지속가능 재난관리를 위한 지역자율방재조직의 활동프로그램과 활용방안 연구*

｢지방정부연구｣  제12권 제1호(2008 봄) : 107～130

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* 본 논문은 전국재해구호협회의 2007년도 정책연구개발지원으로 수행(연구 2007-3)되었으며, 2007년 국제 위기관리 학술회의에서 발표한 논문을 수정․보완한 것이다.

Sustainable Disaster Management: Activity Programs for the Community-based Disaster Prevention Organizations

권 태 호**

** 제1저자

양 기 근***

*** 교신저자

오 금 호

이 은 애

21세기 한국사회에서 지역자율방재 조직은 지역사회기반 재난관리의 핵심적 주체로 역할 해야 한다는 주장이 무성하다. 시민참여를 통한 지역자율방재가 가능하기 위해서는 무엇보다 구체적인 활동프로그램이 필요하다. 그리고 지역자율방재 활동프로그램은 각 지역사회 또는 지역적 특성에 맞게 계속 진화되어 나가야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 재난관리의 전 과정, 즉 예방-대비-대응-복구의 전 단계에 걸쳐 지역자율방재 조직의 구성원들이 학습하고 배워야할 활동 프로그램은 찾기 어렵다. 본 연구는 지역자율방재단을 포함하는 지역기반 방재관련 조직의 활성화를 위한 이론적 토대를 마련하고 이를 바탕으로 예방/대비-대응-복구의 전 과정에 관련된 활동프로그램의 개발과 활용방안을 제시하고자함을 목적으로 한다.

주제어 : 지역자율방재조직, 재난관리, 시민참여, 활동프로그램

Ⅰ. 서  론

1960년대 이후 급속한 산업화 및 도시화를 위한 압축적 개발방식의 누적은 최근, 온난화, 엘리뇨 등 지구적 차원의 기상이변과 맞물리면서 수해 등 자연재난의 발생빈도 및 피해규모를 대형화, 다기화 그리고 일상화 시키고 있다. 대규모의 사회적 재난과 자연적 재난이 복합적이고 일상적으로 발생하는 것은 21세기의 한국 사회가 전통적 위험(danger)과 구조적, 복합적 위험(risk)에 이중적으로 노출되어 가고 있음을 반증하는 것이다. 특히 돌발성, 예측불가능성 및 통제 불가능성을 특징으로 하는 자연재난은 최근 10여 년간 발생건수가 지난 1960년대 보다 3배 이상 증가하였고, 수해로 인한 피해규모는 2002년 태풍 루사 및 2003년 태풍 매미의 예에서 보듯이 이미 심각한 수준을 넘어서고 있으며(국립방재연구소, 2003), 2000년부터 5년간 우리나라의 자연재해 피해액은 2조 9,812억원으로 1985년부터 5년간 피해액(6,950억원)의 4.29배이고, 2001년부터 5년간 자연재해 복구에 27조 9,802억원이 투입되었고, 이 중 정부부담인 26조 5,680억원을 국민 1인당 세금으로 계산하면 약 55만원을 부담한 셈이다(동아일보, 2007. 2. 9).

이제 수해를 비롯한 재난의 문제는 발생 시 단순 대응과 복구에만 초점을 맞추는 일과성의 예외적 사건이 아니라, 해당 지역사회, 도시-지역-국가의 지속가능발전이라는 큰 전략 속에서 예측, 대비되고 총체적 체계적으로 대응하는 위기관리(Risk Management)로의 패러다임전환이 요구된다(ADPC, 2006; Sanderson, 2000; Yodmani, 2001). 환언하면, 지역사회에 기반한 상향식 재난관리는 지역지속가능성 담보를 위해 지역정부와 시민사회를 포함하는 모든 구성원이 자율적으로 참여하고 실천해야할 필수요건으로 대두되고 있다. 이는 지역의 자율방재조직이 지역사회기반 재난관리(Community-based Disaster Management: CBDM)의 핵심주체로 자리매김해야 함을 의미하는 것이다.

지속가능 재난관리를 위한 지역자율 방재조직의 활동프로그램과 활용방안 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제1호(2008 봄)

그러나 지역자율 방재조직의 결성초기인 현 단계에서 조직의 방재역량을 강화하는 동시에 임파워먼트(empowerment)를 유도할 도시․지역 여건에 부합되는 자율방재의 이론적 토대와 실무적 자료는 거의 전무한 실정으로 보인다. 특히 재난관리의 전 과정, 즉 예방-대비-대응-복구의 전 단계에 걸쳐 지역자율방재 조직의 구성원들이 학습하고 배워야할 활동 프로그램은 찾기 어렵다. 기존의 관련 연구들은 일반적인 자원봉사 프로그램 개발의 원론적 논의(예를 들어, 김동배, 2005; 이성록, 2005; 주성수, 2005; 한국사회복지 협의회, 1997)에 그치거나, 안전관련 봉사자의 활성화 방안(오금호, 2002), 재해지역의 자원봉사 일반(전국재해구호협회, 2003; 2005)에 관한 논의가 대부분이다.

21세기 한국사회에서 지역사회기반 재난관리의 핵심적 주체로 지역자율방재 조직이 역할을 하여야 한다는 주장이 결실을 맺기 위해서, 그리고 더 나아가 시민참여를 통한 지역자율방재가 가능하기 위해서는 무엇보다 구체적인 활동프로그램이 필요하다. 이러한 맥락에서 본 연구는 지역자율방재단을 포함하는 지역기반 방재관련 조직의 활성화를 위한 이론적 토대를 마련하고, 이를 바탕으로 예방-대비-대응-복구의 전 과정에 관련된 활동 프로그램(activity program)의 개발과 활용방안을 제시하고자함을 목적으로 한다.

Ⅱ. 이론적 고찰

1. 지역사회기반 재난관리(CBDM)와 재난저지공동체(DRC)

지역방재 문제를 이론차원에서 접근할 때 핵심개념의 하나는 재난취약성(vulnerability)이다. 취약성의 문제가 자율방재역량을 저해하는 중요문제가 되는 것은 많은 경우 복구를 마치기도 전에 동일한 재난을 반복해서 겪게 되고, 취약성 수준이 높아져 지역사회의 총체적 방재역량과 극복의지가 상실될 수 있기 때문이다. 즉, 취약성 수준과 재난발생의 빈도 내지 강도가 ‘누적적 악순환(cumulative vicious cycle)’의 함정에 빠질 때 경제적 효율성, 사회적 형평성 및 생태적 보존성을 핵심 가치로 하는 지역의 지속가능성은 심각한 위협을 받게 된다(권태호․오금호, 2006: 156-157). 정책과 프로그램, 참여와 계획 등을 포괄하는 종합적, 체계적 방재역량 강화계획으로서 상호 밀접히 연관되는 두 가지 접근은 지역사회기반 재난관리(CBDM)와 재난저지공동체(Disaster Resistant Community: DRC)이다.

학자에 따라 Community-based Disaster Risk Management(CBDRM) 또는 Community-based Disaster Mitigation(CBDMit)란 용어를 사용하기도 한다.

1) 지역사회기반 재난관리

지난 20여 년간의 재난관리 경험에서 정부주도의 하향식 복구위주의 자원배분 전략만으로는 결코 지역사회의 방재수요에 유연하게 대응할 수 없으며, 특히 재난취약계층(특히 빈곤계층)의 요구를 충족시키기 어렵다는 사실을 교훈으로 얻었다. CBDM은 이러한 상황에서 하향식 접근의 대안으로 1980년대부터, 특히 1990년대 중반 이후 주목 받게 되었다.

아시아 지역의 지역사회기반 재난관리의 대표적 노력으로는 방콕소재 Asian Disaster Preparedness Center(ADPC)가 USAID와 협력하여 동남아시아 및 남아시아 지역을 대상으로 실행한 ‘아시아도시재난경감프로그램(Asian Urban Disaster Mitigation Program: AUDMP)’ 및 2002년 후쿠오카의 United Nations Center for Regional Development(UNCRD)에서 실행한 3년 프로젝트인 ‘Sustainability in Community Based Disaster Management'를 들 수 있다 (UNCRD, 2004; Victoria, 2002: 270).

CBDM은 지역사회가 주체가 되어 재난취약성을 경감시키고 재난에 대응하는 주민들의 역량을 강화하는 데 목적이 있다. 즉, 장단기적으로 에방-대비-대응-복구라는 재난관리의 전 과정을 위하여 지역사회가 자발적으로 재난취약성의 경감 및 취약요인 제거에 노력함으로써 궁극적으로 지역발전과 주민생활의 질 향상에 기여한다는 개념이다. 이는 주민을 비롯한 여러 주체가 재난관리의 경험, 방법, 수단을 공유하면서 내부 방재역량을 강화하는 적응적 전략인 동시에 정부(경우에 따라서는 국제적 수준의 연대까지)와 유연하게 협력․연대하는 상향적 접근을 의미한다(Allen, 2006:83; Benson, et al., 2000). CBDM 접근은 우선적으로 사회․경제적 약자그룹의 방재역량강화 및 재난취약지구의 취약성 경감을 위해 노력한다. 이러한 ‘사람’과 ‘장소’ 우선의 관점은 이 개념이 아시아를 비롯한 발전도상국의 개발문제, 특히 지속가능성 이슈와 연계되어 조명되고 접근되어 왔기 때문으로 보인다.

CBDM의 존재이유(Rationale)는 지식(Knowledge), 근접성(Accessibility), 및 책임(Responsibility)이다. 첫째, 현장의 지식이다. 이는 지역사회와 지역 주민이 지역 재난취약성과 방재역량에 관한 가장 정확하고 현실성 있는 정보를 알고 있기 때문이다. 둘째, 현장에의 근접성이다. 재난 발생 시 외부의 구호나 지원이 도착하기 전, 또는 외부 지원이 불가능 할 때 재난에 대응할 수 있는 가장 근접한 자원은 지역주민인 것이다. 셋째, 복구의 최종책임자이다. 외부 봉사자원과 복구지원 인력이 모두 떠났을 때 최종적으로 복구를 마무리하고 책임져야할 주체는 결국 지역사회와 주민이다(Shaw and Okazaki, 2004: 8-9). CBDM의 세 가지 목표는 i) 취약성의 경감, 취약계층의 대응능력 강화 그리고 재난 시 인명, 재산 및 환경피해(손실)를 최소화할 수 있는 지역사회의 대응능력 강화이고, ii) 인적 손실(human suffering)의 최소화이며, iii) 빠른 복구의 추진으로 요약된다(Victoria, 2002: 171). 한편, ADPC(2006: 15-17)에 의하면, CBDM의 계획원칙은, 재난으로부터 안전한 지역사회를 유지하는 것이 곧 인간 기본권을 지키는 것이라는 기본 인식에 기초하여, 4가지 차원 - 윤리차원, 전략차원, 전술차원, 실행차원-에서 모두 16가지로 제시된다〈표 1〉.

〈표 1〉 ADPC가 제시하는 CBDM의 원칙

차 원	원 칙	내 용	자율방재 조직과 연관성
윤리 (핵심 가치)	기본권	•재난으로부터의 안전 확보는 인간의 기본권	●
	정보공유	•위험-재난관련 정보를 공유해야 책임의식도 강해짐	●
	평가정보	•위험평가 정보 및 결과의 공유, 특히 NGOs 등	●
	협력	•방재 주체(정부, NGOs 등)간 경쟁보다는 협력이 요구됨	●
전략	전략적 고려	•목표, 자료, 평가방법 등 전략적 차원 고려사항 반영	◐
	신뢰 vs. 통제	•CBDM 운영에 있어 신뢰와 통제(control) 간 조화, 균형	◐
	구성원	•CBDM 구성원의 사명감 및 협력적 경쟁유도	●
전술	고려사항	•전술적 차원의 사항을 충분히 반영할 것	○
	기준자료	•객관적 평가를 위해 기준(baseline) 자료에 충실할 것	○
	지표측정	•성과관련 정량, 정성지표 구분 명확히, 측정 객관성 확보	○
	최소요구조건	•성과관련 지표의 최소 요구조건 명확히 설정	○
	지표타당성	•각 지표 타당성 충분히 검토	○
	지표 updating	•변화하는 여건에 맞춰 지표 updating 유지	○
	관련계획과 부합성	•개발계획, 정책, 프로그램, 지속가능개발정책 등 관련 계획들과의 부합성(일관성) 유지	○
실행	지표 현실성	•해당 지역의 사회, 문화, 경제, 환경 여건 반영하여 지표적용	○
	지표 부작용	•적용되는 지표의 발생가능한 부작용 고려	○

자료: ADPC(2006: 14-17)에서 요약.

주: ● 강한 연관성, ◐ 약한 연관성, ○ 직접적 연관성 없음.

CBDM의 계획과정은 지역사회의 다양한 맥락과 여건, 그리고 재난의 유형 및 강도에 따라 그 내용이 다르고, 또 효율적 재난관리를 위해서 계획내용이 지역요인을 반드시 반영해야 한다. 또한 효율적 실행을 위해서는 프로토콜(protocols), 의사소통체계(communication system), 의사결정수(decision-making tree) 그리고 구호․지원전달시스템(care delivery system)도 동시에 검토되어야 할 것이다 (Cingerich, 2004: 48). 선행연구(예를 들어, Allen, 2006: 83-90; Kafle and Murshed, 2006: 16-22; Shaw and Okazaki, 2004; Victoria, 2002: 274-275; Yodmani, 2001: 493-497)들은 CBDM의 일반적 계획과정을 대체로, i) 재난과 관련한 지역사회에 대한 이해와 취약지구와 계층의 선정, ii) 지역사회 재난위험평가, iii) 재난관리계획 수립 및 조직 구성, iv) 계획실행 및 평가, 그리고 v) 모니터링 및 평가(환류)의 순서로 제안하고 있으며, ‘문제의 진단-대안의 탐색-실행 및 평가’로 요약되는데, 이는 계획이론에서 보편적으로 강조되어온 단계들이다.

특히, 자연재해의 경우 거의 매년 발생한다는 점과 전 과정이 사이클을 이루면서 진행됨을 감안하면, 계획과정은 반복적이고 순환적인 특성을 띈다고 할 수 있으며, 동시에, 계획실행이 곧 대상지역 재난취약성을 경감시키고 위험수준을 감소시키는 작업임에 비추어 보면 환류(feedback)의 중요성이 강조되어야 한다. 뿐만 아니라 주민의 자발적 참여 전 과정을 통해 전제되어야 함을 감안하면 이 계획은 옹호적 특성을 동시에 갖는다. 초기단계에서 지역사회에 대한 이해와 취약지구와 계층을 선정하면서 중요한 점은 주민참여가 전제되어야 한다는 것이며, 이를 바탕으로 계획지구, 특히 재난취약지구의 구성원간 사회적 관계에 대한 이해와 신뢰구축이 반드시 필요하다. 이러한 ‘이해’와 ‘참여’가 전제되어야만 현실성 있는 계획 수립과 실행이 추진될 수 있고, 그래야만 ‘지역사회기반’ 재난관리가 가능하게 된다.

2) 재난저지공동체

재난저지공동체(DRC) 개념은 D. Geis에 의해 도입되어, CUSEC(Central United States Earthquake Consortium), 미 연방재난관리청(FEMA) 등에서 적용하고 있는 것으로 앞서 논의한 CBDM과 유사한 접근이다. 이는 지역사회의 경제적, 환경적, 사회적 지속가능성을 담보하면서 주민의 삶의 질(QoL)을 유지케 하는 방재측면의 장기적, 전략적 방재전략으로 이해되며, 지방정부가 지역사회를 기반으로 공공-민간의 파트너십을 통해 사전에 재난발생을 줄일 수 있도록 하는 것을 핵심내용으로 한다. DRC는 자연재해 등 각종 재난에 대비 가능한 지역사회를 설계, 건설, 관리하기 위해 우리의 지식을 학제적으로 활용한다는 대전제를 갖고 있으며, 이 목적을 달성하기 위해 준비해야할 모델, 과정, 지침 등을 포함하는 계획을 말하는 동시에, 계획과 의사결정 과정에서 동원 가능한 원칙과 기술을 활용하여 재난 취약성을 극소화하는 수단을 의미하기도 한다(Geis, 2000: 152).

DRC와 유사한 용어로 재난복구공동체(Disaster Resilient Community)가 있지만, ‘복구’는 재난발생 후 수동적으로 대응한다는 의미가 있는 반면 ‘저지’는 예방과 대비에 중점을 둔다는 의미가 있어 재난저지공동체가 더 종합적이고 체계적인 용어로 보인다.

계획 측면에서 Geis(2000: 152-154)의 연구를 참조하여, 지속가능한 지역공동체의 유지를 위한 DRC의 주요 원칙을 제시하면, 1) 지속가능개발 개념과 통합, 2) 지속가능 지역사회를 위한 수단으로 인식, 3) 총체적․통합적 계획, 4) 도시․건축계획 시 방재개념도입, 5) 방재관리기능 강화, 6) 지역맥락의 반영 및 상향식 접근, 7) 민-관의 참여 역량 강화, 8) 지방정부 역할 강조, 9) 인권으로서의 방재 중요성 강조, 및 10) 부차적 편익의 고려 등이고, 이 중 원칙 6부터 10은 지역자율방재 조직과의 연관성이 높은 것으로 분석된다〈표 2〉.

〈표 2〉 DRC 계획의 10가지 원칙

차 원	원 칙	내 용	지역방재 조직과 연관성
지속 가능 개발	지속가능 개발개념과 통합	∙ 계획․실천과정은 지역사회 지속가능발전의 큰 틀 속에서 이해, 통합 (지속가능성: 재난취약성을 저지,최소화를 전제로 성립되는 개념)	○
	지속가능 지역사회의 수단으로 인식	∙ 지속가능 지역사회의 구축, 유지(목표)를 위한 수단으로 인식해야함	○
관련 계획	총체적․ 통합적 계획	• 개발패턴, 건축계획, 시설계획, 토지이용 등 관련 분야와의 밀접한 상 호관련성속에서 총체적, 통합적으로 접근	○
	도시․건축계획 방재개념 강화	• 건축, 교통 및 인프라시설, 상업지, 공공시설의 계획 ․설계에 방재 개념통합	○
	방재관리 기능강화	∙ 위험․취약성 평가, 경감원칙 및 기법활용의 최적화방안이 포함되어야 하고 예방-대비/대응-복구의 효율성을 제고하는 방향으로 수립	○
추진 방식	지역맥락의 반영 및 상향식 접근	∙ 지역사회 정치, 문화적 및 계획-개발의 틀과 조화, 반영 ∙ 주민차원에서 시작, 지역의 사회문화 특성을 반영하면서 상향적으로 수립	●
	민-관 참여역량 강화	∙ 비상관리관, 계획가, 공무원, 주민 및 기업가들의 역할을 강화할 수 있는 계획적 수단을 제공해야	●
	지방정부 역할강조	∙ 계획, 프로그램은 지방차원에서 계획, 실천되어야함(중앙 및 도 정부는 정치적, 정책적 지원역할)	◐
이념과 인식 전환	인권으로서의 방재	∙ 안전한 환경에서의 삶은 사치가 아니라, 규정하는 기본권 충족을 위한 최소한의 요구조건임 (헌법, 국토의이용과관리에관한법률: 국민건강, 안전, 공공복리보장 등) ∙ 지방정부는 중앙정부의 보조금(지원금, 복구비) 때문에 계획을 수립하는 것이 아니라 방재가 주민 모두의 일이라는 인식에 기초하여 추진	●
	부차적 편익 고려	∙ 방재문제가 지역의 우선관심사는 아니므로, 부차적인 편익 - 환경적, 사회적, 기업 경제적 - 이 지속기능개발 관련하여 강조되어야	◐

자료: Geis(2000: 152-154)를 참조하여 필자 작성.

주: ● 강한 연관성, ◐ 약한 연관성, ○ 직접적 연관성 없음.

지속가능개발 패러다임을 근간으로 하여 종합적 차원에서 예방과 대비에 초점을 맞추는 전략계획으로서 재난저지공동체 계획과정 연구는 아직 초기단계이다. 미국계획학회(American Planning Association, 2004)는 재난에 대한 사전 대비보다는 사후복구 및 건설(post-disaster recovery and construction)을 강조하고 있으며, 이를 위한 10단계의 계획과정을 제시한다(APA, 2004). 한편 CUSEC(1997)는 DRC의 목적이 지역사회 각 부문의 재난취약성을 최소화하는 것이라 주장하면서 그 계획과정을 협력협정(Partnership Agreement), 계획착수(Start-up), 계획실행(Operation) 및 제도화(Institutionalization)의 4단계로 제시하고 DRC가 지역사회 제도적으로 정착하는 데 적어도 10년 이상이 소요될 것으로 본다. FEMA(2000) 역시 해당 지역사회가 재난에 강한 공동체로 변화되기 위해서는 전 사회구성 그룹이 장기적 노력이 전제되어야 함을 강조한다, 특히 FEMA는 고용자 및 피고용자 그룹, 지역사회조직, 서비스업종그룹 및 지방정부의 협동적 참여(Cooperative Participation)와 책임(Commitment)이 우선되어야 함을 설명하면서 i) 파트너쉽 만들기, ii) 위험과 취약성 확인, iii) 위험경감-실행의 우선순위 정하기 및 iv) 성공을 위한 (주체 간) 의사소통을 구체화한 10단계의 계획 틀을 제시한다. 또한 Geis(1996)은 DRC의 계획과 추진이 지역사회의 지속가능성을 담보하는 핵심가치임을 설명하면서, i) 종합적 관점의 유지, ii) 지역사회 위험분석, iii) 계획과 지방의 의사결정과정의 통합, iv) 재난자원네트워크의 창조와 활용 및 v) 공공인식의 증진이라는 5단계의 DRC 계획과정을 제시한다.

동적이고 일관성을 유지하는 동시에 통합적 계획 틀(Planning Framework)을 갖는 전략적 계획에 대한 자세한 일반적 사항은 Van Den Broeck(2004)를 참조.

본 연구는 관련 선행연구 결과를 종합하고 한국의 지역사회 현실 및 여건을 감안하여 지역사회가 주도하여 만들어 나가는 장기적 측면의 DRC 계획과정을 아래와 같이 5단계로 제안한다 (권태호 외, 2007):

∙1 단계 : 시스템적 관점과 인적자원․기관․정보의 조직화

∙2 단계 : 지역사회 위험분석 및 평가

∙3 단계 : 목표설정, 전략 및 계획안 작성

∙4 단계 : 지역에서의 의사결정 과정주체 간 소통을 통한 계획추진

∙5 단계 : 지역사회 공공인식 증진 및 사후평가․수정

2. 지역자율방재 활동프로그램의 필요성

지역사회가 공유하는 위험(shared risk)은 지역사회에 공동의 책임(shared responsibility)이 있으므로 적절한 재난관리는 자신들뿐만 아니라 다른 사람들을 위험으로부터 구할 수 있을 것이다. 공유된 위험은 특정 지역 위험으로부터 야기되는 위협을 완화시키도록 공공부문의 대응을 요구하게 된다. 그러나 공공조직만으로는 위험 취약지역의 재난관리 수요를 충족시키기 어렵게 된다. 그러므로 공유된 위험을 감소시키기 위한 자연스러운 시민사회의 자기조직화 과정(self-organizing processes)의 출현에 대한 연구의 필요성이 제기된다. 또한 정부와 지역사회를 연결 짓는 가교로써 시민사회의 참여는 지속가능한 발전을 위해서도 지역의 재난 취약성을 분석하고 처리하는 데 효과적인 것으로 인식되고 있다. 재난으로 인한 피해자의 대부분은 사회적 약자이므로 이들의 안전성 확보에 대한 권리를 대변해 줄 수 있는 조직결성 및 권능부여(empowerment)를 통해 취약성을 완화시킬 수 있다. 그리고 참여를 통한 자기의존(self-reliance) 체제를 형성하는 것이 필요한데, 이는 자율적 참여를 통해 스스로 지역사회의 안전을 확보하게 하는데 도움이 될 것이다.

지역자율방재조직화 추진에 있어서는 지역사회조직들 간의 역학관계와 인간행동 방식을 고려하여 추진해야 할 것이다. 지역자율방재조직에 자발성이라는 정신을 투입하지 않고서는 진정한 재난에 강한 마을 만들기는 실현될 수 없다. 그리고 시민참여를 통한 지역자율방재가 가능하기 위해서는 무엇보다 구체적인 활동프로그램이 필요하다. 그리고 지역자율방재 활동프로그램은 각 지역사회의 지역적 특성에 맞게 계속 진화되어 나가야 할 것이다.

1) 거시적 차원의 필요성

1960년대 이후 계속되어온 급속한 산업화 및 도시화 그리고 압축적 개발방식의 누적은 최근 지구적 차원의 기상이변과 맞물리면서 자연재난(특히 수해)의 발생빈도 및 피해규모를 대형화, 다기화 그리고 일상화 시키고 있다. 뿐만 아니라 지난 40여 년간의 효율성을 추구하는 성장위주의 도시 및 지역관리 방식은 다양한 사회적 재난을 필수적으로 동반하게 되었으며 따라서 와우 아파트 및 삼풍백화점 붕괴, 성수대교 붕괴, 대구 지하철 화재 등 수 많은 대형재난은 한국사회에서의 위험이 일상화 되어가고 있음을 보여준다.

따라서 대규모의 다양한 사회적 재난과 자연적 재해가 복합적이고 일상적으로 발생하는 것은 21세기의 한국 사회가 전통적 위험(danger)과 구조적, 복합적 위험(risk)에 이중적으로 노출되어 가고 있음을 반증하는 것으로 볼 수 있다. 특히 돌발성, 예측불가능성 및 통제 불가능성을 특징으로 하는 자연재해는 최근 10여 년간 발생건수가 지난 1960년대 보다 3배 이상 증가하였고, 수해로 인한 피해규모는 2002년 태풍 루사 및 2003년 태풍 매미의 예에서 보듯이 이미 심각한 수준을 넘어서고 있으며 (국립방재연구소, 2003), 이러한 재난발생의 대형화, 다기화 및 일상화는 피해지역 그리고 나아가 국가 전체의 지속가능 발전을 저해하는 심각한 장애요인으로 작용할 것으로 판단된다.

2000년부터 5년간 우리나라의 자연재해 피해액은 2조 9,812억원으로 1985년부터 5년간 피해액(6,950억원)의 4.29배이고, 2001년부터 5년간 자연재해 복구에 27조 9,802억원이 투입되었고, 이 중 정부부담인 26조 5,680억원을 국민 1인당 세금으로 계산하면 약 55만원을 부담한 셈이다 (동아일보, 제26608호). 뿐만 아니라 국내총생산(Gross Domestic Product) 대비 풍수해 피해액 및 치수사업비도 1999년 이후 꾸준히 증가하여 2002년 1%를 초과하였다.

이제 수해를 비롯한 재난의 문제는 발생 시 단순 대응(Response)과 복구(Relief)에만 초점을 맞추는 일과성의 예외적(On-off and Exceptional) 사건이 아니라, 해당 지역사회, 도시, 지역 및 국가의 지속가능발전 전략의 큰 틀 속에서 사전에 예측, 대비(Preparedness)되고 총체적이고 체계적으로 대응하는(Response) 위기관리(Risk Management)로의 패러다임전환이 요구된다(ADPC, 2006; Sanderson, 2000; Yodmani, 2001). 환언하면, 지역사회에 기반한 상향식 재난관리는 지역사회의 지속가능성 담보를 위해 도시정부와 시민사회를 포함하는 모든 구성원이 자율적으로 참여하고 실천해야할 필수요건으로 대두되고 있는 것이다. 따라서 지방화, 분권화의 패러다임 변화의 측면에서 보더라도 시․군정부와 지역주민을 포함하는 모든 구성원이 자율적으로 참여하고 실천하는 지역사회기반 방재접근(Community-based Disaster Prevention Approach)이 중요하다.

〈표 3〉 재난관리 패러다임변화 : old and new approach

속성	기존 관점	새로운 관점
기본 철학	재난은 발전도상의 독립적으로 발생하는 장애 내지 사건	재난은 발전도상에서 필수적으로 발생하는 미해결 문제
접근방식	정부주도의 하향적	지역사회 주도의 상향적
본질적 특성	경직된 개입적 특성	탄력적 자율적 특성
중점관리 단계	재난발생 후 복구중심	예방/대비 통한 경감중심
복구주체	정부 (외부 전문가, 기술자)	지역사회-기반(주민, 자원봉사자)
복구목표	재난이전 상태의 회복	재난은 사회적 통합과 발전의 기회
복구수단	기술중십적, 법규중심	지역사회 내부 방재역량 강화
지역주민(이재민)	복구과정의 구호대상	재난관리의 파트너

자료: Allen(2006) 및 Victoria(2002)에서 정리․요약.

21세기는 안전한 환경에서의 삶이 사치가 아니라, 헌법이 규정하는 기본권 충족을 위한 최소한의 요구조건이다. ‘헌법’, ‘국토의이용및관리에관한법률’ 등에서는 국민건강, 안전, 공공복리보장 등이 명시되어 있으며, 따라서 선진국 진입을 목전에 두고 있는 한국사회의 방재문제는 이제 인권의 차원에서 조명되어야 한다. 이러한 맥락에서 지방정부도 이제는 재난관리의 문제를 중앙정부의 지원금과 복구비를 받는 수동적 차원에서 접근하는 것이 아니라 재난관리가 주민 모두의 ‘삶의 일부’라는 인식에 기초하여 방재접근을 해야 한다.

방재의 문제가 지역의 최우선 관심사가 되기는 어려우나, 부차적 편익, 즉 환경적, 사회적, 기업경제적 측면의 기회비용의 관점에서 충분히 고려되어야 하며, 일상화, 대규모화, 다기화(多岐化)하는 재난이 주민생계(livelihood)에 심각한 타격을 줄 수 있음을 강조할 필요가 있다. 환언하면 방재의 문제는 지속가능발전의 한 축인 경제․사회적 형평성에 밀접히 관련되는 것이다.

예컨대 집중호우는 대비가 부족한 저소득층 경제기반은 쉽게 무너뜨리지만 부유층의 주택이나 재산은 그렇게 될 개연성이 매우 낮다.

2) 미시적 차원의 필요성

21세기 한국사회에서 지역자율방재 조직은 지역사회기반 재난관리(Community -based Disaster Mnangement: CBDM)의 핵심적 주체로 역할 해야 한다. 그럼에도 불구하고 지역자율 방재조직의 결성 초기인 현 상황에서 조직의 방재역량(capacity building)을 강화하는 동시에 임파워먼트(empowerment)를 유도할 한국의 도시 및 지역 여건에 부합되는 자율방재의 이론적 토대와 실무적 자료는 거의 전무한 실정으로 보인다.

특히 재난관리의 전 과정, 즉 예방-대비-대응-복구의 전 단계에 걸쳐 지역자율방재 조직의 구성원들이 학습하고 배워야할 활동 프로그램은 찾기 어렵다. 기존의 관련 연구들은 일반적인 자원봉사 프로그램 개발의 원론적 논의(예를 들어, 김동배, 2005; 이성록, 2005; 주성수, 2005; 한국사회복지 협의회, 1997)에 그치거나, 안전관련 봉사자의 활성화 방안(오금호, 2002), 재해지역의 자원봉사 일반(전국재해구호협회, 2003; 2005)에 관한 논의가 대부분이다.

이러한 맥락에서 자율방재단을 포함하는 지역기반 방재관련 조직의 활성화를 위한 이론적 토대를 마련하고 이를 바탕으로 예방/대비-대응-복구의 전 과정에 관련된 활동 프로그램(activity program)을 개발하여 전파하는 일은 시급한 연구과제이다.

재난관리의 시점(단계) 구분은 학자에 따라 다소 다를 수 있다. 예방과 복구의 2단계 구분, 완화-준비-대응-복구 4단계, 완화․예방-대비․계획-대응-복구의 4단계 구분 등이 있으나. 본 연구에서는 자연재해대책법 규정에 따라 예방-대비-대응-복구의 4단계의 구분을 따른다.

3. 연구 분석의 틀

본 논문은 지역자율방재조직의 활동프로그램에 대한 이론적 논의와 선행연구 검토를 통하여 구체적 활동프로그램에 대한 정의와 모델제시뿐만 아니라 활동프로그램 개발의 원칙과 예시, 분야별 활동프로그램의 활용방안을 제시하고자 하였다. 특히, 분야별 활동 프로그램은 기존의 재난관리 과정인 예방/대비-대응-복구의 시각, 즉 하향적이고 제도적인 관점이 아닌 21세기의 지역사회기반 재난접근을 위한 관점인 상향적이고 주민 참여적 관점에서 접근하여 재분류하였다는 점에서 기존의 연구들과는 차별된다고 할 수 있다. 이러한 연구의 흐름을 이해할 수 있는 간단한 연구 흐름도를 제시하면 다음 〈그림 1〉과 같다.

〈그림 1〉 분석의 틀

	Ⅰ. 연구배경 및 목적										Ⅲ.1 자율방재정책: 방향 및 조직
	Ⅱ. 이론고찰: CBDM 및 DRC (활동프로그램 필요성 도출)										Ⅲ.2 기존프로그램 관련연구								Ⅳ.2 활동프로그램 활용방안 제시								Ⅴ. 결론
											Ⅳ.1 활동프로그램: 정의, 모델, 유형별 개발

Ⅲ. 지역자율방재 활동프로그램과 NOIM 모델

1. 지역자율 방재정책의 방향 및 주요조직

1) 지역자율 방재정책의 방향 및 운영목적

2007년 2월 소방방재청에서 제시한 ‘민간의 자율방재역량 강화를 위한 지역자율방재단 확대추진 지침’에는 지역자율방재단 운영의 필요성을 i) 이상기온에 의한 자연재난의 대형화, 예측 불가능성의 증가로 정부의 역량이 미치지 못하는 부분에 대한 민간 역할분담 증대 요구로 ii) 정부역량의 한계를 극복하고 재난분야에 대한 시민참여 효과를 극대화하기 위한 민간조직이 필요하며, iii) 재해발생시 자원봉사 등 직･간접적 참여는 늘고 있으나 체계적이고 효율적인 운영 주체가 없는 상황에서, iv) 민간단체의 재난관련 활동의 체계화를 통한 효율성 제고 등으로 명시하고 있다.

또한, 소방방재청(2007)은 지역자율방재단 운영의 추진방향으로서는 i) 신설 조직이므로 초기에는 조직의 확대보다는 자생할 수 있는 기반체계 구축에 중점을 두고 추진하며, ii) 지역자율방재단의 자율성 보장을 위해 조직구성이나 운영에 관(官) 주도성 배제. 단, 조직구성이 완료되고 안정적 운영 시까지 일부 분야에 자치단체의 개입 필요, iii) 지역별 방재단 구성시 착안사항은 지역실정에 가장 적합한 안(案)을 선택하여 추진, iv) 시･도는 시･군･구의 ｢지역자율방재단｣  구성･운영에 필요한 행･재정적 지원 및 구성 적극 독려, v) 중앙지원단을 활용한 단원의 교육 지원 등(자치단체 및 각 방재단은 조직구성･운영에 자문이 필요할 경우 ｢중앙지원단｣에 자문요청과 일정한 조건을 충족한 경우 중앙지원단 지원 요청 가능), vi) 각 시･군･구는 ｢지역자율방재단｣  관련 조례를 제정하여 방재단에 대한 체계적인 지원 방안 마련(필요시 시･도에서 일괄하여 ｢지역자율방재단｣  관련 조례 제정 가능, 자치단체와 방재단의 역할 정립은 일관성 있는 업무 추진 상 매우 중요하므로 구체적이고 실현 가능하도록 작성), vii) 방재단은 구성과 동시에 반(班)을 구성하고 반별 임무를 부여 및 지역특성에 맞는 맞춤형 교육･훈련을 실시하여 해당분야의 전문성 확보, viii) 중･장기적으로는 전국단위의 통합네트워크 구성하되 인위적인 조직 확대 지양 등을 제시하고 있다.

이러한 내용들은 기존의 지역자율 방재 관련 조직을 모두 아우르는 포괄적 개념의 정책 방향이라기보다는 시범운영 중인 46개 지역자율방재단의 운영 강화를 위한 세부적 운영방향에 불과하다고 볼 수 있다.

따라서 본 연구에서는 지역자율 방재조직 운영의 궁극적 목적으로 i) 주민의 자율적 참여를 바탕으로 예방/대비-대응-복구의 전 단계에 걸쳐 지역의 총체적 방재역량을 강화하고, ii) 나아가 지역의 재난취약성을 최소화함으로써, iii) 재난저지공동체를 실현 하는 것으로 제시하고자 한다. 그리고 지역자율 방재정책의 세 가지 기본 방향은 첫째, 자발적으로 참여하고 이끌어갈 주체로서의 구성원의 교육과 훈련, 둘째 구성원 간의 신뢰와 협력시스템 구축, 셋째 재난에 효율적으로 예방-대비/대응-복구할 수 있는 혁신적 운영프로그램 개발로 압축할 수 있을 것이다.

2) 자율방재 관련 주요 조직

본문에 언급된 단체 외에도 민방위대(20～45세 남성으로 의무적 구성), 전국재해구호협회, 대한적십자사, 새마을운동중앙회, 시민안전봉사대, 재난극복자원봉사총연합(민간단체 8개호 구성), 재난안전네트워크(민․관․산․학 협의체, 22개 기관 참가), 안전생활실천시민연합 등 많은 단체들이 재난발생 시 관련 봉사활동에 참여하고 있다.

지역자율방재단은 2006년에 착수되어, 2007년 현재 46개 방재단을 시범 운영 중이다. 부녀회, 의용소방대, 새마을회, 방범조직 등 단일 활동을 주로 하는 기존 관련 조직의 위상을 극복하고 지역의 제 관련 민간조직들이 긴밀한 네트워크를 구성유지 하여 재난발생 시 지역의 총체적 주민참여 방재역량을 강화하는 데 목적이 있다. 시･군･구 또는 읍･면･동 단위로 구성하되, 민간중심의 민･관 파트너쉽을 강조하고, 민간의 자율적 역량을 최대한 발휘하는 방향으로 추진 중이다. 자율방재단은 구성과 동시에 전문성 및 활동분야를 기준으로 반(班)을 구성하고 반별 임무를 부여하는 동시에 지역특성에 부합되는 맞춤형 교육･훈련을 실시하여 단원들의 방재역량 강화를 통한 전문성 확보에 주력하고 있다. 자연재해대책법 제66조2항 및 동법시행령에 의거 구체적인 사항은 지자체별로 조례로 정하되, 동법은 방재단의 구성･운영･지원, 역할 정립, 교육･훈련 및 인센티브, 기타 방재단의 효율적 운영을 위하여 필요한 사항을 규정하고 있다.

의용소방대는 1958년 최초로 조직되어, 민방위대 소집으로 갈음되는 수방단에 비교하여 비교적 활발하게 운영되고 있으며, 가입과 탈퇴가 자유롭다. 의용소방대원은 무보수로 봉사하게 되나, 기본수당, 활동비, 재해보상비, 자녀장학금, 피복비 등의 인센티브가 제공되고 있다. 민방위대원으로 구성되는 수방단의 경우 민방위대와 업무가 중복되고 인센티브가 없어 활동이 유명무실화되고 있으나, 의용소방대는 평상시에는 화재경계 업무, 순찰 업무를 수행하고 재난 시 진화, 구조 등 소방보조 업무를 수행하고 있다.

자원봉사센터는 자원봉사활동의 개발, 장려, 연계, 협력 등의 사업을 수행하기 위하여 법령과 조례 등에 의하여 설치된 기관, 법인, 단체를 말 한다 (자원봉사활동기본법 제3조). 지방자치단체가 운영하는 자원봉사센터는 1996년부터 설치되기 시작하여 2006년 말 현재 전국에 248개소가 설치되어 운영 중이고, 241개 자치단체가 자원봉사활동지원조례를 제정하였다 (행정자치부, 2007b: 3). 자원봉사활동기본법 시행령 15조에서 규정하는 시․군․구 자원봉사센터의 역할은 1) 시·군·자치구 지역의 기관·단체들과의 상시협력체계 구축, 2) 자원봉사자의 모집 및 교육·홍보, 3) 자원봉사 수요기관 및 단체에 자원봉사자 배치, 4) 자원봉사 프로그램의 개발·보급 및 시범운영, 5) 자원봉사 관련 정보의 수집 및 제공, 6) 시·군·자치구 지역의 자원봉사 진흥에 기여할 수 있는 사업을 실행하는 것으로 정리된다. 운영 형태는 직영 61%, 위탁 33%, 법인형태 6%로서 운영 민영화율은 39%이고, 총 상근인력 784명 중 민간인이 74.1%인 581명을 차지한다〈표 4〉.

〈표 4〉 자원봉사센터의 연도별 운영현황

연도	조례제정 지자체	운영형태				상근인력
		직영	위탁	법인	계	민간인	공무원	계
’03. 12	170	140	99	9	248	486	208	694
’04. 12	200	137	102	11	250	543	191	734
’05. 12	207	146	95	9	250	557	211	768
’06. 12	241	151	83	14	248	581	203	784

자료: 행정자치부(2007b: 4).

최근에는 봉사활동 분야가 사회복지, 환경보호, 교통봉사뿐만 아니라 의료지원과 재난복구 등으로 그 영역이 다양화 되고 확대되고 있으나, i) 자원봉사활동의 참여율 저조, ii) 자원봉사의식 결여, iii) 전문 인력의 참여 부족, iv) 단기성 자원봉사자가 많고(대부분 6개월 미만), 중도탈락자가 많은 등의 문제점을 보이고 있다.

일본의 방재정책은 행정기관에 의한 공조(公助), 시민에 의한 자조(自助), 및 공조(共助)가 핵심개념으로 정착되고 있으며, 재난으로부터 ‘지역을 스스로 지키자’는 슬로건에 의해 자주적으로 결성된 조직은 2005년 4월 현재 1,988개 시구읍면(전체 2,418개)으로서 64.5%의 결성률을 보이며, 대표적 조직으로는 일본재해구호블룬티어(NVNAD), 시구읍면별 자주방재회(自主防災會)가 있다.

2. 활동프로그램의 정의 및 모델

1) 활동프로그램의 정의

국어사전에서는 프로그램을 (일의) 진행 계획이나 순서, 계획, 계획표, 차례(표) 등으로 설명하고 있다. 계획분야에서 의미하는 프로그램은 설정된 목적(goal)을 성취하기 위하여 요구되는 수단들의 집합으로 이해되거나, 목적 달성을 위한 내용의 선정, 조직 및 활동, 지원체계, 시설 및 자원, 기간 등에 관한 총체로 이해할 수 있다.

본 연구에서는 활동프로그램을 “효율적 재난관리의 수단으로서, 자율방재조직에서 활용 가능한 재난(특히 자연재해) 관련 봉사활동들을 유형화하고 이를 계획안(plan)으로 만든 것”을 의미하는 것으로 정의한다.

2) 본 연구의 지역자율방재 활동프로그램 모델 : NOIM 모델

재난관련 봉사활동 프로그램은 넓은 의미에서 일반적인 자원봉사 프로그램의 한 유형이다. 그러므로 본 연구에서의 프로그램 개발과정과 단계 역시 자원봉사 프로그램의 일반적 과정을 적용할 수 있다.

프로그램 개발, 즉 프로그래밍(programming)의 과정은 학자에 따라 단계별 내용이 다소 차이가 있으나, 대체로 프로그램의 준비-실행-평가라는 일반적 계획과정을 따르고 있다. 김동배(2005)는 (지역사회 등 봉사대상지의) 욕구사정(needs assessment), 목표설정, 업무배치, 관리계획(administrative planning) 및 평가의 5단계를 제시하고 있으나, 여기서는 관리계획의 의미가 모호한 문제가 있다. 한편 한국사회복지협의회(1997)에서는 목표설정, 진행 및 평가의 3단계 모델을 적용하고 있으며, 연구자에 따라서 목표설정을 개발이라는 용어로 대체하기도 하나(이성록, 2005), 개발이라는 용어의 포괄적 특성으로 인한 다의성의 문제가 있는 것으로 보이며, 김익균 외(2002)의 경우도 5단계를 제시하나, 교육프로그램을 기초교육, 전문교육, 재교육 프로그램으로 나누어 진행함이 특징이다.

미국의 전국적인 자원봉사 네트워크인 'Points of Lights'에서 제시하는 개발과정 역시 욕구사정(needs assessment), 자원봉사자업무배치(volunteer position development), 모집(recruitment), 감독 및 평가(supervision and evaluation), 인정(recognition)의 5단계로 되어 있으나, 여기서는 자원봉사자의 모집과 관리감독 그리고 사후인정 단계가 중요한 내용으로 간주 된다. 한편, Shaw와 Okazaki(2004: 78-81)는 자연재난의 반복적 발생에 주목하면서 프로그램의 순환적 특성에 맞추어 6단계의 과정을 제시하는 데 다른 모델의 욕구사정 단계가 이 모델에서는 ‘지역사회 재난여건의 이해’로 정리되며 파급효과 평가 후 교훈을 배우는 환류(feedback) 단계가 추가되는 것이 특징이다.

www.PointsofLights.org

〈표 5〉 프로그래밍(programming)의 단계에 관한 선행연구들

단 계	연구자	비 고
5단계: i) 욕구사정(needs assessment), ii) 목표설정, iii) 업무(활동)배치, iv) 관리계획(administrative planning), v) 프로그램 평가	김동배 (2005)	‘administrative planning'의 의미 모호
3단계: i) 프로그램 목표설정, ii) 프로그램 진행, iii) 프로그램 평가	한국사회복지협의회(1997)	지나치게 단순화 된 모델
3단계: i) 프로그램 개발, ii) 프로그램 실행, iii) 프로그램 평가	이성록 (2005)	‘개발’의 애매모호성 내지 다의성의 문제
5단계: i) 요구분석, ii) 목표설정, iii) 프로그램개발, iv) 시행전략수립, v) 평가	김익균 외 (2002)	교육프로그램개발을 기초, 전문, 재교육으로 분류
5단계: i) 욕구사정, ii) 자원봉사자업무배치, iii) 자원봉사자모집, iv) 감독 및 평가, v) 인정(recognition)	Points of Lights (2007)	인정단계를 두어 심리적 지원을 강조
5단계: i) 욕구사정, ii) 업무(일감)기술, iii) 모집, iv) 적용 및 면접, v) 훈련 및 평가	Sikorski 외(1999)	학교자원봉사자 프로그램
6단계: i) 지역사회 재난여건의 이해, ii) 재난관련 자원 찾기, iii) 프로그램 준비, iv) 프로그램 실행, v) 파급효과평가, vi) 교훈 배우기	Shaw & Okazaki (2004)	순환적 특성의 강조
4단계: i) 프로그램 명칭 (Name: N), ii) 프로그램 목표설정 (Objective: O), iii) 프로그램 실행 (Implementation: I), iv) 프로그램 모니터링(평가) 및 환류(Monitoring and Feedback: M)	본 연구	욕구사정 생략

본 연구는 지금까지 설명한 선행연구 결과를 참조하고, 프로그램 간결성, 소통과 이해의 용이성 그리고 내용의 명확성 등을 고려하여 활동 프로그래밍을 i) 프로그램 명칭 (Name: N), ii) 프로그램 목표설정 (Objective: O), iii) 프로그램 실행 (Implementation: I), iv) 프로그램 모니터링(평가) 및 환류 (Monitoring and Feedback: M)의 4단계로 구분하되 이를 각 단계 영문명의 첫 글자를 따서 NOIM 모델로 명명한다.

다만, 이 모델에서는 재해경험 지역관계자 현지 인터뷰와 기존 활동사례 자료 등을 활용하여 활동 프로그램을 선정하기 때문에 기존 연구에서 중요한 단계로 취급하는 욕구사정 단계는 생략한다. 하지만 향후 시군별로 지역자율방재단 등에서 본 연구에서 제시되는 활동프로그램들을 원용하여 지역여건에 부합되는 활동 프로그램을 개발할 시에는 반드시 자원봉사자들을 포함하는 지역주민의 욕구에 대한 사정(assessment)이 병행되어야 할 것으로 본다.

욕구사정의 기법으로는 인터뷰, 설문조사, 테스트도구, 테스크포스(task force), 내용분석(content analysis) 등이 있다 (김동배, 2005: 224).

Ⅳ. 지역자율방재조직 활성화를 위한 활동 프로그램과 활용방안

1. 활동 프로그램(Activity Program)의 개발

1) 개발의 원칙

기존 프로그램들의 장애요인들과 함의(해결 방향)를 반영하면서 관련 문헌고찰(오금호, 2002; 한국사회복지협의회, 1997; 전국재해구호협회, 2003 and 2005; 김길수, 2002; 이창호, 2002; 볼룬티어21, 1999)을 통하여 도출된 활동 프로그램 개발 원칙은. (1) 주민의 참여 및 동기부여의 원칙, (2) 상호학습의 용이성, (3) 호기심과 학습의욕(자극)의 고취성, (4) 실행의 용이성 및 경제성, (5) 프로그램간의 상호연관성 및 시너지(synergy) 효과 등이다.

2) 활동 프로그램의 분류 기준 및 양식

활동 프로그램의 분류는 재난관련 봉사분야, 주체, 대상지역, 대상집단, 재난유형 및 단계를 기준으로 고유 번호를 부여하고 프로그램별로 코딩(coding)한다. 이 분류작업들은 각 지역현장에서 프로그램의 활용시 편의성과 프로그램간 연계성을 제공하는 데 유효할 것이다.

〈표 6〉 활동 프로그램 분류 기준 메트릭스

분류	분야 (Field)	(01) 교육, (02) 구조, (03) 구호, (04) 방역․의료, (05) 복구, (06) 시설감시, (07) 심리치료, (08) 장비지원, (09) 재난정보, (10) 치안․예찰․교통, (11) 통신정보, (12) 행사진행, (13) 행정지원, (99) 기타
	봉사주체1) (Subject)	(0) 일반(남녀노소), (1) 성인, (2) 노인, (3) 성인여성, (4) 성인남성, (5) 대학생, (6) 청소년, (7) 어린이, (8) 전문가, (9) 기타
	대상지역 (Area)	(0) 모든 지역, (1) 특별시/광역시, (2) 일반(중소)도시2), (3) 농․산촌, (4) 어촌 (9) 기타
	대상집단 (Group)	(0) 무관, (1) 이재민, (2) 일반주민, (3) 어린이, (4) 중․고등학생, (5) 기관(정부), (9) 기타
	재난3) (Type)	(0) 모든 재난, (1) 풍수해, (2) 설해, (3) 가뭄, (4) 폭염, (5) 지진, (6) 산불, (9) 기타
	단계 (Process)	(0) 전(全) 단계, (1) 예방․대비단계, (2) 대응단계, (3) 복구단계

주) 1) 봉사주체는 해당 프로그램을 주체적으로 수행하는 봉사자 그룹을 지칭함.

2) 도농통합시의 읍면지역은 농․산촌 또는 어촌에 포함됨.

3) 재난관련 자원봉사가 거의 자연재해에 집중됨을 감안하여 우선적으로 자연재해의 유형만 포함시킴.

3) 단계별 활동 프로그램의 예시

재난관리단계별 활동 프로그램을 몇 가지만 제시하면 아래 〈표 7〉과 같다. 예방/대비 단계의 교육 분야 프로그램으로는 재해지역 탐방, 지역방재 주민 워크샵, 이재민 체험, 그리고 재난극복 게임 등을 들 수 있고, 대응단계의 교육 분야 프로그램으로 재난지역 보율시설 보조를, 교통 분야 프로그램으로는 재난지역 교통통제․안내를, 구조 분야 프로그램으로는 사상자 구조․응급처리 등을 들 수 있으며, 그리고 복구단계의 복구계획 분야 프로그램으로는 20년 후 우리마을 만들기 프로그램을, 복구 지원 프로그램으로는 응급복구 참여 프로그램을, 그리고 심리 치료 프로그램으로는 재난연극 공연과 재난심리 레크레이션 활동 프로그램 등을 들 수 있을 것이다.

〈표 7〉 단계별 활동 프로그램의 예

번호	활동단계	활동분야	프로그램 명	개 요
1	예방/대비	교육	재해지역 탐방	재해지역을 탐방하여 간접적인 경험을 쌓음
2	예방/대비	교육	지역방재 주민 워크샵	주기적으로 지역의 안전관련 이슈에 대한 지도급인사의 발표 및 토론회 운영/ 반상회조직 활용
3	예방/대비	교육	이재민 체험	이재민과 동일한 생활을 경험함으로서 보다 실질적 재난현장을 이해
4	예방/대비	교육	재난극복 게임	지역문화축제나 학교 운동회 행사 등에서 활용 (양동이릴레이, 소화기사용 등)
≈
1	대응	교육	재난지역 보육시설 보조	피해지역의 유치원 및 초등학교 등 보육시설에 대한 지원활동
2	대응	교통	재난지역 교통통제․안내	피해지역의 교통통제 및 혼잡의 통제 (교통안내판 설치 등)
3	대응	구조	사상자 구조․응급처리	사상자 구조 및 응급처리
≈
1	복구	복구계획	20년 후 우리마을 만들기	복구를 위한 주민의견을 수렴하는 과정
2	복구	복구지원	응급복구 참여	벼세우기, 낙과수집 등 응급복구 참여
3	복구	심리치료	재난연극 공연	피해지역 주민들이게 심리적 충격을 완화하는 연극을 공연함
4	복구	심리치료	재난심리 레크레이션 활동	재난피해자 지역의 심리적 공황상태를 극복하도록 심리치료
≈

2. 활동 프로그램의 활용 방안

1) 시나리오, 활동 프로그램 그리고 활동 사례의 관계

본 연구는 지역의 자율방재조직이 용이하게 활용할 수 재난관련 봉사활동 프로그램을 제시하기 위하여 현장 사례와 활동 프로그램 그리고 시나리오, 즉 상관성이 높은 프로그램의 그룹의 관계에 주목한다. 시나리오 및 활동 프로그램은 미래지향적, 당위론적 특성(as it should be)을 가지는 반면에 사례는 과거의 상황을 객관적으로 파악하여(as it was), 이를 귀납적으로 프로그램개발의 준거(frame)나 실마리(clue)로 삼을 수 있다.

본 연구에서 ‘시나리오’란 각종 재난재해의 대비 또는 발생 시 봉사자들의 활동을 도울 수 있는 활동 프로그램 그룹으로 구성되는 각본의 의미로서, 활동 프로그램들의 공통적 속성(attributes)을 가지면서 상호 연관성이 있는 것끼리 그룹화(grouping) 하였을 때 도출되는 각 유형을 실행하는 것으로 시나리오는 실행된다고 간주한다.

〈그림 2〉 시나리오-활동프로그램-사례의 위계적 관계

이용자 측면에서 이 관계가 중요한 이유는 i) 교육과 훈련 과정에서 지역의 여건에 맞는 프로그램 변형이 요구되는 데 이 경우 해당 분야별 시나리오와 사례를 참고로 변형이 가능하다는 점, ii) 활동 프로그램을 그룹화하고 이를 시나리오로 각색하면 발생 가능한 상황에 대한 예측 능력이 배가될 수 있고, iii) 지역 여건에 맞게 필요한 활동 프로그램 분야별로 용이하게 선택할 수 있다는 점을 들 수 있다.

2) 분야별 활동 프로그램의 유형 그룹

위의 〈표 7〉에서 제시된 프로그램들은 상호 관련성 유무를 기준으로 재분류할 수 있을 것이다. 환언하면, 활동 프로그램들은 재난재해의 예방-대비-대응-복구라는 기존의 시각, 즉 하향적이고 제도적인 관점에서 바라보는 것이 아니라 21세기 지역사회기반 재난접근을 위한 관점, 즉 상향적이고 주민 참여적 관점에서 접근하여 재분류 할 수 있다.

〈그림 3〉 활동 프로그램의 분류 패러다임 변화

이러한 활동 프로그램 분류의 패러다임 변화를 추구함으로써, 현장에서 재난봉사관리자들이나 자율방재조직이 활동 프로그램을 실행하는 데 비용과 시간 절감의 측면에서 많은 도움을 줄 수 있고, 나아가 봉사자들을 대상으로 하는 교육 및 훈련의 효율성을 제고하는 데 기여할 수 있을 것이다.

연구자에 따라서 프로그램 간의 상관성에 대한 판단이 상이할 수 있으나, 본 연구에서는 교육, 구조, 구호, 방역/의료, 복구, 시설점검/감시, 심리치료, 재난정보, 치안/예찰, 협력/행사진행, 행정지원, 조직운영의 12개 분야를 도출하였다. 12개 분야 중 교육 분야만을 예를 설명하면 다음과 같다.

지역자율방재조직의 교육 분야 활동프로그램은 피교육대상(지역주민, 어린이, 청소년 및 이재민들)에게 재난위험에 대한 정보를 제공하고, 재난예방을 위한 노력이 필요하다는 경각심을 일깨워주는 교육적인 차원에서의 활동을 말한다. 봉사활동을 위한 분야별 교육(피교육대상이 봉사단원인 경우)은 각 활동분야에 포함되는 것으로 한다.

〈표 8〉 교육 분야 활동 프로그램

유 형	설 명	활동프로그램	단계
현장학습교육	재난현장을 답사하고 이재민의 생활을 체험하는 등의 재난현장에 대한 간접경험 교육을 함	이재민 체험 재해지역 탐방 재난관리 해설자 교육	예방 예방 복구
재난대응훈련	주민들이 재해가 발생하였을 때 대처해야 하는 방법의 준비 및 훈련	재해대비 모의훈련 방재카드 만들기	예방 예방
지역방재참여	주민들이 지역의 재난위험을 파악하고 재난을 경감하기 위해서 수행해야 할 다양한 방재대책을 학습, 토의하는 과정학습	지역방재 주민 워크샵	예방

3) 활동프로그램 운영 주체자의 중요성과 역할

지역자율방재조직을 다양한 자원봉사단체 중 일개의 단체로 이해하는 경향이 있다.  그러나 지역자율방재조직의 개념에 있어서 지역사회를 구성하는 다양한 조직을 배제하고 별도의 조직을 만드는 것이 아니라, 기존의 다양한 조직에게 어떻게 재난관리관련 임무를 분배하는 것이 중요한 사항이라고 판단된다. 즉, 지역자율방재조직은 조직에 대한 인사관리개념의 관리보다는 프로그램 관리를 통하여 지역에서 활동하고 있는 자원봉사조직들이 지역의 위기상황에서 중요한 임무를 수행하는 활동조직으로 참여하도록 되어야 한다는 것이다. 이를 위해서는 지역자율방재를 실현하기 위한 핵심조직이 있어야 하는데, 이는 자원봉사활동에 있어서 자원봉사 활동프로그램 운영 주체자의 역할이라고 이해하면 될 것이다. 즉, 재난관리 자원봉사 활동프로그램을 실현하기 위하여 지역의 다양한 자원봉사단체들이 재난관리 프로그램을 활용함에 있어서 도움을 주며, 프로그램을 관리해주는 등의 다음과 같은 임무를 하게 된다.

소방방재청에서는 자연재해대책법을 근거로 지방자치단체별로 지역자율방재단이라는 재난관리 자원봉사조직을 설치토록 하고 있다.

첫째, 프로그램의 기획과 조직(준비와 자료구축 포함)이다. 지역자율방재조직은 재난관리 활동 프로그램과 직접적인 관련이 있는 기획에 중대한 책임을 가지고 있으며 전체 조직을 위한 여러 계획을 준비하는 부서에서도 중대한 역할을 담당해야 한다. 둘째, 조직배치와 지원(봉사자 직무설계 및 배치)이다. 지역자율방재조직의 또 다른 기능은 지역 자원봉사조직들의 효과적인 활용을 위한 계획, 자원봉사조직들이 수행할 직무의 설계, 자원봉사조직과의 협력방안 모색과 협약, 그들의 적소배치와 그들의 업무를 Feedback하는 일들이 중요한 기능들이다. 셋째, 통제(프로그램 기획-준비-평가)이다. 통제는 자원봉사조직들의 업무와 그들이 전달하는 서비스의 질을 감독하는 일이다. 프로그램의 효율성과 효과성을 알아보기 위해서 지역자율방재조직은 자원봉사 프로그램의 평가자로서의 역할을 맡는다. 이 역할을 위해 지역자율방재조직은 평가계획의 개발과 이용에서 다른 조직들을 가담시키고, 평가에 중요한 자료를 수집하고 분석하며, 프로그램의 조사에 대한 결과를 보고한다. 넷째, 재난관리 전문조직의 위상(전문 리더쉽 발휘)이다. 지역자율방재조직은 지역조직, 지역사회, 전문인들과 관계를 맺으며 함께 일을 수행한다. 즉 재난관리 관련하여 리더십을 행사하고, 조직의 변화를 촉진시킨다. 이를 위해서는 지역자율방재조직은 지역이 위기상황에 봉착하였을 때 자원봉사자 활동의 범위와 중요성과 자원봉사자의 활용과 이용도의 동향에 관해 알아야만 하는 중요한 역할을 해야 하는 것이다. 다섯째, 정부와의 관계(정보 소통과 자원 협력)이다. 지역자율방재조직은 정부기관과 협력을 해야 한다. 이러한 상황에서 지역자율방재조직의 가장 중대한 기능은 정부기관의 자원가용의 한계를 이해하고 그 한계를 극복하기 위한 방안을 조언해주며 지원하는 것이다.

지역자율방재조직은 자원봉사 활동프로그램을 관리하고 추진하는 과정에서 그 중요성과 실체가 나타날 것이다. 따라서 지역자율방재 조직의 활성화를 위해서는 재난관리 자원봉사 활동프로그램이 마련될 필요성이 있는 것이다. 단지, 조직을 구성하는 개념의 전략으로서는 지역자율방재 조직을 관리하지 못한다는 것을 인식할 필요성이 있다.

4) 활동 프로그램의 성공적 실행을 위한 점검

활동 사례에서 분석된 장애요인들을 해소하고, 제시된 함의를 구체화하면서, 활동 프로그램들을 성공적으로 실천하기 위해서는 i) 지역여건을 충분히 이해하고 지역 특성을 반영하며, ii) 지역의 재난관련 자원들을 지속적으로 발굴하고, iii) 프로그램의 치밀한 준비, iv) 개방적 실행 그리고 v) 파급효과까지를 일관성 있게 평가하는 작업이 요구된다.

첫째, 지역(특히, 재난 취약지구)의 여건을 이해할 때 점검해야 할 항목들로는 ⅰ) 지역의 지리적, 물리적 여건, ⅱ) 주요 재해 유형 및 발생빈도, ⅲ) 과거 재해 기록 및 피해수준, ⅳ) 예방-대비-대응-복구 전 과정에서의 정부와 민간의 역할, ⅴ) 지역주민들이 활용 가능한 재난 시 생존기술 및 대처 메커니즘, ⅵ) 지금까지 지역사회가 취해온 재난관리 정책방향 및 접근방식, ⅶ) 지역주민의 재난에 대한 태도, 경험, 지식 등을 들 수 있다.

둘째, 재난관련 지역자원 찾기의 점검항목으로는 ⅰ) 지역주민의 지원과 참여도, ⅱ) ‘변화’를 주도할 적극적 선도참여자(change agent: CA) 발굴, ⅲ) 해당 프로그램관련 유경험자나 전문가의 적극적 활용, ⅳ) 시․군․구청의 협력과 지원 획득, ⅴ) 모든 참여자가 쉽게 올수 있는 프로그램 실행 장소 활용, ⅵ) 지역의 재난 여건에 부합되는 교육, 훈련자료의 준비, ⅶ) 1단계에서 정리된 지역 재난여건에 대한 SWOT분석 실시 등이다.

경영학에서 원용된 전략계획(Strategic Planning) 기법으로서 Strength, Weakness, Opportunities, Threats의 앞 글자를 따서 간략히 SWOT분석이라 부르며, 도시나 지역이 가진 내부여건의 강점 및 약점 그리고 외부환경의 기회요인과 위협요인을 찾아내어 강점과 기회요인을 극대화하거나 강화하고 약점과 위협요인을 제거하거나 최소화하는 방법을 실행하는 계획방식으로 이해할 수 있다.

셋째, 프로그램 준비하기 단계의 점검항목으로는 ⅰ) 참가자들이 그들의 경험과 의견을 충분히 말할 수 있도록 함, ⅱ) 프로그램의 내용을 고려한 참가자의 수준을 검토하고 규모는 20-30명이 적당함, ⅲ) 프로그램의 실행 기간/시간, 스케줄 등이 참가자의 생계를 방해하지 않아야함, ⅳ) 참가자 위주의 교육방법과 자료가 준비 되어야함 (예: 그룹별 실습, 현장경험의 공유 등) 등이다.

넷째, 프로그램 실행하기 단계의 점검항목으로는 ⅰ) 실행의 초기단계(또는 교육의 경우 첫 시간)에서 진행자는 참가자를 편안하게 만들고 재미있고 동시에 호기심을 느끼면서 긴장을 풀도록 하는 계기(ice-breaking)를 반드시 제공, ⅱ) 개방적이고 재미있고 즐길만한 프로그램 분위기 항상 유지, ⅲ) 필요한 경우 자극이 되는 게임이나 답사 등을 조직하여 실시, ⅳ) 2단계에서 실시한 SWOT 분석 결과를 참가자들에게 설명하고 강점의 강화방안, 약점의 극복방안, 기회요인의 활용방안, 위협요인의 대처(회피)방안 등을 제안해 보도록 유도함 등이다.

다섯째, 실행 후 파급효과 평가하기 단계의 점검항목으로는 ⅰ) 참가자들이 배우고 경험한 내용을 이웃에 어느 정도 전파 하는가? ⅱ) 향후 재난발생 시 참가자들이 중심이 되어 주도적으로 대응-복구할 동기부여가 충분한가? ⅲ) 프로그램종료 후 참가자들이 경험하거나 배운 내용을 직접 실행하는 데 장애난 문제점은 없는가? ⅳ) 외부의 구호나 지원에 의존하기 보다는 스스로 재난을 극복하려는 의지가 강화되었는가? 등이다.

Ⅴ. 결  론

현 상황에서 활동 프로그램이 매우 중요함에도 봉사자들의 전문성을 제고 할 수 있는 체계적인 프로그램은 매우 미흡한 것으로 나타났다. 재난재해 발생의 다기성과 복잡성 그리고 지역적 편차는 기본적으로 재난발생 지역의 특성이 다르기 때문에 무엇보다 지역특성에 부합되는 프로그램을 만들 수 있도록 민관산학이 협력해야 한다. 또한 프로그램 개발 시 예방/대비-대응-복구의 하향적, 제도적 관점에서 탈피하여 이용자 중심의 상향적 관점에서 개발하고 이용되어야 할 것이다.

도시, 농촌을 포함한 지역의 경제성장 및 개발과정에서 필수적으로 다양하게 발생하는 위험요소의 문제를 더 이상 일과성으로 치부하거나 정치적 이슈로 접근해서는 참된 성찰적 근대화(reflexive modernization)가 어렵다고 본다. 그리고 개인차원에서도 재난발생과 그 피해를 자신과는 관계없는 일로 생각하는 경향이 강할 경우, 즉 자신은 재난발생과는 무관하고, 오로지 피해발생의 책임은 전적으로 시군 정부나 타인에게만 있다고 하는 책임전가 의식이 우리사회에 누적될 때 지역사회 공동체에 의한 아래로부터의 재난관리는 불가능하게 될 것이다.

끝으로 본 연구는 이제 시작단계이며, 향후 지역별 프로그램 만들기가 활성화 되면서 그 내용이 지속적으로 확충되고 보완되기를 기대한다. 사실 한국에서의 재난관련 주민 활동 프로그램의 개발은 아직 시작단계에 있다고 할 수 있으며, 따라서 향후 각 지역의 자율방재조직들이 현장에서 경험하고 느끼는 산지식을 활용하여 구체적이고 지역 적합형의 프로그램 개발을 관-학 연계를 통해 확충하고 그 기술을 축적해야 할 것이다.

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권태호(權泰鎬): Asian Institute of Technology(AIT)에서 도시계획전공 석사(M.Sc, 1990) 및 박사(Ph.D., 1994)를 취득하고, 세명대학교 건축공학과 부교수로 재직 중이다. 한국정책과학학회 편집위원(2000), 한국아시아학회 편집위원장(2004) 및 한국지역개발학회 편집위원(2006)을 역임하였으며, 한국지역개발학회 부회장(국제교류, 2008)으로 활동하고 있다. 연구 분야는 도시문화와 경쟁력, 동남아시아 도시개발과 계획, 도시개발과 재난관리 등이다. 주요 논문으로는 “지속가능한 도시개발과 경쟁력 강화를 위한 역사․문화 환경의 보전”(1999), “동남아시아의 도시경관: 아시아 도시․건축의 새로운 인식론을 위하여”(2005), “이재민의 피해인식과 재난저지공동체 접근에 관한 기초연구”(2005), “지역사회의 지속가능개발을 위한 재난저지공동체 접근과 지역자율방재단의 위상”(2006), “Informal settlements under the Impact of Globalization in Southeast Asian Mega-cities”(2006), “성장하는 세계도시의 주거양극화?: 방콕의 게이티드 커뮤니티와 비공식 주거지 사례연구”(2007) 등이 있다.

<E-mail: thhjkwon@semyung.ac.kr>

양기근(梁奇根): 경희대학교에서 행정학 박사학위(2004)를 취득하고, 한국행정연구원 정책평가센터 초청연구원과 경남발전연구원 부연구위원을 거쳐 현재 원광대학교 소방행정학부 전임강사로 재직 중이다. 한국행정학회 일반상임이사(2007)를 역임하였으며, 한국정책과학학회 이사(2008)와 위기관리 이론과 실천 편집위원(2005-현재)으로 활동하고 있다. 주요관심분야는 재난관리, 지방행정, 조직론 등이다. 주요 저서 및 논문으로는 『인간관계의 이해』(2007, 공저), 『재난관리론』(2006, 공저), 『현대사회와 행정』(2004, 공저), “지방정부의 위기관리 조직학습화 방안”(2007), “한국과 일본 기계산업의 전략적 협력방안”(2007), “지방행정서비스에 대한 주민만족도 실증분석”(2007), “한국의 재해의연금 모금 및 배분체계 개선방향에 관한 연구”(2006), “지방정부간 공유재 갈등 사례”(2006), “퇴직 공무원 경로관리에 관한 연구”(2006) 등이 있다. <E-mail: withgg@wku.ac.kr>

오금호(吳錦昊): 연세대학교에서 토목공학 박사학위(논문: 발파하중이 주변구조체에 미치는 영향에 대한 개별요소해석, 1998) 및 서강대학교에서 경제학 석사학위(논문: 재난관리에 있어서 비대칭정보 문제와 대책, 2006)를 취득하고, 현재 소방방재청 국립방재연구소 방재정책연구팀장(연구관)으로 재직중에 있다. 주 관심분야는 시설방재 및 재난관리정책분야이며, 특히 경제학적인 관점으로 재난관리정책을 분석하는데 주력하고 있다. 주요논문으로는 “지역사회의 지속가능개발을 위한 재난저지공동체 접근과 지역자율방재단의 위상(2006)”, “재난복구 시 재난관리 주체의 의사결정에 대한 비대칭정보 문제의 적용(2007)”, “지방자치단체 재난관리 관련기금 운용과 예방사업의 활성화방안(2007)” 이 있으며, 연구보고서로서 “인적재난분야의 특별재난지역 선포기준에 관한 연구(2006)”, “안전문화운동 활성화방안 연구(2006)” 등이 있다. <E-mail: keumho@nema.go.kr>

이은애(李恩愛): 성공회대에서 NGO학 석사학위를 취득하고(논문 : 재난관리에 있어서 로컬거버넌스의 유용성, 2006), 현재 전국재해구호협회 구호팀장으로 재직하고 있으면서 숙명여자대학교 행정학과 박사과정에서 공부하고 있다. 주요관심분야는 재난관리, 재해구호자원봉사 등이다. 주요연구로는 “재해와 자원봉사활동(2003)”,“재난구호자원봉사활동의 이론과 실제(2005)” 등이 있다. 현재 행정자치부 국가기반보호체계 정책자문위원, 소방방재청 자연재난분과 정책자문위원, 아름다운재단 E-아름다운기금 전문 심사위원을 맡고 있다.

<E-mail: analoglee@hanmail.net/논문접수일: 2008. 1. 8/심사개시일: 2008. 1. 15/심사완료일: 2008. 2. 22>