우리나라 주민소환제 운용에 관한 연구*

｢지방정부연구｣  제12권 제1호(2008 봄) : 197～220

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A Study on the Excercise of the Recall Act for Elected Local Officials in Korea:

whole the cases, issues, and some policy implications

조경련**

* 이 논문을 심사해 주신 익명의 심사자님께 감사드립니다.

** 제 1저자

김영기

우리나라는 선출직 지방공직자들의 일탈행동을 통제하기 위하여 주민소환법률을 제정하였다. 이 법의 초기 운용단계에서 법률의 운용을 둘러싸고 심각한 논란을 겪고 있다. 연구자들은 주민소환법 시행과 관련된 사실과 정보들을 수집하여 중요한 쟁점의 종류와 내용을 도출하기 위하여 자료를 분석하였다.

분석을 바탕으로 소환의 사유, 청원을 위한 서명유권자의 비율, 소환대상이 된 공직자의 직무권한 정지, 캠페인 비용부담의 주체 등이 중요한 쟁점이라는 것을 확인하였다.

쟁점들을 외국의 주민소환법 조항과 비교한 결과 정책제안을 제시하는 바, 1)주민소환의 사유는 무엇이든 적을 수 있도록 허용하는 포괄형 조항이 합리적이며, 2)서명의 비율은 선거구의 인구를 보다 정확하게 반영하는 조항으로 개선할 필요가 있고, 3)소환청구대상이 된 공직자의 직무권한은 해임이 결정될 때까지 유지하며, 4)공직자가 소환을 방어했을 때, 소환투표 캠페인에 투입된 비용은 지방정부의 재정으로 보전하는 것이 필요하다는 것이다.

주제어 : 주민소환, 주민통제, 직접참여, 직접민주주의

Ⅰ. 서  론

우리의 지방자치제도는 1991년에 부활하여 주민참여를 확대시키는 등 수차에 걸쳐 꾸준하게 변화해 왔다. 주민참여에 의한 직접통제를 강화시킨 경우로서 주민감사․조사청구, 조례제정․개폐청구, 주민소송, 주민발의, 주민소환, 주민투표 등이 있다(한종임, 2000: 161; 신봉기 2004; 이기우, 2006: 70).

우리는 지방정부의 선출직 공직자들을 유권자가 직접 통제하여 책임을 강화하는 수단으로서 주민발의와 주민투표를 채택한 데 이어, ‘주민소환에 관한 법률’이 2006년 5월 24일 제정됨으로써 직접참정제의 전형적인 세 가지 통제수단을 갖추게 되었다. 그리고 시기제한규정에 의하여 2007년 7월 1일부터 실시하게 되었고, 하남시는 소환청구와 발의, 캠페인을 거쳐 소환투표까지 마치고, 2명의 지방의원을 소환함으로써 주민소환제의 모든 단계를 진행시켜, 주민소환을 통하여 선출직공직자의 책임을 추궁한 최초의 자치단체가 되기도 하였다.

이 연구에서 사용하는 각 용어는 일반적으로 통용되는 약자를 혼용한다(예: 주민소환에관한법률→주민소환법).

주민소환제는 지방공직자 일부가 드러낸 부도덕하고 무책임한 행동을 근절시켜 책임 있는 지방민주주의를 실현하려는 정치적 장치인데도, 주민소환법이 제정되자마자 전국시장군수구청장협의회 등의 이해단체는 그 오․남용의 부작용을 강조하고, 제대로 시행해보기도 전부터 개정안이 제출되는가 하면, 시민단체 쪽에서는 까다로운 절차와 요건 때문에 제도의 사문화(死文化) 우려를 제기하며 이해단체들과 상반된 주장을 펼치기도 하였다. 이처럼 소환제를 둘러싸고 찬․반 또는 완화․강화 논란이 분출하는 가운데 유권자의 입장에서 볼 때 직접통제란 소환제도의 본래 취지는 퇴색되고 문제점만 부각되었고, 또 주민들은 정확한 판단을 내리기 어려운 상황에 놓이게 되었다. 이른바 소환제도의 집행단계에서 우리사회는 매우 높은 순응비용을 부담하고 있는 셈이다.

각종비리로 자치단체장 4명 구속, 37명 소송 중(서울신문 ‘07.5.21); ‘06.5.31선거에서 당선된 경기도내 자치단체장 31명 중 11명인 35%가 선거법, 정치자금법, 뇌물수수 등으로 사법심판(경기매일 ’07.7.12); 경기도내 자치단체장 6명 당선무효 형(경기도선관위, ‘07.7.9) 등 선출직 지방공직자들의 비리는 끊임없이 발생하였다.

전국시장․군수․구청장협의회(’07.8.30); 전국시군자치구의회의장협의회(서울신문 ’07.10.17자 외); 서울시구청장협의회(중앙일보 ‘07.9.18자); 경기도시장․군수협의회(CBS ’07.7.3자); 경기도시․군의회의장협의회(데일리안 ‘07.7.24자)등에서 성명서를 채택하여 기자회견등의 방법으로 소환제의 강화주장을 발표하였고, 이외 전국시장․군수․․구청장협의회의 “주민소환제에 따른 법률개정추진 심의”(시민일보 ‘07.10.30자); 주민소환제 개선을 위한 공청회(문화일보 ‘07.9.14자); 대통령에게 소환법 개정건의(서울신문 ‘07.7.13자), 또한 이들 협의회 소속회원 또는 학자들도 같은 논리의 주장을 여러 매체를 통하여 전파하였다. 김황식(하남시장) ’07.10.1 소환 법7개항 개정촉구회견; 노재동(전국시장군수협의회장) “주민소환제 악용 막아야”(조선일보 ‘07.9.1자) 등 다수

2006.5.31 지방선거의 정당별당선자현황 중 광역단체장 75.0%, 광역의원 72.1%, 기초단체장 67.0기초의   원 56.2%를 차지하고 있는 한나라당(선관위 자료) 소속의 이인기(2006.6.14 발의), 임인배(2007.8.1 발의), 엄호성(2007.11.5 발의)의원의 의원입법으로 발의되어 있다.

우리나라 주민소환제 운용에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제1호(2008 봄)

주민소환제 도입의 초기에 맞은 이런 상황에서 소환제가 실제 어디에서, 얼마나, 어떻게 논의되고, 채택되거나 좌절되고 있는지, 그리고 어떤 문제가 있는지를 면밀하게 살펴서, 문제가 있다면 개선하여 보다 완성도 높은 주민소환제로 발전시키기 위한 방안을 모색하는 활동은 이 제도의 본래 목적을 실현하기 위하여 매우 시급하고 중요한 과제라 생각된다. 그래서 이 연구는 우선 주민소환이 거론되는 현장에 나타난 사실들을 모아서 정리하고, 이것을 바탕으로 주민소환을 둘러싼 이해의 대립과 논란의 내용들을 분류한 다음, 우리에게는 거의 생소하지만 일찍이 이 제도를 활용해 온 국가들의 그것과 비교함으로써 보다 객관적으로 주민소환제의 이해를 시도한다. 나아가 이 연구는 주민소환 현장의 사실과 외국제도와의 비교․고찰을 토대로 보다 완성도 높은 주민소환제를 위하여 필요한 처방도 조심스럽게 모색하고자 한다.

이 연구는 문헌고찰을 통한 기술(記述)적 사례연구를 지향하며, 국내의 선행연구로는 기존문헌과 병행하여 도입 후 논란상황 속에서 이루어진 관련학회의 발표자료, 토론회, 성명서, 각종 언론보도(인터넷 판 및 인터넷언론 포함) 및 선관위의 자료(홈페이지, 보도자료, 정보공개자료) 등을 현재의 자료로 활용하고자 한다. 사례연구로는 주민소환제 청구의사를 표명하였거나 관할선관위에 소환절차를 행한 전국의 자치단체 전체를 대상으로 포괄적인 조사를 시도하며, 그 중 관할선관위에 소환절차를 행한 자치단체 전체를 조사․분석하고자 한다. 연구시점은 2006년 5월 24일 법 제정이후 소환의사를 표명한 지역을 포함시키되, 실질적 효력이 발생한 2007년 7월 1일부터 2008년 2월 29일까지의 8개월간을 주 대상으로 한다.

이 연구방법은 사례에 대한 전체적인 윤곽을 파악하거나 내용을 상세하게 기술함으로써 이해를 증진시키는데 초점을 둔다(이달곤 외, 2005). 한편 남궁근(2007)은 사례연구를 ‘소수의 사례를 하나의 전체로서 심층적․종합적으로 분석하는 연구방법이다’라고 하였다. 이 연구에서는 전체적인 윤곽을 종합적으로 파악하는데 중점을 둔다.

Ⅱ. 주민소환제의 운용사례 분석

1. 주민소환제의 의의

주민소환은 “공직의 정해진 임기가 끝나기 전에 해당 공직자를 유권자의 고발이나 청원, 투표로써 해임하는 절차(Zimmerman. 1997: 1)” 또는 “유권자가 공직자를 해임하고 교체하는 민주적 장치(Cronin, 1989: 125)”라고 정의한다. 김영기(2006: 73-74)는 지방자치의 장치이자 정치적인 절차라는 점을 고려하여 주민소환을 “지역의 유권자가 지방공직자를 임기 중에 청원과 투표로써 해임하는 정치적 절차"라고 정의하였다.

또한 주민소환제는 직접민주주의의 구성요소로 정의하고 있는데(Kobach, 1994; Cronin, 1989; Zimmerman, 1999), 선거를 통해 구성된 대의제 자치단체의 문제점을 보완하여 자치의 내실화를 기하는 것에 초점이 맞추어진 보다 직접적인 성격의 제도라고 할 수 있다. 따라서 주민소환은 사법적 영역이기 보다는 정치적 영역에서 이루어지는 활동으로 보는 견해가 지배적이다(Zimmerman, 김영기 역, 2002; 184; 주용학. 2007: 8; 하승수, 2007).

주민소환은 주민투표, 주민발의와 더불어 직접참정제의 3각대라고 하며(Smith & Tolbert, 2004), 주민투표와 주민발의는 ‘정책’을 통제대상으로 하는 반면 주민소환은 ‘대표’를 통제대상으로 한다(김영기, 2007b: 27). 또한 주민투표가 개별정책에 대한 사안 평가적 성격을 갖는 것인데 반해 주민소환은 총체적이며 종합적인 평가라고 할 수 있다. 그리고 주민투표는 주민발의를 하고 난 뒤 시행하는 절차상의 선후관계가 존재한다(이기우, 2001).

주민소환이 갖는 의의는 크게 두 가지 차원에서 논의될 수 있는바, 하나는 주민참여나 주민의식차원으로 주민통제의 강화, 과도한 행동주의의 제한, 시민 교육적의미가 그것이고, 두 번째는 중앙과 지방행정간의 관계차원으로 분권과 관계된다(정연정, 2007).

이와 같은 주민소환도 지방자치 개혁의 장치로서 찬반양론이 분명하게 엇갈리는 가치 대립적인 제도로 장점과 단점을 가지며, 논란의 소지를 안고 있다.

보다 상세한 내용은 김영기 역, 미국의 주민소환제(143, 167); 자치발전, 2007.7월호(23-34)를 참고할 것.

우선 주민소환제의 장점으로 첫째, 무책임한 공직자의 통제효과다. 즉 무책임한 공직자를 제 때에 해임하는 통제의 적시성과 책임성의 효과를 확보할 수 있는 것이다(정연정 2007). 둘째, 유권자의 직접참여 확대와 소외감 치유효과의 확대다. 소환추진의 과정에 주민들이 직접 참여함으로써 민주주의의 본질에 더 접근할 수 있다. 셋째, 유권자에 대한 교육효과다. 찬반운동과정에서 정확한 판단능력을 갖추게 된다는 것으로 시민교육효과는 여러 학자들에 의하여 입증되었다(Smith & Tolbert, 2004 외). 넷째, 공직자의 일탈을 사전에 예방하는 효과다. 보다 신중한 정책결정과 집행을 기대할 수 있고 부도덕한 행동 또한 줄어들 것이라는 것이다. 다섯째, 심각한 갈등의 사전예방효과다. 갈등이 더 깊어지기 전에 해소할 수 있는 장치가 된다는 것이다. 정리하면 “직접참여에 의한 공직자의 통제”라고 할 수 있다.

다음으로 주민소환제의 단점은 첫째, 대표제의 기반을 파괴할 수 있다. 소수대표들이 양심적 판단에 따라 정책을 결정하고, 정치적으로 책임지는 선거 메카니즘이 파괴될 수도 있다는 것이다. 둘째, 오용․남용․악용과 갈등의 유발을 가져올 수 있다. 주민소환제가 정치적 절차로 간주되기 때문에 터무니없는 사유를 내 걸어서 소환을 청구하는 경우도 발생할 수 있다. 셋째, 비용의 유발을 가져온다. 찬․반운동비용 및 소환투표 관리비용 등이 수반되어 예산의 낭비요인이 된다. 넷째, 공직자의 무사안일 행태의 유발을 가져온다. 현안문제를 소신 있게 다루기 힘들어 몸을 사리게 만드는 요인이 된다. 다섯째, 또 다른 선거실패의 우려이다. 실패한 선거를 치유하는 수단이 소환제인데, 소환을 통하여 해임하고 그 후임으로 뽑은 공직자가 전임자 보다 반드시 더 나을 것이라고 믿을 수 있는가의 문제이다.

2. 주민소환제의 사례분석

우리나라는 2006년 5월 24일 ‘주민소환에 관한 법률’(법률 제7968호), 2007년 5월 23일 ‘법 시행령’(대통령령 제20065호)과 ‘주민소환관리규칙’(선거관리위원회규칙 제281호)을 제정하여, 시기제한규정에 따라 2007년 7월 1일부터 시행되었다. 법의 효력이 발생하자 이 제도의 적용이 현실화되기 시작했다.

이 장에서는 법 제정 이후부터 소환제의 청구나 발의의사를 드러내는 기자회견을 갖거나 성명서를 발표한 지방자치단체 전체의 자료를 제시한 뒤, 소환대상 지방자치단체 및 지방공직자, 소환추진사유, 소환추진자단체별로 유형화하여 분석하기로 한다. 이어 이들 자치단체 중 선관위에 법률적 절차를 행한 자치단체에 대하여 소환추진단계별로 분석하기로 한다. 나아가 이러한 분석결과에 의해 주민소환제의 쟁점을 도출하고자 한다.

1) 전체 운용현황

주민소환제 도입이후부터 2008년 2월말까지 주민소환 추진의사를 표명했거나, 실제 소환절차를 행한 전국의 전체 운용현황은 <표 1>과 같다.

이 표의 작성시점은 2008.2.29현재이며, 순서는 정부 행정기관 직제순위에 의한다. 의사표명일은 보도내용이나 자료에서 찾아 작성했으며, 소환대상자와 소환추진자는 익명으로 하고, 출처 중 ‘선관위’로 표기된 것은 연구자가가 중앙선관위 및 관할선관위에 요청하여 2008.1.18.부터 3.5.까지 제출받은 자료 및 관할선관위의 홈페이지에 등재된 자료를 확인하여 작성하였다, 한편 이 표의 상당부분은 전체언론을 대상으로 관련 자료를 찾아 작성된 것으로 보도 자료에 의지해 작성된 부분은 다소 부정확하거나 누락된 경우도 있을 수 있으며, 한편으로는 소환의사표명을 하였지만 보도되지 않아 조사자체에서 누락된 경우도 있을 수 있음을 알려둔다. 굵은 글씨는 선관위에 소환관련 절차를 거친 경우를 표시했다.

<표 1> 주민소환추진 전체 운용현황
자치 단체명	소환 대상자	의사 표명일	추진사유	추진자단체	추진현황/*결과	출처/보도
서울시	시장	‘07.12.21	․무분별한 공무원퇴출 ․동대문운동장 철거강행 ․무계획적인 신청사 건립 ․노들섬 오페라하우스 미착공	개인	․‘07.12.21대표자증명서신청 ․‘07.12.27신고서보완요구 ․‘08.1.22 신청 취하	선관위
서울시 동대문구	구의원 1명	‘08.1.17	․재개발사업 이권개입 ․주민상대 고소․고발남발	개인	․‘08.1.17 대표자증명서신청 ․‘08.1.24 대표자증명서교부 ․‘서명기간: ‘08.1.24~5.24	선관위
서울시 강북구	구청장	‘07.7.4	․지역주민의 집단민원외면 (재개발아파트문제) ․독선행정 및 직권남용	미아1-1구역 재개발통합 청산위원회	․‘07.7.4 대표자증명서신청 ․‘07.7.11 대표자증명서교부 ․‘07.9.14 서명부미접수 무산	선관위, ‘07.7.5 mbc등
		‘07.3.6	․쓰레기봉투 일방적 인상추진 ․청소용역업체 재낙찰 의혹	강북주민대책위원회,민노당	․서울시에 감사청구 ․추이 봐가며 소환추진 * 쓰레기봉투값 인상철회	‘07.3.8 ‘07.6.6 시민일보
서울시 노원구	시의원 1명, 구의원 3명	‘07.8.14	․공약사항 불이행 ․지역현안 무관심 (납골당건립반대에 미온적) ․문화정보센터 건립 실패책임	납골당건립 반대단체 등	․‘07.8.14 대표자증명서신청 ․‘07.8.21 대표자증명서교부 ․‘07.9.10 서명취하	선관위, kbs-1tv ‘쌈‘ (‘07.10.1)
서울시 은평구	구청장	‘07.5.31	2007.5.12~23일 관악,은평,마포, 도봉,동대문,성동,송파구 등 7개구청장 남미 4개국 외유	관악,은평.송파시민연대등 16개시민단채, 민노당서울시당	․‘07.5.31,서울시에 7개구청장 주민감사청구(2200명서명) ․구청장협의회장인 은평구 청장 주민소환검토	‘07.5.31 경향신문, 한겨레
서울시양천구	시의원 1명, 구의원 1명	‘07.8.23	양천자원회수시설 공동이용 (소각장광역화)에 대한 무성의 하고 무책임한 행태	목동소각장주민비상위원회,양천자원회수시설공동이용반대주민	․8.23,목동주민비상위회의 - 주민소환제추진동의 - 주민소환추진위원회 발족 - 서명활동 대선이후 전개	‘07.8.27 강서양천일보
서울시 강서구	구청장	‘07.5.22	구청장배우자등이 당원 등에게 선물혐의로 1심에서 당선무효 형 받은 후 반성 않고 항소	강서.양천 시민연대 (교육자치시민회등10여단체)	‘07.6.8,2차구청장사퇴집회 소환절차진행 * 10.26 당선무효 확정판결	‘07.7.18 세계일보 ‘07.10.27 중앙일보
서울시 구로구	구의원 2명	‘07.12.10	주민여론 무시한 과다한 의정 활동비인상(5,280만원 45.2%)	의정비인상 반대운동본부, 민노당구로구 위원회	․‘07.12.10 주민소환 표명 ․‘08.1.4 대표자증명서신청 ․‘08.1.11 교부신청 취하	선관위, ‘07.12.10연합뉴스
부산시	시장	‘07.4.18	․부산시와 일선지자체(부산진, 동구,동래,서구 등) 권한남용 ․재개발․재건축조합탈․편법 조장 - 조합결성이전에 시공사 (재벌건축사) 참여보장	부산시재개발재건축시민대책위 원회 (주민주거 복지부산연대,도시정비시민연구회,민노당부산시당,참여연대등)	․4.18,부산시재개발․재건축 시민대책위원회 출범 - 관련지역 집회 지속추진 - 시장과 부산진구청장 주민 소환서명운동 돌입 - 3개구청장 소환발의경고	‘07.4.19 오마이 뉴스 ‘07.5.25 부산일보, 조선일보
부산시 진구 동구 동래구서구	구청장 4명
대구시 서구	구청장	‘07.5	4.25재보선을 앞두고 불거진 과태료대납사건관련 검찰조사	지역시민단체	주민소환검토	‘07.5.25 프레시안
인천시	시장	‘07.8.28	개발제한구역 2차계획(계양산 롯데 대중골프장) 강행, 대다수 시민반대, 대상부지 불법훼손, 환경성 검토허위 등	계양산골프 저지인천시민 위원회 (54개시민단체)	‘07.8.28, 개발제한구역2차 계획안 수립중단촉구공문 발송, 중단되지 않을 경우 주민소환 운동 추진계획	‘07.8.29 오마이 뉴스
		‘07.9	용유․무의무개발의 일방적 개발방식추진	용유․무의 지역주민대책 위원회	용유․무의개발방식에 반발 주민소환운동전개	‘07.9.18 경향신문
광주시	시장	‘07.5	․학교용지부담금확보외면, 수완 지구학교 신설차질 예산부족 - 8개교예정 1개교만 확보	수완지구대책협의회, 광주경실련	․광주손해배상청구소송 ․국가에 헌법소원 ․‘07.6월이후 주민소환검토	‘07.5.28 한겨레 외
		‘07.9	․광주비엔날레 잡음 ․상무소각장의 악취문제미해결 ․주민민원에 고소․고발 빈발 ․매니페스토평가결과 최하위 ․일자리창출 실패 등	참여자치21, 5대거품빼기 운동본부	‘07.9.15경 광주선관위에 주민 소환투표청구인대표자 등록 후 서명운동추진 계획	‘07.9.4 노컷뉴스 ‘07.9.15 뉴시스 파인뉴스
광주시 광산구	구청장	‘07.7.4	․예고없는 행정집행 ․일관성없는 법집행	개인	․‘07.7.4 대표자증명서 신청 ․’07.7.11 신청취하	선관위
광주시 남구	구청장	‘07.12.12	․직권남용 및 독선행정 ․불법건축물(드라마세트장)건립 및 화재로 재정손실발생 ․07.8.31 직권남용등으로 1심징역 6월, 직무정지 중 항소	주민소환 및 손해배상청구 추진위원회 (남구청 前 의원등)	.‘07.12.12, 주민소환 및 손해 배상청구 추진위 결성 -재정손실 손해배상청구계획 -항소심결과에 따라 주민 소환추진	‘07.12.12 투데이 코리아 ‘07.12.13 전남일보
대전시 서구	구의원 2명	‘07.7.27	․구의원자질부족 ․에산낭비 및 공금유용		․‘07.7.27 대표자증명서신청 ․‘07.7.30 취하	선관위
울산시 중구	구청장	‘07.8.3	성안체육공원건립계획에 테니 스장만 80%확보, 야간소음 및 조명으로 주민생활불편	성안체육공원 주민비상대책 위원회	‘07.8.3감사원국민감사청구 및 주민소환제 운동추진	‘07.8.27 내일신문 ‘07.8.4 뉴시스
울산시 남구	구청장	‘07.5	친환경무료급식지원 외면 (06.07 울산시책정 급식지원 예산반납, 조례규칙 미제정 등)	학교급식법개정과조례제정울산연대	학교급식지원예산지원 계속 거부시 지역시민사회단체와 협의 주민소환검토	‘07.7.8 한겨레 외
울산시동구	구의원 4명	‘07.12.6	의정비를 행자부 인하권고액인 4,163만원보다 높게 책정	동구주민회, 동구시민단체	․‘07.12.6 의정비과다인상건, 의원4명 주민소환 대상확정 ․‘08.1월부터 서명운동 돌입	‘07.12.19 울산 포커스
울산시 울주군	군수	‘07.7	․울산시와의 통합인사원칙훼손 ․사무관승진대가 7회 1억3500 만원 수뢰혐의	울산광역시 공무원노조	․군수 ‘07.10월 구속재판중 ․주민소환서명운동 검토	07.7.8 한겨레 ‘07.11.28 문화일보
경기 수원시	시장	‘07.5	공무원에 대한 초과근무수당 부당지급	경기복지연대등10여단체	․주민감사청구 ․감사결과에 따라 소환검토	‘07.5.31 한겨레 외
경기 성남시	시장	‘07.5	․180억원 예산낭비(탄변천도로 사업 270m완공과 동시폐쇄) ․친인척 특혜의혹	성남참여자치 시민연대	․주민소송재판 중 ․각 단체별협의 하반기 주민소환청구 검토계획	‘07.5.31 인천일보 07.7.8 한겨레
	시장, 시의원	‘07.8.22	․개발사업추진 독선행정 -공원로문제, 은행2구역문제, 여수지구 협상거부 등	성남지역공익사업수용및개발추진연대위원회	‘07.8.22 주민소환주민결의 대회개최	‘07.8.24 성남뉴스
경기 안양시	시장	‘07.4.27	․선거법위반혐의자 구청장인사 강행,항의공무원탄압(2명구속등) ․선거법위반1심당선무효형 항소	전공노안양시지부,시민사회단체(35개단체)	․‘07.4.27 퇴진요구기자회견 * 10.25 당선무효 확정판결	‘07.9.28 헤럴드 경제
경기 광명시	시장	‘07.5.31	․06.7월 호남비하발언 ․07.5월 흑인비하발언 등 ․임기10개월간 정책실패	참여자치광명시민사회연대(17개 단체,호남향우회)	․‘07.5.31 주민소환검토 ․‘07.6.14 재검토 결의 ․‘07.8.17 시장퇴진요구집회	‘07.5.31 연합뉴스 ‘07.9.2 시민일보
경기 부천시	시장	‘07.5	․일방적인 추모공원 건립강행 ․문예회관을 추모공원예정지 인근으로 이전추진	화장장반대투쟁위원회,중상동신도시연합회	․ 주민소환추진표명	‘07.5.31 인천일보 ‘07.7.18 세계일보, 중앙경제
			․재정지촉진지구(뉴타운)공영 개발형태 추진의도	부천시재정비 촉진지구대책 연합회등	.공영개발형태로 추진시 주민소환검토
			․업무추진비미공개, 독선행정	부천시민연대	․업무비소송추진 중, 소환찬성
경기 하남시	시장	‘07.5.25	․광역화장장 유치과정의 독선․ 졸속행정 ․시민무시․기만등 자질부족 ․시민에 대한 고발․고소남용	하남시주민소환추진위원회 (광역화장장반대추진위원회주축,지역20 여개단체,4개 정당연합)	<1차추진> ․‘07.7.2 대표자증명서교부 ․‘07.7.23 소환위, 소환청구 ․‘07.8.31 선관위, 소환발의 ․‘07.9.13 소환투표청구무효 <2차추진> ․‘07.9.21 대표자증명서교부 ․‘07.10.10 소환위,소환청구 ․‘07.11.16 선관위,소환발의 ․‘07.12.12 소환투표 * 2명소환, 2명방어	선관위 (경기도, 하남시)
	시의원 3명	‘07.5.25	․시의회에서 시민에게 무력행사 ․시장동조날치기예산 통과 ․시민활동방해 등
경기 이천시	시장		특전사령관이전			‘07.9.28 헤럴드경제
강원 강릉시	시의원 16명	‘07.7.13	․관광성외유 1억1300만원낭비 - 2014동계올림픽 유치명분 시 의원 16명등 26명 관광․골프	강릉시민단체협의회, 강릉미래 100인모임	․‘07.7.13,기자회견4개항요구 ․‘07.7.16, 4개항중 2개항만 수용, 주민소환주진검토	‘07.7.16 뉴시스, 데일리안
강원 태백시 정선군 삼척시 영월군	시의원, 군의원	‘07.10.29	․일방적 의정비인상 (의정비심의결정위원회)	의정비인상반대폐광지역공동대책위원회 (폐광지역공동대책위원회)	․‘07.10.29, 4개요구항 발표 ․‘07.11.5, 4개시군 의회 인상 안 수용거부 촉구, 거부할시 인상무효화 선포 및 주민 소환운동전개	‘07.11.5 뉴시스
충남 청양군	군수	‘07.4	․군수․부군수 업무추진비남용 ․칠갑산폭포공사등 예산낭비	청양시민연대	․주민감사청구 ․‘07.4,대전지법에 손해배상금 지급청구 주민소송 중 ․결과에 따라 주민소환검토	‘07.5.25 서울신문 ‘07.6.19 백제신문
충남 부여군	군의원 3명	‘07.8.1	․부당한 예산심의처리 ․업무추진비 남용 ․지위를 이용한 국유지 무단 점유(1명만 해당)	부여정의사회 시민연대	․‘07.8.1 대표자증명서신청 ․‘07.8.8 대표자증명서교부 ․‘07.8.16 주민소환신청취하 * 예산승인과정 군민 사과약속	선관위, ‘07.8.3 ‘07.8.18 충청투데이
전북 전주시	시장	‘07.9.20	․공동주택관리 감독부실 등 ․주민민원에 대한 직무유기	개인	․‘07.9.20 대표자증명서신청 ․‘07.10.2 대표자증명서교부 ․‘07.10.3~08.1.31서명기간	선관위 (전주시 완산구)
	시의원 4명	‘07.1.17	․하수처리장문제해결 미온적 (특별조사 안건부결) ․관광성외유등 예산낭비 ‘06동유럽, 제주도연찬회 등	전주시민회	․‘07.1.17 성명서발표 하수처리장 사후대안 없을시 주민소환발의경고	전주시민회 홈페이지
전남 목포시	시의원 (예결위) 7명	‘07.5.31	․시의원 윤리강령위반 - 예산심의회기중 집행부공무원 과 식사술판, 야합 등 ․부적절한 예산심의	7개시민단체 (목포경실련,환 경운동연합 등)	예산심의가 만족스럽지 못하면 주민소환 등 검토	‘07.5.31 한국일보
전남 여수시	시장	‘07.11.5	․도심골프장 강행	여수시민사회단체연대회의 (시민협의회,환경운동연합회, YMCA등)	․‘07.11.5 보도자료,배포, - 도심골프장반대, 시의원 사건 엄정수사 촉구, 미흡 할시 주민소환추진 *‘07.12 ‘도심골프장’허가 (여수엑스포유치 상황변화)	‘07.8.27 내일신문 ‘07.11.5, ‘07.12.21 연합뉴스
	시의원 1명	‘07.11.5	․‘07.8월 뇌물수수로 입건 - 공공재산(공사블록)무단반출
전남 순천시	시의원 10명	‘07.5	유럽외유성 연수(4개국10일)	행․의정감시전남연대	6월중 주민감사 청구한 뒤 주민소환검토	‘07.5.25 서울신문
전남 장성군	군의원 3명	‘07.12.23	․직무유기(의회활동 부진) ․부당한 예산안 심의 -‘08농업지원관련예산전액삭감 (29항목 24억6천150만원) ․도덕성 및 의원품의 손상	한국농업경영인 장성군연합 등 시민단체	‘07.12.24 회의,소환결정 ․‘08.1.15 대표자증명서신청 ․‘08.1.22 대표자증명서교부 ․‘08.2.4 취하 (삭감예산 추경전제 합의)	선관위, ‘07.12.23 연합뉴스 ‘08.2.2 무안신문
전남 해남군	군수	‘07.5.	․인사비리혐의등 구속기소 - 군공무원 6명 1억1천만원 - 업자편의청탁 1천만원	해남시민단체	․구속 판결결과주시, 결과에 따라 주민소환추진 *‘07.9.20항소심에서 벌금 150 만원선고 후 10.2사직	‘07.5.31 ‘07.7.8 한겨레
전남 곡성군	군의원 1명	‘07.12.26	․품위손상 및 책임 미이행 ․주민의견무시 의정비과다인상 ․농업․사회복지예산 대폭삭감 (예산삭감 주도 예결특위원장)	주민소환추진위원회(곡성군농민회등)	․‘08.1.24대표자증명서신청 ․‘08.1.28대표자증명서교부 ․‘08.1.28~08.5.28서명기간 (총선전 2개월 제외)	선관위, ‘08.1.29 연합뉴스 ‘08.1.30 곡성군민신문
경남 거제시	시의원 1명	‘07.7.2	․비리청소업체 실제경영자 쓰레기처리비 이중청구로 2억6천여만원 부당이득 등	거제지역시민 단체연대협의회 (경실련,YWCA,YMCA,여성회, 농민회,민노총)	․‘07.7.2 소환착수기자회견 주민소환을 위한 범시민 공동대책위원회 구성제안 ․관련회사비리재판 중이며, 유죄확정시 사퇴표명	‘07.7.3 오마이 뉴스
경남 함양군	군수	‘07.9.18	․독선행정과 막개발로 주민 생존위협 - 골프장 및 휴양시설개발 - 헬기격납고 유치	주민소환추진 위원회 (골프장반대등 3개단체 주축)	․‘07.9.19 대표자증명서신청 ․‘07.9.27 대표자증명서교부 ․‘07.9.27~08.1.26 서명 ․‘07.12.27 대표자변경 ․‘08.1. 24 소환중단발표 (서명부미접수로 무산)	선관위, ‘08.1.24 진주mbc 연합뉴스 ‘08.1.25 부산일보
경남 합천군	군수	‘07.5	‘새천년 생명의 숲’공원 이름을 ‘일해공원’으로 변경	합천시민단체, 민노당	주민소환추진검토	‘07.5.24 연합뉴스
제주도	지사	‘07.5	제주 해군기지 강행	제주시민단체	주민소환추진검토	‘07.5.25 조선일보

2) 유형별 분석

<표 1>에 제시된 전체 운용현황 중 소환대상이 된 지방자치단체의 종류 및 대상자별, 소환추진사유별, 소환추진자단체별로 유형화하여 분석하고자 한다.

(1) 주민소환추진 지방자치단체 및 대상자

소환 추진대상이 된 지방자치단체의 종류 및 소환대상자 현황을 자치단체별로 구분하여 <표 2>와 <표 3>과 같이 정리하였다.

<표 2> 주민소환추진 지방자치단체 현황
광역권역별	계	광역단체수	기초단체수
			소계	자치구	시	군
계	48(13)	5(1)	43(12)	18(6)	15(2)	10(4)
특별시	8 (5)	1(1)	7 (4)	7(4)
광역시	15 (2)	3	12 (2)	11(2)		1
도	24 (6)		24 (6)		15(2)	9(4)
자치도	1	1	-	-	-	-
* ( )은 선관위에 주민소환을 절차를 행한 지방자치단체 수

<표 2>에서와 같이 주민소환 대상이 된 자치단체는 총 48개 단체이며, 그 중 광역단체가 5개, 기초단체가 43개로 18개 구, 15개 시, 10개 군이다. 이를 광역권역별로 보면, 특별시 지역은 광역단체인 서울시와 기초단체인 7개 구, 광역시 지역은 광역단체인 3개시와 기초단체 인 11개 구, 1개 군이며, 도 지역은 기초단체에서만 24개 단체로 15개 시, 9개 군이다.

<표 3> 주민소환추진 소환대상자 현황
광역권역별	계	지방자치단체장수						지방의회의원수
		합계	광역 단체장	기초단체장				소계	광역 의원	기초 의원
				소계	구청장	시장	군수
계	100(25)	31(6)	5(1)	26(5)	12(2)	9(2)	5(1)	69(19)	2(1)	67(18)
특별시	13 (9)	4(2)	1(1)	3(1)	3(1)			9 (7)	2(1)	7 (6)
광역시	19 (3)	13(1)	3	10(1)	9(1)		1	6 (2)		6 (2)
도	67(13)	13(3)		13(3)		9(2)	4(1)	54(10)		54(10)
자치도	1	1	1
* ( )은 선관위에 소환청구의 절차를 행한 지방자치단체장 또는 의원 수

<표 3>의 소환대상자로 거론된 공직자는 서울특별시장을 비롯한 광역단체장이 5명이며, 기초단체장은 26명으로 구청장 12명, 시장 9명, 군수 5명이고, 지방의원은 광역의원 2명, 기초의원 67명으로 총 100명이다.

광역권역별로 보면 특별시는 13명으로 시장 1명, 구청장 3명, 시의원 2명, 구의원 7명이다. 광역시는 19명으로 시장 3명, 구청장 9명, 군수 1명, 구의원 6명이며, 도 지역은 전체 67명으로 시장 9명, 군수 4명, 시․군의원 54명이다. 그 외 제주자치도지사가 거론되었다.

이를 자치단체의 전체자료와 관련시켜 비교해 보면, 전국 246개 자치단체(광역 16개, 기초 230개)중 48개 단체(19.5%)에서, 전체대상자 3,414명 가운데 100명(2.9%)이 거론되었다. 그 중 단체장이 전체 31명(246명중 12.6%)이고 광역단체장이 5명(16명중 31.2%)이며, 기초단체장이 26명(230명중 11.3%)으로 구청장 12명(69명중 17.4%), 시장 9명(75명중 12.0%), 군수 5명(86명중 5.8%)이다. 지방의원은 광역의원 2명(655명중 0.3%), 기초의원 67명(2,513명중 2.7%)으로, 의원보다는 단체장과 관련된 소환이 활발하게 거론되었다. 또 단체장 중에서는 광역단체장, 구청장, 시장, 군수 순으로 인구규모가 큰 자치단체에서 활발하게 거론되었는데, 이는 정책결정과 관련된 사항으로 인구수가 많을수록 주민간의 이해관계가 복잡해지고, 판단의 영역 또한 넓어져 단체장에 대한 불만이 높아지는 것으로 해석해 볼 수 있다. 지방의원의 경우 광역의원은 2명으로 미미한 수준이고, 기초의원은 67명으로 많이 거론되었는데, 이는 의원들의 활동이 지역 내의 문제들에 한정되므로 지역이 좁을수록 주민들이 직접대면적인 관계를 갖거나 활동의 내용이 노출되는 정도가 높은 때문으로 보인다. 그러므로 이러한 자료를 통하여 우리나라 주민소환의 중요 거론대상은 단체장과 기초의원이라고 할 수 있다.

지방자치단체(장)수는 총 246개(명)로 광역단체 16개(명), 기초단체 230개(명)(자치구 69, 시 75, 군 86)이며, 지방의회 지역구의원 수는 3,168명(광역 655명, 기초 2,513명)으로 전체 소환청구대상자수는 3,414명이다(2007년 행정자치부 통계연보).

뒤의 <표 4>에 나타나고 있다.

한편 <표 2> 및 <표 3>의 괄호 안 숫자는 선관위에 청구인대표자증명서를 신청하여 최소한의 법률적인 절차를 거친 경우로 13개 자치단체에서 25명의 소환대상자가 신청되었다.

(2) 주민소환 추진사유

소환 추진사유에 대해 우리나라의 경우 아직 유형화된 바가 없어 이 연구에서는 다섯 유형의 분류를 시도하였다. 즉, 소환사유의 분류는 ① ‘정책추진’으로 비선호시설의 유치강행, 지역의 난개발 및 막 개발에 따른 지역개발문제, 재건축․재개발과 관련된 민원 등을 꼽을 수 있으며, ② ‘직무행태’는 주민을 대하는 소환대상자의 행태와 관련된 문제로 독선, 직권남용, 주민무시, 기만, 품위손상, 자질부족, 직무유기 등과 관련된 경우이고, ③ ‘예산낭비’는 부적절하고 편법적인 예산유용, 예산낭비, 낭비성 외유 등과 관련된 경우이며, ④ ‘불법비리’는 선거법위반, 개인비리, 업무비리 등의 법규위반 행위가 나타난 경우이고, ⑤ ‘기타’는 의정비인상 등 앞의 분류에 속하지 않는 사유들이다. 따라서 ④를 제외하고는 법규의 위반여부를 가리지는 않는다.

위와 같은 다섯 가지 분류방법에 의해 <표 1>에 제시된 우리나라의 소환추진 현황을 소환사유별로 분류하면 <표 4>와 같다.

<표 4> 광역권역별 소환대상자별 소환추진사유 현황
광역권역별/ 소환대상자별		소환 대상자	계		정책추진		직무행태		예산낭비		불법비리		기타
			건수	%	건수	%	건수	%	건수	%	건수	%	건수	%
계	계	100	147	100	30	20.4	56	38.1	41	27.9	8	5.4	12	8.2
	단체장	31	47	100	20	42.5	14	29.8	6	12.8	6	12.8	1	2.1
	의원	69	100	100	10	10.0	42	42.0	35	35.0	2	2.0	11	11.0
특별시	계	13	18	100	8	44.4	5	27.8	2	11.1	1	5.6	2	11.1
	단체장	4	7	100	2	28.6	2	28.6	2	28.6	1	14.2
	의원	9	11	100	6	54.5	3	27.3					2	18.2
광역시	계	19	27	100	10	37.0	6	22.2	3	11.1	3	11.1	5	18.6
	단체장	13	19	100	10	52.6	4	21.0	1	5.3	3	15.8	1	5.3
	의원	6	8	100			2	25.0	2	25.0			4	50.0
도	계	67	101	100	11	10.9	45	44.6	36	35.6	4	4.0	5	4.9
	단체장	13	20	100	7	35.0	8	40.0	3	15.0	2	10.0
	의원	54	81	100	4	4.9	37	45.7	33	40.7	2	2.5	5	6.2
자치도	단체장	1			1
* 소환사유가 다수 복합된 경우도 있으므로, 복수의 사유 전부를 조사하여 포함시킴.

먼저 소환대상자별로 소환사유를 살펴보면, 대상자 100명에게 거론된 사유는 147건으로 그 가운데 직무형태와 관련된 것이 56건(38.1%), 예산낭비와 관련된 것이 41건(27.9%), 정책추진과 관련된 것이 30건(20.4%), 기타 12건(8.2%), 불법비리와 관련된 것이 8건(5.4%) 순으로 나타났다. 다시 소환이 거론된 자치단체장과 의원별로 비교해 보면 자치단체장은 정책추진 20건(42.5%), 직무행태 14건(29.8%), 예산낭비와 불법비리가 각 6건(12.8%) 순으로 나타난 반면, 지방의원은 직무행태 42건(42.0%), 예산낭비 35건(35.0%), 기타 11건(11.0%), 정책추진 10건(10.0%), 불법비리 2건(2.0%) 순으로 나타나고 있어 차이를 보인다. 즉 단체장은 정책추진, 의원은 직무행태가 가장 큰 소환사유로 밝혀졌다.

다음은 광역권역별로 나눠 소환사유를 살펴보면, 대도시지역, 즉 특별시와 광역시에 속하는 자치단체는 비슷한 유형을 보이며, 총 45건 중 정책추진 18건(40.0%), 직무행태 11건(24.4%), 기타 7건(15.6%), 예산낭비 5건(11.1%), 불법비리 4건(8.9%) 순이다. 그러나 농촌이나 중소도시, 즉 도 지역에 속한 자치단체는 직무행태 45건(44.6%), 예산낭비 36건(35.6 %), 정책추진 11건(10.9%), 기타 5건(4.9%), 불법비리 4건(4.0%) 순이다. 이 자료를 통하여 대도시권에 속하는 자치단체에서는 정책추진이 가장 큰 소환사유이고, 중소도시나 농촌지역 자치단체는 직무행태가 가장 큰 소환사유라 할 수 있다.

이를 요약하면, 소환대상자들의 비민주적 직무행태를 가장 큰 사유로 들고 있어 정책추진 자체보다 과정에 중요성을 두어야 한다는 것을 보여주고 있다. 그 외 예산낭비와 의정비인상 등도 상당수 단체에서 거론하고 있어 민감하게 받아들이고 있음을 알 수 있다.

(3) 주민소환 추진자단체

주민소환을 추진하는 주체역시 우리의 경우 유형화된 바 없어, 이 역시 다섯 유형으로 분류하였다. 소환추진자단체의 분류는 ① ‘시민연대’로서 소환사유와 관련된 이해당사자를 포함하여 성격이 다른 시민단체들과 연대를 형성한 경우이며, ② ‘지역․이익단체’는 특정지역단체(예: 읍․면․동), 특정이익단체(예: 직능단체, 노동단체) 또는 특정사업의 찬․반 단체들이 연대한 경우를 가리키고, ③ ‘집단․개인’은 소수의 특정집단(예: 특정아파트) 또는 개인에 의한 경우를 말하고, ④ ‘정당’은 정당이 주도적으로 참여한 경우이며, ⑤ ‘기타’는 앞의 경우에 속하지 않는 경우를 말한다.

이 연구에서 사용하는 ‘주민소환 추진자단체’는 ‘주민소환을 추진하는 측 일반’라 할 수 있으며 개인, 집단, 단체, 기관 등이 포함된 개념이다. 소환 법에서는 ‘주민소환투표청구인’라고 정의하고 있으나, 이 연구에서는 법적절차를 거치지 않은 경우도 포함하고 있으므로 개괄적인 개념으로 사용한다.

‘지역․이익단체’는 다소 상이한 두 집단이라 할 수 있으나, 조사결과에 의하면 특정지역의 특정이익단체가 소환추진 한 경우가 많아 분류상 의미가 적어 묶어 정의하였다(예, 함양군 서상면 골프장반대단체).

<표 1>에 제시된 전국의 소환추진현황 가운데 소환추진자단체 현황을 위의 분류방법에 의해 정리하면 <표 5>와 같다.

<표 5> 광역권역별 소환대상자별 소환추진자단체 현황
광역권역별/ 소환대상자별		계 (건)		시민연대		지역․이익단체		집단․개인		정당		기타
		건수	%	건수	%	건수	%	건수	%	건수	%	건수	%
계	계	48	100	24	50.0	14	29.2	4	8.3	2	4.2	4	8.3
	단체장	30	100	14	46.7	8	26.6	3	10.0	2	6.7	3	10.0
	의원	16	100	8	50.0	6	37.5	1	6.3			1	6.2
	동시	2	100	2	100
특별시	소계	9	100	3	33.3	2	22.3	3	33.3	1	11.1
	단체장	5	100	2	40.0			2	40.0	1	20.0
	의원	4	100	1	25.0	2	50.0	1	25.0
광역시	소계	13	100	6	46.1	4	30.8					3	23.1
	단체장	11	100	5	45.4	4	36.4					2	18.2
	의원	2	100	1	50.0							1	50.0
도	소계	25	100	15	60.0	7	28.0	1	4.0	1	4.0	1	4.0
	단체장	16	100	9	56.4	4	25.0	1	6.2	1	6.2	1	6.2
	의원	9	100	6	66.7	3	33.3
자치도	단체장	1	100			1
* 1명에 대해 다수단체가 의사 표명한 경우는 전부, 다수에 대해 1개 단체가 의사 표명한 경우는 1건 으로 집계하며, 기타 란은 4개 추진자단체에 속하지 않는 경우와 추진자가 명확하지 않은 경우도 포함.

우선 소환대상자별로 소환추진자단체를 살펴보면, 총 48개 자치단체에서 총 48건의 소환추진 의사표명이 있었으며, 단체장에 대한 신청이 30건, 의원 16건, 단체장과 의원을 동시에  신청한 건이 2건이다. 그 가운데 여러 추진자단체가 연대한 시민연대가 24건(50.0%)으로 가장 많고, 다음으로는 주로 재개발이나 비선호시설의 설치반대 등을 위한 지역․이익단체가 14건(29.2%)으로 두 단체의 추진이 79%에 달하고 있고, 이어서 집단․개인, 기타가 각 4건(8.3%), 정당 2건(4.2%)의 순이다. 다시 단체장과 의원에 대한 추진자단체를 비교해 보면, 단체장을 거론한 총 30건 중 시민연대가 14건(46.7%), 지역․이익단체가 8건(26.6%)으로 이것 역시 두 단체가 73%에 달하며, 이어서 집단․개인, 기타가 각 3건(10.0%), 정당 2건(6.7%) 순으로 나타나고 있다. 의원에 대한 추진역시 총 16건 중 시민연대가 8건(50.0%), 지역․이익단체가 6건(37.5%)으로 단체장과 비슷한 형태를 보이고 있다.

다음은 광역권역별로 나눠 소환추진자단체를 살펴보면, 특별시에 속한 자치단체를 상대로 한 경우는 총 9건으로 시민연대 3건, 집단․개인 3건, 지역․이익단체 2건, 정당이 1건이다. 광역시의 자치단체를 상대로 한 경우는 총 13건으로 시민연대 6건(46,1%), 지역․이익단체 4건(30.8%), 기타 3건(23.1%)이며, 도지역의 경우는 총 25건으로 시민연대가 15건(60.0%), 지역․이익단체 7건(28.0%), 집단․개인, 정당, 기타가 각 1건씩(4.0%)을 나타내고 있다.

이를 요약하면, 시민연대가 가장 높게 나타나고 있어 여러 단체들이 보다 대의적인 명분으로 접근을 하고 있다고 볼 수 있다. 두 번째로 높은 지역․이익단체의 소환청구는 주민들의 삶의 터전과 관련되는 문제로 개발 또는 재개발 등의 정책결정민원과 직결시켜 볼 수 있다. 이 외 정치적인 남용우려와 관련되는 것으로 집단․개인 및 정당 등의 추진을 들 수 있겠으나 이들 단체의 추진은 2건으로 미미하여 청구의사를 밝히는 정도에 그치고 있다.

3) 소환 추진단계별 분석

<표 1>에 제시된 48개 자치단체는 선언적으로 소환의사를 표명을 한 경우도 모두 포함된 것으로 실제 선관위에 최소한의 법률적 절차, 즉 소환추진위원회대표자 증명발급요구가 접수된 곳은 모두 13개 자치단체이고 소환대상자로 지목된 공직자는 25명이다. 소환논의와 절차가 종결된 곳은 10개 단체이고, 2월말 현재 진행 중인 곳은 2개 단체다. 이들 자치단체는 동대문구와 곡성군으로 현재 서명청구활동기간이나 일시 중단된 상태다.

하남시의 경우 불복하여 소송 진행 중이지만 소환의 절차만 따져 종결로 하였다.

<표 1>의 소환추진 전체현황 중 선관위에 신청하여 법률적인 절차를 거친 13개 자치단체에 대한 소환단계별 추진현황은 <표 6>과 같으며, 주민소환법의 절차에 따라 진척되었던 내용을 날짜별로 정리하였다.

첫 단계는 관할 선관위에 주민소환추진청구인 대표자증명신청 단계와 관련된 내용이다. 대표자증명을 신청한 사례는 13개 자치단체에서 25명의 공직자를 대상으로 접수한 것이다. 그 중 광역단체는 서울시 1개 단체(16개중 6.2%)이며, 나머지 12개 단체는 기초단체(230개중 5.2%)로 6개 구(69개중 8.7%), 2개 시(75개중 2.7%), 4개 군(86개중 4.7%)이다. 이들 자치단체에서 거론된 소환대상자는 전국의 전체 소환청구대상자 3,414명중 25명(0.7%)으로 그 중 광역단체장이 1명(16명중 6.2%)이고, 기초단체장이 5명(230명중 2.2%)으로 구청장 2명(67명중 2.9%), 시장 2명(75명중 2.7%), 군수 1명(86명중 1.2%)이다. 지방의원은 19명(3,168명중 0.6 %)으로 광역의원 1명(655명중 0.15%), 기초의원 18명(2,513명 중 0.8%)이다. 이 자료 역시 지방의원보다는 자치단체장이 주로 주민소환 대상으로 거론되는 것을 알 수 있다.

그러나 대표자증명발급신청서를 제출한 단체 중 증명서가 발급되기도 전에 이미 4개 단체 6명에 대해서는 증명발급을 취하 또는 철회하고. 실제 대표자증명서를 교부받은 자치단체는 9개 단체 19명의 공직자로 이들은 자치단체장 4명, 광역의원 1명, 기초의원 14명이다.

다음 단계는 주민소환청구를 위한 서명활동과 관련된 내용이다. 대표자증명서를 교부받은 9개 단체 19명의 대상자 중에서 서명활동에 미처 들어가기도 전에 또다시 3개 단체 10명의 대상자에 대하여 취하하거나 철회하여 서명자체가 이루어지지 않았고, 소환청구를 위한 서명활동의 대상은 6개 단체 9명의 공직자로 줄어들었다. 그 중에서 또 1개 단체(전주시)는 서명활동이 일어나지 않은 채 무산되었고, 그나마 실제 서명활동이 일어난 지역은 서울 강북구와 경기 하남시, 경남 함양군 세 곳에 불과하였다. 이후 강북구와 함양군도 법정서명수를 확보하지 못해 자동 무산되었으며, 두 곳은 총선을 앞두고 일시 중단된 상태다.

<표 6> 지방자치단체별 주민소환단계별 추진현황
지방자치 단체명		소환 대상자	주민소환 진행단계별 추진일자
			1)청구대표자 증명서신청		2)청구대표자 증명서교부	3)서명청구활동 (법정기간)	4)소환 청구	5)소환발의	6)소환투표	7)소청․소송
계 (단체수/대상자)		13단체 / 25명	13단체 / 25명		9단체 / 19명	6단체 / 9명	1단체 / 4명	1단체 / 4명	1단체 / 4명	1단체 / 2명
대상자수	광역단체장	1	1
	기초단체장	5	5		4	4	1	1	1
	광역의원	1	1		1
	기초의원	18	18		14	5	3	3	3	2
서울시		시장	‘07.12.21 (‘08.1.22취하)		-	-	-	-	-	-
서울 동대문구		구의원 1명	‘08. 1.17		‘08.1.24	‘08.1.24~5.24
서울 강북구		구청장	‘07. 7. 4		‘07.7.11	‘07.7.11~9. 9	미청구	-	-	-
서울 구로구		구의원 2명	‘08. 1. 4 (1.11 취하)		-	-	-	-	-	-
서울 노원구		시의원 1명	‘07. 8.14		‘07.8.21 (9.10 취하)	-	-	-	-	-
		구의원 3명
광주 광산구		구청장	‘07. 7. 4 (7.11 취하)		-	-	-	-	-	-
대전 서구		구의원 2명	‘07. 7.27 (7.30 취하)		-	-	-	-	-	-
경기 하남시		시장	1차	‘07.6.15	‘07.7.2	‘07.7.2~8.31	‘07.7.23	‘07.8.31 * 9.13무효	-	-
		시의원 3명
		시장	2차	‘07.9.20	‘07.9.21	‘07.9.21~’08.1.20	‘07.10.10	‘07.11.16	‘07.12.12 * 소환 2명	-
		시의원 3명								‘07.12.20
충남 부여군		군의원 3명	‘07. 8. 1		‘07.8.8 (8.16 취하)	-	-	-	- -	-
전북 전주시		시장	‘07. 9.20		‘07.10.2	‘07.10.3~’08.1.31	미청구	-	-	-
전남 장성군		군의원 3명	‘08.1.15		‘08.1.22 (2.4 취하)	-	-	-	-	-
전남 곡성군		군의원 1명	‘08. 1.24		‘08.1.28	‘08.1.28~5.28
경남 함양군		군수	‘07. 9.19		‘07.9.27	‘07.9.27~’08.1.26	미청구	-	-	-

* 하남시는 2차에 걸쳐 소환절차를 거쳤으나 동일 건에 해당되어 1회로 집계함(1차추진시 소환발의 후 ‘07.9.13 법원의 ’주민소환투표 청구수리 무효판결‘로 무산되어 ’07.9.20 재추진함)

* 서명청구활동 법정기간 중 하남시 2차, 전주시, 함양군은 대통령선거로(‘07.10.20-12.19), 동대문구, 곡성군은 국회의원 선거로(‘08.2.7-4.9). 각각 선거일전 60일간 제외됨.

* 소환된 하남시 시의원 2명의 소청은 ‘08.1.31 기각되어, 2월말 현재 소송 진행 중에 있음.

부연하면 강북구는 주민들의 호응도가 미미하였고 실제 서명활동에 있어서도 노인층 위주의 산발적인 실시로 소환대상자인 구청장을 위협하는 수준은 아니었다. 그러나 함양군은 서명기간 중 대통령선거로 60일간 중단되었다가 다시 시행되는 상당히 긴 기간 동안 청구인대표자까지 변경하는 사태가 발생하였으며, 지역 내의 갈등으로 다소 가열된 분위기속에서 치열한 서명찬반운동까지 벌였으나, 이미 서명한 유권자의 1/3정도가 서명을 철회하는 일이 벌어져 소환추진위 스스로 활동중단을 발표하여 서명수를 확보하는데 실패하였다.

KBS-1TV, 시사기획 ‘쌈’, 하남, 반란을 꿈꾸다, ‘07.10.1방송

연합뉴스 ’08.1.24자; 부산일보 ‘08.1.25자 등

이후 법정서명수를 확보하여 주민소환의 핵심 단계인 소환청구, 소환발의, 소환캠페인과 소환투표를 거친 사례는 경기 하남시에서만 유일하여 치열한 찬반운동 끝에 진행절차를 마쳤다. 비록 법원의 판결로 1차 서명활동이 무산되기도 하였으나, 2차에 걸쳐 다양한 단체와 계층이 연대하여 조직적인 추진운동을 벌여 시민들의 호응을 얻으면서 법정서명기간 보다 훨씬 단축시켜 법정서명수보다 훨씬 많은 수의 서명을 확보하였고, 캠페인단계를 거쳐 마침내 주민소환투표에 이르렀다. 투표결과 시장은 유권자 총 106,435명중 33,057명이 투표하여 투표율 31.1%로, “나”선거구의 시의원 1명은 투표율 23.8%로 각각 법정투표율 1/3에 미달하여 공직을 유지하였고, “가”선거구의 시의원 2명은 투표율 37.7%로 1/3을 넘겨 해임 찬성률 각각 93.6%, 85.8%로 소환되어 우리나라 주민소환의 첫 사례로 기록되었다. 이후 소환된 2명은 불복하여 소청하였으나 기각되어 현재 소송절차가 진행 중이다.

소환대책추진위의 구성은 아파트 주민위주의 조직 이 외에 한나라당·옛 열린우리당·민주당·민주노동당이 모두 참여하고 있고, 전직 시장과 시의원 등이 포함되어 있다고 보도하고 있다(하남타임즈 ‘07.12.4자).

KBS-TV ‘쌈’팀 ‘07.12.5 여론조사(’07.12.17 방송): 소환찬성 60.1%, 반대 21.2%, 모름 18.7%로 나타났으며, 하남지역 언론사인 교차로저널(‘07.6.23자 외), 시민일보(‘07.9.4자), 시티뉴스(’07.11.29자 외) 등에서 수차례 여론조사실시결과 소환찬성이 줄곧 60-70%로 나타났다.

시장의 경우 법정서명수는 15,759명이나, 1차 추진시는 32,749명을 21일 만에, 2차 추진 시는 27,158명을 19일 만에 확보하여 제출했다(연합뉴스 ‘07.12.12자).

경기도선관위 보도자료(2007.12.13)

이상의 결과를 요약하면 2007년 7월 1일 주민소환법이 적용된 이후 2008년 2월말까지 전국 48개 자치단체에서 100명의 선출직 공직자에 대하여, 48개 소환 추진자단체에서 소환추진 의사를 표명하였으며, 선관위에 그 의사를 밝히고 공식적으로 소환절차를 거친 경우는 13개 자치단체 25명의 지방공직자가 그 대상이 되었으며, 주민들을 대상으로 실제 서명활동을 펼친 자치단체는 3곳이고, 법정서명수를 확보하여 청구, 발의, 투표까지 거쳐 소환절차가 완료된 경우는 경기 하남시가 유일하여 시의원 2명이 소환되었다.

3. 주민소환제의 쟁점도출

주민소환에 대한 논란은 그동안 국내에서 개최된 학술대회와 이와 유사한 정책세미나, 그리고 언론의 토론회 및 심층취재물, 이 외 각종 간행물 및 일간지의 사설, 전문가의 기고, 칼럼 등을 통해서 다양하게 제기되었다. 그러나 이런 형태의 논란은 주민소환 현장에서 논의되는 논란과 일치되지 않을 수도 있어 그 쟁점을 찾아 도출하기는 쉽지 않다.

이러한 쟁점의 논의는 주민소환법이 통과된 이후 개최된 ①‘한국사회포럼, 2007주민소환제를 말한다. 2007. 7.6, 주최: 참여연대, 함께하는시민행동, 발제: 최인욱(함께하는시민행동), ②2007년 한국지방정치학회 하계학술대회, 2007.7.12, 발제: 정연정(배제대, 행정학), 주민소환제와 주민참여 ③주민소환제도개선을 위한 정책세미나, 2007.8.27, 주최: 한국지방정책연구원․국회의원 김충환(한나라당), 발제: 임승빈(명지대, 행정학) ④ ‘주민소환 어떻게 볼 것인가’ 토론회, 2007.10.11, 주최: 국회의원 홍미영․함께하는시민행동, 발제: 하승수(제주대, 법학) ⑤ 한국지방자치학회 추계학술대회, 2007.10.12-13, 주최: 한국지방자치학회, 주민발의와 주민소환제, 발제: 주용학(전국시장군수구청장협의회), 이지경(고려대), 김영기(경상대, 행정학) ⑥ ‘광역화장장 유치갈등 어떻게 해결할 것인가? 2007.9.20, 주최: 국민고충위원회․경실련, 발제: 이강원(경실련) 등이 있다.

방송토론회로는 ①국회방송 ‘좋은세상 열린토론’, 주민소환제논란 어떻게 볼 것인가? 2007.7.26 방송, 출연:  강창일(국회의원), 김영기(경상대), 주용학(시장군수구청장협의회), 최인욱(함께하는시민행동) ② KBS-TV 창원방송, 포커스경남, 함양군 소환논란, 풀어야할 과제는? 2007.10.25 방송, 출연: 전성기(함양군 주민소환위), 김영기(경상대), 박영일(함양군청), 조유묵(마창진 참여연대). 심층취재보도로는 ③ MBC-TV, PD수첩, 시장님도 리콜이 되나요?, 2007.7.24 방송 ④ KBS-1TV, 시사기획 ‘쌈’, 하남, 반란을 꿈꾸다, 2007.10.1 방송 ⑤ 시사기획 ‘쌈’, 투표, 갈등의 끝인가? 2007.12.17 방송 등이 있다.

이러한 한계에도 불구하고, 이 연구에서는 앞서 살펴본 <표 1> 전체 운용사례, <표 4> 주민소환사유, <표 5> 소환추진자 단체, <표 6> 단계별 추진현황을 통하여 나타난 분석의 결과와 정책세미나, 토론회, 언론 등에서 제기된 각종 논란과 관련하여 중첩적 또는 핵심적으로 부각된 부분을 우리나라 주민소환제의 쟁점으로 도출하여 정리하기로 한다.

주민소환제 초기시행을 통하여 제기된 바는 ① 소환대상과 관련된 쟁점, ② 소환사유, 서명자수 등을 포함한 소환청구와 관련된 쟁점, ③ 소환 제한기간, 서명활동 제외기간 등의 소환제한과 관련된 쟁점, ④ 소환투표율과 찬성률 등의 소환가결과 관련된 쟁점, ⑤ 그 밖의 쟁점으로서 소환발의와 동시에 이행되는 해당공직자의 직무권한정지, 그리고 소환에 필요한 비용부담, 소환찬반운동의 기간과 방법, 피소환자의 방어수단 등을 들 수 있다.

Ⅲ. 주민소환제의 쟁점별 논의

운용사례를 통하여 드러난 쟁점들은 포괄적으로 규정한 소환사유로 인한 남용의 우려가 논란의 핵심으로 보이지만, ‘소환대상자’, ‘소환사유’와 ‘서명자수를 포함한 청구요건’, 소환가결요인인 ‘투표율과 찬성률’, 발의와 동시 발생되는 ’해당 공직자의 직무권한정지’, 그리고 ‘비용부담’ 등에 관해서도 논란이 많았다. 이들에 관해 운용과정에서 제기된 찬반론을 살펴보고, 우리의 소환제 내용과 외국의 소환제를 비교하여 의견을 제시한다. 비교대상이 되는 외국의 선정은 주민소환제를 시행하는 것으로 확인된 전체 국가를 대상으로 삼았다.

주 20)의 ③발제에서 하승수는 쟁점으로 소환사유 제한이 없는 것과 남용문제를, 최인욱도 남용우려, 공무  원 동원, 사문화우려를 쟁점으로 들고 있다.

1. 소환대상자의 범위

주민소환법 제7조는 소환대상자로 “지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 제외)에 대하여 청구할 수 있다“라고 규정하고 있다. 이에 대해서는 소환제를 비판하는 측에서도 대체적으로 공감하고 있으나 소환대상자의 확대 필요성은 제기되고 있다(정연정: 2007).

정연정은 주 20)의 ②토론회에서 소환대상에 선출직교육공무원의 검토가 필요하다고 주장했다.

미국의 주민소환제는 주와 지방정부차원에서 도입하고 있는데(Zakaria. 2003), 2001년 현재 미국도시들의 60.9%가 채택하고 있다(Feiock & Yang, 2005: 40-48). 소환적용범위로는 선출직공직자로 제한하는 것이 대부분이나 일부 주에서는 임명직 공직자 또는 사법공직자도 포함시킨다(Zimmerman, 김영기 역, 2002; 김준석, 2006).

일본의 주민소환제도는 1947년 이후 시행된 자치단체장과 지방의원에 대한 해직청구제도와 의회해산청구제도가 통합된 개념으로(행정자치부, 2000: 308-309), 소환대상이 공직자뿐 만아니라 의회까지도 해당되며, 자치단체장은 물론 임명직인 부지사, 출납장, 감사, 공안, 교육위원 등도 포함된다. 헌법 및 지방자치법에 주민의 권리로 주요 공직자에 대하여 ‘공무원 선정권’과 ‘공무원 파면권’을 규정하고 있다(함인선, 2006: 4-5). 또한 지방의회는 자치단체장의 불신임권을 가지며, 인사문제에 있어서도 동의권 등을 통해 견제기능을 행사하고 있다(하승수: 2007). 독일의 소환대상자는 직선단체장은 기본이고, 일부에서는 선출직공무원 또는 임명직 주요공직자까지도 포함시키고 있다(최봉석, 2002: 93). 스위스는 직접민주주의 국가로서(안성호, 2005b: 60), 베른 등 7개 캔톤에서 주민소환제를 채택하고 있으며(Kobach, 1993: 13-53), 독특한 동료제조직의 전통으로 개인이 아닌 관청에 대해서만 소환이 인정된다(하승수, 2006: 89-90). 대만 역시 선출직공직자를 소환할 수 있다(최창호, 1996).

외국의 예와 비교하여 우리의 경우는 지방의회해산제도를 인정하지 않고, 소환대상이 지방단체장과 의원으로 한정되어 있어 최소대상만 포함된 것으로 판단된다. 앞으로 선출직 교육공무원 등도 포함되어야 할 것이다.

제주도특별자치도법에 의해 제주에서만 교육감이 포함되고 있다.

2. 소환사유의 제한여부

법 제7조 제1항은 “주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할 선관위에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다”고 규정하였다. 이러한 규정의 반대론자들은 어떤 내용이든 소환사유를 적기만하면 청구할 수 있도록 한 것은 남용의 우려가 있다고 주장한다. 특히 소환대상자 측에서는 법에 사유제한을 두어야 한다고 주장하며 개정의 1차적 요소로 지적하고 있다. 또한 발의되어 있는 3개의 개정안에도 사유제한을 주장하고 있고, 일부언론에서도 소환사유제한을 가장 큰 논란거리 다루고 있다.

주용학, 남상우(주 20의 ③토론 외); 노재동(서울신문 ‘07.7.17자 외); 전기성(문화일보 ’07.9.15자 외); 소환대상자협의회 측의 성명서(주 1참조); 정연정(주 20의 ②발제문); 신봉기 “주민소환청구 이제라도 개정해야 한다.”(‘07.9.2); 최봉석(중앙일보 ’07.6.1자); 이종수(중앙일보, ‘07.8.22자); 정세욱(공공정책 2007.9월호: 5), 이관희(헤럴드경제 ’07.9.4자); 김현준(2006: 190) 등 다수의 주장이 있다.

이에 반해 다수의 시민단체, 행정자치부, 일군의 학자들은 선출이 정치행위이듯이 주민소환 또한 정치행위이므로 사유를 제한하지 않는 것은 법률의 흠결이라기보다는 오히려 본질에 충실한 것이므로 사유를 적시하지 않아도 큰 문제가 없고, 이 점은 법이 제정될 때 외국의 입법례를 충분히 검토하여 결정된 것으로(하승수, 2007), 사유를 제한할 경우 사법의 판단에 맡겨야 하는 경우가 발생할 수 있으며 그럴 경우 정치적 책임보다 법적 책임을 묻는 제도로 전환될 우려를 제기하며 반박하고 있다.

2008.2 ‘행정안전부’로 명칭 변경되었으나 종전대로 쓴다.

청구사유요건을 제한하는 것은 기존 형법 등에서 직권남용(형법 제123조), 직무유기(형법 제122조)등은 처벌하고 있다는 점을 고려할 때, 소환제의 도입취지를 훼손할 우려가 크다고 본다(법제처, 2008).

이러한 주장에 행정자치부, 법제처, 김영기(중앙일보 ‘07.7.24자 외), 이기우(2006: 88), 최인욱, 하병필, 하승수(주 20의 ④발제, 토론 외), 이경주(경향신문 ’07.10.8자), 민주노동당 서울시당 논평(연합뉴스 ‘07.7.13자), 최인욱(세계일보 ’07.7.18자), 시민단체 다수 등이 주장하고 있다.

주민소환의 사유와 관련된 외국의 예로서 미국은 극히 일부 주에서 소환사유를 명시하고 있으나(신봉기, 2006: 52), 대부분의 주에서는 명시하지 않고 있다(Zimmermann, 김영기 역, 2002: 108). 이처럼 소환사유에 대해 규정을 하지 않거나 포괄적으로 규정하고 있는 것은 기본적으로 소환을 정치적인 성격으로 보기 때문이다(Cons, Art.II §8; 하승수, 2007). 이런 포괄적인 방식은 콜로라도주, 미시간주, 애리조나주, 네바다주, 오리건주, 루이지애나주 등에서 지지하는 입장이다. 또한 소환의 사유를 예시하는 경우에도 직권남용(misfeasance), 직무유기(nonfeasance), 배임(malfeasance)에 한정하여 청구를 할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 이것조차 사법적 심사에 맡겨야 하는 경우가 발생할 수 있어 소환제의 취지를 흐릴 수 있다(김영기, 2007b: 28-31).

미시간주 헌법에서는 정치적인 성격으로 규정하고 있다(Const. Art.II §8).

한편 일본은 소환사유에 대해 전혀 제한하지 않고 있으며, 정책결정으로 인하여 소환된 경우(하승수, 2006: 89)를 포함하여 다양한 소환 예가 있다(행정자치부, 2000: 310). 독일 역시 사유제한을 하지 않고, 어느 주의 법률에서도 구체화하지 않고 있는데(최봉석, 2002: 98, 신봉기, 2004: 197), 그 이유는 소환사유에 해당하는지의 여부는 소환절차에 참가하는 주민 및 의회에 의해 투표로서 결정되는 것이기 때문이다(최봉석. 2001: 498; 하승수, 2007).

소환사유와 관련해서 사유제한 없는 것이 소환남용의 가장 큰 이유라는 주장에 대해, 현행 소환제도가 청구사유를 명시하지 않고 있을 뿐 다른 청구요건이 까다로워 제도 자체의 실효성에 의문을 제기하는 의견도 있으므로 이러한 부분과 같이 살피는 것도 중요하다(법제처, 2008). 앞의 <표 1> 및 <표 4>에서 살펴본 바와 같이 표명된 소환사유는 독선 등 소환대상자의 행태와 관련된 내용이 정책추진보다 많게 나타나고 있어, 정책반대에 의한 남용이라고 단정하기는 어렵고, 여러 이유를 들어 소환사유를 판단하면 현실적으로 소환은 어려울 것으로 여겨진다. 그러므로 소환사유를 제한하자는 것은 개정의 이유로 설득력이 떨어진다 하겠다.

현행법에는 서명자수(제9조), 투표율과 찬성률(법22조), 소환청구자 및 서명위임자 등의 금지규정(제10조), 소환대상자에 대한 소명기회(제14조), 사법부의 권리구제 등의 남용 방지장치를 두고 있다(하승수, 2007).

3. 서명자비율의 조정여부

법 제7조제1항 1 내지 3에서 “시․도지사는 소환청구권자 총수의 10%, 시․군․구청장은 15%, 지방의원(비례대표 제외)은 20%의 서명으로 주민소환을 청구할 수 있다”고 규정하고 있다. 이 비율에 대해 한쪽은 너무 낮아 소환청구가 남발된다는 지적이고, 다른 한쪽은 너무 높아 요건을 보다 완화해야 한다고 상반된 주장을 하고 있다.

서명자수가 낮다는 주장은 소환자대상자협의회 측의 성명서, 주용학(주 20의 ⑤발제 등), 신봉기 등이며, 높다는 주장은 정연정, 하승수, 최인욱 등이고, 하병필은 적당하다는 주장이다.

미국의 경우는 서명자 수나 비율의 편차가 매우 크다. 아칸소주는 유권자의 40%, 매샤츄세츠주 Billerica나 Mathuen타운은 해당공직자의 선출 시 투표한 유권자의 50%이상 서명을 요구하고 있다. 그리고 일부 주에는 15%, 12%, 10%, 5%등의 서명을 적용하는 경우도 있지만, 대체로 규모가 큰 주정부나 지방정부의 경우는 서명비율을 낮게 하고 그 반대의 경우는 높게 하여 균형화 경향을 보이고 있다(김영기, 2007b). 미국은 직전선거에서 투표한 유권자 10-35%사이 서명이 일반적이며, 등록된 유권자에게만 투표권이 있고 투표율이 그리 높지 않아 서명비율이 높다고는 할 수 없다(하승수, 2006: 94; 김현준, 2006: 196). 일본의 해직청구는 유권자 1/3이상(40만 초과 시, 그 초과수에 1/6을 곱한 수와 40만에 1/3을 곱한 수를 합산)을 청구하면 된다(함인선, 2004: 9). 독일의 경우 브란덴부르크주는 유권자 15-25%, 쉴레스비히-홀스타인주는 25%, 작센주는 1/3의 요건을 충족하면 해임발의가 가능하다(하승수, 2006: 90). 베네수엘라는 유권자의 20%이상 서명하면 대통령의 재신임까지 물을 수 있고, 스위스의 경우는 베른캔톤헌법에 유권자 3만 명이면 캔톤의회 또는 캔톤행정부의 전면개편을 요구할 수 있다(안성호. 2005a: 233-234). 대만의 경우는 성․직할시의원은 유권자의 7/100이상, 현급이하 의원은 5/100이상, 자치단체장은 18/100이상의 서명을 요구하고 있다(최창호, 1996 : 632 -633). 이와 관련하여 독일 브란덴브르크주는 소환이 남발된다는 판단에 따라 서명요건을 유권자 10%에서 15%로 강화했고, 일본에서는 유권자 1/3서명은 너무 높아 완화해야 한다는 비판이 제기되었다(하승수, 2006: 92).

세계일보 ‘07.7.18자

서명자수에 있어서는 앞의 운용사례에서 살펴보았듯이 8개월 동안 단 1개 지역에서만 청구가 가능했을 정도로, 유권자의 10-20%의 서명을 받는다는 것은 현실적으로 쉽지 않다. 게다가 서명자의 주민등록번호를 기재케 함으로써 신분노출에 대한 부담과 지역편중을 막기 위한 소환분산요건도 필요하긴 하지만 서명을 받는 데는 어려움을 주며, 서명활동을 둘러싸고 갖가지 부작용도 실제 일어났다. 그럼에도 서명비율이 낮아 더 높여야 한다는 주장도 만만찮다. 이런 점을 감안할 때 서명비율은 합리적으로 조정할 필요가 있다고 본다.

하남시는 서명부 청구무효소송 및 서명부공개 등의 문제가 발생했으며(연합뉴스, ‘07.12.12자 외), 함양군은 서명철회를 제3자가 행한 의혹이 있었다는 주장이 제기됐다(연합뉴스 ’08.1.24자; 부산일보 ’08.1.25자 외).

엄호성의원안(‘07.11.5발의)은 기초단체장과 지방의원의 서명비율을 15-20%에서 30%로 높이자고 제의했다.

4. 투표율 및 찬성률의 조정여부

법 제22조의 소환투표결과의 확정은 “투표권자 총수의 1/3이상의 투표와 유효투표총수의 과반수 찬성”으로 규정되어 있다. 이에 소환대상자 측에서는 유권자의 16-17%만 확보하면 소환할 수 있다는 산술적인 주장을 펴는가 하면, 반대 측은 소환투표가 사실상 공개투표처럼 되면서 유권자의 1/3이상 투표는 최근 20%안팎의 재선거투표율을 감안할 때 거의 불가능한 수준이라고 주장한다.

2007.4.25 재선거 투표율(지방선거 49개 시군구 실시)은 전국 27.9%, 서울 20.7%, 부산 15.0%, 경기 28.8%, 경남 33.5%이다. 특히 안산시 단원구는 13.7%, 화성시는 19.3% 등이다(선관위 자료).

낮다는 쪽은 소환대상자협의회(성명서 외), 최봉석(중앙일보 ‘07.6.1자) 등이며, 높다는 쪽은 최인욱, 하승수(주 20의 ④토론회 외) 등이다.

자치단체의 규모가 작은 미국의 경우 일반적인 소환투표율은 “소환 대상공직자의 선출시 투표한 유권자 50%참여”로 규정되어 있고(Zimmerman, 김영기 역, 2002: 67, 180), 소환찬성률은 워싱턴 D․C 와 샌디에고시의 경우, 유권자의 과반수찬성을 해임으로 규정하고 있다(한종임, 2003: 165). 한편 매사추세츠주의 옥스퍼드타운 헌장은 “소환찬성자가 해당공직자의 선출시 득표수를 능가하지 않으면 무효”라고 하고 있어(Zimmerman, 김영기 역, 2002: 67), 각 자치단체에 따라 다양한 형태를 보이고 있다. 독일의 소환투표율은 유권자총수의 25%에서 30%, 50%까지 다양하며(한귀현, 2004: 521), 베네수엘라에서는 당선 당시의 득표수와 같거나 더 많으면 퇴출된다. 대만의 경우 지방의원은 유권자의 1/3이상 투표와 투표자 과반수의 찬성으로, 자치단체장 및 성․직할시의원은 1/2이상 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 소환된다(최창호, 1996: 632-633).

세계일보 ‘07.7.18자

소환투표율은 공개투표 논란을 불러일으키는 등 현실적으로 가장 문제되는 부분이다. 투표율이 1/3이상 되지 않을 경우, 신분상의 불이익이 우려되는 공무원이나 그 가족, 관변단체 임직원 등은 투표장에 가는 자체가 소환찬성으로 여겨지기 때문에 대면관계가 강한 소도시나 농촌지역의 경우는 사실상 투표참여가 어려운 실정이다. 이는 투표율을 낮추는 핵심적인 요인으로 작용할 수 있으며, 최근 낮은 재선거 투표율을 볼 때 유권자 1/3 투표율은 상당히 높다고 하겠다. 실제 하남시장의 경우 대대적인 소환운동을 벌였고, 소환추진기간 내내 여론조사결과도 60-70%정도의 소환찬성률을 보였음에도 31.1%의 투표율로 개표자체가 무산되었다. 이 결과 선출시의 득표수보다 서명자수가 더 많았던 사실은 미국의 예에서 보면 소환에 해당된다 할 것이다. 그러나 소환투표율과 찬성률제고는 그 예가 1개시에 불과하고, 민감한 사안인 만큼 보다 신중하게 접근할 수 있도록 당분간은 현행대로 유지하는 것이 무방하다고 본다.

연구자는 하남시의 소환투표 시 공무원이 투표한 경우는 거의 없었다는 하남시 공무원의 증언을 청취했다.

하남시장의 선출시 득표수는 21,140명이었으나 소환서명자수는 1차 32,749명, 2차 27,158여명이었고, 소환투표수는 33,057명이었다.

5. 해당공직자의 직무권한 정지여부

법 제21조는 “소환대상자는 소환투표를 공고한 때부터 결과를 공표할 때까지 그 권한행사가 정지 된다”고 규정하고 “자치단체장의 경우 부단체장이 권한을 대행 한다”고 하였다.

김영기(2007b)는 이와 관련하여 권한정지 및 권한대행 조항은 우리의 경우 매우 특이한 경우라며, 불균형, 불공정, 정책부실의 문제를 들고 있다. 첫째, 사법제도와의 불균형으로 지방공직자가 재판을 받는 경우에는 무죄추정이 적용되고, 주민소환 과정에는 유죄추정이 적용되는 것과 같다는 것이다. 둘째, 해당 공직자가 소환을 방어했을 때 직무권한정지는 공무담임권 침해로 불공정 문제를 낳을 수 있다. 셋째, 권한대행은 정책부실을 가져올 수 있다. 순환보직제의 적용을 받는 부단체장의 역할수행 한계로 논란의 여지가 있는 정책결정의 지연이나 부실결정이 발생할 수 있어 피해는 전부 주민의 몫이라는 것이다. 위와 같은 이유로 당사자 등은 한사코 발의를 막아 직무권한 정지를 피하려 하고, 그런 가운데 서명을 방해함으로써 주민소환의 입법취지를 저해하는 결과를 가져오게 된다고 지적하고 있다.

이 규정에 대해 소환대상자 측에서는 폐지하여야 한다는 주장을 펴고 있고, 한편에서는 직무를 수행하면서 소환반대운동을 하게 될 경우 관권동원 등을 우려하고 있다. 이 조항과 관련된 외국의 예는 찾지 못하여 보편적인 조항으로 보기는 어려운 것 같다.

직무정지에 대해서 소환대상자단체의 성명서, 이들 단체 소속인 노재동, 남상우, 이노근 등의 주장, 전기성(자치발전 2007.7월호 외), 정세욱(공공정책21. 2007. 9월호: 5) 등은 반대하고 있으며, 하병필, 하승수는 찬성의 입장(주 20의 토론회 외)을 보이고 있다.

소환청구와 동시 발생되는 소환대상자의 직무권한 정지는 실제적으로 문제가 된다. 그러나 이 조항의 취지는 현직에 있으면서 소환반대운동을 한다면 그렇지 않아도 제기되는 관권운동 등을 사전에 방지하자는 것이다. 그러므로 이 조항은 개정 또는 폐지하는 방향으로 하되, 이를 해소할 수 있는 견제장치 마련과 함께 논의되어야 할 것이다.

6. 소환투표 비용부담의 주체

법 제26조는 “소환투표 사무비용 등 자치단체가 부담하는 것을 제외하고, 주민소환투표 운동을 위하여 지출한 비용은 각자가 부담 한다”고 규정하였다.

이 조항의 논란은 자치단체가 소환관련 사무비용등을 부담하도록 규정한 것을 소환에 실패했을 경우 그 추진자 측이 최소한의 비용부담을 하여야 한다는 것이다. 이 논리의 찬성론자들은 추진자 측에 비용부담을 하게 함으로써 주민소환의 오․남용을 방지하자는 것이고, 비판론자들은 비용부담 없이 민주주의는 가능하지 않고, 추진자 측에서 비용부담을 한다는 외국의 입법 예를 본 적이 없다는 등의 논리로 반대하고 있다.

소환추진자 측 부담에 찬성하는 입장은 소환대상자 측(주 1의 성명서), 주용학, 정연정 등이며, 반대자는 행자부, 시민단체, 하승수, 최인욱, 하병필 등이다.

한편 김영기(2007b: 30)는 소환대상자가 소환을 방어했을 때 소환대상자로 하여금 캠페인비용을 부담케 하는 것은 공정성 문제를 낳을 수 있다고 보고 있다. 만약 악의적인 의도로 소환을 청구한 경우, 그 대상 공직자가 주민투표를 거쳐 공직을 방어한 상황을 가정하면, 비용부담은 그 공직자에게 매우 억울한 경우에 해당된다는 지적이다.

미국의 경우 캘리포니아주 헌법은 소환제 시도에 맞서 해당공직자가 지출한 캠페인 비용을 환불하는 조항을 두고 있다. 1989년 콜로라도주 검찰총장의 예가 있으며, 샌프란시스코 카운티와 시의 헌장도 소환투표에서 이겨 공직을 보유하게 된 공직자는 그 비용을 환불하도록 하고 있다(김영기, 2006: 114), 그러나 소환을 실패했을 경우 지방정부에서 부담한 소환관리비용을 추진자 측에서 부담한다는 규정은 찾지 못하였다.

이 규정은 투표할 경우나 재선거를 할 경우 비용을 물지 않듯이 소환운동도 마찬가지 경우로 민주주의의 기회비용으로 적용할 수 있을 것이다. 다만, 김영기가 지적한 해당공직자가 소환을 방어했을 때 캠페인 비용을 환불하는 조항은 검토할 필요가 있다할 것이다.

7. 기타 쟁점들

이 외 거론되고 있는 쟁점들은, 소환제한기간과 관련하여 임기 전․후 각각 1년, 소환추진 후 1년 이내 재추진을 제한하는 규정에 대한 논란이 있었으며(하승수, 2007), 소환찬반운동과 관련하여 제한이 너무 많아 캠페인 자체가 어렵다는 문제, ‘소환투표에 참여하지 맙시다.’등의 캠페인 내용에 대한 문제, 서명활동을 방해하는 것에 대한 문제도 논란이 되었으며, 소환된 공직자의 불복수단과 관련하여 꼭 필요한 제도인가에 대한 이견도 제기되었다(김영기, 2007b). 또한 서명자명부의 공개에 대한 보안문제와 서명요청권위임자수의 제한, 서명요청권위임자의 신청에 따른 교부기한 제한 등의 주장도 제기되었다.

앞의 주 20)의 토론회 등에서 황규식, 김근래 등이 주장하고 있다.

앞의 것은 하남시(하남타임즈 ‘07.12.4 외), 뒤의 것은 함양군(연합뉴스 ’08.1.24자 외)에서 문제가 되었다.

소환된 하남시 시의원 2명의 경우 ‘07.10.10.청구되어 직무 정지된 후 ‘07.12.12.해임되어 ’08.2.28. 현재 소환불복 소송 진행 중으로 해임된 공직이 장기공석으로 남아있어 문제가 심각하다.

하남시의 1차 추진 시 서명자명부를 소환대상자인 시장에게 공개하여 논란이 있었다(연합뉴스 ‘07.8.7자).

하남시의 경우 2,800여명의 서명권위임자 신청으로 선관위의 업무에 지장을 주었고(시민일보 ‘07.10.3자), 강북구의 경우 서명권위임자 신고증 교부기한이 없다는 이유로 840명의 신청자 중 240여명에 대하여 20여일 지났음에도 교부하지 않아 서명활동에 차질을 주었다(시민일보 ‘07.7.31자).

이러한 논란에 대한 것들은 주민소환이 추진되는 현장에서 대두된 것들로 향후의 논의대상으로 제시하며, 소환절차 등과 관련된 것들은 조속히 보완되어야 할 것으로 정책제안에서 논의한다.

Ⅳ. 결론

주민소환제가 시행되어 8개월이 경과된 시점에서 가장 큰 논란이 되었던 남용의 우려문제, 즉 소환사유 제한, 청구요건 강화, 소환실패 시 소환추진자 측의 비용부담 등에 대한 주장으로 남용을 방지해야 한다는 소환비판 측의 입장과, 이와는 반대 입장인 현행제도만으로도 남용 장치는 충분히 마련되어 있으므로 현행제도의 유지 또는 더욱 완화해야 한다는 소환찬성 측의 주장은 앞에서 살펴본바와 같이 나름대로의 근거가 있다 할 것이다.

그러나 지금까지의 운용결과인 48건의 소환 의사표명에 100명의 대상자가 거론되어, 공식적으로 13개 자치단체 25명의 공직자가 소환대상에 올랐으나, 단 1건인 2명의 소환에 그친 결과는 결코 손쉽게 사용할 수 있는 제도가 아니라는 것을 보여주고 있어 새롭게 도입된 제도를 어떻게 운용해 나가야 하는지에 대한 시사점을 제시해 주고 있다 할 것이다.

연구를 마무리 하며 주민소환제의 초기운용 분석에 대한 의의를 살펴보고, 몇 가지 사안에 대하여 정책제안을 하고자 한다.

1. 초기 주민소환운용 분석의 의의

주민소환제가 도입되어 시행하는 초기 운용과정에서 다소 뜨거운 논란과 시행착오도 있었지만, 제도의 실효성에서 볼 때 그 의의는 대단하다 할 것이다.

첫째, 주민소환의 성과를 냄으로써 직접민주주의에 보다 접근하였다. 법이 실제 적용되어 주민들이 직접참여하고 실천함으로써 일방통행적인 선출직공직자들의 행태에 일정부분 견제역할을 수행하였다. 둘째, 우리의 주민소환제도에 대한 상황을 파악할 수 있었다. 이 제도에 대한 논란과 외국의 사례 등을 살펴 우리의 제도와 비교해 봄으로써, 피상적으로 알려진 주민소환제에 대하여 다소나마 판단의 근거를 제공해 주었다. 셋째, 어느 정도의 적용추이를 알게 되었다. 수십 개 자치단체에서 시도 또는 시행해 봄으로써 이 법의 적용정도를 알 수 있게 하였으며, 앞으로의 적용추세도 점쳐볼 수 있게 되었다. 넷째, 주민소환제의 남용방지와 공직자의 책임강화 효과가 있었다. 주민소환 추진이 결코 만만치 않다는 것을 체득할 수 있었으며, 다소 무모하게 사용하려는 남용에 대한 예방효과와 선출직 공직자들의 행동에 대한 가늠자 역할로서 책임강화 효과도 기대할 수 있었다. 다섯째, 시행과정상의 개선기회를 제공해 주었다. 제도의 최초시행으로 다소 잘못된 해석과 적용으로 절차가 지연되거나 취지를 떨어뜨려 결과에 영향을 미쳤지만 시행착오를 줄이는 계기를 마련해 주었다.

2. 제도개선을 위한 정책제안

현 시점에서 주민소환제도에 대한 평가와 제안을 하기에는 다소 성급하다고 여겨지며, 좀 더 많은 사례가 나올 때까지 시간을 두고 검증해 나가는 게 타당하다고 판단된다. 그러나본 연구의 운용 분석결과를 볼 때, 현재까지의 시행만으로도 제도개선책의 방향설정은 어느 정도 마련되었다 할 것이며, 진행과정상에서 도출된 문제점 또한 바로 잡아나가야 할 것이므로 이러한 관점에서 몇 가지 조심스러운 제안을 하고자 한다. 그러나 이 역시 완전한 해결책은 아니며 문제에 대한 대안으로 새로운 논의의 대상이 될 수 있을 것이다.

첫째, 선출직 교육공무원을 소환대상에 포함시킬 것을 제안한다. 대표성과 전문성에 있어서 단체장이나 선출직 의원과는 성격을 다소 달리하나, 주민들의 직접투표에 의해 선출되므로 소환대상이 되는 것이 타당하다 할 것이다

둘째, 서명자의 비율은 소환대상이 된 공직자의 선거구인구를 보다 정확하게 반영하는 방향으로 개선할 것을 제안한다. 현재는 광역단체장 10%, 기초단체장 15%, 지방의원 20%로 구분하여 일률적으로 규정하여 지역에 따라 편차가 크므로, 서명자 비율은 합리적으로 조정할 필요가 있다. 즉, 규모가 큰 광역단체와 일반시의 경우는 지금보다 더 낮추고, 규모가 작은 지방의원선거구의 경우는 더 높여도 무방하다고 본다.

셋째, 소환 후 불복절차인 소청 시, 총 유권자 1%의 서명을 받도록 한 규정을 소환투표 참가자의 서명으로 변경할 것을 제안한다. ‘투표장에 가는 것이 곧 찬성’이라는 공개투표 논란과 관련하여, 소환투표참가자의 서명을 받게 되면 소환대상이 된 자의 지지자도 소청에 대비하여 투표에 참가해야 할 것이다. 이럴 경우 어느 정도의 공개투표 논란을 잠재우면서 투표율을 높이는 효과도 기대할 수 있을 것이다.

넷째, 소환대상이 된 공직자의 직무권한정지는 해임결정이 될 때까지 유지하는 방향으로 개정할 것을 제안한다. 직무권한정지는 해당 공직자로서는 대단히 큰 타격이기 때문에 발의를 막기 위해 온갖 수단을 동원하여 그 부작용 또한 만만찮게 발생하게 된다. 그러나 이 조항의 존치이유가 현직에 있으면서 관권동원 등으로 소환반대운동을 하는 것을 금지한 것이라고 볼 수 있으므로 이의 해소책 마련과 함께 논의되어야 할 것이다.

다섯째, 소환대상이 된 공직자가 소환을 방어했을 때 해당공직자의 소환운동에 투입된 비용은 지방정부의 재정으로 부담할 것을 제안한다. 법에는 소환투표사무비용 등은 지방정부가 부담하고, 소환찬반운동 비용은 각자가 부담한다고 규정하고 있어 소환 측이나 소환대상자 측이나 부담스러운 부분이다. 그러나 소환 측은 자발적인 청원이지만 소환대상이 된 공직자는 악의적인 의도에 의해 청구될 수도 있어 해당 공직자가 소환을 방어했을 때는 소환운동의 비용부담에 대해 보전해 주는 제도가 필요한 것이다.

끝으로, 서명요청권위임 규정 중 위임자수의 제한과 교부기한 등을 규정할 것과 서명자명부의 공개여부에 대한 보완책 마련을 요구한다. 또한 소환찬반운동의 규정을 명확히 명시하여 모호한 부분을 없애고 다소 완화하는 것도 필요하다. 그리고 소환된 자의 소청․소송으로 인하여 해임된 공직이 장기간 공석으로 남게 되는 것의 대비책으로 불복제도 폐지 등 의 방안마련 역시 중요하다. 이러한 내용들이 문제가 되었음은 앞에서 살펴본바가 있다.

아울러, 가장 논란이 되었던 소환사유는 소환자체가 정치적인 행위이므로 유권자의 판단에 따라 명시할 수 있도록 허용한 현행의 포괄형 조항이 합리적이라는 의견을 제시한다.

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※ 이외 각종 보도, 칼럼, 방송, 성명서 등은 본문 또는 주에 명기하고, 참고문헌기재는 생략함.

조경련(趙慶連): 현재 경상대학교 행정학과 박사과정에 재학 중으로, 주민소환제를 비롯한 직접민주제를 연구주제로 공부하고 있으며, 지방자치제도 및 지방정책 등 지방자치전반에 관심을 가지고 있다. 논문으로는 "공무원의 행정행태 결정요인에 관한 연구", "공무원 성차별행태에 관한 연구"가 있다. <E-mail: chogy44@hanmail.net>

김영기(金渶淇): 부산대학교에서 행정학 석사와 박사학위를 받았고 경상대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주민소환과 주민발의, 뉴잉글랜드 타운미팅 등 직접민주제를 관심주제로 삼고 있으며, 저서 ‘한국의 주민소환제 -양날의 칼, 어떻게 쓸 것인가-’는 2007년 한국지방자치학회 학술상(저서부문)을 수상하였고, 2007년 제46회 경상남도문화상(학술부문)을 수상하였다. 현재는 <한국의 주민발의제>를 집필하고 있다.

<E-mail: kykjjs@hanmail.net/논문접수일: 2008. 4. 7/심사개시일: 2008. 4. 8/심사완료일: 2008. 5. 6>