증폭되어 왔기 때문이다. 둘째, 프레임 명료화, 프레임 강화, 프레임 확대 그리고 프레임 변형에 이르는 과정은 정책분쟁을 지속시키거나 프레임의 재구성을 통해 분쟁을 해결할 두 가지 가능성의 중요한 독립변수 역할을 할 것이다.

Ⅲ. 천성산 원효터널 분쟁의 배경과 과정

1. 천성산 원효터널 분쟁의 배경

1) 환경영향평가의 오류

분석적 합리성의 부족으로 인한 환경영향평가의 부실은 시간이 경과하면서 현재 정책의 신뢰를 떨어뜨리고 원효터널 분쟁의 원인이 되었다. 2단계 공사가 시작되던 2002년 6월이 되었을 때는 1990년 노선계획수립 후 1993년 9월에 발표된 환경영향평가가 끝난 지도 10년이 넘었다. 환경영향평가 후 7년 간 공사가 시작되지 않으면 다시 평가를 실시해야 함에도 불구하고 재평가 없이 정부는 2002년 7월 공사를 강행했다. 물론 한국철도시설공단 측은 7년 안에 부산역사 공사를 시작했기 때문에 문제가 없다는 입장이었다.

그럼에도 불구하고 1993년 9월에 발표된 환경영향평가서에서 조사된 생태계의 현황이 전체적으로 부실하고, 많은 정보가 누락되었다(한국고속철도건설공단, 1993: 658-702). 동식물의 전체적인 종의 수뿐만 아니라 국가적으로도 중요한 희귀 동식물의 존재에 대해서도 전혀 언급되지 않았다. 부산경남구간에 대한 환경영향평가서에서는 총 식물상이 106과 586종으로 나타나고 있으나(한국고속철도건설공단, 1993: 166), 그간에 발표된 관련전문가들의 보고서에 의하면 200여과의 820여종이 발견된다. 환경영향평가서에는 보호대상 동식물현황에서 설계노선주변에는 특별히 보호를 요하는 동식물이 없다고 명기하고 있으나(한국고속철도건설공단, 1993: 186), 그간의 보고서에 나타난 결과에 의하면 천연기념물과 특정야생동식물 등 법적으로 보호해야 할 동식물종이 20여종 이상 발견된 것으로 보고되어 있다(KBS환경스페셜, 2003. 10. 1). 따라서 공사를 위한 ‘면죄부’라는 의심을 받은 것이다. 더구나 1995년에 무제치늪이 발견되어 1998년 생태계보전지역으로 지정되었다. 1999년에 화엄늪이 학계에 보고되어 2002년 습지보호구역으로 지정된다. 당연히 1993년의 영향평가보고서에 무제치늪과 화엄늪은 빠질 수밖에 없었다.

이처럼 1993년의 시점에서는 천성산의 고산습지 등 자연생태에 대해 학계에 보고된 바가 충분치 않았다. 따라서 2002년 한국고속철도건설공단(현, 한국철도시설공단)에서 다시 ‘대한지질공학회’에 용역을 주어 천성산-금정산 구간 정밀조사를 실시해 2003년 말경에 최종보고서가 나왔다. 당시 노선재검토위원회도 2003년 5월부터 2달간만 급히 운영되었다. 8월 6일 고속철도건설공단과 시민종교단체 양측에서 각기 위촉한 12명의 전문가 가운데 7명이 기존 노선이 유리하다고 밝혔다. 당시 식견 있는 위원들은 지질조사 등 추가적인 정밀조사가 필요하다고 충고했는데, 이를 무시함으로써 2005년에 사업 중단과 환경영향조사를 다시 실시하도록 요구하는 빌미를 제공했다.

2) 감사원의 감사지적

전동차 구입시기와 애초 완공시기에 대해 상당한 착오가 발생했는데, 이는 관료제의 신뢰를 떨뜨리면서 분쟁을 초래한 원인으로 분석된다. 고속철도 차량은 1993년에 구입하였는데, 열차 시험운행은 1999년 말로 계획하고 있었기 때문에 낭비적 요소가 있었다. 그리고 지금까지 사업계획이 크게 3차례 변경되었다. 애초에 사업구간은 서울-부산 간 409㎞이었고, 열차운행속도는 350㎞/h, 총 사업비 5조 9,462억 원, 총 사업기간은 6년으로 1992년에 착공하여 1998년 말에 완공하여 1999년 초에 개통하기로 하였다. 그러나 1998년 3월 감사원이 김대중 당시 대통령에게 고속철도사업이 경제성과 채산성이 없다고 사업의 전면적인 재검토를 요구하면서 건설교통부는 사업계획을 대폭 수정하게 된다. 1단계 사업은 2004년 4월까지로 연장했으며 서울에서 대구까지는 고속철도를 이용하고, 대구에서 부산까지는 기존의 경부선을 전철화하여 409.8㎞를 총 160분 소요로 달리는 계획이었다. 2단계 사업은 2004년에서 2010년까지이며 서울-부산 간 412㎞로서 44분이 단축되어 총 116분이 소요된다는 계산이었다. 총 사업비는 18조 4,358억 원이며, 이중에서 1단계에만 12조 7,377억 원이 소요되었다. 정책과정의 동태성과 불확실성을 인정하더라도 이러한 비용초과(cost․overrun)는 용인할 정도의 예측착오로 수용하기는 어려웠다. 결국 고속철도사업의 경우 공기나 사업비 등에서 정부정책을 신뢰하기 어려울 정도로 일관성을 유지하지 못하면서 분쟁의 원인이 된다.

2. 천성산 원효터널 분쟁의 경과

경부고속철도사업의 정책목표는 경부 축의 교통난과 물류수송난을 해소하기 위한 혁신적인 교통수단을 목표 기간 내에 마련하는 것이었다. 경부 축은 전국교통량 가운데 여객의 66%, 화물의 70%가 집중되어 있었다(김병섭․김창수, 2006: 13-39).

경부고속철도는 노태우 정권 때인 1990년 6월 사업계획 및 기본노선이 확정된 후 1992년 6월부터 본격적인 착공에 들어갔다. 1998년에는 감사원이 김대중 당시 대통령에게 경제성에 대한 전면 재검토를 요구함에 따라 전면적인 계획수정이 이루어졌다. 1998년 사업계획의 수정이 이루어진 이후 총사업비는 애초보다 3배가량 증가한 18조 4천 358억 원으로 2008년까지 서울-부산 구간(412Km)을 완공하는 것을 목표로 삼았다. 부산시 입장에서도 우리나라가 동북아 물류 거점 국가로 도약하기 위해서는 2006년 부산신항만 개장과 더불어 부산역을 시·종착역으로 하는 고속철도가 하루 빨리 건설되기를 원했다. 1997년 IMF 외환위기 이후의 수정 계획에 따르면 1단계 우선 개통 구간은 2004년 4월에 사업이 완료되며, 2단계 완전 계통 구간은 2004년에 착공하여 2010년에 완공하도록 되어 있었다. 하지만 정부는 1단계에 투입된 건설인력(약 3만 명)과 건설장비(약 5천억 원)를 연계적으로 활용하고, 고속철도 본래의 기능을 회복하기 위하여 2단계 사업을 2002년에 조기 착공하도록 결정하였다.

2002년 6월 사업 착공 이후 시민종교단체와의 정책갈등으로 공기 완료 시점이 2008년에서 2010년으로 2년 정도 지연되었다. 3차례의 기본계획 변경 끝에 2004년 4월에 1단계 사업인 서울-대구 노선이 개통되었다. 2단계 사업은 대구-부산 구간 사업으로 2004년에서 2010년까지였으며, 사업 완공 이후 서울-부산 간 노선은 412㎞로서 44분이 단축되어 총 116분이 소요될 것으로 추정되었다. 현재는 역사의 추가 증설 등으로 2010년 개통 이후에는 20분이 단축되어 140분이 소요될 것으로 추정된다.

<그림 2> 천성산 원효터널 상세 현황도

<그림 2>에 나타난 13-3공구와 13-4공구의 천성산 구간을 포함하는 대구-부산간 노선은 1998년 7월 기본계획이 변경됨에 따라 2002년 6월 2단계 공사로 진행되었다. 이 공사는 2004년에 착공하여 2010년 완공을 목표로 하였다. 그러나 부산시가 부산신항만 개장 시기에 맞추어 2008년 조기 완공을 요구함에 따라 2002년 6월 대구-경주-부산 노선을 일제히 착공하였다. 이에 지율 스님을 중심으로 하는 시민종교단체에서 환경파괴를 강력히 주장함에 따라 공사가 중단되었다. 그리고 대안마련을 위해 노선재검토위원회가 2003년 5월 22일부터 2달간 활동하였다. 2003년 8월 6일 검토의견이 공개되었는데, 근소한 차이로 기존노선이 우세한 것으로 보고되었다.

이에 대해 시민종교단체에서는 추가적인 정밀조사나 사회적 합의과정이 없다고 비판했지만, 정부는 2003년 9월 19일 당초 노선을 추진하기로 결정하였다. 이로 인해 60여 개의 환경단체와 종교단체 연합은 정권퇴진운동도 불사하겠다며 ‘공사 중지 가처분 신청’을 준비하였고, 2003년 10월 15일 부산지법에 소장을 제출하였다. 그러나 더 이상 공기지연이 어려웠던 고속철도건설공단은 2003년 12월 2일 경부고속철도 천성산 구간 공사에 착수하면서 지율스님의 단식정진을 통한 반대운동이 지속된다.

경부고속철도 천성산-금정산 구간 공사는 지지연합과 반대연합이 상호 대립하는 과정에서 몇 번에 걸쳐 비판과 토론이 이루어짐에 따라 정책변화가 이루어졌다. 2005년 2월 3일 이해찬 당시 국무총리가 지율스님을 방문한 것을 계기로 지율스님 측과 공단 측이 환경영향공동조사에 대해 극적으로 합의하고, 8월 30일에 조사에 착수함으로써 11월 30일까지 3개월 동안 양측에서 5명씩의 전문가들이 지하수 등 5개 분야에 대해 최종적인 영향평가를 실시했다. 그리고 2006년 2월 28일까지 4개 분야의 조사결과에 대해서는 합의를 도출했으나, 생태계 분야는 의견을 달리하여 합의점을 찾지 못하면서 공은 대법원으로 넘어갔다. 2006년 6월 2일 대법원이 환경영향이 없고 안전성 문제도 설계에 반영됐다면서 천성산 일대 사찰과 시민단체에서 한국철도시설공단을 상대로 낸 공사착공금지 가처분신청 사건을 기각한 원심을 확정함에 따라 천성산 터널공사는 대단원의 막을 내렸다.

2006년 8월에 이르면서 원효터널은 40%, 금정터널은 30%의 공정률을 보였다. 원효터널은 2007년 10월까지 터널공사를 마무리했고, 2008년 2월 현재 콘크리트라이닝 공사를 하고 있다. 다만, 2008년 2월 면담한 한국철도시설공단 관계자에 의하면, 금정터널 굴착공사 과정에서 지하수 과다 유출로 난공사를 하고 있어 2008년 10월에야 완료될 예정이라고 한다. 여하튼 2010년까지 노반공사와 전기배선을 포함한 철로설비공사를 마무리하여 경부고속철도 2단계공사를 완료하는 데 무리가 없다고 한다. 물론 정책갈등으로 인해 2008년에 완공될 공사가 2010년으로 연기되어 공사비용을 포함한 사회경제적 비용은 증가했음을 부인할 수는 없다.

Ⅳ. 원효터널 분쟁의 프레임 분석

본 연구에서는 프레임이 진화하거나 도태되는 과정을 분석하고자 한다. 본 연구에서 관료제는 원효터널 찬성집단의 프레임을 대변하고, 민주주의는 반대집단의 프레임을 대변하는 것으로 전제한다.

1. 프레임의 명료화

프레임 명료화(frame articulation) 단계에서는 양 집단의 프레임이 정책분쟁이 발생한 원인에 집중하면서 책임자 규명에 나선다. 이를 통해 동질적인 집단 프레임이 확인되고 이질적인 집단 프레임이 구별되는 것이다.

1) 민주주의의 민주적 절차 프레임

시민종교단체에서는 관료제의 절차의 흠결과 비민주성에 정책분쟁의 책임을 돌리면서 환경보전의 가치를 분명히 했다. 2003년 10월 15일 시민종교단체 측이 한국철도시설공단을 상대로 제기한 도롱뇽 소송(공사착공금지가처분신청)의 취지를 살펴보면 민주주의의 프레임을 읽을 수 있다.

신청인 도롱뇽의 생활근거지인 천성산 일대를 관통하여 건설되는 것으로 예정되어 있는 이 사건 터널공사의 사업계획 승인에는, 지금으로부터 10여 년 전에 실시된 환경영향평가에는 그 내용 및 절차상에 명백한 하자가 있음에도, 이것만을 기초로 한 하자가 있고,「전통사찰보존법」소정의 전통사찰 소속대표단체 대표자와의 협의 및 문화체육부장관의 사전 동의가 없어서 당연 무효이고,「자연공원법」소정의 도립공원 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결,「습지보전법」소정의 습지보호지역, 습지주변관리지역 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결,「자연환경보전법」소정의 생태계보전지역, 특히 생태계특별보호구역 내 제한 행위에 대한 협의 절차의 흠결 등이 존재하는 바, 위와 같은 흠결은 중대·명백한 하자에 해당하므로, 이 사건 터널 공사에 대한 그 부분의 사업계획승인 및 그에 기초한 이 사건 터널공사 등은 위법, 부당한 것임이 명백하다 할 것이다(http://www.naewon.or.kr).

물론 이러한 합법성 논쟁에서 공단 측이 승리하였다. 그리고 부산시는 정책추진 초기에 사업 규모가 워낙 방대한 만큼 해당 지역 주민들의 의견을 일일이 듣고 문제점을 검토하는 것이 현실적으로 불가능하다고 판단하여, 공사내용에 대한 홍보를 하지 않았다. 결국 1992년 노선이 확정된 이후 무려 10년이 지나도록 정작 지역사회에는 고속철 노선조차 제대로 알려지지 않았다. 관료제의 입장에서 민주적인 의견수렴절차는 결정비용의 증가를 의미했기 때문이다. 따라서 민주주의 프레임은 관료제의 비민주성에 비판의 초점을 맞추면서 개발의 뒷전에 밀린 환경가치를 전면에 부각시킨다.

저는 천성산을 생각할 때마다 많은 비유를 했지만, 그 중 한 가지가 '천성산, 희망의 다른 이름'이라고 했습니다. 결과와 상관없이 바람을 불러 홀씨를 날려 보내는 일이라고 했습니다. 공사구간 중 3km 구간에 내원사 법적 소유의 4개 계곡이 들어가지만, 직접적인 피해자의 하나임에도 불구하고 내원사를 소송의 중점에 두지 않고 도롱뇽과 41만 친구들을 소송의 원고로 했습니다. 지금 우리 사회가 개발과 발전으로 너무 많은 것을 잃어버리고 있다고 생각했기 때문입니다(대법원 판결에 대한 자율스님 의견, 2006. 6. 2).

2) 관료제의 합법성과 효율성 프레임

원효터널 찬성집단에서는 합법적으로 추진하는 국책사업에 대해 시민종교단체가 이상적인 환경보전논리를 통해 무조건적으로 반대한다면서 책임을 돌렸다. 1991년 경부고속철도 건설을 위한 건설교통부의 노선협의 관련 공문과 1994년 환경영향평가 보고서를 참조하면, 대안노선을 마련하는 과정에서 합법적인 의견수렴절차를 모두 거친 것으로 볼 수 있다. 공단 측에서는 전통사찰보존법, 습지보전법, 그리고 자연환경보전법을 둘러싼 합법성 논쟁에서 우위를 점하며 전혀 문제가 없다는 입장을 견지하였다. 무엇보다 환경영향평가의 합법성을 강조하였다.

고속철도사업에서 환경영향평가는 노선 긋기에 해당하는 기본계획이 이루어지고 난 후 실시계획에 앞서서 이루어지는 것입니다. 1994년의 환경영향평가는 대구-부산 구간 100Km 구간에 대한 개략적 파악에 해당합니다. 실시설계는 2002년 6월에 이루어진 것이죠. 그러나 10년 정도 시간이 지나면서 많은 여건 변화가 일어났습니다. 1995년에 무제치늪이 학계에 보고되고, 1998년에야 생태계보전지역으로 지정되었습니다. 당연히 1994년의 환경영향평가보고서에 무제치늪 등은 빠질 수밖에 없었지요. 이런 점을 감안하여 70Km 구간 공사를 중지하고 기존 노선과 대안노선을 전면 재검토하기로 한 것이죠. 정밀조사는 4계절을 볼 수 있게 1년 동안 진행하고 보고서 작성에 6개월이 더 걸렸습니다(한국철도시설공단 관계자 면담, 2006. 8. 10).

환경영향평가는 개발을 전제로 환경훼손을 최소화하고자 하는 대안입니다. 환경영향평가는 법에서 정해주는 항목에 기초하는데, 사실 지하수는 환경영향평가 대상이 아니며 입·출구 근처에 대해서만 환경영향평가를 합니다(건설교통부 관계자 면담, 2006. 9. 29).

그리고 우리나라 경제력의 60% 이상이 집중된 경부 축의 경제적 중요성을 감안하면, 관료제의 효율성 관점에서는 선택의 여지가 없었다.

환경영향평가서는 ‘개발의 면죄부’라고 해서 비판적으로 얘기하는데, 옳은 얘기입니다. 삶의 질과 경쟁력 제고를 위해서는 개발이 필요한 것 아니겠습니까? 천성산 문제는 우리나라의 70~80%가 산인 현실에서, 그리고 고속철도라는 직선노선을 통한 선형개발이 불가피한 상황에서 빚어진 문제라고 봅니다(환경부 관계자 면담, 2006. 9. 28).

2. 프레임 강화 - 선택적 주목과 상반된 해석

양 집단은 각자의 프레임이 명료화된 이후에는 선택적 주목과 상반된 해석을 통해 각자의 프레임을 견고하게 강화(amplification)하는 단계에 이르게 된다.

1) 생태계 파괴와 안전성 문제에 대한 상반된 해석

양측은 <그림 3>을 놓고 생태계 파괴와 안전성 문제에 대해 상반된 해석을 하였다. 찬성집단에서는 고속철도가 통과하는 지하 구간은 늪지로부터 300~460미터 아래로서 대부분 암반층으로 이루어져 있다고 주장했다. 따라서 공사로 인해 산 위 늪지, 주변 온천 등의 수원이 고갈될 가능성은 거의 없다는 것이었다.

22개 고산 늪의 염소이용 조사 결과 이탄층이 방수층 역할을 함을 확인하였습니다. 즉, 늪의 염소 이온이 터널 굴착 예상 지하수대에서는 발견되지 않았습니다. 현재 40%의 공사를 진척했는데, 실제로 지하수가 평균보다 30% 정도 밖에 나오지 않고 있습니다. 그리고 파쇄대는 맷돌과 같은 불연속면입니다. 터널노선은 동래와 양산 단층 사이를 통과하는데, 법기단층(나무 가지에 해당함) 역시 정밀조사 결과 안전성에 문제가 없는 것으로 나타났습니다. 그리고 원효터널 공사구간은 90일 공사 중단 이후 24시간 작업을 계속하고 있습니다. 현재 원효터널 13-3공구는 간천계곡 하부를 뚫고 있습니다. 원효터널의 경우 엄청난 지하수 유출을 예상하여 그라우팅 등 차수공법을 실시설계에 반영했는데, 오히려 암반층이 지속되어 지하수 유출이 없기 때문에 굴삭에 필요한 물을 외부수로 조달하는 데 어려움을 겪고 있을 정도입니다(한국철도시설공단 관계자 면담, 2006. 8. 30).

<그림 3> 원효터널의 안전성

그러나 ‘천성산 환경보존대책위원회’를 비롯한 반대집단에서는 산지 늪과 지하수맥의 연결성을 강조하면서 고속철 지하터널이 천성산의 300ｍ 지하를 14㎞나 지나면 수맥의 변화, 지반 침하 등이 초래될 것이라며, 천성산 화엄늪과 정족산 무제치늪과 같은 생태계의 보고가 파괴되고 내원사 계곡의 수원이 고갈될 가능성이 크다면서 반대 의사를 분명히 하였다.

천성산을 두고 지금까지 환경영향평가를 다섯 번 했습니다. 1994년에 첫 환경영향평가가 있었고, 그때는 도롱뇽이라든지 지하수, 양산 지역의 활성화 단층 문제, 그리고 생태계보존지역, 늪과 계곡 등 천성산의 가치에 대한 언급이 전혀 없었습니다. 그 후 공단은 문제가 있다는 것을 인정하고 세 번에 걸쳐 영향평가를 하게 됩니다. 판결문에 언급된 것은, 활성화 단층이나 생태계 문제점이 전혀 언급이 되지 않은 대한지질공학회의 2003년도 보고서입니다. 2003년 ‘대한지질공학회’는 천성산의 늪 밑이 화강암으로 돼 있다고 했었어요. 근데 이번에 조사를 해보니 화강암이 아니라 실트질 모래였습니다. 또 늪 밑으로 물이 오가는 화분구조로 돼 있다고 시추를 통해 밝혀졌습니다. 늪과 지하수의 연결성이 나온 것입니다(대법원판결에 대한 자율스님 의견, 2006. 6. 2).

2) 경제성 분석결과에 대한 상반된 해석

비용편익분석의 결과를 놓고도 서로 다른 해석을 하였다. 여객수송량의 예측과 공기지연에 따른 비용손실에 대해서도 상반된 해석을 하였다(김병섭․김창수, 2006: 49-56). 건교부에서 경주노선이 직선노선에 비해 연간 4,000억 원의 추가 수입을 확보할 수 있다고 하였으나, 시민종교단체는 운행요금과 경주권 인구의 철도수송량을 통해 유추해보면 그러한 수치는 허구라고 주장했다. 건설교통부에 따르면 고속철 2단계 경주이남 구간의 설계를 바꿀 경우 완공 시기가 2010년에서 2017년으로 7년 지연되면서 22조 1000억 원의 손실이 발생할 것이라고 주장하지만, 시민종교단체에서는 지나치게 과장된 것이라고 주장하였다.

3. 프레임의 확대 - 연합형성과 세력 확장

양 집단은 정책분쟁이 심화되면서 각자의 프레임 확대(frame extension)에 초점을 맞춘다. 이를 위해서 사태의 심각성과 시급성을 강조하는 동기유발 프레이밍을 통하여 연합형성과 세력 확장을 꾀한다.

1) 관료제의 연합형성

찬성집단은 경부 축의 물류난의 심각성을 부각시키면서 공기지연의 문제점을 지적하고 세력 확장을 꾀한다. 건교부와 한국철도시설공단, 그리고 부산시는 경부고속철도는 동북아 경제중심국가, 동북아 물류중심도시를 위한 핵심 사업이라는 점을 역설했다. 더구나 2006년 부산신항이 문을 열면 드나드는 물동량을 처리하기 위해서도 철도 수송을 획기적으로 늘릴 필요가 있다는 점을 강조했다. 이미 포화상태에 놓인 현행 철도 수송체제로는 늘어나는 항만물동량을 소화할 수 없다는 것이 이들의 주장이었다. 부산시의 관계자는 경부고속철은 전국을 반나절 생활권 안으로 끌어들이고, 남북간 횡단철도, 시베리아횡단철도, 중국횡단철도 등과 연계되어 부산의 위상을 높임으로써 지역 경제를 완전히 바꿔 놓을 사업이라면서 이 사업이 지지부진할수록 부산은 절호의 기회로부터 더 멀어지는 셈이라고 말했다(부산광역시 관계자 면담, 2006. 11. 13).

2003년 당시 실제로 건설주체의 입장에서는 심각한 사태에 직면하고 있었다. 한국고속철도건설공단은 “일체의 공사를 중단하고 재검토위원회를 구성해 재협상하라”는 노무현 대통령의 지시에 따라 경주이남 지역의 업무를 완전 중단시켰다. 그 당시 경주-부산 구간에는 총 12개 공구가 있었으며, 이 가운데 금정산 구간(2개 공구)은 2002년 시공사를 정했지만 진척이 없었다. 이로써 천성산 구간(2개 공구: 13-3과 13-4)은 진행 중이던 시공사 선정 입찰 절차가 무기 연기됐으며, 또 노선 전체가 바뀔 가능성에 대비, 공사 발주 준비를 끝내 가고 있던 나머지 8개 공구의 업무도 역시 중지했다. 공단 측은 이미 6개월 이상 공정이 지연되고 있는 데다 재검토위의 구성과 협의 절차에도 상당한 시일이 걸릴 것으로 우려된다면서 특별한 계기가 없는 한 2008년 완공은 사실상 어려운 상황이라고 말했다. 경부고속철도 2단계 구간(대구-경주-울산-부산)은 당초 2010년 개통 예정 이었으나, 2006년 개항되는 부산 신항만의 화물 처리 효율을 높이기 위해 착공과 완공을 2년 앞당긴 바 있었다.

공사가 6개월 정도 중단되면서 SK건설이 담당하는 13-3공구만 하더라도 대략 70억 원 이상의 직접적인 손실을 보았습니다. 13-4 공구의 현대건설과 나머지 공구들의 손실도 엄청날 것입니다(경부고속철도 13-3공구 공사현장 담당자 면담, 2006. 8. 28).

경제적 심각성에 초점을 맞춘 찬성집단은 연합형성을 통한 세력 확장에 나섰다. 2002년 10월, 63개 시민단체로 이루어진 ｢부산경제가꾸기시민연대｣와 28개 단체로 구성된 ｢부산여성단체협의회｣는 “환경 문제 등을 보완해야 하지만 부산의 절체절명의 과제인 고속철도의 본격적 착공을 지연시켜서는 안 된다”는 내용을 담은 성명서를 냈다. 이들 단체는 2006년 부산 신항 1차 개장으로 급증하는 물동량을 원활하게 처리하고, 21세기 철도의 기점으로서의 부산의 위상을 지키기 위해서는 경부고속철은 절체절명의 과제라면서, 환경영향평가 문제 등으로 인해 고속철도 사업이 연기되는 빌미를 주어서는 안 된다고 주장하였다(김병섭․김창수, 2006: 19).

이러한 분위기 가운데서도 한국고속철도건설공단은 대구-부산간 고속철도 2단계 건설공사를 착착 진행해 나갔다. 2002년 6월 이미 2단계 공사가 처음 시작되었으며, 11월 18일에는 경주사무소까지 개설하였다. 그러나 천성산에 대해서는 전문기관에 의뢰한「천성산 구간 자연변화 정밀 조사 결과」를 보고 그에 따라 논의하자는 입장을 견지했다.

2) 민주주의의 연합형성

반대집단은 생태계 파괴와 안전성 문제에 초점을 맞추어 사태의 심각성을 강조하면서 연합형성을 시도한다. 일찍이 2001년 11월 6일 부산의 한 토목공학과 교수는 천성산 일대가 고속철도 등 진동과 소음이 심한 지하 구조물을 설치하기에는 부적합한 지형으로 보인다면서 안전성을 고려해 노선을 조정하는 것이 바람직할 것이라고 밝혔다(부산일보, 2001. 11. 7). 이러한 언론보도는 KBS 등 공중파 보도와 합세하면서 천성산 터널공사 반대운동에 불을 붙였다. 2001년 12월에는 불교계와 부산, 울산, 경남 지역의 26개 환경·시민단체가 가세하면서, 지질과 생물에 미칠 충분한 환경영향평가 없이 늪 아래쪽으로 경부고속철도 터널공사가 강행되면 생태계 파괴는 물론 산 자체의 붕괴가 우려된다면서 「천성산 습지보전 및 임도개설 반대 대책위원회」(집행위원장: 지율스님)를 결성하고, 각종 개발계획 철회를 요구하는 1백만인 서명운동을 벌일 것을 천명하였다.

2002년 7월에 들면서 고속철도의 금정산·천성산 관통을 막기 위한 종교계와 시민단체들의 반대운동은 여름의 무더위를 무색하게 할 정도로 열기를 더해 갔다. 7월 24일, 고속철도 관통 반대 시민·종교대책위원회는 부산시청 앞에서 ‘3보 1배’(三步一拜) 시위를 벌여 시민들의 눈길을 끌었다. 이날 행사는 내원사 주지 혜등스님을 비롯한 선방스님 60명, 범어사 성오스님, 통도사 현문스님 등 불교계 인사와 윤희동 천주교 신부, 성분도 수녀원 소속 수녀 그리고 시민단체 회원 등 모두 1백여 명이 참여했다. 이들은 시청 정문에서 경찰청, 시청 후문, 시의회를 거쳐 다시 정문까지 2㎞구간을 이동하면서 ‘3보 1배’ 시위를 벌였다.

2002년 11월 26일에 이르면, 범어사, 내원사, 부산환경운동연합, 부산시 불교연합회, 부산경제정의실천시민연합 등 50여 개 시민단체로 구성된 「금정산·천성산 고속철도 관통반대 시민·종교대책위원회」가 2천여 명의 시민들이 참석한 가운데 부산시청 앞에서 ‘금정산·천성산 고속철도 관통반대 시민 총궐기대회’를 가졌다.

2003년 2월 24일 부산 시청 정문 앞에서는 내원사 지율스님, 천주교 부산교구의 신부가 원효터널과 금정터널 공사를 반대하며 20일째 릴레이 단식 농성을 벌이고 있었다. 터널공사를 추진할 경우 물줄기가 끊어져 산 전체 계곡과 고산 습지가 말라 버리고 생물들도 터널 바깥쪽으로 멀리 쫓겨나는 등 수천 년, 수만 년간 보존돼 온 소중한 생태계가 한순간에 무너진다는 것이었다. 2003년 10월 5일부터 45일간 진행된 지율스님의 2차 단식과 10월 15일에 제기된 도롱뇽 소송을 계기로 17만 명이 직접 참여하고 40만 명이 지지서명에 가담하면서 전국적인 연합형성이 이루어진다.

4. 프레임의 변형과 재구성 - 처방과 반격활동

프레임 변형(frame transformation)을 통해 기존의 의미나 해석을 변화시킴으로써 새로운 의미를 창출하고 부여하게 된다. 이와 같이 형성된 프레임들은 단선적이거나 불변하는 고정적인 것이 아니라 ‘반격적 프레이밍’과 같이 이미 제시된 프레임에 대한 도전(frame contest)의 과정을 통해 도태되거나 진화한다. 양 프레임은 처방과 반격을 통해 변화하고 재구성된다. 상대방이 제시한 해결책이나 그러한 해결책의 근거에 대해 반박하는 담론활동을 통해 프레임의 변형과 재구성이 이루어지는 것이다.

1) 관료제 프레임의 처방 - 공사 재개

원효터널 찬성집단은 국무회의와 전문가조사를 통해 노선재검토와 공사 재개를 포함한 다양한 처방을 내리면서 공사를 강행하고자 했다. 노무현 대통령은 2003년 3월 25일 경부고속철도와 서울 외곽 순환도로, 경인운하 등 주요 국책사업이 시민사회단체 등의 반대로 지연되고 있는 것과 관련하여 시한을 정해 두고 최선을 다해 설득과 타협으로 합의를 도출해 줄 것을 부처들에게 지시했다(한국철도시설공단, 2004).

노무현 대통령은 이날 국무회의에서 국민을 설득하지 못하면 공사를 하지 못할 수도 있다는 자세로 협상에 임해야 한다고 강조하고 총리실이 총괄 주관할 것을 지시했다. 그리고 천성산·금정산 연결 건은 민정수석이 해결책을 강구중이므로 장관들도 도우라고 지시했다. 이날 국무회의에서 경부고속철도 노선 분쟁과 관련하여 해당 지방자치단체가 적극 나서는 것이 바람직하다는 데 의견을 같이 하고, 총리실 산하에 관련 부처 장관들로 위원회를 구성하는 방안도 강구했다.

2003년 5월, 노선 변경을 요구하는 시민·종교단체 측과 사업 시행자 측이 공동으로 참여하는 「경부고속철도 대안 노선 및 기존 노선 재검토위원회」가 발족하게 된 것도 정부와 시민이 함께 문제를 풀자는 이러한 현실의식에서 비롯된 것이다. 시민·종교대책위와 사업시행자 측 각 6명씩의 전문위원과 각 4명의 정책위원으로 구성된 재검토위원회는 2개월 동안 부산-언양 간의 노선을 조사하였으며 여기서 먼저 8개의 노선이 상정되었다. 재검토위원회는 몇 차례의 협의를 통해 이를 3개로 축약시키기는 했으나 양측의 팽팽한 의견차이로 단일 노선의 합의까지는 다다르지 못했다. 이로써 각 전문위원들은 개별 의견을 내는 형식으로 활동을 마쳤다.

당시 원효터널 공사 책임을 맡고 있던 허억준 한국철도시설공단 울산건설사무소장은 노선 재검토를 위해 공사가 중단되면서 이미 6개월의 공기 차질이 빚어졌기 때문에 더 이상 공사를 늦출 수 없다면서, 노선 재검토위원회 전문가들이 충분한 논의와 검토를 거친 만큼 정부의 최종안에 대해 시민·종교대책위 측도 흔쾌히 수용해 줄 것을 기대한다고 말했다(KBS환경스페셜, 2005. 9. 14). 그러나 노선논쟁이 계속되는 가운데 정부는 2003년 9월 19일 고건 국무총리 주재로 국정현안정책조정회의를 열고 그 동안 중단돼 온 3대 국책사업에 대한 마무리 검토를 했으며 이 자리에서 경부고속철도 대구-부산 구간의 기존 노선 확정과 공사 재개를 결정했다. 회의에 참석했던 최종찬 당시 건설교통부 장관은 경부고속철도의 경우 사업지연으로 연간 2조 5천억 원의 손실이 발생하고 있다면서 기존 노선보다 더 나은 대안이 없다고 판단해 당초 계획대로 추진키로 했다고 밝혔다. 그리고 일부에서 주장하는 대구-부산 직선화 노선은 경주·울산·포항권이 수혜 권역에서 제외돼 경제성과 효율성이 저하되는 것으로 분석됐다고 말했다(조선일보, 2003. 9. 20).

2) 민주주의 프레임의 반격 - 단식투쟁과 소송제기

정부의 공사 재개 결정에 대해 고속철 조기 개통 및 기존노선 지지 측의 인사들은 즉각 환영의 뜻을 표했으나, 관통반대 전국비상대책위는 이 결정을 받아들일 수 없다며 반발했다. 반대집단은 지율스님의 단식투쟁과 법정투쟁을 통해 공사의 강행을 막고자 했다. 2003년 9월 19일 공사재개 결정으로 인해 2003년 10월 1일부터 지율 스님은 부산시청 앞에서 2차 단식을 시작했다. 연구자가 10월 4일경 학생들과 함께 부산시청 앞에서 지율 스님을 만났다. 지율 스님은 이미 9월 19일에 정부가 공사 강행을 결정한 상태에서 전문가들 및 환경단체와 협력하면서 일하는 것이 결코 쉽지 않다면서 법적 대응을 준비하고 있었다. 10월 15일 환경단체와 지율스님은 천성산 도롱뇽을 원고로 하는 ‘공사착공 금지 가처분 소송’(일명 ‘도롱뇽 소송’)을 제기했다. 도롱뇽 소송은 ‘도롱뇽’의 원고 자격 여부를 둘러싼 논란을 불러 일으켰다. 그러나 더 이상의 공기지연이 어려웠기 때문에 2003년 12월 2일에 중단됐던 공사가 재개되었다.

3) 프레임의 변형과 재구성

이러한 처방과 반격활동을 거치면서 양 집단의 프레임이 변형되고 재구성되는 계기를 마련했다.

(1) 민주주의 보전연합의 우세

초기에는 보전연합의 세력이 다소 우세한 편이었다. 특히 노무현 대통령의 공약과 재검토지시 때문에 세력 확장이 더 용이하였다. 2002년 12월 19일 제16대 대통령 선거에서 노무현 후보가 대통령으로 당선이 되고, 2003년 2월 25일 취임식과 함께 ‘참여정부’가 공식출범하게 된다. 대통령 선거 운동 당시부터 노무현 후보는 “천성산과 금정산을 관통하는 경부고속철 노선을 전면 재검토, 백지화하겠다”고 공약했기 때문이었다(한국철도시설공단, 2004).

2003년 2월 18일 노무현 대통령직 인수위원회는 현안 과제로서 원효터널 문제를 대통령 당선자에게 보고함으로써 마침내 대통령은 부산 노선의 재검토를 지시했다. 3월 7일, 노 대통령은 청와대 수석회의를 주재한 자리에서 정무수석으로부터 “양산 천성산과 부산 금정산의 고속철도 터널 관통 문제로 지율스님이 31일째 단식 농성 중”이라는 보고를 받았으며, 이에 “공사가 늦어지더라도 상황을 파악하고 결론을 내는 것이 좋으니 일체의 공사를 중단하고 쌍방 전문가가 참여하는 재검토 위원회를 구성해 협상을 다시 하라”고 지시했던 것이다. 대통령의 이 같은 지시에 대해 「고속철도 관통반대 시민·종교대책위」는 일단 환영을 하고 나섰지만, 부산시와 ｢부산경제가꾸기시민연대｣  등 일부 시민·경제단체의 반응은 다소 부정적이었다.

건설교통부를 비롯한 고속철도사업의 주무 부처는 매우 곤혹스러워했다. 관료제의 입장에서는 상당 시간의 사전조사와 적법 절차를 거쳐 결정된 것일 뿐만 아니라 현실적으로도 선택 가능한 최적 노선이라고 판단했다. 건교부는 “노선을 경부고속도로나 7번국도 방향으로 바꾸면 기존 시가지 및 아파트 밀집 지역 통과에 따른 새로운 집단 민원과 건설비 증가, 산기슭의 대대적 절개로 인한 환경·경관 파괴 등 훨씬 많은 난관과 부작용이 뒤따른다”고 말했다. 무엇보다도 완공이 최소 2~3년 지연돼 거의 최악인 부산·경남권의 물류비 부담이 다시 막대하게 늘어난다는 주장이었다(한국철도시설공단, 2005).

(2) 관료제 프레임의 변형

반대 프레임의 거센 반격을 받으면서 관료제 프레임은 환경가치를 정책홍보에 내재시키고, 시민종교단체의 환경영향공동조사 의견을 수용하면서 민주주의를 끌어안으려는 노력을 경주하게 된다. 관료제 프레임이 수정되고 재구성되는 과정을 겪게 된 것이다. 2003년 4월 건설교통부와 한국고속철도건설공단이 ｢금정산·천성산 고속철도 관통반대 시민종교대책위원회 공개질의서에 대한 답변서｣를 발간했는데, 여기에는 경부고속철도의 경제성뿐만 아니라 환경성, 안정성, 미래지향성, 민주성까지 체계적으로 제시되었다. 특히 2004년 1월 7일 한국철도시설공단 출범 이후 경부고속철도의 환경친화성을 강조하는 홍보 전략을 택하면서 환경단체의 의견을 폭넓게 수용하는 자세를 견지하기도 했다. 한편 터널공사에 따른 습지 안정성에 대한 홍보가 치밀하게 이루어졌다.

그리고 2004년 3월에는 한국철도시설공단이 「꿈의 실현, 고속철도 시대를 열다」라는 도서를 발간하는데, 여기에는 경부고속철도 건설이야기를 풍부하고 자연스럽게 엮어 누구라도 고속철도를 친근하게 인식할 수 있는 계기를 제공했다. 2005년 3월에는 「경부고속철도 2단계 구간 천성산 공사 관련 자료집」을 발간했는데, 풍부한 내용에도 불구하고 공동조사 착수 전에 발간함으로써, 지율 스님 측이 조사에 영향을 미치는 행위를 하지 않기로 한 기본규칙을 깨뜨렸다고 주장하는 결과를 낳았다.

부산시의 경우 2003년 4월경에 반대여론이 더 우세하자 조기개통 여론을 조성하기 위해 일선 구·군청에 100만 서명운동을 지시해 관제여론을 동원하기도 하였다(김병섭․김창수, 2006: 87-100). 이처럼 초기의 경부고속철도관련 정책홍보는 국민들의 의견을 겸허히 수렴하기보다 일방적으로 사업의 타당성을 홍보하고 추진하였지만, 시민종교단체의 반대에 부딪히고 소송에 직면하면서 반대 측의 의견을 겸허히 수용하기 시작했고, 환경 친화적 터널공사에 많은 에너지를 투입하게 되었다.

(3) 프레임의 파괴와 재구성

경부고속철도 천성산-금정산 구간은 2002년 6월 착공 이후 환경단체와 주민들의 반발과 2003년 정밀조사, 2004년 10월 이후 지율스님의 100일 단식 투쟁으로 전 국민을 공사 찬반의 논란에 휩싸이게 했다. 이즈음 2005년 1월 18일에 문재인 시민사회수석이 지율 스님을 전격 방문하는 등 반대 측 의견을 수렴하고 사회적 합의를 도출하려고 했다. 이러한 노력의 결실로 2005년 2월 지율스님 측과 공단 측의 환경영향공동조사가 극적으로 합의됐다(조선일보, 2005. 2. 4). 하지만 합의문이 나오기로 한 2005년 4월 22일까지도 양측의 주장은 합의점을 찾지 못하다가 5월 4일에 이르러 조사내용과 방법에 대해 최종 합의하고 겨우 조사에 착수한 것이 8월 30일이다. 따라서 2005년 11월 30일까지 3개월 동안 양측에서 5명씩의 전문가들이 지하수 등 5개 분야에 대해 최종적인 영향평가를 실시했고, 2006년 2월 28일까지 4개 분야의 조사결과에 대해서는 합의를 도출했으나 생태계 분야는 의견을 달리하여 합의점을 찾지 못하면서 대법원의 판결에 맡겼다. 2006년 6월 2일 대법원은 “천성산 터널공사가 환경에 영향을 미치지 않고, 안전성 문제도 설계에 반영됐다”면서, 천성산 일대 사찰과 시민단체가 한국철도시설공단을 상대로 낸 공사착공금지 가처분신청 사건을 기각한 원심을 확정하였다.

2006년 8월 공사를 재개하여 40%의 공정률을 보이고 있을 때, 한국철도시설공단 관계자는 예측보다 훨씬 적은 지하수가 유출되어 있어 작업이 순조롭다고 했다. 그러나 지율 스님 측은 여전히 활성화 단층 문제, 생태계 파괴, 그리고 지하수 유출문제를 안고 있을 뿐만 아니라 현재 내원사 계곡의 수량이 점차 줄어들고 있다고 한다. 이런 가운데 원효터널 구간은 2007년 10월에 이르면서 굴착공사가 완료되고, 2010년까지 내부 설비공사를 완공할 예정이다.

5. 분석결과의 종합과 해석

본 연구에서 관료제는 개발주의와 효율성과 합법성의 상징으로 사용되었다. 민주주의는 개발주의에 밀리기는 하지만 여전히 소중한 보전주의와 다양성을 내포하는 민주성의 상징으로 사용되었다.

정부조직이 중심이 되는 관료제는 우리사회의 성장과 질서유지를 통해 국민의 행복을 책임져야 할 책무가 있다. 따라서 전체적인 효율을 생각하지 않을 수 없기 때문에 때로는 사회적으로 취약한 가치를 경제발전과 효율을 위해 밀어내지 않을 수 없는 선택상황에 직면한다. 그러나 국민 개개인의 입장에서 보면 자연환경의 보전이나 건강한 생태계의 유지는 고속철도나 국가 경제성장보다 훨씬 중요한 가치일 수 있다. 국민 개개인이 목숨을 담보로 맞설 때에는 아무리 국가 전체의 효율이 중요하더라도 관료제는 선택에 따른 기회손실이 지극히 큰 딜레마 상황에 봉착하게 되는 것이다. 그리고 지율스님의 4차 100일 단식에 이르면 천성산 살리기 운동은 지율스님 살리기와 도롱뇽 살리기로 상징이 변하면서 오히려 세력을 잃어갔다. 결국 대법원이 헌법적 가치로서 경제적 가치의 환경가치에 대한 우세 판정을 내리면서 보전주의 프레임을 도태시키는 결과를 초래했다.

만약 천성산 보전 문제를 문화적․역사적 프라이드로 이어갔으면 승리했을 것입니다. 그러나 막판에 이르면서 지율스님의 보전운동의 상징어가 도롱뇽이라는 형이상학적 용어로 축소되고, 개발론자들은 공기지연에 따른 경제적 손실을 부각시키면서 형이하학적인 경제논리로 접근하여 보전 프레임이 도태되었다고 볼 수 있습니다(문화인류학자 면담, 2008. 1).

도덕적 가치와 원리가 내재된 심층 프레임(deep frame)이 지속되지 못하고, 구호 중심의 표층 프레임(surface frame)이 난무하면 시민들의 마음속에서 외면당하게 된다(Lakoff, 2006: 28-31). 무엇보다 해당 프레임이 일반인의 사회문화적인 삶과 경험에 공명(resonance)해야 폭 넓은 지지를 받을 수 있다(Benford & Snow, 2000: 619-622; 이준응, 2000: 102). 그리고 정책영향을 받는 공동체의 의식을 창조하고 유의미한 정치적 참여를 유도하는 정책결정 과정이 중요하다(Hajer, 2003: 88-89). 그런데 프레임이 더 넓은 의미의 공동체에서 공감을 얻어내지 못할 때는 도태될 가능성이 높다. 프레임의 파괴 가능성은 항상 열려 있다(Goffman, 1974: 345-377). 대법원에 의해 민주주의의 보전주의 프레임이 도태되면서 관료제의 개발주의 프레임에 흡수되고 관료제 프레임이 변화하는 과정과 결과도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.

이번 사건을 겪으면서 건설공사 현장의 인식도 많이 바뀌었습니다. 환경을 고려하지 않고서는 결코 대규모 공사를 진행할 수 없다는 것이지요. 사실 10여년 전만해도 산 하나정도 뭉개는 것은 가볍게 생각했습니다(경부고속철도 13-3공구 공사현장 담당자 면담, 2006. 8. 28).

본 연구는 <표 1>에 나타난 바와 같이, 관료제의 개발프레임과 민주주의의 보전프레임 간의 분쟁과 딜레마 상황이 왜 초래되는지를 프레임 분석의 관점에서 규명해보고자 했다. 원효터널 분쟁은 과학적 합리성에 충실하고 절차적 합리성을 바탕으로 의사소통적 합리성이 발휘되었더라면 관료제와 민주주의의 조화와 협력을 바탕으로 사회적 합의에 도달할 가능성이 높은 사례였다. 그러나 양 집단은 모두 분쟁의 원인을 서로 상대방에게 돌리고, 자신들에게 유리한 쪽으로만 선택적으로 집중하면서 세력 확장을 시도하였다. 이러한 과정에서 관료제는 시급하게 공사를 강행하고, 민주주의는 목숨을 건 단식으로 심각성을 표현하면서 감정과 욕심이 뒤섞여 서로 타협하기 어려운 견고한 프레임을 형성하고 충돌하게 된다. 결국 대법원에 의해 민주주의 프레임이 도태되기까지 분쟁은 지속된 것이다.

<표 1> 개발과 보전집단의 프레이밍 과정과 정책분쟁의 분석결과

행위자 프레이밍 과정	관료제의 개발프레임	민주주의의 보전프레임
프레임 명료화 (원인과 책임규명)	지율스님을 비롯한 시민환경단체의 강력한 반대로 공기지연의 책임을 돌림	부실한 환경영향평가와 비민주적 정책추진으로 공사가 지연된다면서 건설주체에게 책임 돌림
프레임 강화 (선택적 주목과 상반된 해석)	환경영향평가의 합법성, 사업의 효율성과 안전성 강조	부실한 환경영향평가로 인한 터널공사의 생태계파괴와 고산지 늪의 고갈 가능성 부각
프레임 확대 (연합형성과 세력 확장)	공기지연에 따른 손실 등 사태의 심각성을 부각시키면서 부산시 관계자와 시민단체를 찬성연합에 가세시켜 세력 확장	지율스님이 중심이 되어 녹색연합과 진보적인 시민단체의 연합형성이 이루어짐
프레임 변형 (처방과 반격활동)	2003년 공사재개 시도	단식투쟁과 소송제기로 반격하여 저지
프레임 재구성	민주주의의 환경 가치 수용하면서 2006년 6월 2일 대법원에서 승소 이후 공사 재개하여 2010년 완공 예정	2006년 6월 2일 대법원에서 패소한 이후 공사에 따른 계곡수의 수위 측정 등 모니터링 실시

그러면서 얻은 결론은 관료제와 민주주의의 분쟁과 딜레마를 해결하기 위해서는 관료제가 절차적 합리성과 소수자의 가치를 내포한 민주주의를 내재화해야만 한다는 것이며, 관료제와 민주주의가 조화할 수 있는 조건을 규명해야 한다는 것이다. 이와 관련하여 <표 2>에 나타난 바와 같이, Rydin(2003: 96-114)은 환경적 합리성을 과학적, 경제적, 의사소통적 합리성으로 나누고 각각 절차적 합리성과의 관계를 토론한다. 그녀는 위험사회에서 환경문제의 안전성과 위험성 문제를 판단하는데 있어서 과학자의 중요성을 강조하면서 과학적 합리성의 역할을 강조한다. 원효터널 분쟁의 발단은 터널의 안전성에 대한 과학적 합리성의 부족에서 출발했기 때문이다. 그리고 그녀는 20세기 후반에 이르면 자본주의 사회에서 비용과 편익 개념의 중요성이 높아짐과 더불어 환경가치를 화폐가치로 환산하는 등 경제적 합리성의 중요성이 강조된다고 한다. 원효터널 분쟁 역시 경제적 합리성과 따로 생각하기 어렵다. 그리고 사회적 합의를 위해 하버마스의 사회이론에 바탕을 두고 공동체 정신과 자발적 행동, 그리고 참여의 편익을 강조하는 의사소통적 합리성(communicative rationality)은 우리 사회의 민주적 절차에 대해 고민하게 만든다. 그녀가 중립성과 객관성을 내포하고 인과관계 지식을 제공하며 결정과정을 뒤흔들지 않는 과학적 합리성은 절차적 과정에서 정책관료의 이해관계와 일치할 가능성이 높다고 평가한 점은 관료제의 합리성과 효율성의 가치와 배치되지 않는다.

<표 2> 환경적 합리성의 분류

구분	과학적 합리성	경제적 합리성	의사소통적 합리성
환경에 대한 입장	물리적 현실이며 과학적 탐구의 대상	자원으로서 경제적 과정에서 소비의 대상	물질적 삶의 질과 사회적 삶의 질에 대한 사회적 의미구성
환경 문제의 본질	환경에 대한 이해와 지식의 부족으로 인한 소홀한 관리	가격이 매겨지지 않은 채 과다 사용되고, 재산권 설정이 되지 않아 경제적 의사결정과정에 미포함	부적절한 이해관계자의 관여, 상식의 기각과 불충분한 환경교육
해결책에 대한 선호	건전한 과학적 지식	재산권 설정과 시장가격형성을 유도하는 경제적 유인수단의 도입	이해관계자 자문, 비전제시, 합의형성

출처: Rydin(2003: 111)

무엇보다 <그림 4>에 나타난 바와 같이 2008년 1월 15일부터 보름 동안 부산지역 300명과 경주지역 200명 주민에 대한 설문조사 결과에서도 정보공개를 통한 토론과 비판 절차의 부재(5.11), 우리사회의 건전한 토론문화와 합의 존중의 관행 부족(5.2), 시민환경단체와 이해당사자들의 무리한 주장과 고집(5.03) 등 프레임간의 의사소통적 합리성의 부족을 천성산 원효터널 정책갈등과 분쟁의 원인으로 인식하는 경향이 강했다. 그리고 이미 소송이 종결되었음에도 불구하고, 지역주민들은 갈등이 해결되어 사회적 합의가 되었는지에 대해서 평균 3.88의 통계량이 나와서 실질적인 사회적 합의는 쉽지 않음을 알 수 있었다(10점 척도).

<그림 4> 천성산 원효터널 분쟁 원인에 대한 인식조사 (10점 척도)

Ⅴ. 결  론

관료제와 민주주의가 딜레마와 분쟁을 극복하고 조화를 이룰 수 있는 조건은 관료제가 민주주의 가치를 내재화하는 것이다. 먼저 효율적이고 합법적인 관료제는 민주주의 발전의 기본요건이다. 따라서 고속철도 건설사업과 같이 장기간에 걸쳐 이루어지는 대규모 국책사업을 추진할 때는 무엇보다 철저한 사전조사와 그에 따른 준비를 철저히 하고 빈틈없는 계획을 수립해야 한다. 1994년 이루어진 부실한 환경영향평가와 1998년 감사원 감사의 지적사항을 살펴보면, 처음 시도하는 고속철도라는 대규모 국책사업임을 감안하더라도 관료제가 과학적․분석적 합리성의 부족 때문에 정책의 신뢰를 떨어뜨렸고 이것이 분쟁과정에서 시종일관 시민종교단체의 반대의 빌미를 제공했다. 특히 개발을 우선시 하여 환경문제를 소홀히 해서는 결코 사업 성공을 보장할 수 없다는 점을 학습했다.

둘째, 관료제와 민주주의의 조화를 위해서는 관료제가 절차적 합리성을 내재화해야 한다. 비판의 빛 아래에서 정책오차가 사전적으로 또는 최단시간 안에 걸러질 수 있는 비판의 제도화, 절차가 투명하고 민주적으로 진행되어 주장의 전개가 오직 증거의 힘에 의존하게 하는 절차의 공개성, 반대 주장을 비판할 수 있는 공정한 참여기회를 확보하여 상호 견제와 균형에 이를 수 있게 하고 논쟁의 결론을 미리 알 수 없는 절차의 공평성, 불확실성의 유형과 정도에 따라 적합한 절차를 선택하는 절차의 적절성을 갖추어야 한다는 김영평(1995: 10-23)의 절차적 합리성 이론에 귀 기울일 필요가 있다.

관료제가 민주적 절차를 통해 사회적 합의를 도출하는 지혜를 발휘하는 것은 익숙하지가 않다. 물론 정치적 시간표에 맞추어 공사를 추진할 수밖에 없는 관료제로서의 한계도 있었지만, 민주적이고 합리적인 절차가 문제해결에 얼마나 중요한지를 충분히 인식하지 못했던 점 또한 부인할 수 없다. 이때 김영평(1995: 3-9)은 관료제가 민주주의를 수용하는 것이 훨씬 지혜로운 선택임을 강조한다. 그는 공개적 토론과정이 허용되지 않고, 이념에 대한 비판이 허용되지 않는 사회는 전체주의 사회라고 한다. 민주주의는 과거의 경험으로부터 학습을 허용하면서 어느 주장도 불완전하다는 것을 인정하게 되면, 개선의 여지가 있고 수정이 가능하며 타협이나 양보의 대상이 될 수 있다는 것이다. 어떠한 정책의 정당성은 그것이 완전하다는 데서 주어지는 것이 아니라, 현재까지의 인간의 예지로는 그것보다 더 나은 방안을 찾을 수 없다는 사실에서 주어지는 것이라는 그의 주장에 근거하면, 민주주의를 통해서만 각자의 프레임이 가진 오류가 수정되고 원만한 타협이 가능해지기 때문이다.

따라서 정책행위자들의 인식차를 줄이고 사회적 합의를 도출하기 위해서는 중요한 정부사업의 경우 공정한 공청회와 여론수렴, 정확하고 견실한 환경영향평가, 공개적으로 해당 당사자들이 참여할 수 있는 민주적 정책과정의 이행이 요구된다. 그리고 관료제는 민주주의의 다양한 의견을 먼저 경청하는데 익숙해야 한다. 국민에게 정보를 진실하게 공개하고, 국민의 의견을 폭넓게 수용하며, 자발적 협조를 얻는 과정이 요구된다. 초기의 경부고속철도 관련 정책과정은 국민들의 의견을 겸허히 공청하기보다는 일방적으로 사업의 타당성을 공보하고 추진한 면이 없지 않다. 그러나 시민종교단체의 반대에 부딪히고 소송을 겪으면서 정부 측은 반대 측의 의견을 겸허히 수용하면서 환경 친화적 터널공사에 많은 에너지를 투입하게 되었다. 결론적으로 관료제와 민주주의의 관계는 딜레마라기보다는 조각 그림 맞추기(jigsaw puzzle)와 같다. 따라서 서로의 가치를 수용하면서 효율성과 민주성을 어떻게 조화시키느냐가 관료제와 민주주의 성공의 핵심조건이다. 최근 한반도 대운하 사업과 한․미 쇠고기 협의에서도 상반되는 프레임이 상호 소통하여 오류를 걸러내고 과학적 진실을 바탕으로 사회적 합의의 조건을 충족하기를 기대한다.

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김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 저서와 논문으로는 「수질환경정책의 구조와 논리」(2006), “환경규제의 시계추 현상의 해석(2006)”, “개발과 보전을 둘러싼 정책갈등과 정책조정(2007)” 등이 있다. 한국지방정부학회 편집이사를 역임했다. <E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2008. 2. 24/심사개시일: 2008. 3. 18/심사완료일: 2008. 5. 14>