정책유인수단으로서 보조금의 적정수준에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 49～67

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제주감귤간벌을 중심으로

A Study on the Optimal Level of Subsidies as Policy

Instrument for Jeju Tangerine Policy

김 미 연

정책집행이란 정책목표의 달성을 위하여 정책내용을 실제적으로 시행하는 과정으로 볼 수 있는데, 정부가 정책을 성공적으로 집행하기 위해서는 정책대상집단의 순응이 수반되어야 한다. 효용이론에 따르면 정책대상집단이 순응할 경우 이는 순응할 때 얻을 수 있는 편익이 순응할 때 지불해야 하는 대가로서의 비용보다 크다는 것을 의미한다. 본 연구에서 보조금은 정책대상집단의 비용․편익함수에 정책순응으로 인한 편익을 증대시킴으로써 정책대상집단의 자발적인 순응을 유인하는 수단이라고 볼 수 있다. 그러나 정책집행과정에서 보조금이 적정하게 지급되지 못하면 경제적 비효율성이 초래될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 정책순응을 확보할 수 있는 보조금의 적정수준을 제주감귤간벌정책을 사례로 하여 감귤생산농가의 비용과 편익이 고려된 간벌수락확률함수를 통해서 도출하였다. 분석결과, 제주도가 간벌을 시행한 감귤생산농가에 대해서 지원하는 보조금이 증가(감소)할수록 감귤생산농가가 간벌을 할 확률이 증가(감소)하는 것으로 나타났다. 즉, 감귤생산농가의 간벌수락확률함수에 따른 0.1ha당 보조금의 수준은 간벌수락확률이 높아질수록 증가하였다. 구체적으로 간벌시행농가의 감귤원 0.1ha당 186,000원의 보조금을 지원하면 감귤간벌정책에 대하여 감귤생산농가 10%의 순응을 유인할 수 있고, 684,000원의 보조금을 지원하면 50%의 정책순응을 유인할 수 있으며, 2,517,000원의 보조금을 지원하면 90%의 정책순응을 유인할 수 있는 것으로 해석할 수 있다. 이처럼 도출된 각 확률에 따른 보조금의 수준은 매년 정책이 목표로 하는 간벌수준에 따라 유동적으로 적용할 수 있을 것이다.

주제어 : 정책순응, 보조금, 감귤간벌정책

I. 서 론

정책집행이란 정책목표의 달성을 위하여 정책내용을 실제적으로 시행하는 과정으로서 정책결정과 정책평가 사이에서 정책의 성패를 결정하는 중요한 정책과정이다. 오늘날의 정책집행은 다양한 요인들이 만들어 내는 복잡한 과정으로 과거와 달리 결정된 정책이 모두 효과적으로 집행되지는 않는다. 또한 정책집행이 이루어지더라도 정책대상집단의 행태변화가 수반되지 않으면 성공적인 정책집행을 담보할 수 없다. 일반적으로 정책집행에서 순응(compliance)이란 정책결정자의 의도나 정책내용에 포함된 행동규정에 대해 특정행위자가 일치된 행동을 하는 것을 말하며, 반대로 불응이란 그러한 정책의도나 규정과 일치하지 않는 행동을 하는 것을 말한다(Young, 1979:4-5). 이러한 정책대상집단의 순응은 사회문제를 해결하는 정부의 정책집행에 있어서 필수적인 요소이다. 만약 정책대상집단이 정책에 대한 순응을 보이지 않거나 정책이 의도하는 일치된 행동을 취하지 않는다면 정책의 효과는 감소될 것이며, 극단적인 경우 정책집행은 실패로 종결될 수 있다. 따라서 정부정책에 대하여 대상집단이 순응하도록 유도하는 것은 정책의 성공을 좌우하는 중요한 의미를 갖는다.

정책유인수단으로서 보조금의 적정수준에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

정책집행과정에서 순응을 좌우하는 요인은 여러 가지가 있으나, 순응문제에 있어서 관심은 정책이 요구하는 행동이 부담이 되어 불응이 발생하는 경우이다. 즉 정책에 순응하기 위해서는 경제적 비용 또는 심리적 부담이 뒤따르게 되는데, 이 때문에 정책에 불응하는 경우가 이에 해당한다. 이러한 경우 순응에 대한 유인으로서 정부는 크게 처벌, 강압 등의 직접수단과 유인, 보상 등의 간접수단으로서 정책대상집단의 순응을 확보할 수 있다. 직접수단은 정부가 법률 등 일정한 규칙을 설정하고 이에 기초하여 강제력을 행사함으로써 민간의 규제대상으로 하여금 이를 준수하도록 하는 방식이고, 간접수단은 개인이나 기업에 제한을 가하되 규제정책의 중요한 수단이나 내용에 관해 경제적 유인(조세, 보조금)을 활용하여 접근하는 방식을 말한다. 직접수단이 획일적인 기준지시를 명령하는 반면, 간접수단은 정책대상집단에게 자율적인 선택을 제공하여 정책이 의도하는 순응을 유도할 수 있다. 구체적으로 간접수단은 정책대상집단으로 하여금 자신에게 가장 효율적인 선택을 하도록 유도할 수 있고, 정책집행기관은 정책대상집단 개개인의 구체적인 순응함수를 모르더라도 최적의 정책순응을 유도할 있으며, 정책집행에 있어서도 정보비용이 적게 든다는 점에서 직접수단에 비하여 효율적인 수단이라고 할 수 있다.

Coombs(1981:45-60)의 견해를 중심으로 살펴보면, 정책의 내용과 관련된 요인, 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인, 순응주체와 관련된 요인이 있다(정정길 외, 2005:663-667).

순응에 수반되는 부담에 기인한 불응으로는 첫째, 순응하는 것이 단순히 귀찮아서 또는 심리적으로 거부감이 생겨서 불응하는 경우가 있고, 둘째, 순응에 따르는 경제적 비용을 부담하기 싫어서, 즉 경제적 능력은 있으나 손해를 보기 싫어서 순응의욕이 없는 경우가 있다(정정길 외, 2005:666-667).

정책대상집단은 정책에 대한 순응과 불응을 선택하는 경우, 순응이 불응보다 받게 되는 편익이 더 크게 되면 순응하게 되고, 반대로 불응할 때 받게 되는 편익이 클 때에 불응하게 된다(Anderson, 1979:115). 다시 말해 정책대상집단은 순응과 불응에 관련된 기대편익과 기대비용으로부터 기대 순편익을 계산하여 정책의 순응 또는 불응형태를 나타내게 된다. 따라서 경제적 유인을 이용하여 순응의 기대편익을 증가시키거나 또는 불응의 기대비용을 증가시켜 정책순응의 가능성을 높일 수 있다. 본 연구의 보조금은 이러한 정책대상집단의 비용‧편익함수에 정책순응으로 인한 편익을 증대시킴으로써 순응을 유도하는 정책수단이라고 할 수 있다. 즉, 정책대상집단의 순응여부는 비용과 편익에 대한 기대에 따라 결정되어 지는데 보조금은 순응의 기대편익을 증가시켜 정책대상집단의 순응을 유인한다. 그러나 정책대상집단의 순응을 유인하기 위한 보조금이 적정하게 지급되지 못하면 정책집행에 있어서 경제적 비효율성을 야기할 수 있다. 다시 말해, 보조금이 적정수준보다 높게 지급되면 정책목표를 상회하는 정책순응으로 정부예산의 낭비를 초래할 것이고, 적정수준보다 낮게 지급되면 정책대상집단에 대한 유인기제로 작용하지 않을 것이다. 따라서 적정수준에서 보조금이 지원되어야 정책유인수단으로서 보조금의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 그러나 현실적으로 정책당국이 정책대상집단의 정책순응에 따른 편익과 비용에 대한 정보를 확보하기란 쉽지 않다. 이런 점에 기인하여 본 논문은 제주지방정부가 추진하고 있는 감귤간벌정책을 대상으로 정책대상집단의 순응을 유인하기 위한 보조금의 적정수준을 살펴보고자 한다.

제주감귤산업은 우리나라 과실생산량의 1/4을 차지하고 있으며, 제주도 농업조수입의 1/2이상을 차지하여 제주지역경제의 근간을 이루고 있다. 그러나 1990년대에 들어서면서 경지면적이 2,000ha를 넘고 생산량도 국내 소비수준을 훨씬 넘는 과잉생산단계에 이르러 지역경제에 큰 타격을 주고 있다. 서귀포시(2004)에 따르면 감귤생산농가는 1998년에 54만톤이었던 감귤생산량을 2002년에는 79만톤으로 생산량을 약 46% 증가시키자, 15kg당 1998년 12,800원이었던 감귤가격이 2002년에는 8,053원으로 하락하였다고 한다. 이로 인해 제주도내 감귤조수입은 1998년 5,157억원에서 2002년 3,165억원으로 약 39% 감소하는 현상이 발생하였고, 생산농가는 생산비 이하의 수익을 거두며 적자에 직면하게 되었다. 제주도는 감귤의 과잉생산으로 인한 농가의 수입감소를 타개하기 위하여 보조금 지원과 함께 간벌정책을 시행하고 있으나, 감귤생산농가의 자발적인 참여 부족으로 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 이는 현행 지원되고 있는 보조금이 감귤생산농가에게 간벌에 참여하도록 하는 유인기제로서 그 기능을 발휘하지 못하기 때문으로 파악된다.

2006년 제주지역 총생산은 7조495억원으로 전국 787조 7,957억원의 0.9%를 차지하고 있으며, 이 중 농립어업 분야는 도내총생산의 14.7%인 1조 363억원으로 전국 평균 3.55%보다 4.2배 높다. 그리고 2006년 농업조수입 1조 1,945억원 중 감귤조수입은 6,603억원으로 55%를 차지하고 있다(제주도, 2007).

이런 관점에서 본 논문은 제주지방정부가 추진하고 있는 감귤생산량 감축을 위한 간벌정책을 집행하는 데 있어서 감귤생산농가의 간벌을 유인할 수 있는 적정수준의 보조금을 도출하는데 연구의 목적을 두고 있다. 이를 위해 본 연구는 제2장에서는 정책순응과 관련된 이론과 선행연구를 검토하고, 제3장에서는 연구모형을 설정하고자 한다. 그리고 제4장에서는 실증분석을 통해 보조금의 적정수준을 도출하고, 제5장에서는 도출된 결과를 중심으로 정책적 시사점과 연구의 한계점 그리고 앞으로의 연구방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 정책순응에 대한 이론적 검토

1. 정책순응결정이론

정책집행에 있어서 대상집단의 효과적인 순응확보는 성공적인 정책집행을 위한 하나의 필요조건이다. 효용이론에 따르면 정책집행과정에서 순응주체는 비용과 편익의 계산을 통하여 이익이 가장 큰 행위를 선택하게 된다. 따라서 순응비용(Cc, costs of compliance)을 차감한 순응편익(Bc, benefits of compliance)이 불응비용(Cnc, costs of non-compliance)을 차감한 불응편익(Bnc, benefits of non-compliance)보다 클 경우, 식(1)과 같이 순응결정을 하게 되며, 반대로 식(2)와 같을 경우에는 불응결정을 하게 된다.

효용이론의 전제는 개인이나 기업은 이익의 극대화를 항상 추구하며, 물질적 보상이 있을 때에 행동하게 되며 단기적인 편익에 집중하며 결과에 대한 가치부여와 확률판단의 결합에 의해 행동한다는 것이다(Tom R. Tylor, Kenneth A. Rasinski and Eugene Griffin, 1986:970-978). 순응결정이론으로서 효용이론은 근본적으로 인간의 행동은 쾌락적인 성향을 띠고 있어서 즐거움을 추구하거나 고통을 기피한다는 가정에 기초하고 있고, 순응행동은 순응 또는 불응의 상대적 비용과 상대적 편익의 기능으로 간주되고 있다(박재공, 1990:263).

Jonson, C.A. and J.R. Bond(1980)와 O.R. Young(1979)의 참조.

Bc - Cc > Bnc - Cnc  식(1)

Bc - Cc < Bnc - Cnc  식(2)

효용이론에서의 순응메카니즘은 Bc - Cc > Bnc - Cnc 식의 좌변 순가치를 우변 순가치보다 크게 하는 것으로서 첫째, 순응편익을 현재보다 증대시키는 것, 둘째, 순응비용을 현재보다 감소시키는 것, 셋째, 불응편익을 현재보다 감소시키는 것, 넷째, 불응비용을 현재보다 증대시키는 것, 다섯째, 이상의 네 가지를 복수로 조합하는 것 등이다.

정책집행과정에서 정책대상집단이 순응여부를 결정할 때는 B/C분석에 의존하는 경우가 많다(정정길 외, 2005:672). 순응주체가 합리적으로 행동을 결정할 경우, 순응할 때 얻을 수 있는 편익과 순응할 때 지불해야 할 대가로서의 비용을 계산하여 B/C ratio가 1.0 이상이 되면 순응을 하고, 1.0 이하가 되면 불응을 하게 되는 것이다. 즉, 정책대상집단이 순응을 선택할 경우 순응할 때 얻을 수 있는 편익이 순응할 때 지불해야 하는 대가로서의 비용보다 크다는 것을 의미한다. 여기서 정책순응의 편익은 순응시에 제공되는 유인(Bc)과 불응시에 받게 되는 처벌(Cnc)의 내용을 포함하고, 정책순응의 비용은 순응에 필요한 비용(Cc)과 불응시 얻을 수 있는 적극적 이익(Bnc)을 의미한다. 이러한 의미에 의하여 <식1>을 다음 <식3>과 같이 정리할 수 있다.

Bc + Cnc > Bnc + Cc  식(3)

위 식에서처럼 정책대상집단의 순응여부 결정이 개인적 이익을 바탕으로 한 계산적 결정에 의해 이루어지는 경우, 순응주체를 자신의 효용을 극대화하는 합리적 의사결정자라고 볼 수 있다. 따라서 정책순응의 편익이 정책순응의 비용보다 클 때 정책대상집단의 순응이 이루어지는 경우, 정책대상집단의 순응을 확보하려면 순응시에 제공되는 유인을 크게 하고, 불응시에 받게 될 처벌을 크게 하여야 한다. 본 연구에서 보조금은 순응시에 제공되는 유인으로서 개인적 효용을 확대하여 자발적 순응을 유도하는 전략이라고 볼 수 있다.

박호숙(1987:74-76)은 개인순응의 일반적 기초로서 정당성에 대한 신뢰, 개인적 이해, 강제, 유인, 사회와 집단의 압력, 의무감 등을 언급하고 있다. 그 중 Young(1979:21)에 의하면 유인은 실제적 보상의 형태를 띠는 경우도 있지만 단지 구속의 형태를 띠며, 강제와 마찬가지로 유인도 순응과 불응에 대한 개인의 비용(손해)와 편익(이득)의 계산에 영향을 줌으로써 개인들의 선택에 영향을 미치는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 강제와는 달리 유인의 저변에 깔려있는 기본전제는 불응의 기대가치를 낮추는 것보다 순응의 기대가치를 높이는 것이 더욱 효율적이라고 한다.

이상의 논의에 따르면, 보조금이 정책유인수단으로 효과를 나타내기 위해서는 정책순응으로 인한 비용보다 크기가 커야 한다. 즉, 정책대상집단이 순응여부에 대한 합리적인 의사결정을 할 경우 보조금이 정책순응의 비용보다 크면 정책에 순응할 것이고, 반대로 작으면 정책에 순응하지 않을 것이다.

<그림 1> 보조금과 정책순응

자료:한국농촌경제연구원(2005:19)의 재구성.

<그림 1>은 정책대상집단이 정책에 순응하는 데에 따른 보조금의 수준을 나타낸 것으로 보조금이 정책대상집단의 순응을 확보할 수 있는 유인기제가 되기 위해서는 면적 EoE*H에 정책유인수단으로서 작동할 수 있는 금액을 더해야 한다. 그러나 보조금과 정책순응의 관계에서 문제가 되는 것은 성공적인 정책집행을 위한(정책순응을 확보하기 위한) 보조금의 수준을 정확하게 정하기가 어렵다는 것이다. <그림 1>에서와 같이 정책순응에 필요한 한계비용곡선이 주어져 있을 때, S*만큼의 보조금을 지급하면 E*의 정책순응이 확보되는 것으로 나타난다. 그러나 이는 이론적인 것이며, 현실에서는 정책순응에 따른 한계비용곡선의 정확한 형태를 모르기 때문에 E*의 정책순응을 확보하려면 보조금을 얼마로 정해야 할지 알기 어렵다. S*보다 높게 설정하면 목표량을 상회하는 정책순응으로 정부예산의 낭비를 초래할 것이고, S*보다 낮게 설정하면 정책순응을 확보하지 못할 것이다. 정책순응결정과 관련한 이론적 검토에 이어 다음에서는 정책유인수단으로서 보조금과 관련한 선행연구에 대해서 살펴보고자 한다.

2. 선행연구검토

선행연구는 정책대상집단의 순응을 유인할 수 있는 정책수단으로서 보조금에 대한 연구에 대해서 살펴보고자 한다. 김주한□김재철(1996)은 기업의 생산 및 오염통제를 위한 유인일치 조세/보조금제도에 대하여 연구하였다. 규제자가 보다 적은 수준의 오염량을 방출하는 기술을 기업으로 하여금 채택하도록 유인할 수 있다면, 이는 현재의 기존기술에 머무르고 있는 상태에서 달성 가능한 사회후생수준보다 더 높은 수준의 사회후생수준을 달성가능하게 된다. 그러나 기업의 사적 이윤이 신기술의 설치비용보다 적을 경우 기업은 자발적인 신기술채택의 유인이 없게 된다. 따라서 기업으로 하여금 신기술을 채택하도록 유인하는 조세/보조금제도를 분석하여 다음과 같은 결과를 제시하였다. 첫째, 규제자는 매기에 동일한 크기의 조세를 부과함으로써 신기술채택을 유인한다는 제약 하에서 최대의 사회후생수준이 달성될 수 있다. 둘째, 그러나 1기와 2기의 조세율을 결정하는 과정에서 규제자와 기업간의 신뢰성의 문제를 야기하는 전략적인 문제를 극복하기 위해 기업은 1기초에 기업이 진정으로 믿을 수 있는 신뢰성있는 조세/보조금 제도를 제시해야 한다. 셋째, 기업이 신기술을 채택하도록 유인하는 2기간 모형을 통하여 신기술하의 생산량에 대한 한계오염방출량, 시간할인율, 신기술설치비용 등 제반 파라메터에 대한 조건이 만족된다면 간단한 선형의 조세/보조금제도를 사용하여 기업이 신기술을 채택하도록 유인함으로써 기존기술에서 달성 가능한 최적의 사회후생생산수준보다 더 높은 사회후생수준에 도달 가능할 것이다. 넷째, 제시한 조세/보조금제도는 기존의 분석에서 많은 지적이 된 규제제도의 복잡성을 해결해 준다.

Jenson, Frank and Neils Vestergaad(2002)는 사회에 드러나지 않는 사적정보인 개별 어획에서 비롯된 도덕적 해이로서 수산물의 불법 랜딩과 폐기에 대해서 연구하였다. 이 연구에서는 정보비대칭문제를 고려한 조세/보조금 메카니즘이 불법 랜딩과 폐기의 문제에 대한 해결책이라고 하였다. 인센티브 수단은 모든 개별 어업인들의 어획량을 드러나게 한다고 하였다. 만약 실제 어획재고량이 최적수준의 어획량보다 많으면 어업인들 개별 보조율을 곱한 재고의 차액에 상응하여 보조금을 지원받는다. 반면 실제 어획재고량이 최적수준보다 낮으면 세금을 부담시킨다. 총세금은 세율을 곱한 재고의 차액과 같다. 즉, 세금/보조금 수준의 올바른 선택을 함으로써 최적의 개별 어획량이 달성된다고 하였다. 이 연구의 시뮬레이션 추정치 또한 인센티브 수단이 잠재적으로 유용하다고 제시하였다. 안형기□조용진□김덕준(2005)은 현실에서 집행되고 있는 규제정책에 대한 규제대상집단이 느끼고 있는 심리적인 만족감과 경제적 유인이라 할 수 있는 주민지원사업이 실질적인 성과를 보이고 있는지에 대해서 남한강 유역의 규제지역 주민을 대상으로 환경마인드의 제고수준을 측정□분석하였다. 분석결과, 현재 수질환경의 개선을 위해 추진하고 있는 규제정책의 경제적 유인이라고 할 수 있는 주민지원사업이 규제지역에 거주하고 있는 지역주민의 환경마인드를 제고시키는데 일조하고 있으며, 이는 수질개선이라는 궁극적인 목표달성을 위해 필요한 규제지역 주민의 자발적인 규제순응을 이끌어낼 수 있음을 시사하고 있다.

한국농촌경제연구원(2005)는 친환경축산직불제 시범사업 평가에 관한 연구에서 직접지불금의 적정성을 한육우, 낙농, 양돈, 양계부문에 대하여 평가하였다. 농가의 친환경축산 직불제 가입에 영향을 미치는 요인으로 보수적 성향과 진보적 성향을 대신하는 변수인 경영자의 나이와 경영자의 경력, 축산직불제 프로그램의 주요 이행요건인 사육두수 감축 및 조사료 확보면적을 대신하는 사육규모, 그리고 직접적으로 영향을 미칠 것으로 판단되는 경제적 인센티브 변수인 직불금 수취의향금액 등을 이용하여 분석하였다. 분석결과, 직불금 수취의향이 높을수록 친환경축산 프로그램에 대한 가입확률이 높아졌다. 한육우부문의 경우, 직불금 수준이 높을수록 가입의향이 높게 나타났고, 낙농부문은 직불금 수준이 높을수록 가입의향은 높고, 사육규모가 클수록 가입의향을 낮았다. 양돈부문의 경우 나이가 많을수록 가입의향이 낮고, 경력이 많을수록 가입의향이 높고, 규모가 클수록 가입의향이 낮고, 직불금 수준이 높을수록 가입의향이 높게 나타났다. 양계부문의 경우는 직불금 수준이 높을수록 가입의향이 높게 나타났다.

신혁승(2006)은 한 국가에서의 기업에 대한 보조금 지원정책이 각 기업의 기술혁신 유인에 어떠한 영향을 주는지를 연구하였다. 따라서 공기업 및 사기업이 존재하는 복점시장구조를 상정하고, 정부의 두 기업에 대한 보조금 지원정책의 기술혁신 유인효과가 기업에 따라 어떠한 차이를 보이는지 살펴보았다. 중요한 연구결과를 정리하면 첫째, 공기업 사기업의 복점구조 하에서 정부가 두 기업에 대해 보조금 지원정책을 실시하면, 사기업의 기술혁신 유인은 증가하고 공기업의 기술혁신 유인은 감소하게 된다. 둘째, 공기업의 민영화가 이루어지는 경우, 두 기업에 대한 보조금 지원정책과 기술혁신 유인간의 관계는 보조금의 크기에 따라 다르게 나타나고 있다. 먼저, 보조금의 크기가 충분히 작은 경우에는 사기업의 기술혁신 유인은 증가하고, 공기업의 기술혁신 유인은 감소하게 된다. 보조금의 크기가 충분히 큰 경우에는 위와는 반대로 사기업의 기술혁신 유인은 감소하고, 공기업의 기술혁신 유인은 증가하게 된다. 이 연구에서 공기업 사기업의 복점구조 하에서 각 기업의 기술혁신 유인에 영향을 주는 요인으로는 정부의 보조금 지원정책 도입여부, 공기업의 민영화 여부 및 보조금의 크기 등을 들 수 있다. 따라서 정부의 보조금 정책의 도입여부를 결정함에 있어서 이와 같은 요인들을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있다고 한다.

유완식․이정주(2006)은 장애인고용장려금제도의 효과분석을 통해 실증적 근거에 의한 개선방안을 제시하였다. 사업주에 대한 장애인고용장려금지원의 효과분석을 위해 이용한 변수로 종속변수는 장애인고용기업의 상시근로자에서 장애인근로자가 차지하는 비중을 대수변환하였다. 장애인의 고용에 영향을 미치는 변수로는 먼저 기업의 일반적인 특성으로 기업규모와 업종을 이용하였고, 기업환경적 요인으로는 매출액, 영업이익 및 인건비를 이용하였다. 그리고 사업주의 장애인 고용동기와 장려금을 변수로 사용하였다. 이 외에 고용효과 및 고용유지효과를 측정하기 위한 변수로 근로자 특성은 성별, 장애유형, 장애정도를, 고용환경변수는 이직률을 그리고 장려금변수를 이용하였다. 연구결과, 고용창출효과에서는 기업의 규모가 클수록 인건비가 클수록 장애인고용률이 감소하였다. 그리고 사업주가 장애인고용을 기업의 이익적 차원에서 접근하는 사업주일수록 장애인 고용률 증가가 높게 나타났다. 장려금이 각 변수에 미치는 영향에 대해서는 기업규모가 작을수록 장애인고용장려금에 대한 의존도가 크게 나타났고, 사업주의 고용동기가 무엇이든 장려금의 수급을 전제로 장애인의 고용여부를 결정하는 경향이 컸다. 그리고 장애인고용장려금의 사중적 손실은 48%로 측정되어 국내외 유사 지원제도보다 낮은 것으로 나타났다. 중증장애인과 여성장애인에 대한 장려금 가중지원은 고용증대에 효과가 없는 것으로 나타났다. 고용유지효과에서는 장려금고용장려금이 이직률감소와 고용유지에 긍정적인 것으로 나타났다. 또한 장려금기업의 도덕적 해이는 경증장애인의 초과고용보다는 저임금에 의한 고용증가가 주요인인 것으로 확인되었다. 이러한 실증분석 결과는 장려금의 고용효과 증대를 위해 지급대상자의 범위축소, 고용환경개선사업과의 연계지원, 장려금을 통한 저임금방지, 장려금 지급단가와 부담기초액의 연동성 운영 등에 관한 제도개선이 필요한 것으로 요구되었다.

서재호·정광호(2007)는 지난 1995년 전국적으로 도입된 쓰레기 종량제 시행 이후, 지방자치단체별 다양한 봉투가격 차이가 폐기물 배출 및 재활용에 미친 영향을 분석하였다. 연구는 1995년부터 2004년까지 10년간 6개 광역시(서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전) 65개 자치구의 패널자료를 구성하여 봉투가격 변화와 폐기물배출량 및 재활용량의 변화추이를 분석하였다. 특히, 생활폐기물과 직접적인 관련이 있는 가계소비지출을 분석모형에 포함하여 가계의 폐기물수거서비스 수요함수를 구성하여 쓰레기 봉투가격의 효과를 분석하였다. 분석결과, 봉투가격이 인상됨에 따라 재활용량이 증가하였고, 매립되는 폐기물량은 감소한 것으로 나타났다. 이는 종량제 봉투가격의 인상을 통하여 매립폐기물의 감소를 유도할 수 있다는 정책시사점을 제공해 준다, 또한 종량제 봉투가격 인상뿐만 아니라 가계소비지출 증가도 쓰레기배출량 증가에 큰 영향을 준 것으로 나타났다. 향후 폐기물 정책은 적정수준의 봉투가격 인상뿐만 아니라 재활용수거서비스의 질 향상과 소비자의 환경친화적인 행태로 함께 고려하여야 한다고 한다.

지금까지 살펴본 선행연구들을 정리하면, 첫째, 기업의 생산 및 오염통제, 수산물 불법랜딩 및 폐기문제 해결, 수질개선, 기업의 기술혁신, 장애인고용, 폐기물감량 등의 정책목표를 달성하기 위하여 정책대상집단의 순응을 보조금 또는 부과금으로 유인하고 있다. 보조금은 각 정책에 따라 조세/보조금, 주민지원사업, 직접직불금, 장애인고용장려금 등의 형태를 띠고 있다. 둘째, 김주한·김재철(1996), Jenson, Frank and Neils Vestergaad(2002), 안형기□조용진□김덕준(2005)의 연구에서는 규제정책의 경제적 유인으로서 보조금에 대한 시사점을 제시하고 있고, 한국농촌연구원(2005), 신혁승(2006)의 연구에서는 보조금의 크기와 정책순응의 관계에 대해서 분석하고 있으며, 유완식·이정주(2005)의 연구에서는 장애인고용장려금의 효과분석을 통하여 정책을 평가하였다. 그리고 서재호·정광호(2007)의 논문은 정책수단으로서 보조금을 다루고 있지는 않지만 경제적 유인으로서 종량제 봉투가격이 정책순응의 유인으로 작용하였는지를 분석하여 본 연구에 제시하는 시사점이 크다고 하겠다. 셋째, 보조금의 수준과 정책순응의 관계에 대한 연구에서 정책순응에 영향을 미치는 요인으로는 나이, 경력, 사육규모, 보조금의 크기 등이 고려되었다.

이상의 연구를 바탕으로 본 연구를 살펴보면, 제주도는 감귤의 과잉생산으로 인한 감귤생산농가의 소득감소를 해결하기 위하여 간벌정책을 시행하고 있고, 정책대상집단은 제주도 감귤정책에 직접적인 영향을 받는 감귤생산농가이며, 이들의 정책순응여부에 직접적인 영향을 주는 요인은 보조금으로 설명할 수 있다. 또한 기존의 연구들이 대부분 정책유인의 간접수단으로서 보조금의 정책효과만을 분석하였으나, 본 연구는 정책의 효율성을 도모할 수 있는 보조금의 적정수준을 추정한 점에서 차별성을 가지고 있다. 지금까지 다룬 이론적 배경을 바탕으로 다음 장에서는 정책대상집단의 정책순응에 따른 보조금의 적정수준을 도출하기 위한 연구방법에 대해서 살펴보고자 한다.

<표 1> 선행연구

저자(발표년도)	정책의 목표	정책수단
김주한·김재철 (1996)	기업의 생산 및 오염통제	조세/보조금
Jenson, Frank and Neils Vestergaad(2002)	수산물의 불법랜딩과 폐기의 문제해결	조세/보조금
안형기□조용진□김덕준 (2005)	남한강 유역의 수질개선	주민지원사업
한국농촌경제연구원 (2005)	친환경축산 프로그램에 대한 축산농가의 참여 (친환경축산 직불제의 직접지불금 적정성 평가)	직접직불금
신혁승 (2006)	공기업과 사기업의 기술혁신유인	보조금
유완식․이정주 (2006)	장애인고용촉진	장애인고용장려금
서재호·정광호 (2007)	폐기물 배출 감량	부과금(종량제 봉투)

Ⅲ. 연구방법

1. 연구대상

다수의 생산농가들에 의해 동일하거나 유사한 상품이 생산□공급되는 농산물은 제품의 속성상 많은 대체재를 가진 상품으로 분류된다. 이와 같은 농산물의 속성으로 인해 농산물을 생산하여 시장에 공급하는 생산자나 그 농산물을 구입하는 소비자 어느 누구도 시장에서 결정되는 가격에 상당한 영향을 미칠 수 있는 시장지배력이 없기 때문에 경제학에서는 대부분의 농산물은 완전경쟁시장의 구조를 가지고 있다고 본다. 특히 동일한 종류의 농산물이라 할지라도 농산물은 생산농가가 무수히 많고 특정한 생산농가에 의해 시장이 지배될 가능성이 적기 때문에 경쟁시장으로 분류되고 있는 것이다(민기, 2006; 이수복, 2001).

구체적으로 농산물 시장은 다음과 같은 세 가지 요인에서 완전경쟁시장과 유사성이 있다. 첫째, 쌀□보리□옥수수□감자□고추와 같은 농산물 시장의 공급측면은 문자 그대로 수천․수만의 공급자(농민)들로 구성되어 있으며, 개별공급자들의 생산규모는 농산물시장 전체와 비교하면, 절대적으로든 상대적으로든 매우 미미하다. 둘째, 모든 농장에서 생산되는 농산물은 품질□모양면에서 거의 동일하다. 품질이 동일하거나 같은 종류의 농산물은 대체성이 매우 높아 농산물에 대한 수요곡선은 시장가격에 수평을 이루고 있는 것으로 간주된다. 셋째, 다른 산업과 비교해 본다면 농산물을 생산하는 데는 새로이 참여하는 생산자에 대한 장벽이 전혀 없다. 이와 동시에 농민은 어떤 농작물을 재배하여 얻을 수 있는 이윤의 전망이 나쁠 때에는 다른 농작물을 재배할 수 있게끔 농경지를 쉽게 전환시킬 수 있다. 뿐만 아니라 농업에 종사하기 위하여 노동력이 전입되거나 농사를 포기하고 다른 업종으로 전환하려고 할 때, 노동력의 이동도 자유롭다(이말남, 1999:482-483).

독점시장은 완전경쟁시장과 정반대되는 개념으로 어떤 상품에 대한 공급이 한 기업에 의하여 이루어지는 시장조직형태로서 다음과 같은 특징을 갖는다. 첫째, 독점기업은 산업 내에서 유일한 공급자이기 때문에 독점기업이 직면하는 수요곡선은 시장의 수요곡선과 일치한다. 둘째, 독점기업은 재화의 공급량을 조절하여 시장가격을 조정할 수 있는 가격설정자로서의 시장지배력을 가진다. 셋째, 독점기업은 밀접한 대체재를 생산하는 경쟁상대기업이 존재하지 않기 때문에 기업간의 상호의존성이나 경쟁관계를 경험하지 않는다. 넷째, 독점시장은 잠재기업이 진입할 수 없는 장벽이 존재한다. 잠재기업의 신규진입이 쉽게 이루어질 수 있다면 독점기업은 독점력을 갖지 못한다.

현재 우리나라의 감귤재배면적은 노지감귤의 경우, 전국 19,145ha중 제주도가 99%, 전라남도 등이 1%를 차지하고 있으며, 시설(하우스)감귤의 경우는 전국 2,359ha에서 제주도가 96.9%, 전라남도 3.1%로 주 생산지가 제주도에 국한되어 있다(농림부, 2005). 이처럼 감귤은 다른 농산물과 달리 생산이 지역적으로 편중되어 있으므로 완전경쟁시장이 아닌 독점시장으로서 시장지배력을 가질 수 있다.

이러한 논의의 가정은 민기(2006)에서도 지역적으로 한정되어 있는 감귤은 생산농가나 단체들의 합의를 통해 경쟁시장에서의 경쟁적 공급자 위치를 불완전 경쟁시장의 독점적 공급자의 위치로 전환할 수 있다고 한다.

현재 제주도는 감귤과잉생산에 대한 문제를 해결하기 위하여 2003년부터 본격적으로 간벌과 같은 생산량 감축 프로그램을 시행해 오고 있다. 감귤의 99%가 제주도에서 생산되므로 집단적 독점자로서 감귤생산농가는 생산량 조절을 통해 감귤가격이 생산비 이하에서 판매되는 상황을 피하고, 초과이윤의 확보도 누릴 수 있을 것이다.

그러나 감귤에 대한 소비자 수요가 감소하여 감귤산업이 손해를 볼 정도가 되면(감귤시장가격이 평균비용을 하회하는 경우), 감귤생산농가는 폐원을 하든가 대체작물로 농사를 전환할 것이고, 다른 지방의 감귤생산농가가 늘어난다면 감귤산업에 대한 시장지배력은 상실하게 될 것이다. 따라서 본 연구에서는 감귤 또는 가까운 대체재가 다른 지방에서 생산되지 않고, 소비자의 수요에 대한 변화가 없는 것으로 가정하여, 제주도가 시장지배력을 바탕으로 간벌정책을 시행한다고 본다. 제주도는 감귤의 구조적 공급과잉에 따른 인위적인 생산량 감축방안으로서 간벌 외에도 폐원을 시행하고 있으나, 폐원의 경우 폐원에 따른 감귤을 대체할만한 소득작물이 없고, 충분한 보상금에 따른 재원마련의 어려움이 있어 대체로 폐원보다 간벌이 정책대상집단의 순응을 유도하기 수월할 것으로 본다. 그러나 간벌정책은 간벌에 참여하지 않은 농가도 간벌로 인해 형성된 감귤가격의 상승에 무임승차하는 문제와 함께, 감귤생산농가의 자발적인 의사에 따른 참여보다는 행정당국의 실적 채우기에 급급한 강제할당의 성격을 띠고 있으며, 간벌대상자도 일반 감귤생산농가가 아닌 행정기관과 관련한 공무원과 농협, 생산자단체 임직원이 주를 이루고 있는 실정이다. 이는 현재 지급되고 있는 보조금 수준이 간벌에 대한 유인을 제공하기에는 부족하기 때문으로 판단된다. 다음은 이러한 상황을 반영해 주는 신문기사의 내용이다.

면적감축에는 충분한 보상금과 대체작목이 준비되어 있어야 하나 그랬지 못했을 뿐만 아니라, 기본적으로 제주지역의 지리적 특성-생태계적 적응에 따르면, 대중성을 갖는 감귤이상의 작목이 없다는 점에서 생산자들이 감귤원 경영을 포기하지 않기 때문이다(강경선, 2002:132) ; 고정삼(2001:24)은 감귤재배에 있어서의 노동비와 관리비가 다른 작물을 재배할 경우와 비교하여 적게 들기 때문에 농촌의 고령화 진행과 더불어 감귤원의 폐원을 더욱 어렵게 하고 있다고 한다.

도내 4개 시군이 1/2 감귤원 간벌사업 추진에 총 매진하고 있는 가운데 정작 필요한 감귤원 보다는 부재지주나 대농장 그리고 친·인척과 공무원 소유 감귤원 등 접근하기 쉬운 곳만을 골라 추진해 사업효과를 떨어뜨리고 있다. 특히 시·군별로 간벌 종합대책 상황실을 운영하면서 장비와 인력을 충분히 확보해 놓고 있지만, 정작 현장에 투입할 감귤원이 모자라 ‘인력과 장비의 공급 초과 현상’이 빚어지고 있다. 서귀포시와 남제주군 등 감귤주산지를 비롯 도내 시·군에 따르면 지난 15일 현재 간벌 추진실적이 목표치의 20%에서 38%까지만을 기록하는 등 아직 갈 길이 멀다는 것이다. 문제는 시·군마다 추진실적을 기록하고 있지만, 보다 내실을 다져야 함은 물론 공무원들이 1인 1ha의 목표량과 지역담당제에 따라 친·인척을 중심으로 간벌을 촉구하는 바람에 적잖은 민원이 발생하고 있다는 점이다. 또 이미 공무원 소유 감귤원인 경우 지난해를 비롯 최근 1∼2년 사이에 1/2간벌을 마쳤는데도 또다시 표적이 되면서 ‘울며 겨자먹기 식’으로 재차 간벌을 통해 눈총을 피하면서 실적쌓기를 추진, 본래의 취지가 퇴색되고 있다(한라일보, 2005).

앞 장의 <식 3>에 의하면, 합리적 행위자로서 감귤생산농가는 간벌정책에의 순응여부를 결정할 때, 간벌함으로서 얻을 수 있는 편익과 간벌할 경우 지불해야 할 대가로서의 비용을 계산하여 B/C ratio가 1.0 이상이 되면 순응을 하고, 1.0 이하가 되면 불응을 한다고 한다. 즉, 감귤생산농가가 간벌을 할 경우 얻을 수 있는 편익이 간벌할 때 지불해야 하는 대가로서의 비용보다 커야 한다. 여기서 간벌의 편익은 간벌시에 제공되는 유인과 간벌을 하지 않을 경우 받게 되는 처벌의 내용을 포함하고, 간벌의 비용은 간벌시행비용과 간벌을 하지 않고 얻을 수 있는 적극적 이익을 의미한다. 현재 제주도는 감귤생산농가의 정책참여를 유인하기 위해 간벌시행농가에게 감귤원 면적당 보조금을 지급하고 있다. 여기서 정책순응의 비용으로서 간벌시행으로 인한 비용은 파쇄기 구입과 인건비 등의 실비를 의미하며, 간벌을 하지 않고 얻을 수 있는 적극적 이익으로는 생산량을 감축하지 않았을 경우 획득할 수 있는 감귤원 수입을 말한다. 이에 따라 제주도가 감귤생산농가의 간벌정책순응을 유도하기 위해서는 보조금의 크기가 간벌경비와 간벌로 인해 손실되는 소득감소분보다 커야 한다.

현재 제주도는 감귤원 면적 1ha당 250만원을 감귤생산농가에게 지급하고 있다. 간벌보조금은 간벌실비와 간벌로 인해 우려되는 당해 소득손실분을 합한 값으로 그 단가는 감귤생산농가의 간벌로 인한 한계편익곡선과 한계비용곡선이 만나는 점에서 결정되는 것이 원칙이나, 제주도가 감귤생산농가의 한계편익과 한계비용에 대한 정보를 알 수 없는 상황에서 보조금의 수준을 정하기가 쉽지 않다. 따라서 본 연구에서는 감귤생산농가의 간벌에 대한 한계편익과 한계비용이 고려된 간벌수락확률함수를 통해 간벌정책에 대한 순응을 확보할 수 있는 보조금의 적정수준을 도출하고자 한다.

2. 연구모형

본 연구에서는 보조금의 적정수준을 도출하기 위하여 조사설계와 모형설정 및 분석의 2분야로 나누어 연구를 진행한다. 조사설계단계에서는 설문지 설계, 표본설계 및 조사가 이루어지며, 모형설정 및 분석단계에서는 간벌수락확률함수를 설정하여 간벌보조금의 적정수준을 도출한다.

본격적인 설문조사를 하기 위한 첫 단계로서 정책집행과 이에 대한 효과에 대해서 설정해야 한다. 먼저 정책집행의 일반적 사항으로 현재 감귤산업의 현황과 위기 등에 대해 질문하였다. 아울러 간벌효과에 대한 설명과 함께 간벌정책에 대한 인지도에 대해 질문하였다. 그리고 보조금에 대한 핵심질문을 하기 전에 감귤의 과잉생산으로 인해 초래되는 상황에 대해서 구체적으로 설명하였다.

정책대상집단의 정책순응에 따른 보조금으로서 본 연구에서는 감귤생산농가 중에서 간벌을 시행한 농가의 감귤원 면적 0.1ha(300평)당 간벌보조금을 지원하는 것으로 하였다. 이것은 현행 간벌시행농가에 감귤원 면적 1ha당 250만원의 보조금이 지원되고 있지만, 2005년 현재 제주도 전체 감귤생산농가 중에서 1ha 미만의 농가의 비중이 79.8%를 차지하고 있고, 그 중 0.1ha미만의 농가도 7.5%를 차지하고 있는 실정을 감안하여 실제 지급되고 있는 단위기준보다 작은 범위로 설정하였다. 제시금액은 무작위 추출된 15명을 대상으로 한 예비조사를 통하여 그 범위를 정하였다. 예비조사는 일대일 개별면접을 통하여 남원읍에서 감귤농사를 짓는 농가를 대상으로 감귤산업의 위기와 간벌산업에 대해 충분히 설명하고 간벌참여에 유인이 되는 최대 보조금 수준을 제시하도록 하였다. 이를 통하여 도출된 제시금액은 100,000원에서 1,000,000원까지 100,000만원 단위의 총 10개 구간으로 본 조사에서는 총 300가구를 10개 그룹으로 분류하여 각각 10개의 금액을 배정하였다. 그러나 <표 2>에서 보는 바와 같이 그룹당 한 두 가구의 가감이 있음을 밝혀둔다.

<표 2> 제시금액 설계

제시금액	표본	비율(%)
100,000	30	10
200,000	31	10.3
300,000	31	10.3
400,000	31	10.3
500,000	31	10.3
600,000	29	9.7
700,000	29	9.7
800,000	29	9.7
900,000	29	9.7
1,000,000	30	10

설문지의 작성은 설문의 응답자들이 문항의 내용을 얼마나 이해하는지를 확인하기 위해 본조사에 들어가기 전에 예비조사를 통하여 설문지의 내용을 검증하였다. 예비조사의 결과를 토대로 난해한 문장을 수정하고 몇 개의 문항을 첨삭하여 제주감귤산업에 대한 인지도, 감귤간벌정책에 대한 인지도, 보조금 수락여부에 대한 질문, 응답자의 사회경제학적 사항에 관한 질문 등 총 4부분으로 본조사의 설문지를 구성하였다.

본 연구에서 평가대상이 되는 모집단은 제주도내 감귤생산농가이며, 설문단위는 개인이 아닌 감귤원을 대상으로 총 300농가에 대하여 설문조사를 시행되었다. 표본의 크기는 선택된 표본의 모집단을 대표할 수 있는가와 관련된 문제로 그 결과는 설문의 신뢰성과 밀접한 관련을 가지고 있다. 따라서 표본의 크기를 적절하게 결정하는 일은 대단히 중요하다. NOAA의 패널보고서에서는 양분선택형 질문법을 이용할 경우 통계적으로 충분히 크고, 단일경계 양분선택형 질문법에 의해 설문조사를 할 경우 적어도 1,000명 이상의 표본을 대상으로 할 것을 권장하고 있으나, 이중경계 양분선택형 질문법의 경우, 어느 정도로 표본을 결정하여야 표본조사에 타당할 것인지 정해진 기준이 없고, 조사의 성격, 내용, 목적에 따라서 결정될 될 것이다.

최우추정법을 적용하는데 있어서 추정치와 이에 대한 유의성 검증결과를 신뢰할 수 있는 표본의 크기는 Long(1997:54)에 의하면 다음과 같은 두 가지 기준이 있다. 첫째 미지수 하나를 추정하는데 최소 10명이 필요하다. 만약 로짓모형에 k개의 독립변수가 있다면, 이때의 미지수의 수는 절편을 포함하여 k+1개가 된다. 이 경우, 10(k+1)만큼의 표본이 필요하다. 둘째 표본크기가 최소 100명은 되어야 한다. 이 두가지 조건 중에서 더 많은 표본크기를 제시하는 조건을 따르게 된다.

본 연구에서는 제주도 감귤생산농가 30,659호의 모집단에서 총 300농가를 무작위 추출하여 설문조사하였다. 설문기간은 2007년 8월 1일에서 15일까지 총 15일 동안 이루어졌고, 조사방법은 응답자의 충분한 이해를 도모하여 정책순응에 따른 비교적 정확한 수용(지불)의사금액을 추정하기 위해 개별면접설문을 실시하였다. Arrow et al.(1993)은 수용(지불)의사유도 설문은 전화조사나 우편조사가 아닌 일대일 개별면접 설문조사에 근거해야 한다고 강조한 바 있다.

개별면접 조사시 질문방법으로는 이중경계 양분선택형 질문법으로 첫 번째 제시금액에 “예”라고 응답한 응답자에게는 첫 번째 제시금액의 2배에 해당하는 금액을 제시하고, “아니오”라고 응답한 응답자에게는 첫 번째 제시금액의 1/2배에 해당하는 금액을 제시하였다. 구체적으로 선생님은 감귤원 0.1ha(300평)당      원의 보조금을 지원받을 경우 간벌에 참여하실 의사가 있습니까? 에 대한 질문에 “있다”와 “없다” 둘 중 하나를 선택하도록 하였다. 그리고 첫 번째 질문에서 “있다”라고 선택한 응답자에게는 첫 번째 제시금액의 1/2배에 해당하는 두 번째 제시금액에 대하여 “그렇다면 선생님은 감귤원 0.1ha(300평)당      원의 보조금을 지원받을 경우 간벌에 참여하실 의사가 있습니까?”라고 질문하여 “있다”와 “없다” 둘 중 하나를 선택하도록 하였다. 그리고 첫 번째 질문에 대하여 “없다”를 선택한 응답자에게는 첫 번째 제시금액의 2배에 해당하는 두 번째 제시금액에 대하여 “그렇다면 선생님은 감귤원 0.1ha(300평)당      원의 보조금을 지원받을 경우 간벌에 참여하실 의사가 있습니까?”라고 질문하여 “있다”와 “없다” 둘 중 하나를 선택하도록 하였다.

이중경계 양분선택형 질문법은 응답자에게 주어진 활동에 대해 제시된 금액을 수용할 것인지 아니면 거절할 것인지를 두 번 묻는 방법이므로 각각의 응답자들은 두개의 금액을 제시받게 되고, 4개의 결과가 나올 수 있다. 즉, 두개의 응답이 모두 Yes인 경우(Yes-Yes), 두개의 응답이 모두 No인 경우(No-No), Yes 이후에 No가 뒤따르는 경우(Yes-No), No 이후에 Yes가 뒤따르는 경우(No-Yes)가 있다. 따라서 다음과 같은 형태의 로그우도함수를 설정할 수 있다.

[eqn: LITER n LAPLACE ( theta )= sum _{i=1} ^{N} LEFT [ D _{1} TIMES D _{2} LITER np ^{yy} +D _{1} TIMES (1-D _{2} ) LITER np ^{yn} +(1-D _{1} ) TIMES D _{2} LITER np ^{ny} +(1-D _{1} ) TIMES (1-D _{2} ) LITER np ^{nn} RIGHT ]]  식(4)

N:관측치 수, [eqn: D _{i}]:지시변수(indicator variables)

[eqn: D _{i} =1`:`i번째``제시액에``대해``수락,``D _{i} =0`:`i번째``제시액에``거부]

[eqn: p ^{yy}]:첫번째와 두 번째 제시액에 모두 yes로 응답한 경우의 확률

[eqn: p ^{yn}]:첫번째 제시액에는 yes로, 두 번째 제시액에는 no로 응답한 경우의 확률

[eqn: p ^{ny}]:첫번재 제시액에는 no로, 두 번째 제시액에는 yes로 응답한 경우의 확률

[eqn: p ^{nn}]:첫번째와 두 번째 제시액에 모두 no라고 응답한 경우의 확률

이중경계 양분선택형 질문법을 이용한 모형에서는 효용극대화를 추구하는 응답자 N명의 표본을 가정할 경우, [eqn: i]번째 응답자가 최초 제시금액 [eqn: (B _{i} )]에 대해 수락하면 더 낮은 금액 [eqn: (B _{i} ^{d} )]을 제시하고, 거부하게 되면 더 높은 금액 [eqn: (B _{i} ^{u} )]를 제시한다. 응답자 [eqn: i]가 초기 제시액 [eqn: (B _{i} )]에 'yes'로 응답하고 더 낮은 제시액 [eqn: (B _{i} ^{d} )] 에 대해서도 ‘yes'로 응답한 경우의 확률 [eqn: pi ^{yy} (B _{i,`} B _{i} ^{d} )], 최초 제시금액 [eqn: (B _{i} )]에 대해 'yes'로 응답하고 [eqn: (B _{i} ^{d} )]에 대해 'no'로 응답한 경우의 확률 [eqn: pi ^{yn} (B _{i,`} B _{i} ^{d} )] , 최초 제시금액 [eqn: (B _{i} )]에 대해 'no'로 응답하고 더 높은 제시액 [eqn: (B _{i} ^{u} )]에 대해서는 ’yes'로 응답한 경우의 확률 [eqn: pi ^{ny} (B _{i,`} B _{i} ^{u} )], 그리고 [eqn: (B _{i} )]와 [eqn: (B _{i} ^{u} )]에 대해 모두 ‘no'로 응답한 경우의 확률        [eqn: pi ^{nn} (B _{i,`} B _{i} ^{u} )]은 다음과 같이 나타낼 수 있다.

[eqn: pi ^{yy} (B _{i,`} B _{i} ^{d} )=Pr LEFT [ ? LEQ B _{i} ^{d} RIGHT ] =F(B _{i} ^{d} ; theta )]

[eqn: pi ^{yn} (B _{i,`} B _{i} ^{d} )=Pr LEFT [ B _{i} ^{d} <? LEQ B _{i} RIGHT ] =F(B _{i} ; theta )-F(B _{i} ^{d} ; theta )]

[eqn: pi ^{ny} (B _{i,`} B _{i} ^{u} )=Pr LEFT [ B _{i} ^{} <? LEQ B _{i} ^{u} RIGHT ] =F(B _{i} ^{u} ; theta )-F(B _{i} ^{} ; theta )]

[eqn: pi ^{nn} (B _{i,`} B _{i} ^{u} )=Pr LEFT [ ?>B _{i} ^{u} RIGHT ] =1-F(B _{i} ^{u} ; theta )]

목적변수가 확률적 속성을 가지는 함수를 추정하기 위해서는 로지스틱 누적분포함수를 가정하는 로짓모형이나 정규누적분포함수를 가정하는 프로빗모형이 통상적으로 사용된다. 일반적으로 로짓모형이 프로빗모형에 비해 상대적으로 추정이 용이하고 모형의 적합도가 높게 나타나며 지불의사금액의 산출이 비교적 편리하기 때문에 로짓모형을 많이 이용한다(김종대 외, 2002). 여기서 [eqn: F(B; theta )]는 누적확률분포함수로서 로지스틱 누적분포함수를 가정할 경우 로짓모형이라고 하며, 최대우도추정법을 통해 모수를 추정할 수 있다. 그리고 [eqn: F(B; theta )]는 일반적으로 <식 5>와 같이 설정될 수 있고, 모수추정값과 속성의 평균치를 이용하면, 응답자의 제시금액 [eqn: B]에 대한 수락확률을 구할 수 있다.

[eqn: F(B; theta )=F( alpha + beta x+ beta _{bid} B)`or`F( alpha + beta x+ beta _{`bid} ELL nB)````````````````````식(5)# # alpha :상수항,` beta :X의`계수벡터,` beta _{bid} :B의`계수,`B:제시금액]

따라서 간벌수락확률함수는 응답자의 감귤산업과 간벌정책에 대한 인지도와 응답자 개인 또는 감귤원의 사회경제학적 특징에 의하여 영향을 받을 것이며, 그에 의한 추정 모형식은 다음과 같이 설정할 수 있다.

[eqn: Y= alpha + beta _{1} 경력+ beta _{2} 감귤산업인지+ beta _{3} 간벌정보인지+ beta _{4} 간벌가격기여# ```````````````+ beta _{5} 성별+ beta _{6} 나이+ beta _{7} 교육+ beta _{8} 소득+ beta _{9} 면적+ beta _{bid} lnB``````````````````````````````````````````````````````````식(6)# # Y=0,1]

추정모형 <식 6>의 변수는 선행연구를 바탕으로 보조금 영향요인들을 종합하여 <표 3>과 같이 선택하였다. 먼저 정책에 인지도와 응답자의 사회경제학적 특성 변수로 나누어 본 연구의 의도에 맞게 감귤산업과 간벌정책에 대한 인식 및 태도부분과 개인 및 감귤원의 특성에 대한 부분으로 구성하였다. 감귤산업과 간벌정책에 대한 인식 및 태도부분은 응답자의 진실된 수용(지불)의사금액을 도출하기 위한 선행질문의 필요에 의해 감귤농사경력, 감귤산업의 현황과 위기에 대한 인지수준, 감귤간벌에 대한 정보인지수준, 감귤간벌의 가격기여정도가 질문되었고, 사회경제학적 특성은 성별, 연령, 학력, 감귤원 소득, 감귤원 면적이 질문되었다.

<표 3> 설명변수

범주		설명변수	변수내용
인식 및 태도	감귤 산업	감귤농사경력	5년 미만(1) ∼ 30년 이상(6)
		감귤산업인지수준	매우 잘 알고 있다(1) ∼ 전혀 모르고 있다(3)
	감귤 간벌	간벌정보인지수준	잘 알고 있다(1) ∼ 거의 모른다(3)
		간벌가격기여정도	많이 기여하였다(1) ∼ 거의 기여하지 않았다(3)
개인 및 감귤원의 특성		성별	남자(0), 여자(1)
		나이	~ 세
		교육수준	무학(0) ~ 대학원(20)
		연평균 감귤원 소득	500만원 미만(1) ∼ 3,000만원 이상(7)
		감귤원 면적	0.5 ha 미만(1) ∼ 3 ha 이상(6)

Ⅳ. 실증분석결과

표본으로 선정된 감귤생산농가 300호의 기초통계를 살펴보면, 성별분포는 남자가 83%(249명), 여자17%(51명)로 나타났다. 응답자의 나이는 20대 4명, 30대 22명, 40대 71명, 50대 131명, 60대 62명, 70대가 10명으로 중장년이 202명으로 전체 표본수의 67%를 차지하고 있고, 노년층도 72명이나 되어 농가인구의 젊은 층의 비율이 작음을 알 수 있다. 응답자들의 교육수준을 살펴보면, 초등이하 46명, 중등이상 고등이하 65명, 고졸이상 대졸이하 131명, 대졸이상 58명으로 대부분이 중‧고졸의 학력을 가지고 있었다. 그리고 응답자의 감귤원 연평균 소득(세전 소득)은 500만원 미만 15%(30명), 500만원 이상 1,000만원 미만 13.7%(41명), 1,000만원 이상 1,500만원 미만 13.3%(40명), 1,500만원 2,000만원 미만 15%(45명), 2,000만원이상 2,500만원 미만 10%(30명), 2,500만원 이상 3,000만원 미만 7.7%(23명), 3,000만원 이상 30.3%(91명)의 분포로 50% 이상이 2,000만원 미만의 그리 높지 않은 수익을 가지고 있었다.

분석은 최우추정법을 이용하여 <식 6>에서 제시한 간벌수락확률함수를 추정함에 있어서 감귤간벌참여에 따른 보조금 수용여부인 종속변수에 영향을 미칠 것으로 예상되는 모든 변수를 고려하였다. 추정된 결과의 평가를 위한 통계적 검정은 개별 독립변수의 회귀계수에 대하여는 검증하였고, 전체에 대해서는 우도비(Log likelihood)를 사용하였다.

추정결과는 다음 <표 4>에서 보는 것처럼, 설명변수 LBD(제시금액의 LOG치)와 간벌의 가격기여정도는 유의수준 1%, 간벌정보 인지수준은 유의수준 5%에서 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.

<표 4> 추정결과

구분	로짓모형
	추정계수	t-ratio	P-value
CONSTANT	-20.157	-14.328	2.89E-15***
LBD	1.686	15.011	2.89E-15***
간벌정보인지	-0.872	-2.251	2.44E-02**
간벌가격기여	-0.516	-4.047	5.19E-05***
Log likelihood	-366.352

주:***p<.001, **p<.05

추정결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 LBD(제시금액의 LOG치) 추정계수의 부호는 양(+)이며, 추정계수의 값은 1.686으로 크고 통계적 유의성도 높은 것으로 나타났다. 이는 제시금액이 높을수록 감귤간벌에의 참여에 따른 보조금 제시금액에 “예”라고 응답할 확률이 높다는 것을 의미한다. 다음으로 간벌정보 인지수준의 추정계수는 -0.872이고, 부호는 음(-)으로 높고 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 이는 제주도가 시행하고 있는 감귤간벌의 정보에 대한 인식수준이 낮을수록 제시금액에 “예”라고 응답할 확률이 낮다는 것을 나타낸다. 즉, 감귤간벌에 대한 정보에 대해서 인식수준이 높으면 높을수록 감귤생산농가가 간벌정책에 순응할 확률이 높다는 것을 의미한다. 그리고 간벌가격기여정도의 추정계수는 -0.516이고, 부호는 음(-)으로 통계적 유의성도 높은 것을 나타났다. 이는 감귤간벌이 감귤가격형성에의 기여정도가 낮다고 인식할수록 제시금액에 “예”라고 응답할 확률이 낮다는 것을 나타낸다. 마찬가지로 감귤생산농가가 간벌의 감귤가격형성에 기여한다고 인식할수록 간벌정책에 순응할 확률이 높다는 것을 나타낸다. 감귤생산농가의 간벌수락확률함수에 따른 적정보조금의 추정결과는 <식 7>을 통해 계산할 수 있다.

[eqn: ln( {p} over {1-p} )= alpha +간벌정보인지X _{3} +간벌가격기여X _{4} + beta _{bid} lnB]  식(7)

간벌수락확률함수에 따른 보조금의 수준은 함수에 통계적으로 유의한 설명변수들을 포함하여 추정한다. 다음 <표 5>의 결과를 보면, 감귤생산농가의 간벌수락확률이 높아질수록 0.1ha당 지원받을 보조금의 수준도 높아지고 있다. 구체적으로 감귤생산농가의 간벌참여 수락확률이 10%일 경우 보조금의 적정수준은 0.1ha(300평)당 186,000원으로 도출되었고, 간벌참여 수락확률이 90%일 경우 2,517,000원이 도출되었다. 도출된 결과를 바탕으로 제주도가 감귤생산량 감축을 위하여 간벌정책을 시행할 경우, 전체 감귤생산농가 10%의 자발적인 간벌참여를 유인하기 위해서는 0.1ha(300평)당 186,000원의 보조금을 지원하면 되는 것으로 분석된다. 그 외에도 매년 정책목표에 따라 감귤생산농가가 희망하는 적정 보조금 수준을 찾아내어 지급하면 농가의 간벌참여를 유도할 수 있다.

<표 5> 보조금 수준

수락확률 (%)	10	20	30	40	50	60	70	80	90
보조금 (원)	186,000	300,000	414,000	538,000	684,000	870,000	1,130,000	1,555,949	2,517,000

현재 제주도내 감귤생산농가의 재배면적은 2005년 21,430ha이고 전체 감귤생산농가는 30,659호이다. 제주도의 간벌정책에 본 연구의 분석결과를 적용하여 2005년의 간벌목표량 4,000ha을 달성하려면, 감귤생산농가 호당 경지면적을 0.7ha라고 할 때, 전체 감귤생산농가의 19%인 5,714농가의 간벌참여를 유인해야 하므로 1ha당 약 2,893,000원의 보조금을 지원해야 한다. 이러한 결과를 볼 때, 현재 간벌시행농가 감귤원 면적 1ha당 지원되는 보조금 2,500,000원은 감귤생산농가의 자발적인 간벌참여를 유인하기에는 부족한 것으로 판단된다. 즉, 보조금의 크기가 간벌실비와 간벌로 인한 단기손실액을 합산한 비용보다 작으므로 감귤생산농가의 자발적인 간벌참여가 부족하였다고 볼 수 있다.

다음은 감귤생산농가의 간벌순응여부에 영향을 미치는 설명변수에 대한 분석으로 <표 4>의 결과를 살펴보면, 간벌정보인지와 간벌기여정도 요인이 통계적으로 유의미하게 도출되었다. 이는 간벌정보인지 요인이 1단위 증가할 때 제시금액을 수용할 오즈(odds)는 58.2%씩 감소한다고 해석할 수 있고, 간벌가격기여 요인이 1단위 증가할 때 제시금액을 수용할 오즈(odds)가 40.4%씩 감소한다고 해석할 수 있다. 이러한 내용은 제주도가 간벌정책을 집행하는데 있어서 간벌정책의 내용과 간벌이 가격형성에 기여한다는 정보에 대한 감귤생산농가의 인식수준을 높이게 되면, 감귤간벌에의 참여도를 높일 수 있다는 것을 의미한다. 지방정부의 예산이 제한되어 있는 것을 감안하면 정책수단으로서 보조금 외에 정책내용과 효과에 대한 인지수준을 높일 수 있는 교육 또는 홍보 등의 수단을 모색할 필요가 있다.

여기서 설문의 코딩이 (1)에서 (3)으로 갈수록 알고 있다에서 모르고 있다로 되어 있기 때문에 1단위 증가는 인지수준이 낮아지는 것을 의미한다.

V. 결 론

정책집행이란 정책목표의 달성을 위하여 정책내용을 실제적으로 시행하는 과정으로 볼 수 있는데, 정부가 정책을 성공적으로 집행하기 위해서는 정책대상집단의 순응이 수반되어야 한다. 효용이론에 따르면 정책집행과정에서 순응주체는 비용과 편익의 계산을 통하여 이익이 가장 큰 행위를 선택하게 된다. 그러므로 정책대상집단이 순응할 경우 이는 순응할 때 얻을 수 있는 편익이 순응할 때 지불해야 하는 대가로서의 비용보다 크다는 것을 의미한다. 본 연구에서 보조금은 정책대상집단의 비용․편익함수에 정책순응으로 인한 편익을 증대시킴으로써 정책대상집단의 자발적인 순응을 유도하는 정책수단이라고 볼 수 있다.

제주도는 감귤의 과잉생산으로 인한 감귤생산농가의 소득감소를 타개하기 위하여 생산량 감축프로그램으로서 감귤간벌을 시행하고 있다. 그리고 간벌시행농가에 대한 보조금 지원을 통해 감귤생산농가의 순응을 유인하고 있다. 그러나 지원되는 보조금의 크기가 적정하지 못하면 오히려 경제적 비효율을 초래할 수 있다. 즉, 보조금 수준이 간벌시행비용과 감귤생산농가가 인식하는 간벌로 인한 단기손실액보다 클 경우, 사회적 비용이 무한히 커서 자원배분이 효율적이지 않을 뿐만 아니라 정부예산의 낭비를 초래할 것이다. 또한 보조금 수준이 간벌시행비용과 감귤생산농가가 인식하는 간벌로 인한 단기손실액보다 낮을 경우, 감귤생산농가는 간벌에 참여하지 않으려고 할 것이다. 따라서 정책이 의도하는 수준만큼 감귤생산농가의 간벌참여를 유인하기 위해서 보조금의 수준은 간벌에 따른 경비와 간벌로 인한 단기손실액을 보상하는 수준이 되어야 할 것이다. 본 연구에서는 이러한 보조금의 수준을 감귤생산농가의 비용과 편익이 고려된 간벌수락확률함수를 통해서 도출하였다.

분석결과, 제주도가 간벌을 시행한 감귤생산농가에 대해서 지원하는 보조금이 증가(감소)할수록 감귤생산농가가 간벌을 할 확률이 증가(감소)하는 것으로 나타났다. 즉, 감귤생산농가의 간벌수락확률함수에 따른 0.1ha당 보조금의 수준은 간벌수락확률이 높아질수록 증가하였다. 구체적으로 간벌시행농가의 감귤원 0.1ha당 186,000원의 보조금을 지원하면 감귤간벌정책에 대하여 감귤생산농가 10%의 순응을 유인할 수 있고, 684,000원의 보조금을 지원하면 50%의 정책순응을 유인할 수 있으며, 2,517,000원의 보조금을 지원하면 90%의 정책순응을 유인할 수 있는 것으로 해석할 수 있다.

따라서 제주도가 감귤산업의 이윤을 극대화할 수 있는 감귤생산량을 유지하기 위하여 간벌을 시행하는 경우, 간벌수락확률함수에 따라 정책목표수준에서 감귤생산농가가 희망하는 적정 보조금 수준을 찾아내어 지급하면 농가의 순응을 확보할 수 있을 것이다. 이처럼 도출된 각 확률에 따른 보조금의 수준은 매년 정책이 목표로 하는 간벌수준에 따라 유동적으로 적용할 수 있을 것이다.

본 연구는 제주감귤간벌정책의 간벌수락확률함수를 통하여 감귤생산농가의 정책순응을 유인할 수 있는 보조금의 적정수준을 도출하였다는데 연구의 의의가 있다. 그리고 분석결과, 정책의 내용과 효과에 대한 정책대상집단의 인지수준이 정책순응확률에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이는 보조금과 함께 정책대상집단의 정책의 내용과 효과에 대한 인지수준을 높임으로써 순응을 유인할 수 있다는 정책시사점을 제공해 준다. 논문에서 사용한 분석틀은 감귤간벌정책을 사례로 개발하였으나, 다른 정책에 대해서도 순응을 유인할 수 있는 적정 보조금의 도출을 위해 적용할 수 있을 것이다. 그러나 본 연구는 이러한 연구와 관련하여 처음 시도하는 연구에 불과하기 때문에 많은 부분에서 수정‧보완‧발전이 이루어져야 할 것이다. 그리고 정책집행과정에서 순응을 좌우하는 요인은 다양하므로 향후 정책순응의 확보수단에 대한 연구도 종합적인 시각에서 분석이 이루어져야 할 것이다.

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김미연(金美蓮): 제주대학교에서 행정학 박사학위(2008)를 취득하였고, 관심분야는 지역정책, 정부규제, 갈등관리 등이다. 논문으로는 “환경분쟁 협상모델의 송악산 관광지구개발사업에의 적용과 해석”(공저, 2002), “경마사업의 공공성 제고방안:외부비용의 내부화를 통한 사회적 기여와 가치창출”(공저, 2005) 등이 있다.

<E-mail: mykim@cheju.ac.kr/논문접수일: 2008. 7. 4/심사게시일: 2008. 7. 15/심사완료일 2008. 8. 1>