사행성 게임물과 과잉규제의 역설

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 201～227

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The Gambling Game and the Paradox of Overregulation

김 정 오*

* 제1저자

김 창 수**

** 교신저자

본 연구는 게임 산업을 양성하기 위해서 사행성을 부가한 정책이 역설적으로 사행성을 음성화시키면서 게임 산업까지 위축시킨 과정을 정책집행이론과 규제정치이론에 근거하여 풀이해본 것이다. 2006년 7월 경품제공유기기구인 ‘바다이야기’ 사태는 게임 산업을 육성하기 위해 게임에 사행성을 결합하여 대한민국을 도박광풍에 빠뜨리는 정책결과를 초래했다. 결국 노무현 정부는 성인게임장에서 사행성을 몰아내기 위해서 경품허용 금지 등 과잉규제를 통하여 게임 산업을 함께 몰아낼 수밖에 없는 정책선택을 하였다. 이렇게 형성된 과잉규제에 대해 정책집행주체와 규제대상 집단이 선택적으로 불응하면서 정책효과가 왜곡될 수밖에 없었던 것이다. 따라서 현실적으로 고려할 수 있는 두 가지 정책대안을 제시해보았다. 첫째, 정책목표를 적절한 수준에서 조율하여 영업시간과 베팅액수를 제한하면서 건전한 성인게임장 업주들이 영업이익을 확보할 수 있도록 하는 제도설계를 제안했다. 둘째, 게임은 순수성을 유지하면서 흥미를 유발할 수 있는 산업으로 육성하고, 도박을 의미하는 사행행위는 사행행위특별법이라는 별도의 허가 장치를 통해 예외적으로 양성화시켜 관리하는 것이 합리적인 대안임을 제안했다. 사행성은 인간의 본성에 가깝기 때문에 현실을 무시하고 일방적으로 억제하려는 정책선택은 음성적인 불법행위를 만연케 하고 풍선효과를 극대화시키기 때문이다.

주제어 : 사행성 게임물, 과잉규제의 역설, 바다이야기 사태

Ⅰ. 서 론

컴퓨터 통신의 발달과 정보화에 따른 게임 산업의 폭발적인 증가로 인해 어린이에서부터 노인에 이르기까지 전 계층에 게임문화가 확산되고 있다. 건전한 놀이문화의 확충이 필요하다는 당위성의 측면과 더불어 사행심을 유발시키는 업종이 증가하여 골머리를 앓고 있다. 게임 산업 진흥정책은 건전한 게임 산업의 육성을 목표로 한다. 그러나 일부 악덕 업자들의 부도덕한 영업행위, 성인게임장 이용자들의 잘못된 인식, 사행행위와 게임을 혼용한 관련 법령들의 혼란으로 인해 사행성 게임장이 증가되었고, 실제 유통과정에서 불법․탈법이 만연되었다. 2008년 5월 13일 연구자가 2006년 ‘바다이야기’ 광풍이 몰아친 부산광역시 수영교차로를 다시 방문했을 때 30여개가 넘던 성인게임장은 음식점과 PC방으로 전업하였고 아직 임대하지 못한 건물은 을씨년스럽게 방치되어 있었다.

사행성 게임물과 과잉규제의 역설

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

2006년 7월 성인용 아케이드 게임물인 ‘바다이야기’ 게임기(gaming machine) 사건으로 게임 산업 정책결정자들과 관련업종 대표자들이 불법행위로 구속되면서 사행성 게임 산업에 대한 대대적인 규제가 추진되었다. 1993년 ‘슬롯머신 사건’에 대한 대책으로 도박 열풍을 막기 위해 1995년 공중위생법에서 사행성 영업의 근절 정책을 택한 것과 비슷한 맥락이었다. 따라서 본 연구에서는 건전한 게임문화를 조성하면서, 도박중독자의 양산을 방지하기 위해 성인게임장에 대한 규제정책이 어떻게 다듬어져야 하는지 논의하고자 한다. 이를 위해 게임 산업 규제정책 변동이 어떻게 이루어졌는지, ‘바다이야기’ 사건을 계기로 2007년 1월 이후 형성된 과잉규제(1시간 당 1만 원 이하로 게임을 하면서 상품권 지급과 환전을 금지하여 사행성을 완전히 제거함)로 인한 게임사업자들의 대응방식은 어떠했는지, 그리고 이러한 집행결과에 영향을 미친 요인들은 무엇인지 분석해보고자 한다. ‘바다이야기’ 게임기 사건 이후 공식적으로는 성인게임장의 업소수가 줄어들었지만 여전히 불법적․음성적으로 운영되고 있고, 건전한 게임문화 육성은 미흡하였는데, 그 영향요인은 무엇인지 살펴보고자 한다.

‘바다이야기’ 사건과 관련하여 자본주의 사회에서 성장의 한계에 따른 잉여의 무조건 소모가 성스러움으로 이어지는 방안에 대해 고민한 경제사회이론 연구(최종렬, 2007)와 법제도의 문제점에 관한 연구는 있었으나(이정훈, 2006; 황성기, 2006; 황승흠, 2006), 집행현장에 초점을 맞춘 연구는 거의 없었기 때문에 집행과정을 중심으로 다양한 영향요인들을 분석하고자 하는 것이다(김정오, 2008). 먼저 규제정책의 내용이 소망스럽지 못했기 때문에 부정적인 집행결과를 초래했을 가능성을 생각해볼 수 있다. 사행행위와 게임을 결합하면 사행성이 증폭되어 도박자 양산 등 부작용이 예상되는데 게임 산업의 외피 안에 이질적인 정책내용이 형성된 배경이 무엇인지 분석하고자 한다. 이때 사행성 성인게임장 업소의 근절과 건전한 게임 산업 육성이라는 모순된 정책목표가 소망스러운지 그 적합성과 적절성을 검토할 필요가 있다. 그리고 성인게임장 업소수가 경영상의 어려움으로 감소했을 가능성이 높기 때문에 공평성의 관점에서도 규제정책 내용의 타당성을 검토할 필요가 있다. 둘째, 바다이야기 사태를 계기로 최고 정책결정자와 여론을 의식하는 정책결정과정에서 문화관광부의 정책의지가 왜곡되어 제대로 결정되지 못했기 때문일 가능성도 생각해볼 수 있다. 셋째, 일선집행기관인 검찰과 경찰, 그리고 구청이 중앙정부의 정책의지에 순응하지 못하고 사행성 게임장과 경품제공유기기구(AWP: Amusement With Prize)에 대한 단속을 소홀히 했기 때문일 가능성도 생각할 수 있다. 넷째, 규제대상집단인 영업주가 규제에 대하여 불합리하다고 인식하여 순응하지 않았기 때문일 가능성도 생각해볼 수 있다. 다섯째, 도박중독자의 파탄을 초래한 바다이야기 사건의 등장과 언론의 선정적 보도 등 외부의 환경적 요인이 영향을 미쳤을 가능성도 고려해 볼 수 있다.

본 연구는 사행성 성인 게임장의 발생단계, 특히 바다이야기 사건이 초래된 맥락부터 연구하되 2004년에서 2007년까지를 주된 범위로 했다. 연구의 공간적 범위는 부산광역시에서 유흥가가 밀집되어 있는 수영구와 남구, 비교적 외곽지역인 기장군 등 3개 기초지방자치단체 영업장을 중심으로 했다. 현장에서의 업무경험을 활용한 참여관찰과 현장업소 관계자와 심층면담을 통해 자료를 수집했다. 따라서 일방적으로 정책결정자의 입장이 아니라 집행현장의 관료와 이해관계자들이 그들의 입장에서 정책을 어떻게 이해하고 해석하는지에 초점을 맞추었다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 사행성 게임물과 성인게임장 규제정책의 의의

게임(game)이란 일정한 규칙에 따라 승부를 겨루거나 즐기는 놀이를 의미한다. 한국소비자보호원(2006)에 의하면, 놀이는 2명 이상이 함께 일정한 규칙에 의거하여 같은 행위를 하는 게임을 포함하여, 단 1명이 규칙이나 룰에 의거하지 않고 유희나 즐거움을 추구하는 행위까지 포함한다. 우리나라의 사행산업은 일제시대부터 존재하였던 경마, 1969년 구 주택은행(현 국민은행)에서 발매를 시작한 주택복권 등 2종에 불과하였다. 그러나 1990년대에 들어서 국내 취약산업 육성, 지방재정 지원 등을 목적으로 경륜, 경정, 카지노, 그리고 새로운 복권들을 위한 관련법이 마련되고 운용기관이 구성되는 등 사행성 산업의 성장세가 빨라졌다. 특히 1999년에 마련된   ｢음반․비디오물 및 게임물에 관한 법률｣(이하 ‘음비게법’) 개정되면서 게임과 사행행위의 혼용을 가져왔는데, 이로 인해 사행성 게임 산업이 민간 부문에 무분별하게 허용됨에 따라 국내 사행 산업 시장 규모가 급격하게 증가하였다. 게임에 사행성이 부가되면서 게임 산업은 급속히 성장했지만, 도박으로 인한 사회문제가 발생하였다. 이러한 사회 문제에 대해 정부의 규제적 개입이 이루어진다. 규제(regulation)란 바람직한 경제사회 질서의 구현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것이다(최병선, 2001: 18-24). ｢행정규제 기본법｣제2조에 의하면, ‘행정규제’라 함은 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이다.

그러나 현실적으로 정부의 민간에 대한 개입 방식은 규제와 지원이 혼합되어 나타난다. 중앙부처와 지방정부가 건전한 게임문화 정착과 사행성 게임장 근절이라는 정책목표를 실현하기 위하여 게임장 이용의 권리를 제한하거나 불법적인 도박행위를 단속하는 등 규제정책을 실현하거나, 다른 게임시설의 확충을 지원하는 배분정책을 모두 포함하는 정책혼합이 나타나는 것이 현실이다.

본 연구에서는 ‘바다이야기’와 같은 성인게임장의 경품제공 아케이드 게임물을 주된 연구대상으로 한다. 사행성 게임물(gambling game)은 우연적 방법에 의한 결과에 따라 환가성이 인정되는 경품 등의 제공을 목적으로 하는 놀이기구인 경품제공유기기구를 의미한다(황성기, 2006: 8). ｢게임산업 진흥에 관한 법률｣(일부개정 2007.12.21 법률 8739호, 이하 ‘게임법’) 제2조에 의하면, ‘게임물’이라 함은 컴퓨터프로그램 등 정보처리 기술이나 기계장치를 이용하여 오락을 할 수 있게 하거나 이에 부수하여 여가선용, 학습 및 운동효과 등을 높일 수 있도록 제작된 영상물 또는 그 영상물의 이용을 주된 목적으로 제작된 기기 및 장치를 말한다. ‘사행성 게임물’이라 함은 베팅이나 배당을 하는 게임물로서, 그 결과에 따라 재산상 이익 또는 손실을 주는 것을 말한다. 그리고 ‘게임 산업’이란 게임물 또는 게임 상품(게임물을 이용하여 경제적 부가가치를 창출하는 유․무형의 재화․서비스 및 그의 복합체를 말함)의 제작․유통․이용제공 및 이에 관한 서비스와 관련된 산업을 말한다. 원래 게임이란 사행행위(gambling)를 배제한 오락이어야 한다는 점에서(황승흠, 2006: 70-73), 베팅(betting)과 환전 가능한 배출물(prize)을 중심개념으로 하는 사행행위를 게임과 결합한 정책은 정책결정단계에서 집행결함을 잉태하고 있었다.

사행산업의 빠른 성장은 단기적으로는 해당 산업 내 투자 및 고용 증대의 긍정적 효과를 가져 올 수 있다. 특히 사행 산업으로부터 공공 부문으로 이전되는 자원이 제대로 활용될 수만 있다면 사양 산업, 재정 자립도가 낮은 지방 정부, 취약 계층 등에 대한 지원을 통해 경제 양극화 해소에도 큰 도움이 될 수도 있다. 이것이 정부의 정책의지였다고 당시 관계자들은 전한다. 그러나 중장기적으로 볼 경우 불법의 만연으로 사회적 비용이 사회적 편익을 초과할 경우 경제 사회 발전을 저해하는 원인으로 작용할 우려가 높다.

그런데 정부가 각종 대책을 세우고 지속적인 단속을 실시하는데도 사행성 게임장의 근절이 제대로 이루어지지 않고 음성화되고 있다는 데 문제의 심각성이 있다. 2007년 5월 이후 폐업한 ‘바다이야기’ 게임기가 헐값으로 시장에 나오고 일명 '바지 사장‘이 처벌을 받으면서 실제 업주는 법망을 피해가기 때문에 단속을 비웃듯 2008년에 들어서도 수많은 불법 성인오락실이 적발되고 있다.

우리나라의 게임 산업에 대한 정부정책은 규제와 진흥 사이에서 정책 일관성을 상실하는 경우가 많았다. 특히 2002년 게임장 관련법이 개정되어 허가제에서 등록제로 바뀐 이후 성인게임장이 성행하였고, 이용자의 게임중독과 성인게임장의 도박장화가 나타났다. 영업주는 영리를 추구하고자 게임기를 조작하는 등 불법행위도 많이 증가하였다. 그리고 2006년 7월 바다이야기 사건 이후 강력한 법령의 시행으로 사행성 게임장이 공식적으로는 거의 근절되어 대부분 음식점과 PC방으로 업종 전환을 하고, 게임 산업은 크게 위축되는 결과를 초래했다.

결국 본 연구에서는 다음과 같은 질문(research question)이 가능하다. 왜 성인게임장 규제정책이 사행성 게임의 근절 효과를 충분히 달성하지 못하고 있는 것일까? 건전한 게임문화 육성이라는 정책목표의 달성과 사행성 게임의 근절이라는 상충되는 정책목표는 어떤 정책구조를 유지하는 것이 바람직할까? 어떻게 하면 가장 적합한 성인게임장 규제정책 수단을 도입하여 집행성공에 이를 수 있을까? 집행상의 장애요인이 있다면, 어떻게 이를 극복할 수 있을 것인가?

2. 성인게임장 규제정책의 변화

1) ｢공중위생법｣시스템에서의 규제 - 사행성 유기기구와 성인전용 유기장업의 전면 금지

우선 게임에 대한 법적 규제는 1961년 제정된 ’유기장법‘의 명칭변경과 동시에 1981년 개정된 ｢유기장업법｣에서 출발하고 있다. 당시 유기장업법 제2조는 ‘유기장’을 ‘대중오락을 위한 유기시설이 설치된 일정한 장소’로 정의내리고, 유기장의 종류를 대통령령에 위임하였는데, 1981년 6월 2일 개정된 ｢유기장업법 시행령｣ 제1조는 유기장의 종류에 ‘전자유기장’을 포함시켰다. 한편 ｢유기장업법｣을 승계한 ｢공중위생법｣(1986.5.10. 제정, 법률 제3822호)은 규율대상 중의 하나인 ‘위생접객업’ 내에 ‘유기장업’을 포함시키게 된다. 여기서 ‘유기장업’은 ‘유기시설을 갖추고 손님으로 하여금 대중오락을 하게 하는 영업(다른 영업을 경영하면서 손님의 유치 또는 광고 등을 목적으로 유기기구를 설치하여 대중오락을 하게 하는 경우를 포함)’으로 정의되었다(제2조 제1호 바목). 그리고 당시 ｢공중위생법 시행령｣(1986.11.11 제정, 대통령령 제11999호)은 유기장업 중의 하나로 전자유기장을 규정하였고 전자유기장업은 다시 성인용 전자유기장업과 청소년 전자유기장업으로 구분되었다. 성인용 전자유기장업은 유기장업의 일종인 당구장영업과 함께 18세 미만인 자의 이용이 제한되었다. 그리고 당시 전자유기장업을 포함한 유기장업은 보건사회부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장․군수․구청장의 허가를 받아야 했다. 하지만 공중위생법상의 전자유기장업에 관한 규제는 ‘위생관련 영업에 관한 규제’가 목적이었기 때문에 전자유기장업소에서 제공되는 개별적인 오락 내지 게임의 ‘내용’에 관한 규제는 담고 있지 않았다.

무엇보다 1993년 발생한 권력형 비리사건인 ‘슬롯머신 사건’은 온 나라를 도박의 열풍으로 뒤덮이게 하면서 사행성 영업을 근절하는 과잉규제를 채택하게 된다(황승흠, 2006: 78). 즉, 1995년 개정된 ｢공중위생법｣은 성인용 전자유기장업소에서만 설치되던 기계식 유기기구가 사행행위에 사용될 우려가 있다는 이유로 유기장업 중 18세 미만자의 이용을 규제하는 영업에 관한 종전의 규정을 폐지함으로써 성인전용 유기장 영업이 금지되었다. 이에 따라 1996년 개정된    ｢공중위생법시행령｣에서도 종전에 ‘성인용’ 전자유기장업과 ‘청소년’ 전자유기장업으로 구분되던 것이 ‘컴퓨터게임장업’이라는 단일명칭으로 변경되게 된다.

2) 음비게법 시스템에서의 규제

(1) 사행성 게임물 제도의 도입 - 게임과 사행행위의 혼용

1998년 8월 27일 그 동안 공중위생법에 의해서 보건복지부가 관장하던 컴퓨터게임에 관한 업무가 문화관광부로 이관되었다. 이에 따라 1999년 2월 8일 공중위생법이 폐지되고, 기존의 공중위생법상의 ‘게임장업’에 관한 규정들을 흡수하여 ‘음비게법’이 제정된다. 헌법재판소가 비디오물에 대한 제한, 삭제 등의 심의제를 위헌으로 결정하였기 때문에 심의제도를 등급분류제로 전환하려고 했다. 그리고 이 과정에서 종전의 공중위생법의 규정에 의하여 검사를 받던 게임물과 일정한 유기기구에 대해서는 ‘영상물등급위원회의 등급분류’를 받도록 하게 된다. 따라서 약한 사행성의 경우에는 18세 이용가의 등급분류를 통해서 유통이 가능한 길을 터놓았다(황승흠, 2006: 79). 이로 인해 사행성유기기구를 전면 금지한 1995년 공중위생법 체제의 중요한 축이 무너졌다.

(2) 성인전용 유기장업의 부활 - 종합게임장 지정제도 도입과 규제완화

1999년 ‘음비게법’에서 ‘종합게임장 지정제도’를 도입하여 18세 이상 이용가게임물(성인용 게임물)을 유통시킬 수 있는 영업장소가 부활하게 된다. 2001년 5월 24일 개정된 음비게법에서는 게임 제공업에서 청소년을 보호하고자 업종을 청소년게임장과 일반게임장으로 구분하여 일반게임장에서의 청소년의 출입시간을 오전 9시부터 오후 10시까지로 제한하고, ‘멀티미디어 문화콘텐츠설비제공업’(일명 PC방업)에서 불건전한 게임물 등의 이용을 제한하고자 음란물 차단프로그램의 장치를 설치토록 하는 법령의 개정을 하였다. 그리고 규제완화의 차원에서 게임장업(유기장업)에 대한 허가제가 붕괴되고 ‘등록제’라는 느슨한 감독체계로 전환된다. 1995년 공중위생법체제에서 허용되지 않았던 성인전용 유기장업이 일반게임방이라는 형태로, 그것도 등록제라는 느슨한 감독형태로 부활한 것이다(황승흠, 2006: 80).

(3) 상품권 경품허용제도의 최초 도입 - 게임 산업 활성화의 단초와 사행성의 조장

2001년 5월 24일 개정된 음비게법은 통상적인 기념품을 경품으로 보던 시행령 규정을 폐지하고 경품의 종류와 제공방법을 문화관광부 고시에 의해 정하도록 하였다. 이는 행정관청의 자의성을 보다 폭넓게 인정한 산업정책적 관점에도 불구하고, 사행성과 같은 사법적 판단내용을 행정규칙인 고시에 의하도록 한 점에서 법치행정의 원리에 배치되는 측면이 있었다(황승흠, 2006: 82). 여하튼 성인게임장에서의 상품권제도 도입은 2002년 2월 9일 문화관광부 ｢게임제공업소의 경품제공기준｣고시(제2002-2호)를 통해 이루어졌다. 이로써 환전 가능한 유가증권의 일종인 도서상품권과 문화상품권을 경품으로 제공할 수 있도록 하였다. 18세 이상 성인게임장에서의 ‘성인게임물’은 단가 2만 원 이하의 ‘전체이용가’는 1만 원 이하의 경품으로 지정되고, 상품권의 단가는 5천원으로 결정되어 유통되기 시작했다. 그러나 2004년 1월부터 11월까지 KBS와 MBC에서 스크린 경마 게임에 따른 400억 오락실 재벌의 등장, 하루 300만원 날리기 등 불법게임장의 환전행위와 사행성조장 문제가 집중적으로 보도되었다(KBS 추적60분, 2004. 1. 29; MBC 생방송 아주 특별한 아침, 2004. 2. 21; KBS 세상의 아침, 2004. 4. 7; MBC 뉴스, 2005. 5. 5; MBC PD수첩, 2004. 11. 9). 물론 이런 와중에 2004년 12월 ‘바다이야기’ 게임기가 영등위의 심의를 통과하게 된다. 여하튼 상품권의 환전 등 사행성 논란이 보도됨에 따라 문화관광부의 경품정책은 상품권 허용 후 사태의 뒷수습에 맞추어지면서 상품권 인증제와 지정제가 탄생하게 된다.

(4) 상품권 환전방지를 위한 인증제와 지정제의 도입 - 언 발에 오줌 누기

게임장에서 사용된 상품권은 당초의 목적대로 오락, 외식, 영화, 레저, 도서 등 문화생활에 사용되지 않고 대다수가 다시 인근 전당포 등에서 환전되어 재사용되어졌다. 상품권마다 일련번호가 매겨져 있어 재사용은 불법이었다. 그러나 현장에서는 환전업자와 게임장 사업자 간에 몇 번이고 거래가 일어났다. 일일이 거래현장을 단속할 수도 없어 막을 방법도 없었다. 이에 정부는 문화관광부 고시를 통해 사행성간주 게임물의 범위와 상품권 사용에 제한을 가하는 변경결정을 하였다. 즉, 2004년 12월 31일에 시행된 문화관광부고시(제2004-14호)에 1시간당 이용금액 9만원을 초과하지 못하고, 상품권에는 ‘경품용 상품권’이라는 문구를 표시하여 구분을 명확히 하는 등 사행성을 방지하는 정책을 추진하였다. 그리고 2004년 이후 성인게임장에서 ‘스크린경마 게임’ 등 여전히 사행성이 존재한다는 언론의 지속적인 보도와 관련하여 정부는 2004년 12월 상품권 ‘인증제’를 도입하여 문광부가 직접 상품권 업체를 인증하였다. 그러나 업체의 허위서류 제출 등 부도덕성으로 인해 2005년 7월 6일 문화관광부고시 제2005-9호를 통해 인증제를 폐지하고 상품권 ‘지정제’를 도입하여 한국게임산업개발원에서 적정성을 검토하여 성인게임장의 상품권 업체를 지정토록 하였다.

성인게임장을 건전화하고 사행성을 방지하고자 하는 지속적인 정부의 정책 변화에도 불구하고 사행성 게임장은 근절되지 않았다. 이런 와중에 2004년 12월 영등위의 심의를 통과한 ‘바다이야기’ 게임기는 시중에 유통되기 시작했고, 예시와 연타 기능 등 사행성을 조장하는 게임기의 유통과 게임장에서 1인이 2대 이상의 게임을 진행함으로써 이용자의 과다한 지출 및 재산상의 파탄을 가져오는 등 성인게임장에서의 부작용은 계속적으로 나타났다.

바다 이야기의 가장 큰 매력은 '예시' 기능에 있었다. 상단의 그림에서 고래, 상어, 가오리, 물보라, 잠수함 같은 것이 나타나면 좋은 징조이기 때문에 그만 두기 어려웠다. 경품 취급 기준에서 배팅액은 1시간당 9만원 이내, 1회 당첨금은 최대 2만원 이내로 제한하고 있었지만 바다이야기에는 '메모리 연타' 기능이 있어 수백만 원까지 당첨이 가능했다. 바다이야기 기계는 만 원권만 인식했다. 만 원짜리 지폐를 넣으면 기본 10,000점이 주어지고 게임 한 판당 100점이 깎였다. 실제로 한 번에 100점이 깎이는 한 판을 하는 데는 채 10초도 걸리지 않았다. 때때로 200점씩 점수가 쌓이기도 했지만 무섭게 빠져나가는 점수를 감당하기에는 역부족이었기 때문에 10만 원을 넣으면 200점, 500점 같은 자잘한 게 터지기도 했다. 만 원을 다 쓰는 데 걸린 시간은 평균 10분 정도였다. 기계가 돌기 시작하면 사람이 할 일은 특별히 없었고, 그저 대박이 터지기를 기다리는 것밖에 없었다. 이렇게 해서 최소 5,000점을 건지면 오락실에서 주는 문화상품권 5천 원짜리 한 장과 바꿀 수 있었다. 이런 상품권은 오락실 주위의 '환전소'에서 10% 수수료를 내고 돈으로 바꿀 수 있었다.

3) ｢게임법｣의 규제: 바다이야기 사건과 과잉규제의 형성-성인게임장 상품권 사용 전면 금지

이러한 한계를 극복하고자 음비게법은 3개의 법으로 분법되었는데 먼저 온라인 게임 등 게임산업을 국가수출 전략산업으로 육성하기 위하여 음비게법에서 게임분야를 분리하여 ｢게임산업 진흥에 관한 법률｣(이하 ‘게임법’)이 제정되었고, 음비게법상의 비디오물과 영화법의 영화를 통합해서 ｢영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률｣로, 음반산업이 아닌 음악산업 분야를 독자적으로 ｢음악산업 진흥에 관한 법률｣로 각각 제정․공포되어 시행에 들어갔다. 이 3개의 법률은 2006년 4월 28일 제정 공포되어 2006년 10월 29일부터 시행에 들어갔으며, ｢게임산업 진흥에 관한 법률｣ (제7941호)은 2007년 1월 19일 일부 개정 공포되어 2007년 4월 20일부터 시행에 들어갔다(상품권 환전업 금지 등 일부는 즉시 시행). 한편 게임관련 업종의 규제뿐만 아니라 산업진흥을 도모하기 위한 독자적인 법률인 ‘게임법’이 시행되기도 전인 2006년 7월경에 성인게임기 ‘바다이야기’ 사건이 발생한다.

게임제공업소의 18세 이상 이용가 성인게임기에 대한 경품용 상품권 제도는 현금으로 거래되는 것보다 사행성․도박성을 방지하고, 상품권을 사용함으로써 문화산업의 활성화와 건전한 게임문화 정착을 위해 도입되었으나 짧은 기간에 많은 문제점을 남긴 채 성인게임장에서 사라지고 말았다. 특히 유가증권의 일종인 상품권을 보호하고 '딱지 상품권'(속칭 성인오락실에서만 통용되는 환전용 가짜 상품권)을 근절코자 상품권 인증제를 문화관광부고시(제2004-14호)를 통해서 2004년 12월 31일 시행하면서 인증된 상품권을 사용토록 하였다. 그러나 문화관광부 공고(제2005-64호, 2005.6.30)를 통해서 당초 선정된 상품권 모두를 취소하는 정책을 추진하였고, 업계의 혼란과 선량한 소비자의 보호를 위해서 2005년 8월 15일까지 계도기간을 정해서 운영한다고 하였다. 그리고 인증제에서 지정제로의 고시 변경은 문화관광부고시 제2005-9호는 2005년 7월 6일부터 시행되었으나, 여전히 게임의 결과로 얻어진 경품인 상품권은 상품의 당초 사용 목적에 적합하게 영화관람, 외식, 문구구입 등에 이용되어져야 했으나, 대다수가 다시 환전되어 게임장으로 돌아왔다. 환전소, 상품권발행사, 총판업체, 이용자, 게임업주 모두가 먹이사슬처럼 연관되어져 있었다. 정상적인 유통구조라면, 발행사가 발행한 경품용 상품권은 게임장에서 이용자, 발행사와 계약된 영화관, 서점 등 가맹점을 거쳐 다시 발행사로 돌아와야 했다. 하지만 98.5%의 상품권이 발행사, 게임장, 이용자에서 환전소를 거쳐 다시 게임장으로 매입되었다. 환전소의 대부분은 오락실 주인에 의해 소유되고 있었다(문화일보, 2006. 8. 21).

결국 2006년 7월경에 ‘바다이야기’ 게임기로 인해 대다수가 서민층인 이용객이 경제적 파탄에 빠지고, 상품권 업체와 정치권이 연루되면서 사회적 이슈화 되었다. 게임법 시행령과 시행규칙의 입법예고에는 당초 1시간당 45,000원의 이용금액을 제시하였으나, 바다이야기 사건으로 경품용 상품권제도를 전면 금지하는 과잉규제가 형성되었다. 바다이야기 사건이 성인게임장의 몰락을 초래한 단초가 된 것이다. 그해 8월에는 정치권의 실세들과 연루된 권력형 비리사건으로 의심을 받은 바다이야기 사태를 초래한 성인게임장에서의 ‘상품권’ 제도에 대해 국정의 최고 책임자가 사과하는 일이 있었다. 바다이야기 사건 이후 강화된 주요 내용을 요약하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 바다이야기 사건 이후 성인게임장의 규제강화

구 분	음비게법	게임법
규제유형(영업신고)	등록	허가
영업시간	제한 없음	오전 9시부터 - 오후 12시
경품에 대한 환전업	가능	금지
성인게임물 경품 제공 여부	가능	금지
청소년 출입여부	가능	금지

2006년 11월에는 ‘바다이야기’ 사태에 따라 성인게임장에서 경품지급․환전금지 등 정책을 발표하였다. 언론과 시민 등 모든 측면에서 부정적인 여론이 조성되면서 신속하게 결정되었다. 그리하여 성인게임장에서의 상품권 제도는 2007년 1월 19일 개정 법률을 통해 완전히 사용이 불가능하게 되었으며, 지정되어 사용 중인 상품권도 2007년 2월을 전후하여 업체가 자진철회 하는 등 게임장에서 이용이 금지되었다. 2007년 4월 20일부터는 게임장에서 상품권을 포함한 경품이 전면 금지됨으로써 사행성 게임장은 더 이상 영업을 할 수 없는 정책의 변화를 가져왔다. 이는 사행성게임장 근절의 단기적인 목표는 공식적으로 달성되었지만 성인용 아케이드게임장의 도산 등 게임 산업의 위축을 가져와서 궁극적인 게임 산업 진흥에는 부정적인 영향을 미쳤다.

<표 2> 바다이야기 사건일지

일 자	추진주체	추 진 내 용
2002. 2	문광부	문광부 고시를 통한 게임장 경품용 상품권 제공 허용
2003. 9	영등위	게임물의 사행성기준에 관한 연구용역 의뢰
2004. 3	부패방지위	스크린 경마게임기의 피해 및 사행성 조장 문제제기
2004.10	문광부	게임제공업소의 경품취급기준 고시 개정안 입법예고
2004.12	영등위	바다이야기 최초 버전 등급분류 - 바다이야기 심의통과
2004.12	문광부	상품권 인증제 도입 /사행성 범위 기준설정(고시 개정 시행, 2004-14호)
2005. 2	국무총리	스크린경마 게임 등 불건전 사행사업 대책 수립지시
2005. 5	문광부	상품권 인증제 도입 시행(문광부 장관이 인증고시)
2005. 7	문광부	22개 인증업체 선정 일괄취소, 지정제 도입
2005. 8	영등위	바다이야기2.0판 등급분류, 인증취소업체 중 7개 재지정
2005. 8	문광부	상품권 지정제 도입(인증제 폐지) → 한국게임산업개발원 지정
2005.12	대검찰청	사행성게임장 특별단속 발표
2006. 1	문광부	사행성게임장 근절대책 발표
2006. 4	문광부	｢게임산업 진흥에 관한 법률｣공포(음비게법 폐지) - 18세 이상 이용게임 재심의 의무화
2006. 5	문광부	사행성게임장 대규모 단속방침 발표
2006. 6	서울중앙지검	사행성게임기 제조업체 수사착수
2006. 7	대검찰청	사행성게임장․PC방 집중수사 착수
2006. 7		바다이야기 사건 발생
2006. 7	정부여당	사행성게임장 근절대책, 경품용 상품권제 폐지 결정
2006. 8	감사원	사행성게임장 감사 방침 발표
2006. 8	노대통령․한총리	바다이야기 대국민 사과
2006. 9	검찰청	김민석 한컴산 회장 구속, 감사원은 바다이야기 규제관련 감사 착수, 대검 중수부 게임비리 수사지휘
2006.10	감사원	유진룡 전 차관 소환조사
2006.10	문광부	｢게임산업 진흥에 관한 법률｣시행(기존게임기 2007.4.28까지 재심의)
2006.11	검․경	사행성 게임단속 2007년 4월까지 연장
2006.11	문광부	경품지급․환전금지 정책 발표
2007. 1	문광부	상품권 환전 전면금지, 게임법 개정시행
2007. 2	검찰청	6개월간의 수사결과를 발표하고 사건을 종결(45명 구속 기소, 108명 불구속 기소)
2007. 2	발행업체	상품권 모두 자진 철회 완료
2007. 4	문광부	상품권 제도 전면폐지 - 경품 전면금지 시행(성인게임장 허가제)
2007. 6	감사원	감사결과 발표

3. 규제정책집행의 이론적 근거

정책집행에 영향을 미치는 요인들은 다양한 각도에서 검토가 가능한데(정정길, 1997: 603-688; 김병진, 1997: 379-392), 이는 정책집행연구의 역사와 관련이 있다. 정책내용을 중시하는 하향식(top-down) 접근방법(Sabatier & Mazmanian, 1980)과 집행현장을 중시하는 상향식(bottom-up) 접근방법(Elmore, 1979-1980)에 대해서는 이미 활발한 연구가 진행되었다. 그리고 기존의 정책집행 접근방법의 조화를 시도한 제3세대 집행이론은 매우 다양한데, 특히 지방정부의 정책대응방식을 이해하는 데에는 Berman의 이론(1978)이 유용한 시사점을 제공한다. 그는 연방수준의 거시적 집행과 지방수준의 미시적 집행의 통합을 시도하였는데, 특히 미시집행에서 전달자는 사업계획을 그들의 표준행위에 적응시킬 것인가 아니면 그들의 행위를 계획에 적응시킬 것인가 등 전달조직의 적응유형에 따라 다양한 집행경로가 나타난다고 한다. 이처럼 정책의 집행에 영향을 미치는 요인들은 집행단계에서 뿐만 아니라 이미 정책결정단계에서부터 다양하게 작용한다. 따라서 정책과정 전반에서 집행성패의 요인들을 조망할 필요가 있다.

Sunstein(1990)은 정책집행의 성공을 위해서는 제도의 입안단계뿐만 아니라 집행단계에서도 세심한 준비와 분석이 필요하다고 한다. 특히 그는 규제의 역설(paradoxes of regulation)이란 은유를 통해서, 잘못된 규제전략은 애초에 의도한 결과와는 정반대의 결과를 초래하기도 한다는 것을 강조하였다. 그는 규제정책 실패의 다양한 이유를 분석하기 위해서는 본래 정책에 내재되어 있는 실패들과 잘못된 집행에서 기인하는 실패들을 구별하여 논의할 것을 강조하고 있다.

본 연구에서는 다양한 역설의 개념 중에서 ‘세간의 통설에 반하는 의견’을 역설이라고 개념 정의한다. 논리학에서는 ‘참된 명제와 모순된 결론을 낳는 추론’을 역설이라고 정의한다.

1) 정책에 내재된 집행성패 영향요인

정책내용에 집행실패가 내재되어 있는 경우 이러한 잘못된 정책의 충실한 집행은 사태를 개선시키기보다는 더 악화시킬 수 있다(Sunstein, 1990). 행정가들이 아무리 유능하고 사기가 넘쳐도, 잘못된 법을 시행하기로 결심한다면 필연적으로 실패를 초래한다. 구체적인 규제실패의 원인은 하나의 일시적 사건이나 혹은 강렬하지만 단기적인 공적 항의(public outcry)에 너무 급속히 응답하면서 일어나는 어설픈 정책분석, 규제적 개입의 체계적이고 복잡한 효과를 이해하지 못하는 경우, 조정의 부족으로 인한 책임성과 반응성의 감소, 그리고 변화된 상황에 대한 정책내용의 지체로 인한 규제실패 등이다.

즉, 정책결정단계에서 이익집단의 일방적 영향력으로 규제주체가 포획되거나, 선거 등을 앞두고 너무 조급하게 결정하려 한다든가, 비용을 고려하지 않고 과잉목표를 설정한다든가, 조정기제가 비효율적이라든가, 규제정책이 변화된 상황을 담기에 그릇이 작은 경우 등에는 결국 집행실패를 초래할 가능성이 많음을 알 수 있다.

2) 집행단계에서 작용하는 집행성패 영향요인

정책실패는 많은 경우가 집행단계에서 나타나고, 집행단계에 이르면 정책에 내재되어 있던 실패의 요인들이 집행과정에서 더욱 증폭되기도 한다(Sunstein, 1990). 잘못된 집행에서 기인하는 규제실패는 규제조항들이 단순한 상징들이라서 실제에서는 전혀 성과를 나타내지 못하는 경우, 행정가들이 규제대상 이익집단들에게 포획되는 경우, 규제법령이 집행과정에서 소득재분배를 왜곡시키는 경우, 비민주적 과정과 성과가 나타나는 경우 때문에 규제실패가 일어날 수 있다.

Sunstein(1990)이 파악하는 포획의 원인은 부분적으로는 이익집단들의 정치적 자본력과 조직력 때문이며, 또한 담당기관들이 이익집단들과의 좋은 관계를 유지하려는 성향과 이익집단들만이 제공할 수 있는 정보에 궁극적으로 의존하려는 성향이라고 한다.

따라서 정책집행단계에서 집행성패에 영향을 미치는 요인들은 과도한 상징적 목표로 인해 과소집행이 나타나는 경우, 규제포획으로 인해 느슨한 집행결과가 나타나는 경우, 정부실패의 유형으로 다루어지는 파생적 외부효과와 분배적 불평등이 나타나는 경우, 그리고 비민주적 집행과정과 비민주적 성과가 나타나는 경우 등으로 정리할 수 있다.

3) 과잉규제의 역설

정책목표의 적절성을 논의하기 위해서는 규제의 역설(逆說)에 대해서 이해하는 것이 유용하다(Sunstein, 1990: 106-107). 그는 어떠한 개혁전략이건 규제 국가(regulatory state)의 역설(paradox)이라 불리 우는 것에 굴복하게 된다고 한다. 정확하게 그들이 의도한 목적들과 반대되는 결과를 야기한다는 의미에서 자기 파괴적(self-defeating)이다. 4가지의 주요한 예들을 볼 수 있다. 첫째, 최고로 이용 가능한 기술(BAT; best available technology)을 요구하는 것은 기술발전에 찬물을 끼얹는 것이다. 기술진보를 가져오는 데 경제적으로 높은 비용을 지불하게 함으로써, BAT 전략은 역설적으로 혁신을 지체시켰다. 둘째, 건강과 안전의 이해관계에 있어서 새로운 위험들을 규제하는 것은 기존 위험들을 영속화시키는 것이며, 결국은 건강과 안전을 감소시키는 것이다. 셋째, 규제를 통해서 자원을 재분배하려는 노력들은 사회의 가장 취약한 구성원들에게 해를 끼치는 것으로 결말이 날 수 있다. 최저 임금은 많은 노동자들을 돕기도 하지만, 그것은 또한 고용 시장에 사람들이 전혀 접근할 수 없게 한다. 살기에 알맞은 거주에 대한 법적 요건들과 임대 통제는 사회의 밑바닥에 있는 사람들이 주거를 획득하는 것을 금지한 결과가 되어, 그들에게 해로운 결과를 가져온다. 넷째, 엄격한 규제적 과잉규제(over-regulation)는 최소한 규제자가 집행상의 재량을 갖게 될 때 (불합리한 규제에 선택적으로 불응하면서) 과소규제(under-regulation)를 산출한다. 아이러니하게도, 작업장과 환경 부분에서 독성 물질들에 대한 엄격한 통제들은 극도로 약한 규제를 가져왔다. 그 이유는 정부기관들은 일단 규제하게 되면, 전체 산업의 생존에 위협을 가하면서 비합리적인 논점에 따라 규제를 해야 하기 때문이다.

Sunstein(1990)에 의하면, 이러한 역설(逆說)들은 경험적 진실들(empirical truths)이다. 그리고 규제의 역설들에 대해 완전한 평가를 하기 위해서는, 다양한 효과들의 크기에 대해서 알아야만 한다. 만약에 자기 파괴적인 규제 전략들의 존재가 현상유지 혹은 시장에 전적으로 의존하는 체계에 대한 만족의 이유로 받아들여진다면, 그것은 재앙이 될 수 있다. 반면에, 역설들에 대한 이해는 개혁을 위한 전망 있는 전략들을 입안하는 것을 가능하게 해 줄 것이다. 목표는 과거의 실수로부터 배우는 것이다. 이는 규제정책의 집행에 있어서 과잉목표와 과잉규제가 가져올 역설적인 위험들에 대해서 경고하고 있는 것이다.

이와 관련하여 Pressman과 Wildavsky(1983: 125-146)는 정책목표가 실현되지 못하는 이유를 잘못된 정책집행과 연방 고위관료들의 높은 수준의 열망(highly set aspirations) 때문이라고 설명했다. 즉, 적은 재원으로 단기에 많은 성과를 내려고 하기 때문에 정책목표가 실현되지 않는다는 것이다. 따라서 그들은 집행과정연구에 목표설정도 포함되어야 함을 강조하였다.

본 연구에서는 정책결정단계에서 중대한 게임도박 사건이 발생하여 여론이 들끓으면 정책결정자는 과잉의욕으로 과잉목표를 설정하고, 집행과정에 들어서면 재량을 가진 집행자들에 의해 규제는 완화되어 집행되면서 결국 과소규제를 생산하는 과정을 과잉규제로 정의한다. 한편 집행자들이 과잉규제에 충실히 적응할 경우 풍선효과 등 파생적 외부효과를 초래할 수 있음을 중시할 것이다.

4. 분석틀

본 연구의 종속변수는 단기적으로 불건전한 사행성 게임장을 시장에서 퇴출시키는 정책 산출(policy output)과 게임 산업의 육성과 건전한 게임문화를 정착시키는 장기적인 정책효과(policy effect)로 구성된다. 이러한 종속변수의 실현여부에 따라서 집행이 성공인지 혹은 실패인지 여부가 결정된다. 그리고 정책집행에 따른 부작용을 포함하는 정책결과는 정책효과를 반감시키는 정책비용으로 분석할 것이다.

<그림 1> 과잉규제의 역설에 대한 분석틀

<그림 1>에 나타난 바와 같이, 사행성 게임장 근절과 건전한 게임문화 조성 정책의 집행성패인 종속변수에는 여러 가지 독립변수들이 작용하게 된다. 규제정책은 크게 정책결정단계의 원인과 정책집행단계의 원인, 그리고 환경적 요인이 작용하여 집행성패를 결정하게 됨을 보여주고 있다. 집행성패의 원인이 되는 독립변수들은 다음과 같다.

첫째, 정책내용의 인과성과 소망성은 집행주체와 정책대상집단의 순응여부를 결정하는 핵심적인 요인이다. 정책목표는 적합하고 적절한지, 정책수단은 정책목표를 달성하기 위한 인과관계가 명확하고 소망스러운지 분석하고자 한다. 둘째, 정책결정과정에서 대통령의 관심과 문화관광부의 정책의지가 정책내용뿐만 아니라 집행과정 전반에 영향을 미친다. 특히 법령상 게임에 사행행위의 개념이 내포되어 ‘바다이야기’와 같은 경품제공유기기구가 탄생하면서 부작용이 발생하고, 이로 인해 사행성 게임장 근절이라는 과잉규제가 결정되는 과정을 살피고자 한다. 이러한 정책결정과정을 정책집행과정과 연계하여 논의하는 것은 문제의 근원에 보다 정확하게 도달할 수 있는 접근방법이다. 셋째, 과잉규제에 대해서 기초지방자치단체 및 검․경을 포함하는 집행주체가 집행의욕과 능력 정도에 따라 어떠한 정책대응구조를 보이는지 분석하고자 한다. 넷째, 이러한 과잉규제에 게임개발업체와 영업주들이 어떻게 대응하는지 살펴보고자 한다. 다섯째, 본 연구에서는 여러 가지 환경적 요인들 중에서 2006년 여름 우리사회를 뜨겁게 달구었던 권력형 비리 사건인 ‘바다이야기’ 사태를 중심으로 하는 사회적 사건과 이에 대한 언론의 역할을 집중적인 분석의 대상으로 삼는다.

Ⅲ. 과잉규제의 산출과 효과의 분석

1. 과잉규제의 산출과 효과의 분석 - 단속성과: 반쪽의 성공

위법행위에 대한 단속은 당연하다. 건전한 게임문화 조성과 사행성게임장 근절이라는 정부정책은 목적에 부합하게 결정․집행되어야 한다. 성인게임장에 대한 영업허가는 등록조건에 맞는 것이라면 거부할 수 없는 것이며 영업주 또한 정당한 방법으로 건전한 게임문화 조성에 기여해야 한다. 게임산업의 육성 발전을 위해서는 영업주 스스로도 사회의 기본질서를 유지하면서 개인의 영리를 추구해야 한다. 그러나 영업주들은 게임기 조작을 서슴지 않았기 때문에 강력한 단속의 빌미를 제공했다. <표 3>에 나타난 바와 같이 성인게임장의 수가 바다이야기 사건을 계기로 급격히 축소되었다. 이는 사행성 게임장 근절에 대한 정부의 강력한 의지가 작용하여 불법영업을 할 수 없도록 제도적 장치가 작동했기 때문이다. 게임법의 개정으로 상품권 환전을 금지하고 1시간당 1만원의 순수한 오락을 즐기게 하여 사행성을 배제하고 위반행위를 강력하게 단속하면서 영업주가 영업을 하면 할수록 적자가 나는 구조로 만들어버린 것이다. 정부에서 불법으로 규정한 사행성 게임을 공식적으로 몰아내는 데 성공한 것이다.

<표 3> 부산광역시 3개 구․군의 성인게임장 수 추이 - 단속성과

구 분	합계	수영구	남구	기장군
2004.12.31	130	36	71	23
2005.12.31	146	41	73	32
2006. 6.30	148	45	66	37
2006.12.31	133	36	58	39
2007. 9.30	47	10	29	8

사행성 게임장에 대한 규제는 2006년 7월 바다이야기 사건을 계기로 매우 강화되었다. 2002년부터 상품권이 성인게임장에 경품으로 도입된 이후 큰 사건 없이 운영되어 왔다. 성인오락실에 대한 단속권은 허가권자인 구청과 상급단체인 시청, 문화관광부가 가지고 있으며 또한 경찰, 검찰 등 관련기관도 단속권한을 가지고 있다. 특히 영업허가권자인 구청에서는 허가를 해주고 위법사항이 발생하면 단속도 해야 하는 이중의 역할을 하고 있다. 자체 단속뿐만 아니라 민관 합동단속도 수시로 집행되고 있다. 오락실은 사회구성원 대다수의 부정적인 인식으로 인해 허가청의 자체단속보다는 합동단속 또는 경찰의 자체 단속건수가 더 많다. 행정처분 건수도 2006년 7월 바다이야기 사건 이후로 급격히 증가하였다. 사행성 게임장 근절을 위해 정부의 강력한 단속이 실시되었기 때문이다. 위반업소에 대한 단속 또는 위반사항이 없더라도 업소에 대한 지도점검을 실시할 때 허가청에서는 지도가 중심이지만, 단속전담기관에서는 실적 위주로 하기 때문에 단속건수는 증가될 수밖에 없는 실정이다.

사행성 게임장에 대한 강력한 단속으로 인해 불법 행위에 이용된 게임기, 즉 사행성 불법 게임기는 단속과정에서 관련 공무원에 의해 압수되어 폐기되고 있다. 불법 게임기도 개인의 사유 재산이기 때문에 법원의 엄격한 판결에 따라 환불 또는 폐기된다. 폐기물처리업체인 (주)한국자원에 따르면 1대당 폐기비용은 약 15,000원 정도가 소요되고 있으며 이는 또 다른 자원낭비가 되고 있는 실정이다. <표 4>는 행정처분의 실적을 비교해 본 것인데, 2006년 7월 바다이야기 사건으로 대대적인 단속이 집행된 후 행정청의 처분은 증가하였음을 나타내고 있다. 뿐만 아니라 영업정지건수의 변화를 보면 단속의 강도가 지속적으로 높아져 단기적 정책목표 달성에 성과를 보이고 있음을 알 수 있다. 그러나 이러한 보이는 성과를 훨씬 능가하는 보이지 않는 부작용을 초래했다.

바다이야기 사건 전에는 소수의 게임물이 압수되어 자체적으로 폐기과정을 거쳤으나 사건 이후는 압수된 게임물이 다량 발생하여 자원재생공사에 위탁 처리하고 있다.

<표 4> 행정처분 실적

구 분	연도별	합계	세부내역
			영업정지	경고	과태료	등록취소
	합계	279	105	133	29	12
수영구	소계	104	48	48	4	4
	2005년	24	7	14	3	-
	2006년	25	14	10	1	-
	2007년 9월	55	27	24	-	4
남 구	소계	127	34	63	22	8
	2005년	15	2	9	4	-
	2006년	58	6	47	5	-
	2007년 9월	54	26	7	13	8
기장군	소계	48	23	22	3	-
	2005년	9	4	3	2	-
	2006년	13	6	6	1	-
	2007년 9월	26	13	13	-	-

2. 과잉규제에 따른 정책비용의 분석

1) 단속에 따른 부작용

첫째, 정부정책을 신뢰하여 투자한 성인게임장 영업주에게 재산상의 손실이 발생했다. 오락실 운영자는 바다이야기 사건으로 큰 손해를 보았다고 한다. 성인오락실을 운영하려면 영상물등급위원회(현재는 게임물등급위원회)에서 심의를 받은 게임물 중 영업주가 선택해서 구입하여 운영한다. 바다이야기 게임기는 1대당 가격이 500만원을 넘는 고가였는데, 단속 이전에 원금을 회수하고 수익을 본 경우는 문제가 없지만, 투자 시기가 강력한 단속을 전후한 경우에는 원금을 회수하지 못하고 낭패를 보고 말았다.

바다이야기 게임기는 1대당 가격이 평균 5~7백만 원의 고가로 거래되고 있으며 이의 유통도 계약 맺은 업체에서 이루어집니다. 업소에 50대가 비치될 경우 최소 2억 5천만 원이 소요되고 이에 부대시설인 인테리어 등을 설치하면 3억 원의 비용이 듭니다. 명의상 영업주가 있고 실제 영업주는 2~3명이 공동으로 투자하는 경우가 많습니다. 영업만 잘되면 3~4개월 안에 본전을 건지는 경우도 있습니다(수영구 성인오락실 영업주 A씨 면담, 2006. 9).

오락실 영업주 A씨의 면담 내용을 보면 모든 성인 오락실 업자가 부자가 되는 것으로 되어 있다. 그러나 또 다른 영업주 B씨는 실제로 돈을 버는 업소는 불과 10%도 안 된다고 이야기한다.

일반 성인오락실은 많이 있지만 바다이야기 성인오락실은 지점별로 게임기가 판매되기 때문에 순수 바다이야기 게임장은 적습니다. 유통회사가 거래 시에 거리 등을 참고하여 판매하기 때문입니다. 이득을 본 업자와 손해를 본 업자의 공식적인 통계가 없기 때문에 많은 부당이득을 보았다고 누구도 장담할 수 없습니다. 업계에서 떠도는 것은 소문에 불과할지도 모릅니다. 오락실이 잘 된다고 은행에서 돈을 빌려 개업을 한 사람들 중에 대다수는 도산되는 경우가 많습니다(수영구 성인오락실 영업주 B씨 면담, 2006. 9).

둘째, 사행성 게임장의 집중적인 단속으로 음성화되는 경향이 나타나고, 다른 게임물의 단속은 소홀해졌다. 한정된 인력으로 음지에서 일명 ‘바지 사장’을 두고 불법 영업을 하는 업소들에 대한 단속도 어렵고 온라인게임, 아케이드게임, 모바일게임 등 모두를 완벽하게 단속하는 것은 무리다. 그리고 현실적으로 많은 비용이 소요된다. 성인오락실의 단속이 대대적으로 이루어진 2006년 하반기 당시에 다른 사행성 게임장에는 단속의 손길이 미치지 않고 있었음을 아래의 보고서를 통해서 알 수 있다.

초등학교 앞 문구점 등에는 크게 두 가지의 미니게임기들이 설치되어 있다. 하나는 스트리트 파이터류의 미니 아케이드 게임기류와 칩이나 메달이 나오는 코인분출형 메달게임기의 두 종류이다. 최근에는 연예인 사진이 들어있는 카드 자판기라는 이름으로 문화상품권 등을 교환해주는 게임기도 성행하고 있으며 이러한 게임기들은 전국적으로 약 50만대, 시장규모 750억 원대의 거대한 시장을 형성하는 것으로 추산되고 있다(부산 청소년유해환경감시단 워크숍 교육자료, 2006).

이러한 게임기들은 설사 영등위의 등급분류를 받았다 해도 경품제공기능을 내포하고 있어 설치자체가 불법이다. 그럼에도 불구하고 관련법을 모르는 문구점 주인들의 무지를 이용해 유통업체들이 무차별적으로 유통시키고 있는 상황이다. 이렇듯 초등학교 주변에도 경품의 문화상품권이 등장함으로써 사행성 게임기가 사회 전반적으로 팽배해 있다. 사행성 게임장 근절 단속의 한계점으로 나타나고 있다.

2) 게임 산업의 위축

2002년부터 사용되기 시작한 경품용 상품권은 지난 2005년 5월에 22종을 인증하여 사용토록 하다가 불과 3개월도 지나지 않은 상태에서 2005년 8월부터 19종을 사용토록 지정제로 변경하였다. 문화관광부의 승인제도에서 한국게임산업개발원의 지정제로 바뀌면서 당초에 인증된 상품권의 종류 중 63%정도가 그대로 지정되어 사용되었다. 상품권 지정제도가 시작된 2005년 8월부터 2006년 7월까지 1년간 발행된 5,000원짜리 경품용 상품권은 모두 60억장으로 총액만 무려 30조원에 이른다. 경품용 상품권이 실제 게임장에서 몇 차례 더 사용되고 있는 점을 감안하면 실제 유통액은 이보다 더 컸을 것으로 추정된다(문화일보, 2006. 8. 21).

2005년 8월부터 지정되어 사용되어진 상품권들은 2006년 ‘바다이야기’ 사건을 계기로 2007년 2월을 전후해 모두 철회되어 사실상 게임장에서는 사용할 수 없게 되었다. 게임장에서 상품권 기계는 있었지만 상품권을 사용할 수 없었고, 경품취급기준고시를 통해서 2007년 4월 28일까지만 사용가능하다고 규정해 놓았다. 이렇게 볼 때 행정의 신뢰성과 상품권 업자의 손실이 불가피하게 되었다. 정책의 잦은 변경은 이용자의 불만을 초래하고 많은 경제적 손실을 가져왔다. 바다이야기 사건 이전에는 아케이드 게임물 중 18세 이상 성인용 게임물의 등급분류 통계를 보면, 2005년 1월부터 9월까지 총 1,060건(월평균 117건)이 게임물의 심의허가를 받을 정도로 활발했다. 그러나 바다이야기 사건 이후 아케이드 게임물의 18세 이상 성인용 게임물심의 관련 2007년 1월부터 9월까지의 통계를 보면 0건으로 나와 있다. 이렇듯 게임물의 심의허가 건수가 전무한 것은 바다이야기 사건이 게임 산업의 위축을 가져 왔음을 실증해 주는 것이다. 과잉규제의 효과가 단박에 나타난 것이다.

Ⅳ. 과잉규제의 역설

1. 과잉규제의 내용

게임강국을 만들기 위해서는 게임 산업이 육성되어야 한다. 하지만 이 과정에서 게임중독자의 가정파탄과 게임장의 사행성이 지나치게 늘어나서 사회문제화되고 말았다. 이러한 상황에서 어떻게 하면 적합한 정책목표를 설정하고, 과잉수준이 아닌 적절한 수준의 달성목표를 설정하고 인과관계 있는 정책수단을 선택할 수 있겠는가?

첫째, 사행성 게임장 근절을 통한 건전한 게임문화 조성과 게임 산업의 육성은 적합한 정책목표로 판단된다. <표 3>에 나타난 바와 같이, 2006년 7월 ‘바다이야기’ 사건을 시점으로 성인게임장 영업소의 수를 비교해보더라도 사행성 게임장 근절의 정책목표는 달성되었다고 볼 수 있다. 그러나 불법행위를 차단하면서 적정한 수준의 성인게임장은 요구되기 때문에 ‘근절’이라는 정책목표는 지나치게 과잉된 목표로 판단된다. 많은 관련업계 즉, 상품권 발행사, 게임기 개발사, 환전소 등이 잇달아 도산되고 폐업되었다. 결국 사행성 게임장 근절효과보다는 그에 따른 정책비용이 많이 소요되었음을 알 수 있다.

둘째, 2007년 1월에 상품권 환전을 전면 금지하고 4월 등록제에서 허가제로 규제가 강화된 것은 사행성 게임장을 근절하겠다는 정부의 강력한 정책의지였으나 장기적으로 건전한 게임문화 육성과 게임 산업 양성 목표와는 인과성이 부족했다. 사행성 게임의 근원지인 경품용 상품권 제도는 상품권 업자, 환전상인, 이용자 등에게 많은 비용을 초래하게 만들었다. 또한 악덕 게임기변조업자와 영업주 등의 부도덕한 행위로 인해 불법 게임기가 유통되어 건전한 게임문화를 조성하는데 역행하였기 때문에 사행성 게임장만 단속하여 근절시켜야 하나 건전한 게임장마저도 무더기로 피해를 보는 경우가 허다하게 발생하였다. 게임장 영업주는 고가의 게임기를 구입하여 영업을 하다가 강력한 단속으로 인해 게임기를 압수당하면서 많은 피해를 보았다. 일부의 게임중독자, 일부의 가정파탄자를 보호하기 위해 다수를 희생하는 것이 적합한 정책목표인지 검토가 필요하다. 게임제작업자의 도산, 영업주의 파산, 불법 게임기의 파쇄 등 많은 사회적 비용의 부담을 가져왔다. 바다이야기와 같은 등급분류를 거친 합법적인 사행성 전자유기기의 광범위한 유통은 게임을 사행적인 것으로 인식시키는 이외에 정상적인 아케이드 게임산업을 몰락시키는 결과를 가져왔다.

셋째, 성인게임장 과잉규제에는 인과관계 오류가 발견된다. 성인 게임장 근절에 초점을 맞추면서 불법행위를 차단하는 제도설계가 이루어지지 않아 게임 산업을 초토화시켰지만, 게임 이용을 음성화시키는 결과를 초래했다. 게임 산업의 육성과 사행성게임장 근절의 목표는 서로 상충되는 정책목표라 할 수 있다. 세계 최고의 게임 산업 대국으로 부상하기 위해서는 게임 산업을 활성화시켜 국가경쟁력을 확보해야 한다. 또한 불건전한 사행성 게임장을 근절시켜 ‘도박공화국’이라는 언론의 지탄도 받지 않아야 한다. 2006년 ‘바다이야기’ 사건을 계기로 성인게임장이 사라지게 되었다. 게임법에서 영업시간을 오전 9시부터 오후 12시까지 규제하고 성인게임장에서의 경품인 상품권이 완전히 자취를 감추게 되었다. 게임의 결과에 따라 상품권을 받을 수 없는 것이고 단순히 즐기기만 하는 게임장으로 바뀐 것이다. 경품도 없고 시간당 이용금액도 1만원(당초에는 9만 원 이하)으로 제한되는 법규는 사행성 게임장을 근절했다. 이렇듯 영업이익이 발생치 않을 정도로 강력한 규제정책이 시행됨으로 성인게임장의 운영이 사실상 어려운 업종으로 전락하고 말았다.

정부가 성인게임장에 대해 강력한 법집행을 하는 것은 오락실 업자의 생계를 막는 것인데, 일방적인 시행은 이해하기 어렵습니다. 1대당 5백만 원 정도의 기계가 하루아침에 불법 오락기로 되어 버렸으니 부도뿐만 아니라 은행에 많은 빚을 지고 있어 정부가 원망스러울 뿐입니다(부산시 수영교차로 영업주 D씨 면담, 2007. 5).

성인게임장에 대해 허가를 할 때는 언제이고 이제 와서 문을 닫으라니 이는 정부 정책의 실패라고 영업주들은 말한다. 정상적으로 허가를 받은 영업장은 존치하고 불법 행위를 일삼는, 즉 게임기를 개조하여 사행성을 조장하는 불법 게임장은 적발 단속되어야 한다. 또한 문제의 업소에 대해서는 강력하게 단속을 실시했어야 했다.

2. 과잉규제의 형성과정

첫째, 바다이야기 사건이 발생하면서 치밀한 정책설계가 이루어지지 못하고 여론에 가장 빠르게 호소할 수 있는 ‘사행성 게임장 근절’이라는 과잉규제가 형성되었다. 이로 인해 지방재정확보와 문화산업을 위한 재원 확보라는 장기적 정책구상이 무색하게 되어버렸다. 2002년 게임 산업의 진흥을 위해 도입된 경품용 상품권 제도로 인해 게임 산업의 진흥보다는 사행성을 부추기는 형태로 운영되었다. 이런 가운데 2006년 7월 바다이야기 사태가 발생하면서 성인게임장 규제정책결정은 정책대상집단의 의견 또는 단체의 의견을 받아들이지 않고 강력하게 결정되었다. 2006년 1월부터 시작된 성인게임장의 자율영업시간 준수(밤 2시까지만 영업) 캠페인은 영업주의 자발적인 행동으로 시작되었다. 건전한 게임장의 운영을 위해 사행성 게임장의 근절을 위하여 업계 스스로 정화를 시도하는 것이라고 했다. 그러나 과잉규제의 형성과정에서는 업계의 자율적인 목소리는 반영되지 못했다. 대안 없는 문화관광부의 상품권 폐지로 인한 업계의 피해는 상상을 초월했다. 상품권이 2007년 4월 28일까지만 사용 가능하고 이후에는 폐지됨으로 업계의 재산적 손실 약 5조 7천억 원으로 추정했다(한컴산회보 제29호, 2006. 9. 15). 게임법이 2006년 4월 28일 공포되어 2006년 10월 29일부터 시행될 예정이었는데, 이런 와중에 2006년 7월경에 바다이야기 사건이 발생하였다. 법률을 시행도 해 보기 전에 게임기의 심의와 관련된 문제가 발생되어 게임장에 대한 정책을 변경해야 하는 상황이 되었다. 그리하여 2007년 1월 19일 개정 법률을 통해 상품권 환전업을 전면금지하는 규제정책을 실시하게 되었다. 여론의 압박을 받으면서 성인게임장에 대한 규제는 인과관계를 치밀하게 따져보지 못하고 화급하게 결정되고 말았다.

둘째, 바다이야기 사건으로 성인게임장 정책에 대해 국정의 최고 책임자가 사과하는 사태까지 이르렀다. 문광부가 화급하게 정책결정을 서두를 수밖에 없었던 이유도 여기에 있었다.

노무현 대통령은 2006년 8월 31일 사행성 성인게임물 바다이야기 파문과 관련해 '국민에게 너무 걱정을 끼쳐 드린데 대해서 매우 송구스럽게 생각한다.'며 마음으로 사과드린다고 말했다. 정책적 책임 또는 오류에 대한 책임을 인정한 것이다(동아일보, 2006. 9. 1).

3. 집행주체의 선택적 집행

게임업체들과 면식관계를 의식하지 않아도 되는 검찰과 경찰의 정책대응 방식은 적응적 집행(A)으로 이해된다. 경찰을 포함한 집행주체의 지속적이고 강력한 단속으로 영업소는 정상적인 영업이 불가능한 경우가 많이 발생하였다. 이 시기에 매일 관할경찰서에서 단속을 나가고 합동교류단속으로 하루에도 몇 번씩 단속반을 출동시켜 이용객들도 불안해하면서 영업주들이 사실상 영업을 포기하도록 압박했다(수영구 성인오락실 영업주 D씨 면담, 2006. 12). 이때 관할 세무서에서도 허가기간과 상품권 매출을 감안하여 세금을 추징했다고 한다. 그래서 2008년에 이르면 공식적으로 성인게임장은 모두 문을 닫게 된다.

경찰은 건전한 근로의욕을 떨어뜨리고 사회 발전을 저해하는 바다이야기 등 사행성 게임장을 일소하기 위해 지난 15개월간 모든 경찰력을 동원해 단속에 집중했다. 대로변이나 번화가, 대형 상가의 소위 ‘목 좋은 자리’를 차지하던 수많은 게임장은 식당과 옷가게 등 정상적인 업소로 바뀌고 일확천금을 노리는 사람들을 유혹하던 화려한 간판들은 많이 사라졌다. 그러나 아직도 경찰과 불법 사행성 게임장과의 전쟁은 계속되고 있다(네이버뉴스, 2007. 9. 30).

그러나 성인게임장에 대한 영업허가가 자치단체인 구청에서 이루어지고, 불법 행위에 대한 단속도 구청에서 실시한다. 정상적인 영업허가를 해주고 단속을 한다는 것은 상호모순이 발생한다. 즉, 자기의 지역주민에게 적법하게 영업을 하도록 당부해놓고 위반행위를 처벌하기 위해 단속한다면, 단속이 소홀해 지기 쉬운 단점을 가지고 있다. 당해 주민에게의 불이익 처분은 면식관계 때문에 미온적일 수밖에 없다. 본연의 업무처리에도 시간이 모자라는 실정인데 단속에 행정처분까지 해야 하는 부담이 작용하고 있다. 특정한 사건이 발생하거나 민원이 발생할 때 또는 지시가 있을 때 단속이 집행되는 경우가 많다. 관계 공무원은 중앙정부의 정책결정에 대한 지방정부의 집행에서 정책을 따르지 않으려니 감사가 두렵고 위법이 되며, 영업주에게 처벌을 하려고 하니 직접 허가를 해준 업체로서 면식관계가 있어 심리적 딜레마에 빠졌다고 고백한다. 중앙정부에 대한 집행주체의 정책대응은 정책의 내용 등에 따라 선택적 집행(B)을 했다는 분석이 가능했다.

<그림 2> 중앙정부에 대한 집행주체의 정책대응 유형

		집행주체 집행능력
		높음	낮음
집행주체 집행의욕	높음	적응적 집행(A)	과소 집행(C)
	낮음	선택적 집행(B)	비집행(D)

4. 영업자의 집행불응 - 불합리한 과잉규제에 대한 합리적 불응

첫째, 성인게임장에 대해서만 선택적으로 과잉규제를 하는 부분에 대해 강력하게 불응하였다. 성인게임장 영업주의 입장에서 볼 때 카지노 같은 도박 산업은 양성화를 시켜주면서 일반서민이 많이 찾는 성인게임장은 강력하게 단속해서 근절시키는 것은 형평성에 문제가 있다고 주장한다. 성인게임장에 대한 규제대상집단들은 다양한 형태로 의견을 표출하였다. 간담회 개최, 세미나개최, 회보에 발표기회 제공, 고문으로의 영입 등의 방법으로 정책결정자에 접근하였다. 그러나 성인게임장관련 이익단체인 (사)한국컴퓨터게임산업중앙회에서 매월 발행되던 회보인 ‘한컴산회보’는 2006년 9월 이후에는 발행되지 않았고, 이들은 게임관련 법령에 대한 헌법소원을 추진하기도 하였다.

성인오락실 영업자들은 2007년 1월부터 규제가 강화되어 경품용 게임기 미승인, 상품권 제도 폐지, 주거지역에서의 영업제한, 기존 성인게임물의 재심의 등으로 사실상 영업이 불가함에도 영업소는 폐업하지 않고 등록된 상태로 영업소의 문을 닫은 채로 정부의 정책변화를 관망하고 있었다. 현행법 하에서는 게임기에 경품이 없는 상태이기 때문에 1시간에 1만 원 이하의 돈으로 게임물을 즐기기만 하는 제도로 변화되었다. 영업소는 영업이익이 주어져야만 운영을 할 수 있으나 전기요금도 나오지 않는 실정이었다. 성인게임장이 사행성 게임장, 즉 도박장이라고 하면 위법행위에 대해 모두 처벌해야 하나 영업주만 처벌될 뿐 이용자는 처벌을 받지 않고 있다. 영업주는 단속되어도 벌금만 내면 되고 이용자는 다시 찾아와서 사행성 게임을 계속해도 되는 현상이 발생되어 영업주는 순응을 하지 않고 있다.

정부가 성인게임장을 허가해 놓고 이제 와서 하지 말라고 하니 영세한 업자는 어떻게 해야 합니까? 옛날에도 갑자기 성인게임장의 부패를 없앤다고 법을 바꾸더니 약 6개월 정도 지나니 다시 영업을 할 수 있게 해주더군요. 그래서 이번에도 조금 지나면 완화를 해줄지 몰라서 영업장의 등록증을 버리지 못하고 가지고 있습니다. 임대료만 월 수백만 원씩 지출하고 있는 상태입니다(수영교차로 주위 A업소 대표자 면담, 2007. 8).

둘째, 과잉규제의 집행은 다른 건전한 게임 산업에도 영향을 미쳐 도산에 이르고 있기 때문에 강력한 불만과 불응을 표출하고 있다. 게임법의 개정으로 기존 승인된 게임기를 재심의하여 영업해야 하지만, 등록된 제작업체 2,839개의 대다수가 개발사업 중단, 폐업, 도산 등으로 심의신청을 하고 있지 못하고 있기 때문에 15,094개의 아케이드 게임장은 속수무책이었다(한국게임산업진흥원, 2007: 278). 오락실을 자주 찾는다는 어떤 이용자는 카지노, 경마장, 경륜장 등도 성행하고 있는데 성인오락실만 영업하지 말라고 하면 형평성에 맞지 않는다고 한다. 외국인을 위한 카지노는 관광호텔 등에 많이 있으나 내국인을 위한 카지노는 강원랜드를 제외하고는 없는 실정이다. 부산같이 먼 지역에서 강원도까지 간다는 것은 시간과 경비가 과다하게 소요된다. 성인오락실이 이를 대신하고 있다고 부산지역의 영업주들은 말한다.

셋째, 성인게임장 영업자들은 생존을 위해 불법과 편법적인 수단을 선택했다. 영업등록 후에 업소는 홍보 전단지를 제작하여 홍보한다. 다른 업종의 홍보전단지를 살펴보면 건전하고 투명하게 전화번호, 대표자 등도 함께 홍보하지만 성인오락실의 홍보전단지는 대표자도 없으며 연락전화번호도 없다. 또한 사행성을 부추기는 선정적인 문구를 기재하여 홍보하고 있다. 광고내용에 대해 사행성 여부의 적용을 해야 하는데 구체적인 판단의 기준이 모호하여 어려운 경우가 있다. 광고에 대한 규제도 현행의 게임법에서는 위반내용이 대폭 확대․구체화되어 게임장의 광고자체를 할 수 없는 상황이 되었다. 규제대상집단인 성인게임장의 영업주는 오락실 규제정책에 대해 불만이 많다. 정상적인 영업소가 아닌 불법 무허가 업소를 차려놓고 영업을 하다가 자주 적발된다. 이는 이용자가 있기 때문이다. 단순한 경제논리인 수요와 공급의 원칙에 따라 사행성 도박 게임이용자가 있기 때문에 영업장이 생기는 것이고 다른 매체인 온라인 사이트를 통해서 게임을 하는 ‘풍선효과’가 발생하는 것이다. ‘바다이야기’ 사건 이후 성인오락실은 위장 영업을 통해서 단속에 대응하였다. 단속전담반의 집중적인 단속으로 게임업소가 문을 닫고 있으며, 어떤 업소는 단속을 피하기 위해 아예 간판을 다른 상호를 달고 위장 영업을 하는 경우가 종종 있다. 경찰, 검찰, 그리고 구청에서 많은 인력을 투입하여 강력한 단속을 실시한 결과 합법적인 사행성 게임장은 많이 사라졌지만, 2008년 3월 16일 KBS 4321의 ｢'바다이야기‘ 그 이후｣보도에 의하면, 일명 ‘메뚜기 영업’을 통해 불법 무허가 게임장은 여전히 운영되고 있고, PC게임으로 은밀하게 성행하고 있다고 한다. 그리고 영업의 이익을 극대화하고 한탕주의를 하기 위해 게임기를 개조하여 제공하다가 단속반에 적발되는 경우가 있다. 게임장에서 상품권이 폐지되었음에도 일명 ‘딱지 상품권’을 사용하여 사행성을 조장하고 영업을 할 수 없음에도 폐업하지 않는 등 정부의 규제정책에 대해 순응능력과 순응의욕도 낮다고 볼 수 있다. 정책대상 집단의 대응유형은 완전불응(D)에 해당된다.

음비게법에서는 불법 광고에 대한 규정이 미흡했으나, 바다이야기 사건 이후에는 강력한 법과 실질적 단속으로 인해 영업주가 처벌을 두려워해서 광고용 홍보물은 제작․배포하지 않았다. 실무적으로 볼 때 공공도로변에서의 불량 전단지가 없어져 쾌적한 도시환경조성에 크게 기여하였다. 위반 시의 행정벌은 과태료 500만원이다.

<그림 3> 규제대상집단의 정책대응의 유형

		규제대상집단의 순응능력
		높음	낮음
규제대상집단의 순응의욕	높음	완전순응(A)	부분불응(C)
	낮음	합리적 불응(B)	완전불응(D)

등록한 성인게임장의 영업주는 2007년 4월 이후에는 사실상 영업을 할 수 없음에도 폐업신고를 하지 않고 있었다. 규제가 완화되기를 기다리고 있었다. 영세한 업종으로 영업장을 임대하여 영업을 못하면서도 임대료를 부담하고 있었다. 이러한 방편으로 행정쟁송을 통한 대응이 활발하게 이루어졌다. 영업주의 승소율은 극히 낮았지만 행정소송을 하여 집행정지를 신청함으로써 장기간 영업을 할 수 있었기 때문이다. 부당한 행정처분에 대한 이의신청이 아닌 불법 영업행위를 더 연장하고자 이의신청을 하고 있었던 것이다.

5. 바다이야기 사건과 언론의 선정적 대응

성인게임장에 대한 언론의 부정적이고 선정적인 보도로 인해 건전한 게임장마저 많은 불이익을 받은 것으로 분석되었다. ‘빈대 잡으려고 초가삼간 태운다’는 속담 격이 되었다. 바다이야기 사건을 계기로 성인게임장에 대한 언론의 선정적인 보도가 급속하고 과도한 규제형성에 영향을 주었다. 국내 게임 산업 시장규모는 2005년 말 당시 8조 6,000억 원이었고 성장률은 33%에 달했다. 미래 성장산업인 문화산업 중에서 가장 높은 수치였다. 그런데 게임 산업에 대한 사회적 불신은 건전한 게임이용자를 감소시키고 고급인력의 유입을 차단하여 게임 산업의 역량을 약화시켰다. 2006년 여름 ‘바다이야기’ 사건 이후 언론은 심층적인 보도보다는 선정적인 보도에 치우쳤는데, ‘자고나면 게임장 부산은 도박장’이라는 제목에서도 알 수 있듯이 성인게임장에 대해 신랄하게 비판하였다.

도심은 성인오락실 천국이다. 게임장이 우후죽순처럼 발생하여 ‘도박천국’이 되고 있다. 게임장이 주택가까지 침투하여 최근 6개월에 2배 이상 증가하여 2,000여 곳으로 추정된다. 건전한 PC방까지 벼랑 끝으로 몰고 있다. 등록요건만 갖추면 영업허가를 받을 수 있다(국제신문, 2006. 7. 18).

바다이야기 사건 이후 언론은 연일 성인게임장에 도박중독자의 발생, 가정파탄자, 폭력사건 등에 대해 보도하였다. 게임장이 건전한 게임문화의 장이 아닌 도박장소로 오인 받고 있다. 예컨대 ‘오락실서 생활비 잃은 가장 자살’이라는 언론의 보도내용도 이를 뒷받침한다. 2006년 7월 ‘바다이야기 사태’로 고위 정책결정자들과 연루된 의혹들이 연일 지면을 차지하였다. 이 시기에 경품용 상품권의 98.5%가 ‘도박용’으로 변질되어 사용되었다. 바다이야기 게임기 사건이 보도되고 이에 많은 국민은 그렇게 믿고 있었다. 이러한 경향은 신문의 한 사설인 ‘도박광풍 누가 부채질 했나’에서도 나타나고 있다.

성인게임장의 도박광풍 누가 부채질 했나? 대한민국은 지금 거대한 도박공화국이 돼버렸다. 오랜 경기침체 속에서도 성인오락실 1만 5,000개와 성인 PC방 4,000개는 연일 만원을 이루고 있다. 성인오락실에서는 바다이야기 같은 사행성 오락기기가 밤새 돌아가고 PC방에서 중독성이 더 심하다는 온라인 도박게임이 한창이다. 성인오락실 피해자는 주로 저소득층이다. 짧은 시간에 많은 돈을 잃고 가정파탄에 이른 서민들이 속출하고 있다(동아일보, 2006. 8. 21).

성인게임장 규제정책에 대한 언론의 보도와 같이 사행성게임장 규제의 측면에서 사회적 비용은 사회구성원 전체에게 분산되고, 규제에 따른 편익도 사회 구성원 모두에게 분산되는 대중정치 현상이 나타났다(Wilson, 1980). 따라서 여론의 풍향계에 따라 정책결정이 좌우되는 특징을 보인 것이다.

<그림 4> Wilson의 규제정치이론의 적용
구 분		감지된 편익
		넓게 분산	좁게 집중
감지된 비용	넓게 분산	대중정치	고객정치
	좁게 집중	기업가 정치	이익집단정치
출처: 최병선(2001: 126); Wilson(1986: 430)

6. 분석결과의 종합과 논의

바다이야기 사건을 계기로 사행성 게임장 근절과 건전한 게임문화 조성을 위한 정책목표를 달성하기 위해 성인게임장 규제정책은 강력하게 집행되어 성인게임장은 현저히 감소하였다. 이는 사행성 게임장 근절이라는 단기적인 정책산출(policy output)의 측면에서 긍정적인 기여를 하였지만, 게임 산업 육성과 건전한 게임문화의 조성이라는 좀 더 종국적인 정책효과(policy effect)에는 부정적인 영향을 미친 것으로 나타났다. 더구나 게임업소가 도산하고 성인게임장 산업에 있어서 풍선효과가 나타나는 등 부정적인 정책결과(policy outcome)를 초래했다. 이러한 집행결과에는 어떠한 요인들이 영향을 미친 것일까?

<그림 5> 인과구조의 차이에 따른 시간구조의 차이

구 분		결과의 시계
		단기	장기
원인의 시계	단기	Ⅰ (성인게임장 근절)	Ⅱ (게임산업의 육성)
	장기	Ⅲ (게임산업의 육성)	Ⅳ (건전한 게임문화)

출처: Pierson(2004: 81-92)

<그림 5>에 나타난 바와 같이, 원인의 작용에 따른 즉각적인 결과가 나타나는 Ⅰ유형은 스냅사진에 비유된다. Pierson(2004: 79-102)은 기존 정치학 연구는 대부분 시차(temporal lag)를 고려하지 않고 Ⅰ 영역에 해당하는 연구를 수행했음을 지적한다. Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ 사분면의 경우 원인과 결과의 작용이 축적되어 점진적으로 이루어지는 점진적인 과정(slow moving)이다. 성인게임장의 근절은 단기적으로 즉각 정책목표를 달성하여 정치적 효과를 볼 수 있지만, 게임산업의 육성과 건전한 게임문화의 정착은 매우 장기적으로 효과를 볼 수 있으며, 그래서 정치적으로 인기가 없는 정책목표이다. 결국 단기적인 과잉목표가 장기적으로 매우 중요하고 궁극적인 정책목표를 구축해버리는(crowding-out) 역설적인 현상이 나타난 것이다.

이처럼 사행성게임장 근절의 정책목표를 달성하기 위하여 강력한 법 제정을 통해 이루고자 하였으나, 건전한 게임장마저 도산하는 결과와 게임 산업 전체에 부정적인 결과를 초래했다. 첫째, 정책목표는 단기적으로나 부분적으로는 적합했지만 장기적으로나 전체적으로는 부적합했다. 무엇보다 이미 이해관계가 형성되어 정책조정이 쉽지 않은 상태에서 사행성 게임장 근절이라는 극단적인 정책목표를 설정한 것은 적절한 수준 이상의 과도한 규제로 평가되었다. 인허가 규제에서는 사행성을 조장하는 상품권의 환전업 등을 금지하는 강력한 법제정이 사행성 게임장의 진입을 막는데 큰 영향을 미쳤다. 게임물 내용상의 심의규제는 성인게임물에 대해 경품을 아예 없애는 게임기로 제도화되어 사행성 게임장의 근절에 기여하였다. 또한 심의 승인된 게임물의 불법 유통을 통제하는 게임제작(배급)업자의 등록제 강화도 정책목표 달성에 영향을 준 것으로 분석되었다. 사행성 게임장을 근절하는 정책 목표가 성인게임장을 없애 버리는 결과를 초래한 것이다. 바다이야기 사건의 여파로 영업의 이익이 발생치 않는 구조로 정책변화(policy change)가 일어나면서 정책대상집단의 순응이 어려운 구조를 만들었다. 또한 사행성 게임장의 단속과 불법게임물의 압수․폐기 등 많은 사회적 비용의 부담을 초래했다. 많은 사행산업 중 일반 시민이 많이 찾는 성인오락실만 단속하고 제도화하여 근절하는 것은 규제정책의 내용 구성면에서도 미흡한 부분이 있다. 결국 사행성 게임장 근절이라는 단기적인 정책산출(policy output)의 측면에서 긍정적인 기여를 하였지만, 건전한 게임문화의 조성이라는 좀 더 종국적인 정책효과(policy effect)에는 부정적인 영향을 미친 것으로 나타났다. 더구나 게임업소가 도산하고 성인게임장 산업에 있어서 풍선효과가 나타나는 등 부정적인 정책결과(policy outcome)를 초래한 것으로 나타났다.

둘째, 바다이야기 사건이 발생한 가운데 언론의 선정적인 보도와 여론몰이가 시작되면서 과잉규제가 형성되었다. 정치권은 2006년 7월경에 바다이야기 사건이 터지면서 언론의 선정적인 보도로 인해 정치적 부담을 느꼈기 때문에 화급하게 2007년 1월에 환전업 규제와 성인게임장에 경품제공 금지 규정을 포함하는 과잉규제를 생산하였다. 이때 공청회를 개최하는 과정에서 게임협회를 중심으로 조직적인 반대가 이루어졌지만, 사행성 게임을 근절하고자 하는 여론을 무시할 수 없는 상황에서 과잉규제가 이루어진 것으로 분석되었다.

셋째, 집행주체 역시 여론의 압력을 받으면서 단기간에 집중적인 단속을 할 수밖에 없었던 것으로 평가된다. 중앙정부의 성인게임장 규제정책에 대한 집행주체의 대응은 바다이야기 사건을 계기로 강력한 단속과 행정처분으로 이어져 사행성 게임장 근절이라는 정책산출에는 긍정적인 영향을 미쳤다. 그러나 게임 산업을 위축시키는 부정적인 정책결과를 초래했다. 다만, 지방정부는 조직, 인력, 장비 등 집행능력은 가지고 있었지만 온정주의의 작용으로 집행의욕 면에서는 다소 미흡하여 선택적 집행(selective implementation)을 하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 그러면서도 본청의 감사압력을 받으면서 결코 단속을 소홀히 할 수는 없었다고 한다. 그러나 검찰과 경찰의 엄정한 단속과 적응적 집행이 가세하면서 단기간에 사행성 게임장을 공식적으로 근절하는 성과를 거두었다.

넷째, 정책대상집단의 정책대응방식이다. 2007년 1월 성인게임장의 상품권 전면금지 정책과 환전업 금지 등 관련법의 강력한 시행으로 영업주와 관련업계는 재산상의 손실을 보았다. 정책내용이 과잉규제를 내포하여 합리적 불응을 포함한 집행 불응 현상이 광범하게 나타나면서 정책결과에 부정적인 영향을 미친 것으로 나타났다. 성인게임장만 강력하게 규제한다고 믿고 있는 영업주들은 불공평한 정책내용에 대해 불만이 많았고, 게임기 개․변조를 통해 한탕을 하려는 소위 한탕주의가 기승부리게 된 중요한 원인을 제공하였다.

다섯째, ‘바다이야기’ 사태와 같은 사회적 사건과 언론의 선정적 보도는 정책결정과정과 결과에 중대한 영향을 미친 것으로 분석되었다. 바다 이야기 사건이 터진 2006년 7월 이후 언론에서는 ‘도박공화국’이란 용어를 사용해가면서 성인게임장에 대한 부정적이고 선정적인 내용의 보도로 일관하였다. 이로 인해 2007년 1월 성인게임장에 대한 규제정책의 내용은 사행성 게임장을 근절하는 방향으로 정립되었다. 이로 인해 건전한 게임문화의 조성보다는 사행성․도박성 게임장이라고 보도하여 일반시민에게 좋지 못한 영업장으로 인식되어 결국 게임업종에서 사라지는 위기에 직면하게 되어 과잉규제의 논란을 불러온 것이다. 특히 ‘바다이야기 게임기 사건’이 성인게임장의 규제내용에 획기적인 변화를 가져왔다고 볼 수 있다. 부정적이고 선정적인 언론의 보도는 정책결정자로 하여금 강력한 법 제정을 하는데 영향을 주었다.

Ⅴ. 결 론

본 연구는 게임 산업을 양성하기 위해서 사행성을 부가한 정책이 역설적으로 사행성을 음성화시키면서 게임 산업까지 위축시킨 과정을 정책집행이론과 규제정치이론에 근거하여 풀이해본 것이다. 2006년 7월 ‘바다이야기’ 게임기 사건을 계기로 성인게임장에 대한 정책은 규제일변도로 변경되었다. 2007년 1월에 들어서면서 사행성 조장의 가장 중심부에 있던 상품권 제도의 전면폐지, 기존 성인게임물의 재심의 제도, 성인게임장의 허가제도 등 사실상 영업이 어려울 정도로 과도한 규제정책을 결정하여 집행하였다. 사행성 게임장을 완전히 근절시키고자 규제정책을 집행하였으나 오히려 불법적으로 음성화되고 오히려 건전한 성인게임장이 파산하는 역설적 현상이 나타났다.

사행성 게임장이 난립하여 도박중독자가 발생되고, 재산상의 손실에 따른 가정파탄 등 사회의 부정적인 면을 치유하는 것은 국가의 책무이다. 그러나 ‘바다이야기’ 게임기 사건으로 인해 급격하게 위축된 게임 산업에 대해서도 국가는 산업정책적인 책무를 진다. ‘게임 산업의 육성과 사행성 게임장 근절’이라는 서로 모순된 정책목표를 가진 성인게임장 정책은 사행성 게임장이 사라져 단기적 효과성 측면에서는 목표 달성을 했다. 그러나 불법 게임기의 파쇄, 영세 영업자의 도산, 상품권 업체의 부도 등 많은 사회적 비용을 초래하였으며, 경마장과 경륜장 등 사행산업 중 오직 성인게임장만 업종에서 사라지는 측면과 사행행위자는 처벌받지 않고 영업주만 처벌을 받았다는 점에서 입법과정에서 섬세한 배려가 부족했다.

성인게임장의 상품권 제도의 근거인 ‘경품취급기준고시’가 불과 5년 동안 6번이나 변동되는 일관성의 결여로 집행과정에서 심각한 혼란을 초래했다. 게임 산업의 규제는 표현의 자유 및 영업의 자유가 상존하는 가운데 청소년의 보호와 사회기본 질서의 유지라는 공익목표가 설정되어 있는 규제영역이다.

결국 성인게임장 규제정책은 2006년 7월 ‘바다이야기’ 게임물 사건으로 인해 아케이드 게임물을 취급하는 영업소가 거의 업종을 포기하는 결과를 초래하여 과잉규제에 속한다고 볼 수 있다. 사행성 게임장 근절이라는 공식적이고 단기적인 측면에서는 긍정적인 기여를 하였지만, 건전한 게임문화 조성이라는 좀 더 종국적인 정책효과(policy effect)에는 부정적인 영향을 끼쳤으며, 관련 업계가 도산하고 성인게임장이 은밀하게 지하로 숨어들면서 풍선효과가 나타나는 등 부정적인 정책결과(policy outcome)가 나타났다. 메뚜기 성인오락실이 활개를 치고 공해상에서 바다이야기 게임기가 이용되는 풍선효과를 피할 수 없는 실정이다. MBC 뉴스 투데이 2008년 4월 30일자 보도에 의하면, 전체이용가 등급으로 허가를 받은 후 5,000원 이하의 골프공을 경품으로 지급하여 편법으로 운영하는 불법 성인오락실이 여전히 성행하고 있다고 하였다. 이를 통해 인간의 사행성 본성을 외면하고 극단적인 과잉규제를 추진하게 되면 문제해결보다는 음성적으로 사회를 더 불건전하게 몰아갈 수 있다는 사실을 확인할 수 있다. 바다이야기 게임기 사건 이후 모든 연관 게임 산업이 위축되고 건전한 게임장마저 도산하였기 때문이다. 현장의 목소리는 이러한 맥락을 담고 있다.

성인이 즐길 수 있는 사행성 성인게임장은 도박중독자, 가정파탄자 등이 많이 발생하지 않는다면 존치하는 것이 좋다고 생각합니다. 영업주와 이용자들의 한탕주의 행태가 변화된다면 건전한 오락실은 유지하는 것이 필요하다고 봅니다(부산광역시 남구청 담당자 면담, 2007. 8).

따라서 정책의 목표와 우선순위를 명확하고 현실적으로 정의하는 작업이 요구된다. 첫째, 정책목표를 적절한 수준에서 조율하여 영업시간과 베팅액수를 제한하면서 건전한 성인게임장 업주들이 영업이익을 확보할 수 있도록 하는 제도설계를 고려할 수 있다. 이것이 게임 산업의 육성도 가능하도록 하는 현실적인 정책설계로 평가된다. 둘째는 사행성 게임에 대한 현실적인 수요를 고려하여 적극적으로 양성화시키는 방안을 고려할 수 있다. 2006년 7월 경품제공유기기구인 ‘바다이야기’ 사건은 게임 산업을 육성하기 위해 사행성을 결합하여 발생한 가슴 아픈 정책결과이다. 결국 노무현 정부는 사행성을 몰아내기 위해서 경품용 상품권 허용 금지 등 게임 산업을 함께 몰아낼 수밖에 없는 정책선택을 하였다. 이렇게 형성된 과잉규제에 대해 집행주체와 대상 집단이 불응하면서 정책효과가 왜곡될 수밖에 없었던 것이다. 따라서 게임은 순수성을 유지하면서 흥미를 유발할 수 있는 산업으로 육성하고, 도박을 의미하는 사행행위는 사행행위특별법 등 별도의 허가 장치를 통해 예외적으로 양성화시켜 관리하는 것이 합리적인 대안임을 제안한다. 내국인이 게임 욕구를 해소하는 강원랜드 같은 내국인 카지노가 지역적으로 설치되어 게임이용자의 최소한 욕구를 해소할 수 있는 ‘놀이의 장’을 양성화하는 방안이 현실적일 것으로 판단된다. 사행성은 인간의 본성에 가깝기 때문에 현실을 무시하고 이를 지나치게 억제하려는 정책선택은 음성적인 불법행위를 만연케 하고 해외에서 도박광풍에 빠지는 등 풍선효과를 극대화시키기 때문이다.

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김정오(金正午): 부경대학교에서 행정학석사학위(규제정책집행실태와 영향요인에 관한 연구, 2008)를 취득하고, 현재 부산광역시 수영구청에서 근무하고 있다. 주요 관심분야는 정부규제론, 정책집행론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 “규제정책집행실태와 영향요인에 관한 연구: 성인게임장 규제사례를 중심으로” 등이 있다.

<E-mail: kjo99@busan.go.kr>

김창수(金昌洙): 서울대학교에서 행정학박사학위(환경정책 집행영향요인의 분석, 2000)를 취득하고, 현재 부경대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 환경정책론, 정부규제론, 해양수산정책론 등이다. 최근 발표된 논문으로는 “환경규제의 시계추 현상의 해석(2006)”, “하천 살리기 네트워크의 성공조건(2007)” 등이 있다.

<E-mail: csookim@pknu.ac.kr/논문접수일: 2008. 5. 27/심사게시일: 2008. 4. 16/심사완료일 2008. 8. 8>