기초자치단체의 최소효율 인구규모 및 혼잡효과 분석

｢지방정부연구｣  제12권 제1호(2008 봄) : 87～105

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The minimum efficiency population size of local jurisdictions and the congestion effect

최 병 호*

* 제1저자

정 종 필**

** 교신저자

이 근 재

이 논문에서는 지방자치제도가 시행된 1995년부터 2005년까지 매년 우리나라 기초자치단체의 최소효율 인구규모를 산정하고, 그 추이를 살펴본다. 나아가 최소효율 인구규모의 추이를 지방공공재 소비에 있어서 혼잡의 변화와 연관시켜봄으로써 행정구역 통합에 관한 정책함의를 모색해 본다. 1인당 세출을 공공서비스의 평균비용으로 간주한 추정을 통해 기초자치단체 유형별로 매년 인구에 대하여 U자형 평균비용곡선이 존재함을 확인할 수 있다. 이를 기초로 매년 최소효율 인구규모를 산정한 결과 시․군의 경우는 평균인구가 최소효율 인구규모의 28% 수준에 불과하며, 자치구의 경우는 70%를 약간 상회하는 것으로 나타났다. 한편 시․군의 경우는 시간의 경과에 따라 최소효율 인구규모가 증가하면서 평균인구와의 격차가 커지는 반면 자치구는 최소효율 인구규모가 감소하면서 평균인구와의 격차가 줄어드는 것으로 나타났다. 이러한 상반된 패턴을 두고 공공서비스 소비에 있어서 혼잡계수를 추정한 결과 시․군의 경우는 그간 혼잡이 완화되는 추세를 보인 반면 자치구는 심화되는 추세를 보인 것으로 나타났다.

주제어 : 최소효율 인구규모, 혼잡효과, 규모의 경제

I. 서  론

재정분권의 이론에서는 자원배분에 있어서 지방정부의 기능을 강조한다. 서로 다른 지방간의 환경의 차이와 주민들의 선호의 차이를 반영하여 차별화된 공공서비스를 제공할 수 있다면 모든 지방에 대해 일률적으로 공공서비스를 제공할 때에 비해 후생수준을 높일 수 있다는 것이다(Oates, 1972). 주민들은 자신들의 재정적 이동에 대한 지방정부의 반응을 통하여, 또는 투표와 이탈(voice and exit)을 통하여 한계비용과 한계편익이 일치하는 수준에서 공공서비스를 소비함으로써 자원배분 상의 효율은 증진된다(Oates, 1993).

분권화된 자원배분 시스템이 배분 상의 효율성에 기여한다는 견해를 받아들인다면, 지방정부가 어떤 인구규모를 가질 때 가장 효율적인가 하는 자연스러운 의문이 제기된다. Oates의 견해를 인용하면 소규모 지방정부일수록 효율성은 더욱 증진된다고 할 수 있다. 다시 말해 지방정부의 인구규모가 클수록 다양한 선호를 가진 주민들에게 차별화된 공공서비스를 제공할 수 있는 가능성은 그 만큼 낮아진다. 하지만 지방정부를 소규모로 유지할 경우에는 편익과 함께 비용도 발생한다는 문제가 따른다. 즉 지방 공공서비스가 비순수공공재일 경우 생산에 있어서 규모의 경제가 작용한다면 지방의 인구가 많을수록 주민들의 부담은 감소하는데(Bergvall, et al, 2006), 이는 지방 공공서비스가 공적으로 공급되는 사적재일 때도 마찬가지이다. 즉 지방정부의 인구가 너무 적다면 공공서비스 공급 상의 규모의 경제를 실현할 수 없게 된다. 이에 더하여 지방정부가 소규모일 때는 편익의 파급에 따라 과소공급에 의한 비효율이 발생할 수 있다는 점은 또 다른 비용이 된다. 결국 지방정부의 적정규모는 소규모 지방정부를 유지함에 따른 편익과 비용간의 상충관계에 의해 결정됨을 알 수 있다.

Jin and Zow(2002)가 정리하고 있는 바와 같이 재정분권 그 자체가 지방정부의 Leviathan적 행위를 제약한다는 Brennan and Buchanan(1980)의 연구 이후 지방정부의 규모에 관한 선행연구들은 재정분권이 지방정부의 규모에 어떤 영향을 미치게 되는가에 관심을 두어왔다. 이 경우 실증분석에서는 지방정부의 규모는 주로 지방정부의 세출이나 조세수입이 GDP에서 차지하는 비중을 통해 파악하고 있다(Oates, 1985; Stein, 1999; Jin and Zow, 2002 등). 이 논문에서는 이와 달리 지방정부의 적정 인구에 초점을 둔다.

정치적 측면에서 지방정부의 규모를 논의하는 견해도 있는데, Inman and Rubinfeld(1997)는 대규모 지방정부는 공공서비스 공급 측면에서는 효율적일수 있으나 주민들의 정치적 참여는 소규모 지방정부 하에서 보다 활발해지므로 최적 연방제는 경제적 효율성과 정치적 참여간의 균형을 이루어야한다고 주장한다. 또한 Borck(2002)은 정치적 참여는 그 자체가 목적이 될 뿐만 아니라 배분적 효율성을 위해서도 중요하다고 본다. 즉 일반적으로 부유층의 정치적 참여가 높다면 지방정부의 규모 축소에 따른 정치적 참여의 증대는 바로 빈곤층의 정치적 참여가 높아짐을 의미한다는 것이다.

기초자치단체의 최소효율 인구규모 및 혼잡효과 분석

｢지방정부연구｣ 제12권 제1호(2008 봄)

이 논문에서는 우리나라 기초자치단체의 적정 인구규모 문제를 다루고자 하는데, 그 배경은 다음과 같다. 지방자치제 시행 이후 활발하게 전개되어왔던 지방재정에 관한 논의의 중요한 특징은 국세의 지방세 이양, 재정이전의 확충, 지방세목의 신설, 세외수입의 확충 등 지방의 재정수입 측면을 강조하고 있다는 점이다. 하지만 그간 많은 노력과 비용이 지불되었음에도 불구하고, 지방분권을 정권 차원에서 추진해왔던 참여정부 하에서 조차 지방재정조정제도의 정비 외에는 지방재정수입의 확충과 직․간접적으로 연관된 제도개편은 거의 없었다. 여기에는 재원의 배분과 사용에 있어서 중앙 부처간, 중앙과 지방간, 광역과 기초간, 기초자치단체 상호간 등 다양한 이해당사자간의 갈등과 대립이 중요한 원인을 제공한 것으로 보인다.

정부간 재정이전을 포함한 정부간 재정관계(intergovernmental fiscal relationship)에 관한 이론에도 불구하고 매우 정치적인 사항임은 널리 인식되고 있다. Bahl and Wallace(2004)는 상․하위 정부간 재정이전의 규모는 하위정부가 원하는 수준과 중앙정부가 감당할 수 있는 수준을 두고 협상(bargaining)을 통해 결정된다고 본다. 나아가 Bird and Smart(2001)는 이전재원의 배분방식도 서로 다른 이해관계와 정치적 선호를 가진 당사자 간의 정치적 합의를 통해 결정되는 경향이 높음을 지적한다. 최근 재산세 공동세제도 도입을 둘러싼 서울시 자치구간의 갈등, 공동세제도의 설치 및 일부 자치구의 반발을 축소하기 위한 균형발전교부금의 설치 등은 이러한 정치적 측면을 잘 보여주는 사례이다.

이처럼 지방재정수입의 확충에는 커다란 현실적인 한계가 있다는 사실을 받아들인다면 비용 측면에서 지방재정 부족문제에 접근하는 것이 지방재정 불충분성 문제에 대한 중요한 대안이 될 수 있다. 구체적으로는 지방정부간 통합을 비용절감의 유력한 방안으로 생각할 수 있는데, 지방정부의 적정 인구규모를 분석해보는 것은 그 가능성을 검토하기 위한 중요한 근거를 제공할 것으로 기대된다.

앞서 언급한데로, 적정 인구규모를 분석하는데 있어서는 비용과 편익 양 측면을 동시에 고려해야하나 현실적으로 인구와 지방공공재의 편익간의 관계를 파악하는 것은 쉽지 않은데, 전체 지방공공재를 대상으로 삼는 경우는 더욱 그렇다. 때문에 많은 선행연구에서는 적정 인구를 논의함에 있어서 인구규모와 비용간의 관계에 주목하여 공공재 공급에 있어서 U자형 평균비용곡선이 존재함을 전제로 하고 있다(Trueblood and Honadle, 1994). 이 경우 U자형 평균비용곡선의 최저점에 해당하는 인구를 적정인구로 보는 것이다. 이러한 방식은 보다 정확하게는 지방정부의 최소효율 인구규모(minimum efficient size of population)를 추정하는 것이다(林, 2002).

이와 같이 공공재 공급에 있어서 규모의 경제를 확인함으로써 적정 인구를 산정하는 방법은 미국, 영국 등에서 주로 1970~80년대에 광범위하게 진행되었다(Byrnes and Dollery, 2002). 일본에서는 지방자치단체의 행정 및 재정적 역량의 확충과 지방재정 상황의 악화라는 두 과제를 해결하기 위하여 시정촌 합병이 유력한 대안으로 제시되면서 지방공공재 공급 상의 규모의 경제와 적정 인구규모 추정에 관한 연구들이 폭 넓게 진행되었다(林, 2002). 우리나라에서도 최근 들어 지방공공재 공급 상의 규모의 경제를 확인하고, 그 결과를 통해 적정 인구규모를 산정하는 몇몇 연구가 발표되었다(최영출, 2005; 최병호․정종필, 2007 등).

그런데, 모든 국내외 연구들은 예외없이 단일 연도를 대상으로 지방정부간 횡단면 자료를 이용하거나 패널 자료를 이용하여 인구규모와 공공재 공급의 평균비용간의 통계적 관계를 통하여 최소효율 인구규모를 산정하고 있다(Byrnes and Dollery, 2002). 그런데, 특정 연도에 있어서 최소효율 인구규모가 산정되더라도 그 규모는 매년 변화하는 것이 일반적이다. 시간의 경과에 따라 공공재 생산 및 공급기술의 변화, 소득수준의 변화, 공공재에 대한 선호의 변화, 그리고 인구의 변화 등 다양한 요인으로 인해 공공재의 생산비용과 함께 공공재에 대한 수요가 변화하기 때문에 최소효율 인구규모도 증가하거나 감소하게 된다.

한편 어느 정도의 경합성을 지니는 비순수공공재라고 인식되는 지방공공재에는 혼잡이 발생하는데, 시간의 경과에 따른 인구변화, 소득수준 변화, 공공재 공급량의 변화 등은 소비에 있어서 혼잡효과에도 영향을 미치게 된다. 이러한 혼잡의 변화 또한 지방정부가 제공하는 적정한 공공서비스 수준에 영향을 미침으로써 적정 인구규모에 영향을 미치게 된다.

이 논문에서는 우리나라 기초자치단체의 적정 인구규모를 논의함에 있어서 시간의 경과에 따른 최소효율 인구규모와 혼잡효과의 변화를 동시에 고려한다. 우선 최소효율 인구규모 산정에 있어서는 1995년 이후 최근까지 기초자치단체 유형별로 연도별 최소효율규모를 산정하여 그 추이를 파악해본다. 나아가 이와 같은 변화 과정 속에서 공공서비스 소비에 있어서 혼잡 또한 심화되거나 완화되어왔음을 보이고자 한다. 이러한 분석을 통하여 적정 인구규모에 관한 함의와 함께 지방자치단체간 통합에 관한 함의를 도출해본다.

이 논문은 다음과 같이 구성되어 있다. 우선 서론에 이어 제2장에서는 적정 인구규모 산정에 관한 기존 논의를 살펴본 후 기초자치단체 유형별로 1995~2005년 기간 동안 연도별 규모의 경제를 확인하고 그 결과를 통해 최소효율 인구규모의 변화 추이를 살펴본다. 제3장에서는 지방공공서비스의 혼잡계수를 추정함으로써 최소효율 인구규모의 변화와 공공서비스 소비에 있어서 혼잡 정도의 변화간의 관계에 대해 살펴본다. 제4장에서는 결과를 요약하고 몇 가지 함의를 도출한다.

II. 규모의 경제와 최소효율 인구규모의 변화

1. 공공재 공급에 있어서 규모의 경제에 관한 논의

앞서 언급한 바와 같이 소규모 지방정부에 따른 편익과 규모의 경제 상실 간의 상충관계는 지방정부의 적정 규모에 관한 이론적 배경을 제공한다. 특히 비용 측면만 간주한다면 규모의 경제는 지방정부의 규모 확충을 통한 전체적 비용절감의 가능성을 제시한다. 물론 Tullock(1966)이 제시하는 바와 같이 소규모 지방정부를 유지하면서도 민간공급자 등과 계약(outside contracting)을 통해 규모의 문제를 해결할 수 있다면 굳이 지방정부간 통합을 통해 소규모 지방정부를 유지함에 따른 편익을 포기하지 않아도 된다. 이런 주장은 공공선택론에서 자주 제기되는데, 특정 공공재의 공급에 있어서 규모의 경제가 존재한다면 지방정부간 통합을 추진하기 보다는 외부와의 계약을 통해 그러한 공공재를 공급하는 것이 바람직하다고 본다(Trueblood and Honadle, 1994). 하지만 모든 공공재가 계약을 통해 공급될 수 있는 것은 아닌데, 예를 들어 사회복지와 같은 무형의 서비스(intangible services)라든지, 상하수도와 같이 매몰비용이 있는 상태에서 규모의 경제가 발생하는 공공서비스의 경우는 계약을 통해 공급하는 것은 불가능하다고 지적되기도 한다(Blankart and Borck, 2005).

공공재 공급 상의 규모의 경제에 대하여 영국과 미국 등 구미에서는 주로 1970~80년대에 많은 연구가 진행되었다. Byrnes and Dollery(2002)가 잘 요약하고 있는 바와 같이 이러한 연구들은 대부분 1인당 세출의 변화를 설명하기 위한 다변수 모형을 추정하고 있다. 우선 종속변수로는 1인당 세출을 사용하거나, 혹은 주택, 소방, 쓰레기 수거 등 특정 서비스에 대한 지출을 사용하기도 한다. 한편 대부분 연구들은 규모를 측정하기 위한 변수로 인구수를 사용하고 있으며, 몇몇 연구들은 학생 수와 같은 특정 서비스에 대한 고객 그룹을 규모로 사용하기도 한다.

특정 공공서비스를 대상으로 규모의 경제를 분석한 선행연구는 Trueblood and Honadle(1994)가 잘 요약하고 있는데, 분석 대상이 된 서비스의 유형으로는 소방, 치안, 의료기관, 쓰레기 처리, 상하수도, 전기, 도로 등이 있다.

한편 일본에서도 최근 지방재정의 악화 문제를 해결하고 지방자치단체의 역량을 강화하는데 있어서 시정촌 합병이 유력한 대안으로 제시되면서 지방 공공서비스 공급 상의 규모의 경제와 적정 인구규모 추정에 관한 연구가 폭 넓게 진행되었다(橫道․村上, 1996; 原田․山崎, 2000; 西川, 2001; 林, 2002; 2004 등). 이러한 연구들도 비용의 대리변수로서 1인당 세출전체, 1인당 목적별 세출, 1인당 기준재정수요 등을 사용하고 있으며, 설명변수로는 인구만을 고려하거나 인구와 함께 다양한 지역환경적 요인을 고려하고 있다(林, 2002).

이 가운데 林(2002)의 연구에 따르면 동경도 특별구 및 지정도시를 제외한 일본 전체 시의 최소효율 인구규모를 약 10만~30만명으로 추정하였다. 이러한 결과를 두고, 林(2004)은 인구 10만명 이하의 자치단체는 전 자치단체수의 9할 이하를 점하고 있는 현실을 볼 때, 시정촌 합병을 통하여 1인당 세출을 절감하는 발상이 나타나는 것은 자연스럽다고 적고 있다.

우리나라에 있어서는 최근 들어 최소효율 인구규모에 관하여 몇몇 연구가 제시되었다(최영출, 2005; 최병호․정종필, 2007 등). 이 가운데 최병호․정종필(2007)은 [그림 1]에 나타난 바와 같이 기초자치단체의 1인당 세출과 인구간의 역의 관계에 주목하여 2차 함수의 추정을 통해 규모의 경제가 존재함을 밝히고 있다. 또한 평균비용곡선의 최저점에 해당하는 인구규모를 기초자치단체 유형별로 산정한 결과 모든 유형에서 평균인구는 최소효율 인구규모에 비해 상당히 부족함을 보이고 있다.

원윤희(2007)는 U자형 평균비용곡선을 전제하는 대신 자치단체의 1인당 세출과 인구간의 관계를 회귀분석함으로써 생산 측면에서 규모의 경제가 존재함을 보이고 있다.

<그림 1> 1인당 세출과 인구간의 관계(기초자치단체, 2005년)

이 처럼 지방공공재 공급에 있어서 규모의 경제를 분석하고 있는 국내외 선행연구들은 대체로 특정 공공재 또는 공공재 전체를 대상으로 삼고 있다. 먼저 비용의 측정에 있어서 전자는 주로 해당 공공재에 관한 지출을, 그리고 후자는 전체 세출을 각각 사용하고 있다. 또한 규모를 측정하기 위한 변수로는 전자에서는 주로 해당 공공재의 고객그룹을, 그리고 후자에서는 전체 인구를 고려하고 있다. 한편 두 가지 유형의 연구는 다소 상이한 정책 함의를 지니는데, 전자에서는 특정 공공재 공급에 있어서 지방정부 상호간 또는 지방정부와 민간업체간 계약에 의한 공동 공급의 가능성을 모색하는 반면 후자는 적정한 인구규모를 확보하기 위한 지방정부 규모의 확충 또는 지방정부간 통합의 필요성을 제기한다.

그런데, 기존 연구들에 대해서는 그 방법론 측면에서 상당한 비판이 제기되고 있는데, 대체로 다음과 같이 정리된다. 가장 중요한 비판은 공공재 공급 상의 규모의 경제를 측정하는데 있어서 비용과 산출량을 어떻게 파악하는가와 관련된 것이다. 즉 인구를 산출량의 대리변수로서 사용하는 한편 세출을 비용으로 파악하여 규모의 경제를 측정하는 것은 근본적인 문제가 있다고 지적된다(Byrnes and Dollery, 2002). 나아가 전체 공공재를 대상으로 규모의 경제를 추정한 연구들에 대하여 Dollery and Crase(2004)는 공공재 유형에 따라 서로 다른 비용함수가 존재하기 때문에 일률적으로 규모의 경제를 말할 수 없다고 지적한다. 나아가 林(2002, 2004)은 일본의 선행연구들이 지닌 문제점을 지적하면서 기계적인 2차 함수의 추정을 통해 규모의 경제가 존재함을 보이고 있다는 점을 지적한다. 이에 그는 지방공공부문의 공공재 공급에 관한 비용 최소화 모형에 근거하고, 혼잡효과를 고려하여 비용함수를 설정함으로써 규모의 경제를 추정하고 있다.

그런데 이러한 비판에도 불구하고 규모의 경제 추정에 있어서는 몇 가지 현실적인 제약이 있다. 먼저 변수에 있어서는 지방정부의 비용과 규모 등을 보다 정확하게 측정할 수 있는 대리변수들이 마련되어 있지 않다는 큰 제약이 있다. 이러한 제약은 전체 공공재를 대상으로 삼는 경우에는 더욱 두드러진다. 추정방법에 있어서는 林(2002, 2004)의 방식은 경제이론을 바탕으로 삼고 있다는 점에서 진일보한 연구로 볼 수 있다. 그런데 비용최소화 모형을 바탕으로 공공재의 비용함수를 추정하기 위해서는 개별 지방정부가 공공재 공급 상의 비용최소화를 추구한다는 전제가 있어야 하나 지방공공부문의 비용절감 노력에 대한 일반적 시각은 회의적이다. 만약 지방자치단체가 비용최소화 행위를 하지 않는다면, 실제적인 평균비용은 비용최소화에 근거한 평균비용에 비해 높아질 것이다.

최근 급증하고 있는 지방자치단체의 축제․행사경비를 두고 방만한 지출행위를 지적하는 경우가 더러 있다. 최병호․정종필(2007)은 축제․행사경비가 세출에서 차지하는 비중이 높을수록 단체장의 재선 가능성이 높아진다는 실증분석 결과를 토대로 정치적 이익 추구를 위한 과도한 전시성 지출을 지적하고 있다.

이러한 제약을 염두에 두고, 이 논문에서는 지방공공재 공급 상의 규모의 경제 추정에 있어서 일반적으로 사용되는 변수와 방법론을 적용하고자 한다. 즉 세출과 인구를 각각 공공재 공급 비용과 지방정부의 규모를 나타내는 대리변수로 고려하며, 이를 바탕으로 2차 함수를 추정함으로써 규모의 경제 존재 여부를 확인하고자 한다. 다만 선행연구들에서는 단일 연도를 대상으로 하거나 몇 개 연도에 걸친 패널 분석을 통해 규모의 경제를 추정한 것과는 달리 여기서는 시간의 변화에 따른 자치단체 유형별 최소효율 인구규모의 변화 추이를 살펴본다. 나아가 이러한 과정을 통하여 공공재 소비에 있어서 혼잡의 변화는 어떻게 진행되었는지를 검토해봄으로써 적정 인구규모에 관한 보다 구체적인 함의를 모색해본다.

2. 규모의 경제

우리나라에 있어서 행정구역개편이 지방자치제도의 전면적 시행을 앞둔 1994~1995년 사이에 시군 통합과 자치구 분구 등을 통해 전면적으로 진행된 바 있다. 그 이후 소폭의 개편은 진행되었으나, 기본적으로는 당시에 형성된 구조를 그대로 유지하고 있다. 지방자치, 특히 지방재정과 관련해서는 지난 십수년간 양적 및 질적인 측면에서 상당한 폭의 변화가 진행되어왔으며, 이에 따라 지방공공서비스 공급과 수요 측면에서도 많은 변화가 있었다. 이러한 변화들은 공공재 공급비용과 공공재 소비에 있어서의 혼잡에 상당한 영향을 미쳤을 것이며, 그 결과 적정 인구규모도 시계열적으로 상당히 변화되어왔다고 볼 수 있다.

당시의 시군 통합형 행정구역 개편을 통해 총 40개의 도농 복합형태의 시가 설치되었다. 구체적인 내용은 우종덕(2007)에 정리되어 있다.

<표 1>에는 1995년 이후 2005년까지 기초자치단체 유형별 평균인구 추이가 정리되어있다. 평균인구는 시의 경우는 연평균 1.35%의 완만한 증가세를 나타낸 반면 군은 -2.39%, 그리고 구는 -0.16%의 감소세를 각각 나타내고 있다. 한편 시․군을 함께 보면, 시의 인구증가율이 군의 인구감소율을 압도하여 연평균 1.26%의 증가율을 나타내고 있다. 전국적인 인구증가율 감소 추세 속에서 기초자치단체의 평균인구는 아주 완만한 증가세 또는 감소세를 보여 왔음을 알 수 있다.

<표 1> 자치단체별 평균인구 추이

	시․군	시	군	구
1995	142,367	246,222	72,424	332,547
1996	145,299	248,488	66,521	331,682
1997	147,857	254,520	67,293	325,125
1998	151,506	259,524	66,041	324,922
1999	153,348	264,103	65,718	325,892
2000	155,209	268,632	65,469	327,791
2001	157,188	270,701	62,805	327,640
2002	158,793	275,739	61,558	327,155
2003	159,182	274,363	58,399	326,938
2004	160,487	278,235	57,458	327,139
2005	161,747	281,638	56,843	327,238
평균인구	153,907	265,651	63,684	327,642
평균성장률	1.26%	1.35%	-2.39%	-0.16%

자료: 통계청, KOSIS.

한편 <표 2>에는 1인당 평균세출의 추이가 정리되어 있는데, 인구는 상당히 안정적으로 변해왔음에 비해 1인당 평균세출은 모든 자치단체 유형에 있어서 빠르게 증가해왔음을 알 수 있다. 이 가운데 군지역의 1인당 평균세출이 가장 빠른 증가세를 보였는데, 인구감소가 이와 같은 빠른 증가세에 다소 기여한 것으로 짐작된다. 반면 자치구의 경우, 인구는 감소세를 보였음에도 불구하고 1인당 세출 증가율은 기초자치단체 유형 가운데 가장 낮았음을 알 수 있다.

<표 2> 자치단체별 1인당 평균세출 추이

	시․군	시	군	구
1995	868,072	600,171	1,048,495	225,375
1996	1,061,781	704,397	1,334,622	260,317
1997	1,265,003	825,952	1,596,627	285,687
1998	1,289,792	871,469	1,620,773	293,579
1999	1,334,723	893,406	1,683,896	319,217
2000	1,451,405	924,534	1,868,270	336,183
2001	1,792,122	1,091,732	2,374,470	358,510
2002	1,937,849	1,169,163	2,576,982	389,823
2003	2,515,902	1,457,502	3,442,002	437,544
2004	2,659,727	1,550,272	3,630,501	508,196
2005	2,688,622	1,612,229	3,630,466	550,082
평균세출	1,714,999	1,063,711	2,255,191	360,410
평균성장률	11.97%	10.39%	13.22%	9.33%

자료: 행정자치부, 『지방재정연감』 각년호.

이와 같이 지난 10년간 인구와 1인당 세출 측면에서는 꾸준한 변화가 있었으며, 그 추이는 기초자치단체 유형별로 차이가 난다. 이러한 결과는 지난 10년간 공공서비스 공급비용 측면에서 상당한 변화가 진행되었고, 그 결과 평균비용곡선은 매년 변화해왔으며, 구체적인 변화의 모습은 자치단체 유형별로 차이가 있음을 나타낸다.

한편 지방자치제도의 시행을 앞두고 실시된 지방행정구역의 개편은 도농통합시 설치와 자치구의 분구로 구분된다. 우선 도농통합시 추진에 있어서는 1차로 1994년 8월에 경기도 미금시와 남양주군을 통합하여 남양주시를 설치하는 등 모두 33개의 도농통합시를 설치하였다. 그리고 12월에 전남 광양시 등 2개 도농통합시가 설치되었으며, 1995년 5월에 경기도 평택시 등 5개 도농통합시가 설치되었다. 그리고 서울시에 강북구를 비롯한 3개 자치구와 부산시에 연제구를 비롯한 3개, 인천시에 연수구, 광주에 남구가 추가로 설치되었다. 이러한 행정구역개편으로 1991년 기준 260개 이던 기초자치단체가 1995년에는 230개로 감소하였으며, 그 이후 울산의 광역시 승격과 자치구 설치 등을 통해 2005년 현재 기초자치단체의 수는 234개에 이른다. 여기서는 이러한 행정구역개편의 효과를 통제하기 위하여 전면적인 도농통합이 완료된 1995년을 분석 기점으로 설정하고 2005년까지 매 년도에 걸쳐 분석한다.

추정에는 선행연구에서 주로 사용되었던 1인당 세출과 인구간의 관계를 고려하는데, 지역특성변수로는 면적을 포함한다. 즉 [eqn: TC]를 기초자치단체의 세출, [eqn: N]을 인구, [eqn: S]를 면적으로 각각 두고, 공공서비스 공급의 평균비용을 나타내는 1인당 세출 ([eqn: TC/N])은

[eqn: TC/N`=`f(N,``N ^{2} ,`S)`]

와 같이 인구, 인구 제곱항 및 면적에 의해 결정된다고 둔다.

추정을 위한 기초통계량이 5년 단위로 <표 3-1>과 <표 3-2>에 정리되어 있다. 우선 전체 시와 군의 수는 165개로 일정하나 시의 수는 67개에서 77개로 증가한 반면 군의 수는 98개에서 88개로 줄어들었다. 이는 1995년 이후에는 주로 군이 시로 개편되었음을 반영한다. 지난 10년간 전국 시․군의 평균 인구는 다소 증가하여 2005년에는 161천명을 나타내고 있는데, 군의 평균인구는 줄어든 반면 시의 평균인구는 상당히 증가하였다. 1인당 평균 세출은 시의 경우는 약 2.7배가 증가한 반면 군의 경우는 이 보다 훨씬 큰 폭인 3.46배가 증가하였다. 그 결과 1995년에는 군 지역의 1인당 평균세출은 시 지역의 1.75배를 나타내었으나 2005년에는 2.25배로 증가하였다. 전체적으로 시․군지역의 1인당 평균세출은 지난 10년간 약 3.97배 증가하였다.

<표 3-1> 시․군의 기초통계량 (평균)

구분		시․군	시	군
1995	단체수	165	67	98
	면적(km2)	573	482	632
	인구(명)	142,367	246,222	72,424
	인당세출(원)	868,072	600,171	1,048,495
2000	단체수	165	72	93
	면적(km2)	583	498	648
	인구(명)	155,209	268,632	65,469
	인당세출(원)	1,451,405	924,534	1,868,270
2005	단체수	165	77	88
	면적(km2)	583	495	661
	인구(명)	161,747	281,638	56,843
	인당세출(원)	2,688,622	1,612,229	3,630,466

자료: 면적과 인구는 통계청 KOSIS에서, 세출은 지방재정연감에서 구함.

<표 3-2> 자치구의 기초통계량(평균)

구분		자치구 전체	광역시 자치구	서울 자치구
1995	단체수	65	40	25
	면적(km2)	46	60	24
	인구(명)	332,547	275,490	423,838
	인당세출(원)	225,375	240,794	200,705
2000	단체수	69	44	25
	면적(km2)	48	62	24
	인구(명)	327,791	278,280	414,929
	인당세출(원)	336,183	344,435	321,658
2005	단체수	69	44	25
	면적(km2)	49	63	24
	인구(명)	327,238	279,146	411,880
	인당세출(원)	550,082	558,296	535,625

자료: 면적과 인구는 통계청 KOSIS에서, 세출은 지방재정연감에서 구함.

한편 전국의 자치구 수는 1995년의 65개에서 울산광역시의 출범(1997)으로 69개로 증가하였다. 우선 인구에 있어서는 6개 광역시 자치구의 평균인구는 거의 변화가 없었으나 서울시 자치구의 평균인구는 소폭 감소하였는데, 전체 자치구의 평균인구는 10년간 약 5천명 가량 감소했음을 알 수 있다. 또한 매년 서울시 자치구의 평균인구는 광역시 평균에 비해 약 1.5배 많은 것으로 나타난다. 한편 10년 동안 광역시 자치구의 평균세출은 약 2.3배가 증가한 반면 서울시 자치구의 경우는 약 2.67배가 증가하였다. 매년 광역시 자치구의 1인당 평균세출은 서울에 비해 다소 높게 나타지만 그 격차는 상당히 축소되어왔음을 알 수 있다. 전체 자치구의 평균세출은 기간 동안 약 2.44배 증가하였다.

기초통계량을 통해 알 수 있듯이, 기초자치단체 유형별로 인구와 1인당 세출은 상당한 차이를 나타낸다. 그런데 2005년의 경우 군의 평균인구는 시에 비해 1/5에 불과하나 1인당 세출은 오히려 2.3배나 높다. 군의 평균면적이 1.3배 가량 넓다는 점을 감안하더라도 1인당 세출이 너무 많다는 느낌이 든다. 이는 인구가 너무 적기 때문이 비용 측면에서 비효율이 발생할 가능성을 보여준다. 특히 시와 군은 도농통합의 경험에서 볼 수 있듯이 규모의 경제가 존재한다면 통합을 고려할 수 있는 유력한 대상이 되므로 시와 군은 같이 묶어서 분석하고자 한다.

<표 4>에는 2005년 한 해를 대상으로 각 자치단체의 1인당 세출을 종속변수로, 그리고 인구, 인구 제곱 항, 면적 등을 설명변수로 삼은 GLS 추정 결과가 제시되어 있다. 시․군과 자치구의 경우에 있어서 모두 인구와 인구 제곱 항은 1% 수준에서 각각 유의적인 부의 값과 정의 값을 나타내고 있다. 면적은 시․군의 경우는 유의적인 정의 값으로 나타나지만 자치구의 경우는 비유의적으로 나타났다.

횡단면 자료를 이용하였으므로 이분산을 고려한 White Heteroskedasticity Standard Error에 기초하여 각 계수 값에 대해 가설검정하였다. 모든 회귀모형의 [eqn: R ^{2}] 값은 0.65 이상으로 높으며, 모형 설정의 유의성을 F-통계값을 통해 가설 검정한 결과 모든 회귀추정식에서 1% 수준에서 통계적으로 유의한 것으로 나타났다.

<표 4> 1인당 세출 결정모형(2005)

변수	시․군	자치구
절편	3952.62* (13.29)	1364.34* (12.05)
인구	-0.014173* (-11.12)	-0.004554* (-6.30)
인구 제곱항	1.20E-08* (8.09)	5.10E-09* (5.24)
면적	0.47*** (1.72)	0.46 (0.86)
R-squared	0.64	0.69
F statistic	96.95	48.60

주 : 1. *, **, 및 *** 는 1%, 5%, 10% 수준에서 유의함을 의미함.

이러한 결과는 각 표본에 있어서 인구와 1인당 세출 또는 공공서비스 공급의 평균비용 간에는 U자형의 관계가 있음을 보여준다. 면적의 경우는 시․군의 경우에 있어서 유의적으로 나타나는데, 이는 면적이 넓을수록 주어진 인구 당 평균비용이 증가하며, 따라서 평균비용곡선은 상향 이동함을 의미한다. 반면 자치구의 경우에는 행정구역의 면적이 평균비용에 유의적인 영향을 미치지 않는데, <표 3>에서 알 수 있듯이 자치구는 대도시 내에서 상대적으로 좁은 면적을 행정구역으로 삼고 있기 때문에 면적이 1인당 세출에 유의적인 영향을 미치지 않는 것으로 생각된다.

이상과 같은 분석을 전체 분석기간 동안 반복한 결과 구체적인 추정치는 매년 조금씩 달라지지만 계수의 부호와 유의성은 매년 거의 유사하게 나타났다.

3. 최소효율 인구규모의 추이

위에서 추정한 결과를 이용하여 인구와 1인당 세출의 평면에서 U자형 곡선의 최소 지점의 인구규모를 파악함으로써 최소효율 인구규모를 산정할 수 있다. 연도별로 각 표본에 대하여 최소효율 인구규모를 산정한 결과가 <표 5>에 나타나있다.

<표 5> 자치단체별 최소 효율 인구규모 및 평균인구

연도	시․군			자치구
	MES (A)	평균인구 (B)	B/A	MES (A)	평균인구 (B)	서울 평균인구 (C)	광역시 평균인구 (D)	B/A	C/A	D/A
1995	505,128	142,367	28.2	466,071	332,547	423,838	275,490	71.4	90.9	59.1
1996	508,606	145,299	28.6	470,259	331,682	418,794	277,237	70.5	89.1	59.0
1997	505,874	147,857	29.2	448,047	325,125	415,562	273,740	72.6	92.7	6.11
1998	524,114	151,506	28.9	451,316	324,922	412,860	274,957	72.0	91.5	60.9
1999	539,704	153,348	28.4	466,559	325,892	412,858	276,479	69.9	88.5	59.3
2000	540,658	155,209	28.7	454,054	327,791	414,929	278,280	72.2	91.4	61.3
2001	548,191	157,188	28.7	465,942	327,640	413,250	278,998	70.3	88.7	59.9
2002	562,080	158,793	28.3	460,331	327,155	411,221	279,390	71.1	89.3	60.7
2003	563,023	159,182	28.3	452,591	326,938	411,079	279,131	72.2	90.8	61.7
2004	573,015	160,487	28.0	442,828	327,139	411,514	279,198	73.9	92.9	63.0
2005	590,542	161,747	27.4	446,471	327,238	411,880	279,146	73.3	92.3	62.5
평균	541,903	153,907	28.4	456,769	327,642	414,344	277,459	71.7	90.7	60.8
연평균 증가율	1.57%	1.28%	-	-0.43%	-0.16%	-0.29%	0.07%	-	-	-

분석기간 동안 평균적인 최소효율 인구규모는 시․군은 541천명, 자치구는 456천명으로 각각 나타났다. 반면 시․군의 실제 평균인구는 15만 3천명에 불과하여 최소효율규모 대비 28.4%로 나타나고 있다. 자치구의 경우는 평균인구가 327천명에 달하여 최소효율규모의 약 71.7%로 나타나는데, 서울시 소속 자치구만 따로 본다면 분석기간 동안 실제 평균인구는 약 413천명으로서 최소효율규모의 90% 수준을 나타내고 있다.

한편 최소효율 인구규모의 추이를 살펴보면, 시․군의 경우 1995년에는 505천명이었으나 점차 증가하여 2005년에는 1995년 대비 16.9% 증가한 590천명 수준을 나타내는 등 1.57%의 연평균 성장률을 기록하였다. 반면 자치구 전체의 경우는 1995년에는 466천명이었던 최소효율규모는 차츰 감소하는 추세를 보였으며, 2005년에는 446천명으로 연평균 -0.43%의 감소율을 보인 것으로 나타났다.

최초 분석 시점인 1995년 이후 모든 유형의 자치단체에 있어서 1인당 세출액이 매년 증가해왔음을 고려한다면, 평균비용곡선은 상향 이동해왔음을 알 수 있다. 특히 시․군의 경우에는 최소효율 인구규모가 증가하는 추세를, 그리고 자치구는 감소하는 추세를 나타내었음을 고려한다면 시․군과 자치구의 평균비용곡선은 시간의 경과에 따라 각각 우상향과 좌상향으로 움직였음을 알 수 있다. 한편 시․군의 평균인구는 증가세를, 그리고 자치구의 평균인구는 감소세를 나타내고 있다.

이러한 과정은 [그림 2]와 같이 정리될 수 있다. [eqn: N _{t}]와 [eqn: N _{t+k}]를 각각 [eqn: t]기와 [eqn: t+k]기의 평균인구로, [eqn: N _{t} ^{*}]와 [eqn: N _{t+k} ^{*}]를 각각 [eqn: t]기와 [eqn: t+k]기의 최소효율 인구규모로 둔다. 우선 시․군의 평균비용곡선은 우상향하는 경로를 나타내는데, 최소효율 인구규모는 평균인구에 비해 빠르게 증가함을 알 수 있다. 반면 자치구의 평균비용곡선은 좌상향하는 경로를 나타내며, 최소효율 인구규모는 평균인구에 비해 빠르게 감소함을 알 수 있다. 이러한 사실은 시간이 경과함에 따라 시․군의 경우는 최소효율규모와 실제 인구간의 격차가 차츰 확대되는 경향을 나타내었던 반면 자치구의 경우는 그 격차가 축소되는 경향을 보였음을 의미한다. 이는 <표 5>에서 최소효율 인구규모와 평균인구간의 차이를 계산함으로써 확인할 수 있다

<그림 2> 평균비용곡선의 이동과 최소효율 인구규모의 변화

Case 1) 시․군                            Case 2) 자치구

III. 최소효율 인구규모의 변화와 혼잡효과 추정

예상한 바와 같이 시간의 경과에 따라 최소효율 인구규모는 변화되어왔으며, 그 패턴은 시․군과 자치구 간에 서로 다르게 나타났다. 이 처럼 서로 다른 패턴이 나타나는 것은 그간 세출규모 및 인구의 변화에 있어서 시․군과 자치구간에 상당한 차이가 있었음을 의미한다. 그런데, 지방공공재가 일정 정도의 혼잡을 나타내는 비순수공공재라면 시간이 지남에 따라 인구와 함께 세출수준이 변화해 왔음은 혼잡도 또한 변화되어왔음을 의미하는데, 혼잡도의 변화는 시․군과 자치구간에 서로 다르게 나타났을 것으로 예상할 수 있다. 여기서는 혼잡계수의 추정을 통하여 이 문제를 구체적으로 살펴본다.

혼잡계수를 추정하고 있는 국내외 선행연구들은 대체로 지방자치단체 [eqn: i]의 지방공공재가 제공하는 서비스의 수준 [eqn: z _{i}]에 대하여

[eqn: z _{i} =G _{i} /N _{i} ^{alpha }]

로 나타내고 있다. 여기서 [eqn: G _{i}]는 [eqn: i]가 공급하는 공공재의 량을, 그리고 [eqn: N _{i}]는 지방 [eqn: i]에 거주하는 인구를 각각 나타낸다. 또한 파라미터 [eqn: alpha]([eqn: 0 LEQ alpha LEQ 1])는 지방공공재의 공공성(publicness) 또는 혼잡도를 나타내는 지표로서 [eqn: alpha =0]과 [eqn: alpha =1]은 각각 공공재가 순수공공재일 경우와 순수 사적재인 경우를 나타낸다. 또한 [eqn: 0< alpha <1]라면 공공재는 경합적이 되는데, 경합성의 정도는 [eqn: alpha]의 값이 1에 가까워질수록 커진다. 따라서 [eqn: alpha]의 값이 1에 가까워질수록 공공재에 대한 혼잡은 증가하며, 주어진 량의 공공재로부터 주민들이 향유할 수 있는 서비스의 수준은 줄어든다.

많은 국내외 연구들이 혼잡계수를 추정하고 있는데, 김정훈(2003)은 선행연구를 잘 요약하고 있다. 국내의 선행연구 가운데서는 김정훈(2003)이 기초자치단체 전체를, 그리고 김용성(2003)이 군지역 패널 자료를 각각 이용한 것 이외에는 모두 광역자치단체를 대상으로 삼고 있다. 한편 김정훈(2003)은 세출을 인구, 조세가격 및 소득에 대해 회귀하는 Borcherding and Deacon(1972) 및 Bergstrom and Goodman(1973) 등의 방식에 따른 모형과 함께 인구만을 설명변수로 삼는 단순모형을 추정하고 있다. 이에 비해 김용성(2003)은 순재정편익을 추정하는 과정에서 1인당 지방교부세를 종속변수로 삼는 회귀모형의 추정을 통하여 혼잡계수를 간접적으로 측정하는 방식을 택하고 있다. 여기서는 김용성(2003)의 추정 모형을 따르되, 시․군과 자치구를 각각 구분하여 매년 혼잡계수를 측정함으로써 그 추이를 살펴보고자 한다.

김용성(2003)은 지방공공재에 대한 1인당 재정편익 모형을 설정하고 모형의 모수에 대한 추정을 실시하여 지방공공재의 혼잡계수를 측정하고 있다. 지방자치단체 [eqn: i]에 거주하는 대표적 주민의 순재정편익(net fiscal benefit)을 [eqn: NFB _{i}]로, 1인당 조세부담과 상위정부로부터의 재정이전액을 각각 [eqn: t _{i}]와 [eqn: s _{i}]로 두면, 주민의 문제는

[eqn: max```NFB _{i} = {G _{i}} over {N _{i} ^{alpha }} `-`t _{i}]	(1.1)

[eqn: rm s.t.~~ it `G _{i} =t _{i} N _{i} +s _{i} N _{i}]	(1.2)

로 정리된다. 즉 지역주민은 공공재에 대한 예산 제약 하에서 공공서비스가 제공하는 편익과 자신이 부담하는 비용(조세)간의 차이로 정의되는 순재정편익을 극대화하고자 한다. 여기서 [eqn: alpha]는 앞서 정의한 바와 같이 공공재의 경합성 정도를 나타내는 파라미터이다. 한편 제약조건은 지방자치단체 [eqn: i]의 공공재 공급에 필요한 재원은 주민들이 부담하는 조세([eqn: t _{i} N _{i}])와 상위정부로부터의 재정이전([eqn: s _{i} N _{i`}])을 통해 마련됨을 보여준다.

김용성(2003)이 설명하는 바와 같이 모형을 단순화시킬 목적과 함께 사적재를 고려할 경우에 필요한 지방자치단체별 평균임금에 대한 자료를 구할 수 없기 때문에 이 모형에서는 사적재의 소비 부분을 무시하고 있다.

목적함수를 나타내는 식 (1.1)에 제약식 (1.2)를 대입하면

[eqn: NFB _{i} +t _{i} = {t _{i} +s _{i}} over {N _{i} ^{alpha -1}}]

가 되는데, 양변에 로그를 취하면

[eqn: log(NFB _{i`} +t _{i} )=(1- alpha )logN _{i} +log(s _{i} +t _{i} )`]	(2)

로 정리된다. 테일러 근사법(Taylor series)을 적용한 후 식 (2)를 [eqn: s _{i}]에 대해 정리하면,

테일러 근사법에 따라 [eqn: x]의 다항식 [eqn: f(x)]를 [eqn: x _{0}]에서 전개하면 [eqn: f(x) SIMEQ f(x _{0} )+f ^{prime } (x _{0} )(x-x _{0} )]가 된다. [eqn: NFB _{i} +t _{i} =x] 또는 [eqn: s _{i} +t _{i} =x], [eqn: t _{i} =x _{0}], [eqn: f(x)=log``x]로 각각 두고, 식(2)에 테일러 근사법을 적용하면,

[eqn: log(NFB _{i`} +t _{i} )=log`t _{i} +(1/t _{i} )NFB _{i} `],

[eqn: log(s _{i`} +t _{i} )=log`t _{i} `+(1/t _{i} )s _{i} `]

가 된다. 이를 식 (2)에 대입하면

[eqn: log`t _{i} `+(1/t _{i} )NFB _{i} `=(1- alpha )log`N _{i} +log`t _{i} +(1/t _{i} )s _{i}]

로 정리된다.

[eqn: s _{i} =NFB _{i} +t _{i} ( alpha -1)log``N _{i}]	(3)

가 된다. 식 (3)을 바탕으로 선형의 추정모형을 설정하면

[eqn: s _{i} = beta _{0} + beta _{1} log``N _{i} +NFB _{i} + epsilon _{i}]	(4)

가 되는데, 여기서 [eqn: beta _{1} =t _{i} ( alpha -1)]이다. 즉 지방자치단체 [eqn: i]에 대한 이전재원은 인구에 의해 결정되며, 순재정편익 [eqn: NFB _{i}]은 잔차에 포함된다. 한편 현행 제도에 따르면 지방자치단체에 대한 재정이전에 있어서 인구와 함께 면적도 중요한 기준이 되고 있다는 점을 감안하여 여기서는 (4)식의 설명변수에 지방자치단체의 면적 [eqn: Spc _{i}]를 추가한다. 즉 추정모형은

[eqn: s _{i} = beta _{0} + beta _{1} log``N _{i} + beta _{2} log``Spc _{i} +NFB _{i} + epsilon _{i}]	(5)

로 정리된다.

추정에 있어서는 각 지방자치단체별로 [eqn: s _{i}]는 1인당 이전재원, [eqn: N _{i}]는 주민등록인구, 그리고 [eqn: Spc _{i}]는 행정구역 면적을 각각 사용한다. 여기서 관심을 가지는 혼잡계수 [eqn: alpha]는 [eqn: beta _{1}]의 추정치로부터 계산되는데, 즉 [eqn: alpha =1+ beta _{1} /t _{i}]가 된다. 따라서 [eqn: alpha]값을 계산하기 위해서는 지방자치단체별로 1인당 조세부담액의 자료가 필요한데, 자치단체간 세율과 세원이 다르다면 주민의 조세부담 [eqn: t _{i}]는 차이가 나게 된다. 그러나 여기서는 시․군지역과 자치구를 각각 그룹별로 구분하여 혼잡효과를 추정하기 때문에 [eqn: t _{i}]는 시․군과 자치구의 평균적인 조세부담액을 각각 사용한다.

이전재원으로는 중앙정부와 광역자치단체 등 모든 상위정부로부터 기초자치단체에게 이전된 전체 재원을 포함한다. 즉 자치구의 경우는 조정교부금, 국고보조금 및 시비보조금 등을, 그리고 시․군의 경우는 재정보전금, 지방교부세, 국고보조금 및 시도비보조금을 합한 값이다.

식 (5)의 추정을 통해 산정한 연도별 혼잡계수의 값이 <표 6>에 정리되어있으며, [그림 3]은 그 추이를 보여주고 있다. 이에 따르면 시․군과 자치구 전체의 혼잡계수는 각각 0.593~0.394와 0.648~0.729사이의 값으로 산정되었다. 한편 서울을 제외한 광역시 자치구의 혼잡계수는 0.333~0.571사이의 값으로 산정되었다.

<표 6> 기초자치단체 유형별 혼잡계수 추정치

	시․군	자치구 전체	광역시 자치구
1995	0.576	0.648	0.385
1996	0.544	0.688	0.473
1997	0.593	0.688	0.425
1998	0.577	0.691	0.511
1999	0.562	0.673	0.468
2000	0.517	0.676	0.404
2001	0.414	0.666	0.439
2002	0.489	0.691	0.390
2003	0.462	0.692	0.340
2004	0.407	0.729	0.467
2005	0.394	0.723	0.333

이에 따르면 매년 시․군의 혼잡계수는 전체 자치구에 비해 낮게 나타났으나, 광역시 자치구만 따로 계산한 혼잡계수는 대부분 연도에 있어서 시․군의 혼잡계수보다 오히려 낮게 나타났다. 한편 시․군의 혼잡계수는 감소하는 추세에 있는 반면 자치구의 혼잡계수는 증가하는 추세를 보이고 있는 것으로 나타났다. 전체 자치구의 혼잡계수가 상당히 높은 것은 서울시 자치구의 혼잡계수가 매우 높다는 사실에 기인함을 의미한다. 광역시 자치구만 따로 계산한 혼잡계수는 규칙적인 추이를 확인하기는 힘들지만 대체로 감소하는 추세에 있다고 볼 수 있다

김용성(2004)의 경우 1994년부터 2000년 사이의 군지역 패널자료를 이용하여 혼잡계수를 추정한 결과 0.586~0.656로 본 연구의 추정결과보다는 약간 높게 나타났다. 한편 김정훈(2003)이 기초자치단체 전체를 대상으로 1990년부터 2001년까지 추정한 결과 혼잡계수는 0.59~0.76 사이의 값으로 추정되었으며, 매년 조금씩 증가하는 추세를 보이는 것으로 나타났다.

[그림 3] 연도별 혼잡계수 추이.

Reiter and Weichenrieder(1999)에 의하면, 혼잡계수 [eqn: alpha]는 공공서비스 수준 [eqn: z _{i}]를 일정한 수준으로 유지하기 위하여 인구가 증가할 때 필요한 공공재 공급량의 증가율을 의미한다. 즉 경합성을 지니는 혼잡공공재([eqn: 0< alpha <1])의 경우 인구증가에 의해 소비에 있어서 혼잡이 증가한다면 주민들이 향유하는 서비스의 수준은 낮아지므로 공공재의 공급량이 증가되어야만 일정한 수준의 공공서비스가 제공될 수 있다는 것이다. 나아가 시간의 경과에 따라 [eqn: alpha]의 값이 줄어든다는 것은 혼잡 증가로 인한 서비스 수준의 감소를 상쇄하고도 남을 만큼 공공재 공급량이 충분히 증가했음을 의미한다. 반면 [eqn: alpha]의 값이 커진다는 것은 공공재 공급량의 증가가 혼잡 증가로 인한 서비스 수준의 감소를 충분히 상쇄하지 못함을 의미한다.

김정훈(2003)에서 재인용함.

이러한 기준을 이용한다면 정태적으로 매년 자치단체 유형별 혼잡계수 값이 차이가 나는 것과 동태적으로 그 추이가 다른 것은 다음과 같이 해석할 수 있다. 우선 매년 자치구 전체에 비해 시․군의 혼잡계수가 낮다는 사실은 인구증가로 인한 혼잡을 해소하기 위해서는 자치구의 경우가 시․군에 비해 보다 많은 공공재 공급량의 증가가 필요함을 의미한다. 또한 전체 자치구에 비해 광역시 자치구의 혼잡계수가 상당히 낮다는 사실은 인구증가로 인한 혼잡을 해소하기 위해서는 서울시 자치구의 경우가 광역시 자치구에 비해 훨씬 많은 공공재 공급량의 증가가 필요하다는 것을 의미한다.

한편 동태적으로는 시간의 경과에 따라 시․군의 혼잡계수 [eqn: alpha]의 값이 감소 추세를 나타내는 것은 그동안 인구가 증가하였음에도 불구하고 그러한 인구증가를 상쇄하고도 남을 만큼 공공재 공급이 충분히 증가되어왔다고 해석할 수 있다. 반면 전체 자치구의 경우 [eqn: alpha]의 값이 증가하는 추세를 나타낸 것은 그동안 인구는 거의 일정한 수준을 유지해왔음에 비해 공공재의 공급량은 그러한 인구를 지탱할 만큼 충분히 증가하지 못함에 따라 혼잡이 증가한 것으로 해석할 수 있다. 그런데, 광역시 자치구를 따로 분리한 혼잡계수는 미약하나마 감소 추세를 나타낸다는 것은 광역시 자치구에 있어서는 인구는 매우 소폭의 증가를 나타낸 가운데 공공재 공급은 인구 증가를 상쇄할 정도 또는 그 이상으로 증가되어왔다고 해석할 수 있다.

IV. 요약 및 함의

이 논문에서는 지방자치제도가 시행된 1995년부터 최근까지 매년 우리나라 기초자치단체의 최소효율 인구규모를 산정하여 그 추이를 살펴보는 한편 지방공공재에 대한 혼잡계수의 추이를 살펴보았다.

분석 결과는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 기초자치단체를 시․군과 자치구로 구분하여 분석한 결과 각 그룹별로 매년 공공서비스 공급에 있어서 인구에 대하여 U자형 평균비용곡선이 존재함을 확인할 수 있었다. 둘째, 최소효율 인구규모를 산정한 결과 시․군의 경우는 평균인구가 최소효율 인구규모의 28% 수준에 불과하며, 자치구의 경우는 70%를 약간 상회하는 것으로 나타났다. 셋째, 시․군의 경우는 시간의 경과에 따라 최소효율 인구규모가 증가하는 반면 자치구의 경우는 감소하는 추세를 보이는 것으로 나타내었다. 넷째, 시․군에 있어서는 최소효율인구규모와 평균인구간의 격차가 차츰 확대되는 경향을 나타낸 반면 자치구의 경우는 그 격차가 미약하게 감소하는 것으로 나타났다. 다섯째, 매년 지방공공재에 대한 혼잡계수는 시․군의 경우가 전체 자치구에 비해 작은 값으로 나타났으며, 광역시 자치구의 경우는 시․군보다 오히려 작은 값으로 나타났다. 여섯째, 시․군의 혼잡계수는 감소하는 추세를 나타낸 반면 자치구 전체는 증가하는 추세를 나타내었다. 그러나 광역시 자치구의 경우는 미약하지만 감소세를 보이고 있다.

이상과 같은 분석 결과를 이용하여 다음과 같은 해석이 가능하다. 우선 기초자치단체의 1인당 세출을 평균비용으로 간주한다면, 현행 행정구역에 따른 기초자치단체의 인구규모는 규모의 경제를 실현하기에는 너무 소규모임을 알 수 있다. 특히 시․군의 경우는 평균인구가 최소효율 인구규모의 30%에도 미치지 못하여 공공서비스 공급비용 측면에서 상당한 비효율이 발생하고 있음을 알 수 있다. 나아가 최소효율규모가 매년 증가하면서 실제 인구와의 격차가 점점 확대되고 있는 가운데 혼잡이 차츰 완화되어 왔다는 사실은 인구규모에 비해 세출규모가 과도하게 많이 증가해왔음을 의미한다. 이러한 현상들은 시․군의 경우 비용 측면에서의 비효율 정도가 상당하며, 차츰 심화되는 경향이 나타나고 있다는 우려를 하게 만든다.

자치구의 경우는 매년 평균인구가 최소효율 인구규모의 70%를 상회하고 있는데, 최소효율 인구규모는 매년 줄어들면서 실제 인구와의 격차도 미약하지만 줄어드는 추세를 나타내고 있다. 하지만 서울시 자치구의 평균인구는 최소효율 인구규모의 90%를 상회하는 반면 광역시 자치구의 경우는 약 60% 정도로 나타남으로써 광역시 자치구의 경우는 비효율이 상당히 높은 수준임을 알 수 있다. 한편 자치구 전체의 혼잡계수는 매년 시․군에 비해 높은 수준을 유지하면서 차츰 그 값이 커지는 경향을 보이고 있어 상대적으로 공공재 공급량이 낮은 수준으로 증가되어왔음을 알 수 있다. 그러나 광역시 자치구만 따로 분리한다면 혼잡계수가 오히려 시․군보다 낮은 수준을 유지하고 있다는 점으로부터 시․군에 관한 우려와 유사하게 비효율에 관한 우려를 낳는다.

이와 같은 결과로부터 도출되는 몇 가지 함의는 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 행정구역 개편에 관한 논의가 진행될 필요성이 있음을 제기한다. 지방자치제도 시행 이후 줄기차게 제기되어왔던 지방재정의 불충분성에 관한 논의들은 대부분 지방재정의 확충을 통하여 문제를 해결하고자 하는 접근방법을 취하였다. 하지만 그간 지방재정 규모의 확충이 꾸준히 진행되어왔음에도 불구하고 근본적인 문제는 해결되지 않고 있다는 사실은 이제는 자치단체간 통합 등을 통하여 지방자치의 기본 틀이 되는 구조를 개편하는 등 비용 측면에서 접근할 필요성이 있다는 것이다. 최근 들어 여러 가지 배경 하에서 자치단체 상호간 통합 움직임이 현실적으로 나타나고 있음은 이러한 주장을 뒷받침하는 현상으로 볼 수 있다.

최근 들어 충북 청주시와 청원군(2005년), 전남 나주시, 광양시, 나주시(2007년), 부산 동구와 중구(2008년) 등의 인근 자치단체간 통합 움직임이 진행되었다.

둘째, 만약 자치단체 통합을 통하여 지방자치의 구조를 개편해나간다면 우선 시와 군간의 통합 또는 인근 군지역간의 통합을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 시간이 지날수록 최소효율인구규모와 실제인구간의 격차가 점점 커지는 동시에 혼잡 또한 빠르게 감소하고 있음은 이러한 주장을 뒷받침한다. 자치구의 경우는 서울에 있어서는 어느 정도 규모의 경제를 이룰 수 있는 평균 규모를 유지하고 있다고 볼 수 있으나 광역시 자치구의 경우는 그렇지 않다. 일반적으로 서울의 자치구는 평균적으로 광역시 자치구에 비해 재정력이 풍부하며 그만큼 공공재의 공급량과 서비스 수준이 높은 것으로 받아들여지고 있다. 이러한 인식에 근거한다면 서울의 혼잡계수는 광역시에 비해 오히려 낮을 것이라고 예상할 수도 있으나 결과는 정반대로 나타나고 있다. 그런데, 광역시 자치구의 평균인구와 최소효율 규모간의 격차가 서울에 비해 상당히 커다는 사실로부터 서울에 비해 광역시 자치구의 혼잡이 오히려 덜 하다는 것은 서울의 재정력이 풍부하지 못해서가 아니라 오히려 광역시 자치구가 과도하게 높은 비용을 필요로 하는 구조를 유지하고 있는 것으로 해석하는 것이 옳을 것이다. 따라서 자치구의 경우에는 광역시 자치구를 중심으로 통합을 고려할 필요가 있는데, 특히 상대적으로 좁은 공간인 대도시 내에서 서로 인접하고 있는 자치구간 편익의 파급을 고려한다면 그 필요성은 더해진다.

이 논문에서는 최소효율 인구규모의 변화 요인으로 인구와 소득 등 두 가지 측정 가능한 변수만 고려했지만, 실제적으로는 지난 10년간 공공서비스 생산 및 공급에 있어서의 기술진보, 투입물의 종류와 가격 변화, 그리고 공공서비스 수요 패턴의 변화 등 다양한 공급 및 수요 측면의 변화가 함께 작용하여 생산비용에 영향을 미치고 그 결과 평균비용곡선을 이동시켰을 것이다. 따라서 이러한 부분에 관한 구체적인 자료를 구할 수 있다면 최소효율 인구규모의 변화에 대해 보다 정확한 분석을 할 수 있을 것이다. 나아가 여기서는 세출을 전체 공공서비스 공급비용으로 간주하여 분석을 했다는 점도 한계로 지적될 수 있다. 즉 다양한 유형의 공공서비스는 각자 다른 비용함수를 가지게 될 것이므로 서비스의 유형을 구분한다면 보다 엄밀한 분석이 될 수 있을 것으로 기대한다.

Dollery and Crase(2004)가 Stanton(2000)의 견해를 인용하여 주장하고 있는 바와 같이 “지방정부가 시행하는 서로 다른 유형의 활동들은 최적 규모에 있어서 서로 큰 차이가 나기 때문에 지방정부의 기능적인 최적 규모는 존재하지 않는다”는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 지방정부간 통합은 어떤 서비스에 대해서는 규모의 경제가 제공하는 이점을 향유할 수도 있으나 어떤 서비스에 대해서는 오히려 규모의 불경제가 발생할 수도 있다는 것이다.

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최병호(崔炳虎): 부산대학교 경제학과를 졸업했으며, 미국 Texas A&M 대학에서 경제학 박사학위(Tax Competition between Heterogeneous Regions, 1993)를 받고 현재는 부산대학교 경제학과 학과장과 경제학과 BK21사업단 단장을 겸임하고 있음. 주요 연구분야는 지역경제분석 및 정책, 지방재정 등임. 최근 주요논문으로는 “부동산거래세제 개편에 따른 지방재정의 주요 이슈와 대응”(「응용경제」, 2007), “재정분권의 이론과 적정한 지방재정의 구조 모색”(「한국지방재정논집」, 2007), “韓國財産稅改編の政治經濟學”(「財政硏究」, 2007) 등이 있음. <E-mail: bhchoe@pusan.ac.kr>

정종필(鄭鍾弼): 부산대학교 경제학과를 졸업했으며, 부산대학교에서 경제학 박사학위(지방재정조정제도의 형평화효과와 지방정부 지출효과 분석, 1998)를 받고 현재는 부산대학교 경제학과 BK21사업단 계약교수로 재직 중임. 주요 연구분야는 조세, 지방재정, 지역경제 등임. 최근 주요 논문으로는 “보통교부세 수입인센티브항목의 세수노력 유인효과”(「경제연구」, 2005), “서울시 자치구간 재산세 공동세 제도 추진방안 분석과 대안 모색방안”(공저, 「지방정부연구」, 2007), “부동산교부세의 배분방안에 관한 연구(공저,「산업경제연구」, 2008) 등이 있음.

<E-mail: jpjeong@pusan.ac.kr>

이근재(李根載): 부산대학교 경제학과를 졸업했으며, 부산대학교에서 경제학 박사학위(기술혁신 형태, 기술협력 및 생산성에 관한 연구, 2006)를 받고 현재는 부산대학교 BK21 계약교수로 재직 중임. 주요 연구분야는 기술혁신, 산업조직, 지역경제 등임. 최근 주요 논문으로는 “도시지역 생산성 성장 및 수렴요인분석: 기술적 catch-up, 기술발전 및 자본축적을 중심으로”(공저,「경제학연구」, 2007), “Innovation types and productivity growth; Evidence from Korean Manufacturing firms, (공저, Global Economic Review, 2007), “기술협력의 결정요인에 대한 실증적 연구”(공저, 「산업조직연구」, 2006) 등이 있음.

<E-mail: kjlee@pusan.ac.kr/논문접수일: 2008. 3. 19/심사개시일: 2008. 3. 28/심사완료일: 2008. 5. 5>