지방자치단체 문화재행정의 진단과 및 대안 모색*

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 275～296

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* 이 논문은 2008년도 조선대학교 학술연구비의 지원을 받아 연구되었음

Diagnosis on Cultural Heritage Administration of Local Government and Finding its Alternatives

서 순 복**

** 제1저자

권 오 철***

*** 교신저자

국보 숭례문 소실 이후 문화재의 중요성이 증대되고 있는 현실에서 우리나라 일선 지방지방자치단체의 문화재행정 실태분석을 시도한 본 연구를 통해 조직 관리적 토대가 매우 제한적이며, 시도간에 있어서도 편차가 크게 나타나 이에 대한 개선이 시급한 실정이다. 문화재행정의 경우 규제적 민원업무의 성격과 전문가적 업무성격을 동시에 요구하고 있는 만큼, 조직관리적 측면에서도 일반적인 대안은 물론, 이러한 특성을 보다 효과적으로 달성할 수 있는 새로운 조직관리적 대안의 모색이 필요하다. 새로운 조직형태의 탐색이나 내부인력의 전문성 제고방안, 외부인력의 협력확보방안 등은 그러한 노력의 한 형태이다. 종합행정을 특징으로 하는 지방자치단체에서 문화재행정을 위한 이러한 대안이 단기적으로 모두 실천성을 갖기에는 분명 한계가 있는 것이 사실이지만, 문화재행정의 역량강화를 위한 다양한 조직관리적 대안을 도출하고, 제안하는 것은 지방 문화재행정에 대한 관련 논의가 미비한 현실에서 논의의 토대를 제공하고, 변화를 위한 제반 가능성을 보여줄 수 있다는 점에서 이다. 지방자치단체의 문화재행정은 현재와 같은 여건 하에서 단체장의 의지가 중요한 변수가 되는 바, 지방자치단체의 내부적인 개선노력과 함께 단체장의 문화재행정에 대한 이해와 관심제고, 즉 인식변화를 이끌어 낼 수 있는 중앙정부의 노력과 지원 또한 아울러 요구되어진다.

주제어 : 문화재, 문화재행정, 문화재정책, 문화재위원회, 문화재 보존

Ⅰ. 문제제기와 연구목적

최근 국보 제1호인 숭례문이 전소되었다. 화재 이후에도 숭례문 광장에는 애도하는 수천여 명의 인파가 몰렸다. 일부 시민들은 손에 국화꽃을 들고 나오기도 했고 직접 숭례문의 흑백사진을 설치해 놓고 추모하는 시민도 있었다. 화재 현장엔 제사상까지 차려졌다. 엄숙히 예의를 갖춰 술을 따르고 절도 올린다. 크고 작은 문화재 화재가 있었지만 이번처럼 추모 열기가 뜨거운 경우는 이례적이다. 숭례문을 잃은 상실감이 일종의 사회적 신드롬으로까지 번져 가고 있다. 한 시민단체는 숭례문 광장에 숭례문 사진을 걸어 놓기도 했다(매일경제, 2008.2.18). 이어령 전 문화부장관은 방송인터뷰에서 ‘이전에는 돌과 나무로 된 건축물로 비쳐졌던 것이, 지금 보니까 마치 생명체․얼․육체나 피를 가진 600년 산 선조가 누워있는 것 같은 생각이 든다. 문화재가 있을 때는 모르더니, 빈터가 되니 사람들이 이렇게 허전해하는구나. 비로소 문화재가 뭔가를 알았다’고 웅변적으로 숭례문 화재의 의미를 말하였다(KBS, 2008.2.13).

지방자치단체 문화재행정의 진단과 및 대안 모색

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

역설적이지만 문화재를 화재로 잃어버린 후 문화재의 중요성과 민족적 상징성을 깨닫게 되었다. 요즘 같은 지방화 시대에 지방문화재 및 문화재행정에 대한 관심 또한 제고되고 있다. 문화재전문가들에 의하면, 문화재 행정의 필요성으로써 다음 사항을 제기하고 있다(한국행정연구원, 2000). ① 문화재에 대한 국민의 인식과 관심 증대, ② 지자체의 지역개발추진에 따른 문화재보존과의 갈등증대, ③ 관리대상 문화재의 급등, ④ 국제적 문화재교류 증대, ⑤ 문화재의 관광․산업자원화 필요성 증대, ⑥ 개발에 앞선 조사․연구의 필요성 급등, ⑦ 정보화의 급진전, ⑧ 남북교류증진에 따른 북한문화재 조사 및 관리협조 필요성 증대, ⑨ 환경오염의 악화. 일반적으로 문화유산의 경우 유형의 문화유물을 근간으로 하지만, 문화재는 유형․무형의 문화재를 모두 포함한다(전재경, 2000: 1). 문화재행정은 문화재의 원형보전 및 체계적 관리를 바탕으로 다양한 전통문화를 현대적으로 계승․발전하여 국가이미지 제고와 창조적 수용을 모색하는 중앙 및 지방정부의 행위를 말한다.

일선 지방자치단체에서 지방문화재행정은 과부하가 증대되고 있다. 현재 지방자치단체의 문화재행정실태는 중앙정부와 비교하여 권한이나 책임 측면에서 상당히 취약한 모습을 보여주고 있으며, 중앙정부의 예산지원에 토대한 최소한의 행정력만을 보유하고 있는 실정이다. 그러나 참여정부출범이후 행정의 전 범위에 걸쳐 중앙정부가 수행하던 기능의 지방이양이 이전과 비교하여 가속화되고 있으며, 문화재행정에 있어서도 현상변경허가 일부업무 등의 지방위임으로 문화재보존관리에 대한 지방자치단체의 역할이 증대하고 있는 실정이다.

기존에 문화재에 관한 연구들은 문화재보존을 위한 제도(김현수․임도완, 2007; 김창규, 2006; 손진상, 2006, 유창민․이재근, 2004), 문화재의 사회경제적 쟁점(이창언, 2005; 이보아, 2004), 문화재 관련 콘텐츠(박소연, 2005; 장호진외, 2004) 관련 연구는 다소 있으나, 행정학 분야에서 진행된 문화재 행정 관련 연구는 매우 빈약한 실정이다(임승빈, 2002; 임승빈외, 2000). 그러나 지방문화재행정에 대한 연구가 거의 없는 현실에서, 지방문화재행정에 대한 업무부담은 증가하고 특히 이번 숭례문 방화사건을 계기로 문화재보존행정에 대한 국민적 관심과 수요가 증대되고 있는 현실에서 문화재 관련 일선 지방자치행정현장에서 접하게 되는 실태와 문제점을 진단하고 그 정책적 처방을 제시할 필요가 있다. 이와 같은 연구 필요성에 따라 본 연구는 지방자치단체, 특히 광역자치단체인 시도의 문화재행정에 대한 기구 및 인력적 측면에서의 실태 및 문제점을 살펴보고, 이에 토대하여 지방문화재행정의 효과적 조직관리를 위하여 요구되는 정책적 개선방안을 제언하는데 연구목적을 두고 있다.

본 연구는 최신 연구자료가 아니라는 점에서 다소 한계가 있으나, 연구시점에 비해 일선 문화재지방행정의 현실이 크게 변화된 것이 아니고, 정책처방의 방향 제시는 지금도 유효하며, 가까운 시점에전국 광역자치단체를 대상으로 비교적 상세한 실태조사를 실시하였다는 점에서 향후 후속연구자들을 위한 탐색적 연구(exploratory study)라는 점에서 의의를 찾을 수 있다(Mayer & Greenwood, 1980).

Ⅱ. 지방자치단체 문화재행정에 대한 이론적 논의

1. 문화재행정의 의의 및 수행체계

가. 문화재의 의의

문화재는 그 생활양식이 만들어낸 유형·무형의 가치가 있는 것으로서 흔히 문화재(cultural properties) 또는 문화 유산 (cultural heritage)으로 표현된다. 이 용어는 산업혁명 이후 영국에서 천연자원의 개발이 활기를 띠게 됨에 따라 자연의 파괴와 역사적 문화유산의 훼손을 예방하기 위하여 일어난 민간의 자발적인 보호운동의 과정에서 문화적 가치를 지닌 산물이나 보존할  가치가 있다고 판단되는 것을 지칭하는 의미로 처음 사용되었다. 우리나라에서 문화재라는 용어는 1950년대부터 사용되기 시작하였으며, 1962년 문화재보호법이 제정되면서부터 공식적으로 사용되었다.

문화재청, 문화재 보존관리 및 활용을 위한 기본계획, 2002.

문화재보호법 제2조에서는 인위적․자연적으로 형성된 국가적․민족적․ 세계적 유산으로 역사적․예술적 또는 학술적․경관적 가치가 큰 것을 문화재로 정의하고 있으며, 문화재는 성격에 따라 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속자료로 크게 구분하고 있다. 유형문화재는 건조물, 서적, 고문서, 회화, 조각, 공예품 등 유형의 문화적 소산으로서 역사적․예술적 또는 학술적 가치가 큰 것과 이에 준하는 고고자료를 말하며, 무형문화재는 연극, 음악, 무용, 공예기술 등 무형의 문화적 소산으로서 역사적․예술적 또는 학술적 가치가 큰 것을 의미한다. 다음 기념물은 사지․고분․패총․성지․궁지 등의 사적지와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적․학술적 가치가 큰 것과 경승지로서 예술적․경관적 가치가 큰 것 그리고 동․식물, 광물들 중에서 역사적․학술적 가치가 큰 것을 말하며, 민속자료는 의식주․생업․신앙․연중행사 등에 관한 풍속․습관과 이에 사용되는 의복․기구․가옥 등으로 국민생활의 추이를 이해함에 불가결한 것을 내용으로 한다.

한편 문화재는 그 지정주체에 따라 국가지정문화재, 시․도지정문화재, 문화재자료로 구분하며, 지정여부에 따라 지정문화재와 일반동산문화재․매장문화재 등의 비지정문화재로 구분하기도 한다. 지정문화재는 문화재를 보호․관리하기 위하여 특별히 선별해 놓은 문화재로서, 그 지정기준은 역사성, 학술성, 예술성, 관상성, 생활문화성, 희소성 등을 들 수 있다. 그리고 지정문화재가 아닌 건조물 또는 기념이 될 만한 시설물 중에서 보존 및 활용을 위한 조치가 필요한 문화재를 보호하기 위한 등록문화재가 있다. 국가지정문화재의 종류에는 국보․보물․사적․명승․천연기념물․중요무형문화재․중요민속자료가 있으며, 시도지정문화재에는 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속자료 등이 있다. 문화재자료는 시도지사가 국가지정문화재 또는 시도지정문화재로 지정하지 않은 문화재 중 향토문화 보존에 필요하다고 인정되는 것을 시도조례에 따라 지정한 문화재를 말한다.

<표 1> 문화재의 구분

구분	지정문화재			비지정문화재
	국가지정문화재	시․도지정문화재	문화재자료
유형문화재	보물	유형문화재		매장 문화재
	국보
무형문화재	중요무형문화재	무형문화재
기념물	사적	기념물
	사적 및 명승
	명승
	천연기념물
민속자료	중요민속자료	민속자료

나. 문화재행정의 수행체계

문화재행정은 기본적으로 우리가 가지고 있는 문화재에 대하여 보존관리하는 데 있는 바, 문화재보호법 제2조의 2에서 문화재의 보존․관리 및 활용은 원형유지에 있음을 원칙으로 밝히고 있다. 문화재는 어떠한 형태로도 변형되거나 변질되어서는 안되며, 문화재는 본래의 자리와 공간에 있어야 하고, 문화재는 지속적으로 보존․관리하여 후손에게 물려주어야 하며, 문화재는 주변 자연환경, 역사문화환경과 조화를 이루어야 함을 문화재 보존․관리의 기본원칙으로 삼고 있다. 이러한 문화재보존원칙을 수행하기 위한 문화재행정체계는 중앙정부인 문화재청과 지방자치단체의 문화재관련부서로 이루어져 있다. 문화재청의 경우 문화재행정에 대한 전반적인 정책을 제시하고, 예산을 수립․집행하며 관련정책의 조정 및 국제적 협력업무 등을 수행하며, 지방자치단체는 문화재청의 기본계획에 따라 문화재를 보존․관리하는 집행적 업무를 수행한다. 중앙정부와 지방자치단체간 관계는 여러 측면에서 살펴볼 수 있겠으나, 다음 표에서 제시하는 바와 같은 기본계획수립과정(문화재보호법 제13조 2)을 통하여 각 주체간 역할을 보다 명확히 규명할 수 있다.

<표 2> 문화재보존관리의 주체 및 기본계획수립과정

구분		기본계획수립역할
중앙정부	문화재청	- 문화재보존관리에 대한 중장기계획수립(국가지정문화재 중심) - 광역지방자치단체에 통보
지방자치 단 체	광역자치단체 (시․도)	- 기본계획에서 제시된 보존관리 기본원칙 및 정책과제별 세부추진과제를 기초로 하여 자체실정에 맞게 세부시행계획 수립(시도지정문화재 포함) - 문화재청 및 기초자치단체에 통보
	기초자치단체 (시․군․구)	- 기본계획 및 시도세부계획에 따라 사업집행 - 지역실정에 맞는 문화재보존관리를 위해 관련 조례 제․개정

다. 지방자치단체 문화재 보존역량 제고의 필요성

문화재는 우리 선조의 정신과 삶의 집합적 창조물로서 우리 민족의 정체성을 나타내는 것이고 한번 훼손되면 영원히 회복할 수 없는 것이므로 이를 잘 보존하여 후손들에게 물려주는 것은 이 시대를 살아가는 우리의 책무이다. 그러나 문화재 보존관리의 중요성을 인식하면서도 지방적 수준에서 지역개발, 개인의 사유재산권 행사, 문화재보존관리에 대한 전반적으로 낮은 국민적 이해정도 및 이에 기인하는 지방자치단체의 관심부족 및 취약한 행정력으로 인하여 문화재의 멸실과 훼손이 심각한 지경에 까지 이르고 있는 실정이다.

때문에 문화재 보존을 위한 행정부문의 역량제고 필요성은 다음과 같은 점에서 시급하게 요청된다. 첫째, 전통문화, 문화재 및 문화적 유산의 보존과 개발을 통해 민족의 정체성을 확보하여야 한다는 점이다. 둘째, 국가가 보존․개발할 가치가 있는 공공재로서의 문화재의 관리와 운영을 통해 문화적 이익 및 가치를 증대하기 위함이다. 셋째, 문화재 향수 및 교육기회의 제공을 통해 문화적 욕구를 충족시키는 등 문화복지의 실현에 기여하여야 하기 때문이다. 넷째, 문화재는 국부 창출을 위한 창의성의 원천이라는 점이다. 최근 들어, 국가간의 이동 및 교류를 촉진하는데 있어 부존자원이나 금융 등과 같은 경제적 요소 뿐 아니라 각 국이 보유하고 있는 무형적 자산, 즉 문화적 유산의 역할도 증가하고 있다는 점을 감안한다면 문화재정책의 중요성은 날로 강조되고 있다고 볼 수 있다.

한국행정연구원, 21세기 문화재정책과 그 실천방안연구, 2002.

행정부문의 역할필요성에 대한 앞서의 논의에서 지방자치단체 역시 예외가 될 수 없으며, 오히려 문화재가 소재한 현장에서 직접적으로 이루어지는 현장행정임을 감안하면, 역량제고의 중요성은 보다 커진다고 할 수 있다. 지방자치단체 문화재 보존역량제고의 필요성과 함께 한가지 고려해야할 사항은 현재 시점에서 지방자치단체의 문화재 보존역량제고가 지방자치단체의 노력만으로는 한계가 있다는 것이다. 지방자치단체가 가지고 있는 제한된 조직, 인력, 예산범위내에서 문화재행정부문에 대한 자원확보를 위해서는 지방자치단체 스스로의 노력과 함께, 유관 중앙부처인 문화재청의 정책적 지원이 요구된다.

2. 문화재행정 분석을 위한 기존논의 및 관련연구 검토

지방자치단체 문화재행정에 대한 분석과 관련한 이론적 논의의 검토는 크게 두 부분으로 나누어 살펴 볼 수 있다. 이는 문화재행정에 대한 연구자체가 거의 없는 상황에서 문화재행정에서 논의하고자 하는 조직이나 인력문제를 논의하기 위해서는 먼저 문화재행정에서 왜 조직이나 인력의 문제가 검토되어야 하는가에 대하여 살펴 볼 필요가 있으며, 그 다음에 조직이나 인력의 문제를 어떻게 살펴 볼 것인가의 문제를 분석해 볼 수 있기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 이론적 내지 선행연구에 대한 논의를 문화재행정에서 조직․인력에 대한 논의필요성 부분과 조직․인력부분의 문제를 어떻게 분석할 것인가로 나누어 살펴 본다.

먼저 행정의 어느 분야에서든 관련 정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 다양한 요인에 대한 고려가 필요하다. 그러나 이러한 요인들중에서 너무나 당연하기 때문에 종종 논의의 대상에서 제외되는 것이 있는 바, 바로 정책추진을 위한 조직과 인력의 적정 확보가 그것이다. 정책의 성공적 집행을 위하여 조직의 업무프로세스가 효과적으로 작동하고, 조직문화가 혁신성을 띠어야 한다는 주장이나, 조직내 인력이 전문성과 고객지향적 마인드를 가져야 한다는 등의 주장은 많은 학자들에 의하여 제기되어 왔다. 그러나 이러한 요인들은 사실상 적정 규모의 조직과 인력을 전제한 것이다. 적정 규모의 인력과 조직이 전제되지 않은 상황에서 여타의 정책집행 성공요인들은 2차적인 논의일 수 밖에 없기 때문이다. 그렇기 때문에 정정길(1989, 552)은 전문성을 가진 적정인력의 확보여부가 정책의 성공적 집행에 치명적인 영향을 미친다는 점을 사례를 통하여 제시하고 있는 바, 문화재행정에서도 관련 정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 적정 인력과 이들 인력을 담고 있는 틀, 즉 조직기구의 적정성 여부가 중요함을 보여준다. 경영학 부문에서도 조직의 기본 자원에 대한 검토중요성이 다양하게 제기되어 왔는데, 대표적으로 Abell(1993)이 경쟁조직의 분석을 위하여 제안한 이른바 빙산모델(Competitor Iceberg Model)을 들 수 있다. Abell에 의하면 경쟁조직의 분석을 위해서는 수면위에 나타나 있는 빙산부분과 같은 가시적인 부분과 수면아래 보이지 않는 빙산부분, 즉 비가시적인 부분에 대한 비교가 필요하다는 것이다. 여기서 Abell은 가시적 부분의 요소로 성과, 시장전략, 사업정의를 들고 있고, 비가시적인 부분의 요소로 자원, 핵심역량, 조직운영, 전략의도를 들고 있다. 비가시적인 부분의 경우 핵심역량, 조직운영, 전략의도의 경우 각각의 요소가 가지는 내면적 특성상 실체에 접근하는 것이 쉽지 않으며, 그 때문에 비가시적 부문에 대한 비교접근은 자원-조직규모, 인적자원, 재원 등-에 초점이 맞추어져 왔다. 한편 이석환․조경호(2005)의 연구는 전담조직기구의 설치가 조직구성원의 조직몰입도에 얼마나 주요한 영향을 미치며, 조직성과와 유의미하게 연관성을 가지는 가를 분석하였는 바, 앞서 정정길의 논의와 마찬가지로 행정에 있어 가장 기본적인 자원 즉, 조직기구와 인력의 적정성에 대한 분석 필요성을 제시한다.

다음 문화재행정 부문의 조직과 인력에 대한 기존 논의는 매우 제한적이다. 김수갑(1995)이 우리나라에서의 문화재보호정책의 현황 및 개선에 관한 연구를 통하여 문화재보호에 관한 법제적 측면의 분석과 함께 지방행정기구에 대한 논의를 하고 있으나 일부 지방자치단체에 대한 소개정도에 그치고 있으며, 이후 임승빈(2002)의 논의역시 문화재행정에 대한 일반적 정책방향을 제시하지만 기본 토대로서의 지방자치단체 문화재행정 조직이나 인력문제는 다루고 있지 못하기 때문이다. 때문에 본 연구의 문화재행정에 대한 조직, 인력적 측면에 대한 분석은 비록 광역자치단체만을 대상으로 하고 있지만 특정 지방자치단체군 전체를 대상으로 기초자료를 비교분석한다는 점에서 향후 연구를 위한 토대가 될 수 있을 것이다. 다만 여기서 지방자치단체 문화재행정조직 및 인력 등에 대한 분석을 어떻게 할 것인가의 문제가 대두되는데, 이에 대해서는 유사조직간 비교분석방법을 활용한다. 조직 및 인력에 대한 유사조직간 비교분석방법은 일찌기 경영부문에서 활용된 것으로 황대석․김문중(1989)은 적정인력여부를 판단하기 위한 경영적 측면의 방법으로 크게 거시적 접근방법과 미시적 접근방법으로 나누고 다시 전자의 경우 동종업계의 규모별 평균수준과 비교하는 방법, 손익분기점에 의한 방법, 부가가치에 의한 방법으로, 그리고 후자의 경우 work sampling 방법, 직무분석방법, 시간연구법, 표준시간자료법 등을 제시하고 있다. 이들 방법은 행정부문에서도 유효하게 사용되고 있는데, 거시적 방법에서는 유사조직간 비교방법이 전체적인 정원관리, 인력의 형평적 차원분석 등에 활용되고, 미시적 방법에서는 직무분석방법이 행정조직진단에 활용되고 있는 것이 그것이다. 특히 본 연구와 같이 광역자치단체 전체를 대상으로 하는 경우 유사단체간 비교방법이 유효성을 가진다. 물론 같은 광역자치단체라 할지라도 단체규모나 업무량 측면에서 차이가 나타나기 때문에 유사단체로 볼 수 있는 가하는 의문이 제기될 수 있겠지만, 첫째로 동급 자치단체로서 문화재행정에 대하여 동일한 기능과 권한을 가지고 있다는 점, 둘째로 문화재행정의 업무량 토대가 되는 문화재현황이나 민원량을 함께 비교해 봄으로써 그러한 문제를 어느정도 해소할 수 있을 것이다. 이 분석방법은 특히 일본의 지방자치단체 정원관리의 한 방법으로 사용되어 오고 있는데, 일본의 地方公務員定員問題硏究會(2003)는 유사 조직 비교방식의 장점으로 “마이크로방식(직무분석 등 업무량분석방법)이 개개의 사무량 측정을 기준으로 해서 직원수를 산정하는데는 많은 시간과 전문적인 노력이 필요하며, 더욱이 기획․입안 등의 부정형적 업무를 주로 하는 영역의 경우 업무량의 측정이 매우 곤란한 측면이 있다. 반면 매크로방식은 산정작업을 비교적 간단하게 할 수 있고, 사무량 측정이 곤란한 경우에도 직원수의 비교산정이 가능하다는 장점”이 있음을 지적한다. 다만 유사 조직 비교에 의한 매크로방식의 경우 현재상태에 대한 비교분석에서는 의의를 가지지만, 미래적 수요에 대해서는 한계를 나타내는 바, 이에 대해서는 보완이 필요함을 지적하고 있다.

조직에 있어 적정규모의 확보에 대한 논의는 민간부문 뿐만 아니라 공공부문의 조직에서도 조직활동을 위한 가장 기본적인 자원이라는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 때문에 민간부문에서 일찍이 이에 대한 연구가 적정인력관리라는 이름으로 시작되었다. 조직규모보다 적정인력관리가 먼저 논의되는 것은 인력규모가 정해지면 조직규모는 그에 따라 정하여지기 때문이다.

Ⅲ. 지방자치단체 문화재행정의 실태 및 문제점분석

지방자치단체 문화재행정의 실태는 여러 가지 측면에서 접근이 가능하겠지만, 여기서는 가장 기본적 분석요소가 되는 조직관리적 측면의 실태분석에 초점을 두고 분석한다. 일반적으로 조직관리의 경우 조직기구와 인력에 초점이 두어지는데, 조직기구의 경우 문화재행정을 수행하는 부서의 규모적 측면에, 인력의 경우 인력규모를 포함하여, 인력의 구성, 보직연한문제, 전문성의 보완장치로 운영되는 문화재위원회 등에 초점을 맞추어지는 바, 본 연구에서도 이를 준용하여 조직관리의 내부요소로는 조직기구와 공무원 인력운영의 측면을, 그리고 외부적인 측면에서는 문화재위원회에 대한 실태 및 문제점을 분석을 하였다.

1. 조직기구 및 인력규모의 실태 및 문제점

지방자치단체(광역자치단체)의 문화재관련 기구는 서울과 경북, 그리고 최근 특별자치도가 된 제주도청이 독자적인 과단위 조직기구를 가지고 있으며, 담당단위 기구의 경우에는 경남도청이 2개 담당으로 구성되어 있다. 이외에 대다수 시도의 경우 문화예술과 또는 문화관광과 등에 1개의 문화재담당으로 편재되어 있는 실정이다. 한편 인력의 경우 본청을 대상으로 볼 경우 과단위를 가지고 있는 서울과 경북이 20명이상의 인력을 보유한 반면, 여타 시도의 경우 5명~13명으로 나타나고 있다.

<표 3> 광역자치단체 문화재관련 기구 및 인력현황(본청대상)

구분		본청(2004)			본청(2007)			비고
		과	담당		과	담당
		기구수	기구수	인원	기구수	기구수	인원
시	서울	1	4	23	1	4	27
	부산	(1)	1	5	(1)	1	7
	대구	(1)	1	5	(1)	1	6
	인천	(1)	1	5	(1)	1	8
	광주	(1)	1	4	(1)	1	5
	대전	(1)	1	5	(1)	1	9
	울산	(1)	1	7	(1)	1	5
도	경기	(2)	2	11	(2)	2	12	2청사 포함
	강원	(1)	1	6	(1)	1	6
	충북	(1)	1	5	(1)	1	5
	충남	(1)	1	7	(1)	1	7
	전북	(1)	1	7	(1)	1	6
	전남	(1)	1	6	(1)	1	7
	경북	1	3	13	1	3	20
	경남	(1)	2	12	(1)	2	12
	제주	(1)	1	4	1	3	13
합계			22	125		22	125

* 문화재과가 아니라 여타부문과 복합구성된 경우(문화예술과, 문화관광과등)에는 ( )로 표기. 2004년의 경우 각 지방자치단체 제출자료(2004. 9. 기준), 2007년의 경우 7. 4 현재 각 시도별 홈페이지 해당부서제시 직원수치임.

시도간 이러한 인력규모에 대하여 업무단위별 업무량분석을 실시하지 않은 상황에서 정확한 적정인력을 산출해 내는 것은 불가능한 일이겠지만, 문화재행정수요와 비교하여 시도간 상대적 인력운용비교는 가능할 것이다. 비교를 위한 문화재행정수요는 여러 가지 요소를 통하여 측정가능하겠지만 무엇보다도 직접적으로 행정수요를 반영하고 있는 것이 지역내 문화재수와 문화재보수정비에 소요되는 예산이라고 할 수 있다. 전자의 경우 문화재행정과 관련하여 1차적으로 수요예측치를 산정해 볼 수 있는 지표이고, 후자의 경우 문화재보수예산이 전년도를 기준으로 해마다 시도에서 필요예산을 추정하여 계상된다고 볼 때 해당 시도의 문화재수요행정을 가늠하는 잣대의 하나가 될 수 있기 때문이다.

이를 위하여 먼저 각 시도별 문화재지정현황을 살펴 보면, 문화재지정건수는 경북이 1,613건으로 가장 많고, 다음으로 경남(1,274건), 서울(1,006건), 전남(977건) 등의 순서이다. 국가지정문화재의 경우, 서울이 704건으로 가장 많으며, 경북(541건), 전남(286건), 경기(247건) 등의 순으로 많으며, 지방지정문화재는 경북이 가장 많은 1,072건이고, 그 다음으로는 경남(1,055건), 전남(691건), 충남(654건)  등의 순서이다.

<표 4> 문화재지정현황

구 분	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	기타	합계	해제	총계
국가지정문화재 국보 보물 사적 사적및명승 명승 천연기념물 중요무형문화재 (보 유 자) 중요민속자료	142 399 69 0 0 10 36 (59) 48	3 15 4 0 1 7 3 (15) 0	3 26 6 0 0 2 0 (1) 4	1 21 18 0 1 10 4 (9) 0	1 6 2 0 0 1 1 (3) 3	0 2 1 0 0 0 0 (0) 0	2 5 4 0 0 3 0 (0) 1	19 142 57 0 1 15 5 (23) 8	8 54 13 0 2 31 1 (5) 11	13 69 18 1 0 22 2 (2) 21	27 85 43 1 0 14 4 (9) 20	7 90 31 0 2 27 2 (9) 13	18 134 38 3 3 44 13 (23) 33	53 263 96 3 3 56 7 (10) 60	10 103 48 1 2 35 9 (26) 11	0 2 5 0 0 38 4 (5) 8	0 0 0 0 0 43 19 (0) 0	307 1,416 453 9 15 358 110 (199) 241	1 26 13 0 2 107 7 (12) 4	308 1,442 466 9 17 465 117 (211) 245
소계	704	33	41	55	14	3	15	247	120	146	194	172	286	541	219	57	62	2,909	160	3,069
시도지정문화재 유형문화재 무형문화재 기념물 민속자료 문화재자료	187 34 24 28 29	56 13 46 4 32	49 15 11 4 34	54 15 52 2 21	27 15 26 7 26	33 14 40 2 48	13 3 43 0 17	145 39 155 10 109	135 16 79 4 111	226 14 109 15 49	147 34 154 19 300	185 22 106 34 148	214 28 196 36 217	323 27 134 125 463	397 28 234 20 376	20 15 50 7 3	0 0 0 0 0	2,211 332 1,459 317 1,983	245 36 193 17 171	2,456 368 1,652 334 2,154
소계	302	151	113	144	101	137	76	458	345	413	654	495	691	1,072	1,055	95	0	6,302	662	6,964
합계	1,006	184	154	199	115	140	91	705	465	559	848	667	977	1,613	1,274	152	62	9,211	822	10,033

※ 총계는 해제자료를 포함한 건수임.(2005.12.31.현재. 문화재청, 문화재연감, 2006)

한편 수요측정지표의 두 번째 요소로 제시한 예산의 경우 지정문화재보수예산을 통하여 좀 더 구체적으로 문화재수요정도를 예측해 볼 수 있는데, 아래 표에서 보는 바와 같이 2005년 이전의 경우 국고보조금의 형태로 지급되었지만, 2005년부터는 교부금에 대하여 각 시도에서 예산을 편성하고 있다. 시도에 따라 연도별로 다소 편차가 있는 경우도 있으나, 대체적으로 예산이 점진적으로 증가하고 있는 것을 볼 수 있다. 시도별로는 2006년의 경우 대구시가 784,350천원으로 가장 적고, 경북이 14,787,000천원으로 가장 많은 예산을 문화재보수에 사용하고 있다.

<표 5> 지방자치단체 문화재보수정비예산(단위:천원)

소재지	국고보조금 교부액		시도지정문화재보수정비 예산
	‘03년도	‘04년도	‘05년도	‘06년도
합계	36,918,900	40,731,500	93,469,979	89,237,136
서울	2,057,500	2,271,000	3,557,237	4,461,425
부산	1,512,000	1,300,000	2,706,667	1,835,294
대구	202,000	150,000	1,484,861	784,350
인천	1,445,000	510,000	3,675,419	1,476,125
광주	1,240,000	635,000	1,852,720	991,020
대전	180,000	551,000	322,500	1,157,250
울산	970,000	1,240,000	1,716,000	2,149,000
경기	1,397,000	1,789,000	5,230,187	5,684,118
강원	2,020,500	2,115,500	7,818,106	9,178,806
충북	896,000	1,730,000	5,811,000	5,498,000
충남	2,906,000	3,025,000	7,802,786	7,005,952
전북	2,371,000	2,697,000	6,000,000	6,886,000
전남	6,668,400	6,058,500	11,853,184	11,853,184
경북	5,386,000	6,503,500	17,793,564	14,787,000
경남	5,782,500	7,837,000	12,663,900	13,159,758
제주	1,885,000	2,319,000	3,181,848	2,329,854

※ ‘03, ’04년도 시도지정문화재보수정비 예산은 국고보조금(국고보조율 50%)을 기준으로 작성된 현황이며, ‘05, ’06년도 시도지정문화재보수정비비는 지방에서 편성한 예산을 기준으로 작성됨.

자료 : 문화재청, 국정감사 답변자료(2006.10.17).

위의 문화재 지정현황과 현재 시도별 공무원수를 대비해 보면 지역별 편차가 매우 크다는 것을 발견할 수 있다. 특히 시지역과 도지역을 보면 기구(담당단위)평균과 인력평균에서 양지역이 비슷한 규모를 가지고 있음에도 불구하고 해당 지역의 문화재행정수요와 비교할 경우 큰 차이가 나타난다. 즉 시지역의 문화재수가 평균 269건인데 반하여 도지역의 경우 평균 806건으로 시지역의 약 3배이며, 때문에 공무원 1인당 문화재건수 역시 시지역 평균 24건, 도지역 평균 61건, 기구적 측면에서 보더라도 조직구성상 최소단위 기구인 담당조직 1기구당 시지역이 평균 162건, 도지역이 565건을 관리하여 조직운영상 도지역이 상대적으로 기구, 인력적 측면에서 어려움이 있음을 알 수 있다. 또다른 수요지표인 지정문화재보수예산과 공무원수를 비교해보더라도 시지역의 경우 공무원 1인당 보수예산이 평균 214,178천원인데 비하여 도지역의 경우 그 다섯배정도인 1,088,132천원으로 나타나 도지역 문화재행정의 조직관리역량이 상대적으로 열위에 있음을 보여준다.

한편 시도별 문화재행정의 조직관리역량편차는 동일한 시나 도의 그룹내에서도 크게 나타나는데, 시의 경우 문화재건수와 대비하여 보면 서울시가, 예산측면에서 보면 울산시가 여타 시지역과 비교하여 상대적으로 조직운영에 어려움이 있을 것으로 예상된다. 다음 도지역은 문화재건수와 대비하여 기구나 인력을 볼 경우 경기도, 강원도, 경상북도 등과 비교하여 충청남도, 전라북도, 전라남도, 경상남도 등이 상대적으로 조직운영상 업무과부담의 요소를 안고 있는 것으로 판단되며, 이는 문화재보수예산대비 공무원수를 볼 경우에도 유사하게 나타나고 있다. 결국 이러한 사실은 개별 시도별로 적정 기구 및 인력을 판단하기에는 무리가 있지만, 시도간 기구 및 인력운영의 편차가 해당 시도간 공무원의 업무부담에 있어 형평성의 문제를 야기할 수 있는 만큼, 이에 대한 조정이 필요함을 보여준다는 점에서 의미를 가진다. 인력부문의 전문성 문제는 인력자체의 전문성 제고방안 마련은 물론 조직기구적 측면에서도 적정규모화의 모색과 함께 전문성을 부각시킬 수 있는 새로운 조직형태의 검토필요성을 제기한다.

<표 6> 지방문화재수요대비 행정조직실태

구분		인력	담당	문화재관리
				문화재수	1인당 문화재건수	1담당당 문화재건수	1인당 지정문화재 보수예산(천원)
시	서울	27	4	1,006	37.26	251.50	165,237
	부산	7	1	184	26.29	184.00	262,184
	대구	6	1	154	25.67	154.00	130,725
	인천	8	1	199	24.88	199.00	184,515
	광주	5	1	115	23.00	115.00	198,204
	대전	9	1	140	15.56	140.00	128,583
	울산	5	1	91	18.20	91.00	429,800
	시평균	9.57	1.43	269.86	24.41	162.07	214,178
도	경기	12	2	705	58.75	352.50	473,676
	강원	6	1	465	77.50	465.00	1,529,801
	충북	5	1	559	111.80	559.00	1,099,600
	충남	7	1	848	121.14	848.00	1,000,850
	전북	6	1	667	111.17	667.00	1,147,666
	전남	7	1	977	139.57	977.00	1,693,312
	경북	20	3	1,613	80.65	537.67	739,350
	경남	12	2	1,274	106.17	637.00	1,096,646
	제주	13	3	152	11.69	50.67	1,012,289
	도평균	9.78	1.67	806.67	90.94	565.98	1,088,132
전체평균		9.69	1.56	571.81	61.83	389.27	705,777

2. 인력전문성 측면의 실태 및 문제점

인력운영의 전문성은 크게 내부인력의 전문성과 외부인력의 전문성 측면으로 나누어 살펴 볼 수 있다. 내부인력의 전문성은 행정조직내 문화재업무 공무원이 가지고 있는 전문성요소를 의미하며, 외부인력의 전문성이란 내부전문성을 보완하기 위하여 운영하고 있는 외부전문인력, 즉 문화재위원회의 적절한 운영여부가 초점이 된다.

먼저 내부인력에 대한 전문성 측면을 살펴보기 위해 인력의 직렬별 구성현황을 보면 다음 표와 같다. 2004년도 조사된 자료를 참조할 경우 문화재관리담당 인력의 경우 전체적으로 보아 행정직 46.4%, 기술직 25.6%, 학예직 10.4%, 별정직 9.6% 등으로 구성되어 있다(아래 표 참조). 한편 조직구성원들의 평균보직기간을 보면, 전체적으로는 39.7개월이며, 전문직(학예직, 별정직, 계약직)이 81.0개월, 기타직렬(일반직, 기능직)이 21.1개월로 나타나고 있다. 내부인력부문에서 우선 문제가 되는 것은 문화재행정이 가지는 전문성에도 불구하고 일반행정직의 비중이 매우 높다는 점이다. 전문성을 가지고 있다고 판단되는 기술직, 학예직, 별정직, 계약직을 제외할 경우 행정직과 기능직의 비율이 49.6%로 거의 절반을 차지하고 있는 바, 문화재행정에 대한 업무이해나 효과적 업무처리에 어려움이 있을 것으로 예측된다. 실제로 관련공무원들과의 면담결과 해당 업무를 이해하고 능숙하게 처리하는데 상당한 시간이 소요되어 문제가 되며, 여기에 더하여 일반직과 기능직의 평균보직기간이 21개월에 불과하여 업무처리에 익숙해질 즈음 여타부서로 옮기게 되어 그러한 문제가 더욱 가중되고 있다는 것이다.

인력구성과 문화재위원회의 경우 최근 조사된 자료가 없어 2004년 조사된 자료를 참고하였음. 그러나 앞서 인력현황에서 보는 바와 같이 2004년과 비교하여 2007년의 경우역시 의미있는 큰 변화는 없기 때문에, 2004년 자료를 통해서도 문제점을 추출해 내는 데는 무리가 없을 것으로 판단된다.

<표 7> 시도별 문화재행정 담당인력의 직렬구성 및 보직기간실태

계		직렬구성							평균보직기간(개월)
구분		합계	일반직		학예직	별정직	기능직	기타 (계약직등)	전체	전문직(학예, 별정,계약직)	기타 (일반,기능직)
			행정직	기술직
시	서울	23	15	2	3	-	2	1	14.9	13.5	15.3
	부산	5	3	1	-	1	-	-	30.8	99.0	13.8
	대구	5	1	2	2	-	-	-	63.8	131.5	18.7
	인천	5	3	1	-	-	-	1	53.4	171.0	24.0
	광주	4	3	1	-	-	-	-	30.8	-	30.8
	대전	5	2	1	2	-	-	-	39.8	67.0	21.7
	울산	7	3	1	1	1	-	1	17.4	22.7	13.5
도	경기	11	7	2	1	1	-	-	42.3	55.5	39.3
	강원	6	1	3	-	1	-	1	76.0	116.5	55.8
	충북	5	2	2	-	1	-	-	41.8	142.0	16.8
	충남	7	4	2	-	1	-	-	18.3	58.0	24.0
	전북	7	3	2	1	1	-	-	29.1	69.5	13.0
	전남	6	1	2	1	2	-	-	78.7	146.3	11.0
	경북	13	5	4	2	1	1	-	40.2	106.3	20.3
	경남	12	4	5	-	-	1	2	8.9	11.5	8.4
	제주	4	1	1	-	2	-	-	48.5	86.0	11.0
계		125	58(46.4%)	32(25.6%)	13(10.4%)	12(9.6%)	4(3.2%)	6(4.8%)	39.7	81.0	21.1

주 : 본청인력. 해당 지방자치단체 제출자료를 통해 재구성(2004. 9 기준).

다음 외부전문가집단을 활용하는 문화재위원회 역시 적정한 활용이 이루어지고 있는가 하는 점에서는 의문이 제기된다. 광역자치단체에서 운영하고 있는 문화재위원회는 문화재위원과 전문위원으로 구성되는데, 문화재위원들로 구성되는 분과위원회가 시도별로 평균 3.6개, 문화재위원이 평균 25.0명이며, 문화재위원의 평균연령은 58.8세이다. 문화재위원의 남녀위원 평균은 남자가 평균 20.3명, 여자가 평균 4.7명으로 나타나 남자위원의 비율이 5배가 조금 넘는 실정이다. 다음 문화재전문위원의 경우 평균적으로 20.3명의 인력을 보유하고 있다. 문화재위원들의 전문분야는 고고학, 건축, 역사, 미술, 생물, 임학 등 다양한 분야에 이르고 있으며, 전문분야중 다수를 점하고 있는 분야는 건축, 역사학, 민속학, 고고학, 미술, 음악, 생물학 등의 순이다(아래 표 참조). 문화재위원회의 설치목적은 전문성의 보완과 관련되는 것으로 전문성은 지식 그 자체에 대한 개발과 함께, 다양한 논의의 장을 마련하여 객관성을 확보해 나가는 데 그 의의가 있다. 그러나 문제는 현재 위원의 임기가 2년마다 새로 선출하는 것으로 되어 있으나, 특별한 사유가 없는 한 연임되어 종신제에 가까운 형태로 운영되고 있는 것이 현실이다. 이러한 현상은 학계내 여타 전문가들의 의견수용을 어렵게 하고, 시각의 다양화를 저해할 우려가 존재한다. 또한 문화재행정의 결과가 사회적 공유재의 보존관리라는 측면과 함께 개인의 사유재산에 대한 제한을 수반하는 경우가 많은 바, 결정과정에 대한 투명성과 책임성의 확보가 중요한데, 이 점에 있어서도 한계를 가지게 된다는 것이다.

<표 8> 문화재위원회 구성 및 전문분야

구분		분과위원회수	문화재위원수	평균연령	성별		전문위원수
					남	여
시	서울	4	40	57.1	28	12	29
	부산	6	24	62.1	21	3	16
	대구	4	25	60.5	22	3	20
	인천	3	15	62.5	12	3	-
	광주	3	17	62.1	14	3	15
	대전	4	30	-	22	8	15
	울산	3	21	52.0	16	5	4
도	경기	3	30	55.9	26	4	18
	강원	4	28	56.5	24	4	28
	충북	3	22	59.2	18	4	17
	충남	2	18	56.4	17	1	25
	전북	2	20	55.3	14	6	15
	전남	4	21	61.2	16	5	30
	경북	5	38	60.1	32	6	53
	경남	3	20	61.8	19	1	19
	제주	4	30	-	23	7	20
합계		57	399		324	75	324
평균		3.6	25.0	58.8	20.3	4.7	20.3

구분		전문분야
		계	고고학	건축	역사	문학	공예	미술	음악	민속	고문서	임학	생물학	기타
시	서울	40	3	8	3	-	2	7	4	3	1	-	2	7
	부산	24	4	3	3	1	-	1	2	3	1	-	1	4
	대구	25	3	3	3	1	1	1	2	2	-	1	3	5
	인천	15	1	2	2	3	1	1	1	1	-	1	1	1
	광주	17	1	2	4	1	-	-	1	1	1	1	-	5
	대전	30	6	7	3	1	2	1	1	2	-	-	1	6
	울산	21	2	3	2	2	-	4	-	1	-	-	1	6
도	경기	30	4	5	2	-	1	5	2	3	-	-	-	8
	강원	28	3	3	-	-	-	2		7	-	1	2	10
	충북	22	3	1	5	-	1	4	1	3	-	-	1	3
	충남	18	2	3	2	-	1	1	1	2	1	-	3	5
	전북	20	2	2	4	-	-	2	3	2	1	-	2	2
	전남	21	1	2	4	-	1	1	2	2	1	1	-	6
	경북	38	1	4	8	4	1	3	2	4		1	3	8
	경남	20	-	3	-	-	1	1	1	2	2	1	1	8
	제주	30	1	3	6	1	1	1	2	4	-	-	3	8
계		399	37(9.3%)	54(13.5%)	51(12.8%)	14(3.5%)	13(3.3%)	35(8.8%)	25(6.3%)	42(10.5%)	8(2.0%)	7(1.8)	24(6.0)	92(23.1%)

자료 : 해당 지방자치단체 제출자료(2004. 9 기준).

한편 문화재 위원들의 실제 활동현황을 2003년 1년간의 경우를 통하여 살펴보면, 전체위원회가 연평균 1.13회 개최되었으며, 분과위원회의 경우 11.4회가 개최되었다. 각각의 참석율은 전체위원회가 80.1%, 분과위원회가 79.9%의 비율을 보였으며, 주요활동으로는 심의검토안건이 평균 122.5건, 현장조사건수가 54.13건 등이다. 활동부문에서도 회의참여율이 70% 전후인 시도가 약 반수에 이른다는 점은 위원들의 책임감에 의문이 제기될 수 있는 문제이고, 8개 시도에서 심의결과 반영률이 100%로 나오는 것 또한 심의의 형식화를 의심하게 하는 결과가 아닐 수 없다(아래 표 참조).

<표 9> 문화재위원회 활동현황

구분		회의개최					주요활동
		전체위원회		분과위원회		회의 참석율	심의검토 안건수	심의결과 반영율	현장조사 건수
		개최건수	평균참석율	개최건수	평균참석율
시	서울	-		20	76	76	160	35	98
	부산	2	78	16	86	82	230	91	53
	대구	1	80	13	81	81	73	100	53
	인천	1	86	14	80	80	67	100	67
	광주	-		7	90	90	30	97	-
	대전	-		8	90	90	9	67	9
	울산	2	74	8	69	69	77	77	10
도	경기	-		11	78	78	421	60	132
	강원	1	79	4	73	76	60	28	55
	충북	-		11	90	90	150	74	-
	충남	1	83	2	64	74	57	100	57
	전북	1	90	5	80	82	33	100	33
	전남	3	80	18	95	85	63	100	51
	경북	-		13	80	80	373	100	91
	경남	4	80	3	75	78	67	100	67
	제주	2	71	30	72	70	90	100	90
평균		1.13	80.1	11.4	79.9	80.1	122.5	83.1	54.13

자료 : 해당 지방자치단체 제출자료(2003년도 실적. 2004. 9 제출기준).

Ⅳ. 지방자치단체 문화재행정의 조직관리 개선방안

지방자치단체 문화재행정의 조직관리는 앞서도 논의한 바와 같이 크게 기구와 인력운영을 포함하며, 인력의 경우 내부직원에 대한 부분과 외부 전문가집단의 활용부분으로 나누어 조직관리의 문제를 살펴 볼 수 있다. 지방문화재행정의 기구와 인력규모가 적정수준을 가지도록 재설계되어야 한다는 점은 앞서 실태 및 문제점을 통하여 충분히 인지되는 부분이지만, 기구 및 인력산출은 수행기능 및 업무량에 대한 객관적 분석을 토대로 하는 만큼, 본 연구에서는 적정기구 및 인력확보를 전제하고 그러한 방향에서 보다 질적 수준제고를 위한 개선방안을 제시하는데 초점을 둔다.

1. 조직기구 개선방안

가. 단기적 방안 : 적정규모의 확보

조직은 목적달성을 위한 제수단의 가장 기본적인 요소의 하나로서 의사결정과정의 구조화된 형태로 나타난다. 이와 같이 구조화된 조직체계를 가지는가 그렇지 않은가는 목적달성과정에서 큰 차이를 나타내게 되는 바, 이 때문에 Chester Barnard의 경우 조직의 개념을 힘의 체계로까지 설명하고 있다. 종합행정이 이루어지는 지방자치단체에서 문화재행정을 수행하기 위한 조직이 존재하는가 그렇지 않은가하는 문제는 주어진 범위내에서 인력 및 예산을 배분하여야 하는 상황에서 매우 중요한 변수가 될 수 있다. 따라서 문화재행정이 업무수행목적이나 업무수요에 적정하게 조직기구를 설치하는 문제는 지방적 수준에서의 문화재행정의 실효성을 확보한다는 의미에서 매우 중요하다. 또한 문화재담당 공무원의 입장에서도 전담조직이 설치되어 있는가 그렇지 않은가의 여부에 따라 업무여건에 많은 영향을 받게 된다. 과 단위가 아닌 담당(계)수준에서도 소속과의 여타 업무(문화예술과, 문화관광과, 문화체육과 등에 속한 특성상 각종 축제, 체육행사 등에의 동원 등)에 등한시 할 수 없는 형편이다. 따라서 문화재담당 공무원이 본연의 업무에 충실함은 물론, 업무에 대한 자부심을 확보하기 위해서도 적정조직의 설치는 반드시 필요하다. 적정기구의 확보는 객관적 조직진단을 통하여 적정인력이 계산된 이후 조직통솔범의의 정도에 토대하여 만들어져야 하기 때문에 여기서는 그 필요성만 제기하기로 한다.

나. 장기적 방안 : 새로운 형태의 독립적 전담부서 설치

2007년부터 시행되고 있는 총액인건비제도는 지난 1988년‘지방자치단체의지방공무원정원기준등에관한규칙’이 제정된 이래 지방자치단체의 조직과 인력운용에 대하여 가지고 있던 중앙정부의 권한을 지방에 이양함으로써, 지방자치단체 스스로 조직을 설치하고 인력을 운용할 수 있는 자치조직권을 대폭 신장하는데 그 목적이 있다. 이와 같은 총액인건비제도의 도입은 문화재행정을 포함하여 지방행정의 전 분야에서 많은 변화를 가져올 수 있는 환경이 조성되었음을 의미한다. 즉 기존의 법령에 규정된 기구설치, 인력운용에서 벗어나 보다 창의적이고 융통성있는 조직설치가 가능해 졌다는 것이다. 따라서 문화재행정의 경우도 지방자치단체의 이해와 관심여하에 따라 기존의 조직체계는 물론, 업무의 효율성을 확보하는 차원에서 새로운 조직모형의 실험도 가능해 졌는바, 이에 대한 적극적인 검토와 지원이 필요하다. 또한 지방자치단체는 앞서도 논의한 바와 같이 종합행정을 수행하는 장소이며, 그 수장이 되는 단체장은 주민선거에 의하여 선출되는 정치인이다. 이러한 점은 필연적으로 단체장이 지방행정을 수행하는데 있어 큰 영향을 미치게 되는 바, 규제적 성격의 업무보다는 복지시혜적이며 주민행사지원적인 업무에 보다 관심을 가지게 하는 요인이 되고 있다. 문화재행정의 경우 대표적인 규제적 성격의 업무로 단체장의 이해와 관심이 바뀌지 않는 한, 기존조직 구성체제 내에서 제 역할을 수행하는 데는 태생적 한계를 내포하고 있다. 때문에 변화된 지방자치단체의 조직환경 하에서 문화재행정이 특성을 살리고 전문성을 제고하기 위해서는 종래와는 다른 새로운 형태의 독립기구를 설치하는 문제에 대하여 검토해야 할 필요가 있다.

먼저 행정조직내 독립적 전담부서 설치방안이 고려될 필요가 있다. 현재 광역자치단체와 기초자치단체에 분산되어 있는 문화재관련 연구조사기능을 광역단위로 통합관리를 통하여 문화재 보존관리 연구업무의 전문성 제고 및 업무처리의 효율성을 확보할 필요가 있다. 광역자치단체에서는 문화재관련 연구조사 업무 및 기초자치단체의 민원관련 업무시 현장조사 등 지원업무를 수행하고, 기초자치단체의 경우 문화재관련 민원접수․통보 및 일반적 문화재 관리의 행정적 업무를 수행하는 시스템이다. 현재 문화재행정이 문화재보전측면보다는 문화재관련 공문서 처리와 예산편성집행, 자료조사업무에 보다 편중되어 있는 실정이며, 향후 중앙기능을 지방에 이전을 하더라도 전문성과 처리능력을 고려한 이전이 되어야 하며, 그렇지 않은 경우 오히려 문화재행정의 형식화를 초래할 가능성이 있는 바, 전문성을 유지․제고해 나가기 위해서는 최소한 광역단위의 연구기구 설치가 필요하다. 이 경우 법적성격에 따라 광역자치단체내 직속기관으로 설치하는 방법과 조합형태로 설치하는 방법이 대안으로 검토 가능할 것이다.

다음 (가칭)지방문화재청의 설치방안 역시 검토 가능한 대안이 될 수 있다. 중앙기능의 지방이양, 지방자치단체 행정의 종합성 확대 등 현재 행정환경상 특별행정기관의 설치가 제한되고 있기는 하지만, 문화재행정이 가지는 특성(문화재 보존관리의 성격상 지역개발정책과 상충적 측면을 가지는 경우, 문화권역별 일관적 관리의 필요성 등)은 업무수행의 전문성 및 효율성 차원에서 (가칭)지방문화재청의 설치필요성을 제기된다. 특별지방행정기관으로서의 성격을 가지는 (가칭)지방문화재청은 전국을 문화권역에 따라 몇 개의 구역으로 나누고, 이들 구역내 문화재 관리업무를 전담하여 수행할 지방문화재청을 설치하며, 지방문화재청의 설치는 문화재청과 지방자치단체간 문화재관련 업무의 적정 분담문제, 관련 민원인의 편의성 문제 등이 고려되어야 하는 바, 보다 구체적인 연구가 선행될 필요가 있다.

2. 인력운영 개선방안

가. 내부인력의 전문성 제고

1) 문화재행정 매뉴얼 개발․보급 및 교육프로그램 개설운영

직위분류제를 도입하고 있지 않는 우리나라의 경우 잦은 순환보직은 어느 한 전문분야에 있어 개인의 업무처리능력을 신장시키는데 제한을 가지게 한다. 이러한 점은 문화재행정내에서도 특히 일반직공무원에게서 심한 바, 앞서 실태부분에서 본 것과 같이 평균보직연한이 짧아 업무처리에 상당한 애로를 격고 있는 것이 현실이며, 그 결과 다수 업무처리에 있어 중앙정부나 여타 지방자치단체에 문의하여 일을 처리하는 경우가 많아 업무상 시간낭비가 많이 나타나는 문제점을 보여주기도 한다. 이는 사람이 바뀌어도 업무자체가 원활하게 수행되어질 수 있도록 하는 업무처리매뉴얼이 부재한데 기인하는 바가 크다. 따라서 문화재행정 업무처리의 원활화를 기하고, 관련지식을 지속적으로 축적해 나가기 위해서는 문화재행정에 대한 매뉴얼 개발 및 보급, 담당자에 대한 교육프로그램의 개설운영 등이 필요하다. 문화재행정은 대표적인 규제행정으로 이해관계자(주민 또는 개발사업자)와의 다양한 갈등소지를 안고 있기 때문에 분명하고도 객관적인 업무처리가 매우 중요함에도 불구하고, 행정직의 경우 잦은 보직이동으로 축적된 지식과 경험을 토대로 업무를 처리하는 데는 한계가 있다. 때문에 업무경력에 관계없이, 또 경력자라 하더라도 다양한 사례검토를 통하여 합리적 판단을 내릴 수 있도록 지원하기 위해서도 매뉴얼 개발이 필수적이다. 문화재행정매뉴얼은 문화재보존관리와 관련하여 다양한 분야의 내용을 포함시킬 수 있겠으나, 문화재행정업무개요 및 특성, 문화재행정업무처리흐름도, 고려사항, 관련부서, 주요민원에 대한 처리사례 및 관련판례, 문화재행정관련 인적네트워크, 분야별 주요 전문가 및 관련기관명부 등이 포함되어야 할 것이다.

2) 채용에서의 전문성 강화

내부인력의 전문성제고와 관련하여 다양한 방법이 강구될 수 있겠지만 우선적으로 검토되어야 할 문제는 채용에서의 전문성 확보이다. 문화재행정업무는 무엇보다 보존․관리가 최우선이 되는 바, 이는 원형보존과 함께 사전관리가 매우 중요함을 의미한다. 민간전문가의 도움을 받아 행하는 사후관리도 쉽지 않은 일이지만, 사전에 문제점을 찾아내고 이를 개선해 나가는 사전관리는 일반인이 접근하기 어려운 전문영역에 속하는 일이기 때문에, 사전적 관리차원에서 문화재보존․관리업무를 수행할 수 있는 전문인력의 확보가 무엇보다 중요하다. 또한 문화재관련 민원의 경우에도 각종 법률과 여러 가지 규제사항들로 인하여 다른 어떠한 행정분야보다도 전문적인 지식이 요구되는 분야이나, 문화재행정을 담당하는 행정직 공무원의 경우 잦은 순환보직으로 인하여 지식이나 경험의 축적이 어려워 문화재행정이 예측가능하고 안정적으로 수행되기 어려운 요인이 되고 있다. 따라서 문화재관련업무에서 행정업무처리능력이 요구되는 분야의 경우도 전문성을 통하여 안정적 업무수행이 가능하도록 조치할 필요가 있다. 이와 관련하여 문화재행정을 운영할 부서장을 문화재관련 전문가로 채용하여야 한다. 무엇보다도 부서장의 마인드가 해당 업무에 대한 이해 및 정책운영에 큰 영향을 미칠 수 있기 때문에 부서장에 대한 전문가 영입이 선행될 필요가 있기 때문이다. 현재 시․도의 4급이상 직위중 전문성이 특히 요구되거나 효율적인 정책수립을 위한 필요 직위에 대하여 전체 직위의 10% 범위안에서 개방형직위로 운용가능하도록 되어 있는데(지방자치단체의개방형직위의운영등에관한규정), 시․도의 4급이상 직위중 10%로 하한선을 정한 것을 20%로 확대하고(시․도지사의 직위지정권 확대 포함),‘지방자치단체의개방형직위의운영등에관한규정’을 개정하여 주요대상에 문화재관련업무를 담당하는 부서장을 추가할 필요가 있다. 다음 특별채용제도의 활용 적극화 및 문화재직렬의 신설 역시 대안으로 검토가능하다. 현재 지방자치단체 공무원 임용제방법은 크게 공개경쟁임용제도(5급고등고시, 7․9․기능직 충원시험)와 특별임용제도가 존재한다. 특별임용제도란 임용권자가 조직관리상 또는 행정수행의 효율성을 제고하기 위하여 필요하다고 판단한 경우 해당 직무수행능력을 갖춘 적임자를 약식절차에 의하여 선발․임용하는 방법이다. 문화재행정의 경우도 지방공무원법 제27조와 지방공무원임용령 제17조 특별임용 규정을 해석할 때, 특별임용이 가능한 만큼 관련규정을 적극적으로 활용토록 할 필요가 있다. 이와 관련하여 현재 문화재 보존관리와 관련하여 전문교육기관으로는 한국전통문화학교가 대통령령(대통령령 제 14982호, 1996.4.19 제정)에 의하여 설치되어 있는 바, 한국전통문화학교의 경우 문화재관리학과를 비롯하여 전통문화 보존관련 전반에 대한 심도깊은 전문교육이 이루어지고 있는 만큼, 지방자치단체의 문화재행정분야에서 이들을 특별임용의 대상으로 하는 방안이 마련되어야 한다. 또한 지역내 대학의 관련학과 졸업생의 경우에도 동일한 차원에서 특별임용을 검토할 필요가 있다. 이 경우 임용이 가능한 직렬이 존재해야 하는 바, 문화재직렬을 신설토록 하여야 하며, 문화재관리직렬의 신설과 관련해서는 우선적으로 문화재 관련학계에 의한 필요성 제기, 문화재관리직렬 신설에 대한 문화재 관련학회와 행정분야 학회의 공동연구, 행정자치부를 대상으로한 문화재관리직렬의 필요성 제기 등 다양한 노력이 요구된다.

지방공무원법 제27조 (신규임용) ② 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 특별임용시험에 의할 수 있다. 4. 임용예정직에 관련된 특수목적을 위하여 설립된 학교(대학원을 포함한다)중 대통령령으로 정하는 학교졸업자로서 국가기관 또는 지방자치단체에서 실무수습을 마친 자를 임용하는 경우 8. 임용예정직에 관련된 실업계․예능계 및 사학계의 고등학교․전문대학 및 대학(대학원을 포함한다)의 학과중 대통령령으로 정하는 학과졸업자로서 교육인적자원부장관 또는 행정자치부장관이 정하는 바에 따라 당해 학교장의 추천을 받은 자를 연구 또는 기술직렬의 공무원이나 기능직공무원으로 임용하는 경우 / 지방공무원임용령 제17조 (특별임용의 요건) ① 법 제27조 제2항의 규정에 의하여 특별임용하고자 할 때에는 다음 각호의 1에 해당하여야 한다. 4. 법 제27조제2항제4호의 규정에 의한 학교는 법령에 의하여 공무원 또는 전문적인 특수분야의 인재의 양성을 목적으로 설립된 각종 교육기관을 말한다. 이 경우 각종 교육기관의 종류와 임용예정직급은 행정자치부장관 또는 교육인적자원부장관이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 정한다. 6. 법 제27조제2항제8호의 규정에 의한 특별임용은 초․중등교육법 및 고등교육법에 의하여 설치된 고등학교와 전문대학․대학(대학원을 포함한다)에서 농업․공업․광업․수산․해양․보건위생․가사실업․도시계획계통의 학 또는 이와 밀접한 관련성이 있는 물리․화학․생물계통의 학, 음악․미술계통의 학, 역사․고고인류학계통의 학 또는 이와 밀접한 관련성이 있는 민속학계통의 학을 전공하고 졸업한 자(이와 동등이상의 학력을 가진 자를 포함한다)라야 한다. 이 경우 선발기준․추천절차 및 임용예정직급은 규칙으로 정한다.

3) 인사교류확대

문화재행정은 문화재보존관리에 대한 전문적인 지식과 함께 다양한 지역특성의 고려가 요구되는 현장성이 매우 중요한 행정영역이기 때문에 국가전체적인 문화재보존관리계획을 수립하는 문화재청이나 지방의 문화재보존관리책임을 담당하고 있는 지방자치단체의 공무원간에는 지속적인 지식과 경험의 교류노력이 요구된다. 이는 국가전체적으로 향후 문화재관리정보시스템을 구축해 나가는데 있어서도 내용을 충실화하고 자료의 신뢰성을 제고해 나갈 수 있는 한 방법이 되기도 한다. 인사교류는 전문인력의 기관간 분산배치를 통하여 인력운영의 활용도를 높이고, 조직에 필요한 인력을 상호교환함으로써 탄력적 조직관리를 통한 조직활성화가 가능하다는 점에서 검토대상이 된다. 방안으로는 우선 중앙-지방간 문화재연구인력 엘리트풀(elite pool)제의 도입을 들 수 있는데, 문화재청과 지방자치단체에 근무하는 학예직을 대상으로 인력풀제를 운영하고, 이들에 대한 정보를 문화재청과 지방자치단체가 공유하는 것을 내용으로 한다. 또한 파견제도의 효과적 운영을 위해서는 파견이 요구되는 시․도별 수요, 기관별 파견한계, 상호파견자의 적절성 등에 대한 기준을 설정하여 운영하며, 파견분야에 대한 직무분석을 통하여 상호교류의 효과가 극대화되도록 하는 등의 제반 운영노력이 요구된다. 이와 같은 중앙-지방간 교류는 향후 지방-지방간(광역자치단체-기초자치단체, 동급 자치단체 상호간) 인적자원 교류체계의 확립에도 도움을 줄 것으로 판단된다. 한편 인사교류자에 대한 인센티브 부여방안 역시 함께 고려되어야 하는 바, 인사교류자에 대한 인사상 불이익이 없도록 인센티브(경력상 가점, 장려수당 등)를 보장하는 시스템을 마련하는 한편, 인사교류에 적극적인 단체에 대해서는 행재정적 인센티브를 제공하는 방안도 동시에 검토되어져야 한다.

4) 문화재행정에 대한 인센티브제 도입

문화재행정의 중요성을 강조하면서도 담당공무원의 승진이 타부서의 동급 공무원보다 늦어지거나 업무의 처리에 있어 아무런 인센티브도 주어지지 않을 경우, 담당공무원의 경우(특히 일반직 공무원) 근속기간중 한번쯤 거쳐가는 곳으로 생각하게 되고 문화재행정에 대한 애정도 기대할 수 없게 된다. 이상과 같은 측면에서 업무수당 및 근무가점과 같은 인센티브제의 도입을 통하여 문화재행정업무가 타 부서에 비하여 상대적으로 업무가 어렵고 힘들지라도 국가적  관점에서 수행할만한 가치가 있다는 인식을 확고히 할 필요가 있다. 현재 문화재청에서 시행하고 있는 문화재기술자시험에 대하여 문화재담당부서에서 일정기간 근무한 공무원에 대해서는 시험의 전체 내지 일부를 면제하여 줌으로써 업무의 안정성 확보 및 전문분야에 대한 자부심을 고취하도록 하는 방안도 고려할 필요가 있다. 한편 문화재기술자 시험면제혜택을 통하여 문화재기술자 자격을 취득한 공무원에 대하여는 업무의 영속성 유지를 위하여 자격취득후 일정기간(예컨대 5년정도)은 의무복무토록 명시할 필요가 있을 것이다. 이 방안 역시 내부인력 활용에 있어서 전문성 제고나 안정성 유지를 가져올 수 있다는 점에서 고려가능한 대안이 될 수 있다.

나. 외부인력의 효과적 활용

1) 문화재위원회 역할쇄신

위원회 조직은 전문성과 객관성 확보라는 두가지 차원에서 필요불가결한 존재인 만큼, 이러한 두가지 목적을 달성하기 위한 제도적 보완이 필요하다. 문화재위원회 역시 여타 위원회 운영의 문제점과 동일한 문제점을 가지고 있는 바, 개선방안 역시 다르지 않다. 구체적인 방안으로는 첫째, 위원공모제의 도입이다. 이를 위해서는 신규위원의 위촉이 필요한 경우 일정비율에 대해서는 관련대학, 관련단체 등에 위촉공모사실을 통지하고, 시․도홈페이지 및 문화재청 공지란에서도 동시에 게시토록 한다. 그리고 공모시에는 문화재위원의 역할을 분명하게 명시하여(기존 회의개최건수, 현장조사건수 등의 제시를 통해 문화재위원으로서의 의무를 성실히 수행가능하여야 함을 명기) 책임감을 제고시키도록 하여야 한다. 둘째, 위원회 구성의 다변화를 모색하여야 한다. 현재 문화재관련분야의 전공자들로만 구성되어 있는 위원구성을 지역개발분야, 시민단체 등에 종사하는 전문가로 다변화하여 구성할 필요가 있는 바, 문화재보존관리가 여타 지역사회개발 및 주민생활에 미치는 영향을 함께 논의하고, 보다 현실성있는 관련사안의 심의를 위하여 문화재위원 구성시 전체의 15% 내외에서 지역개발전문가, 시민단체 종사자 등을 포함시키도록 하여야 한다. 또한 위원전공 구성에 있어서도 해당 지자체의 문화재유형 특성, 위원의 전공분포 등을 고려하여 전공별 적정비율이 되도록 구성하여야 할 것이다. 셋째, 전문위원회제도의 신설이 필요하다. 문화재위원회는 시도에 따라 차이는 있으나, 약 15-30명 내외 구성되는데 각각의 분야에서 충분한 인력이 부족한 상태에서 다수의 조사를 담당하기에는 무리가 있는 실정이다. 또한 문화재위원들이 조사를 하고, 또 심의를 하는 것 또한 객관성 측면에서 문제가 될 수 있는 바, 조사의 실질화와 객관성 확보차원에서 조사기능과 심의기능을 분리하여 조사기능은 전문위원을 통하여 실시토록 하는 방법을 강구할 필요가 있다. 마지막으로 위원회운영의 책임성 확보를 위하여 위원회 회의록에 대하여 특히 보안이 요구되는 내용이외에는 즉시 또는 일정시한이 경과한 후, 공개가 가능하도록 함으로써 회의참석자의 책임감 제고 및 형식적 운영을 예방하는 것도 고려가능한 대안이 될 수 있다.

2) 민간협력시스템 구축

문화재행정은 업무의 특성상 사회적 규제의 성격을 가지는 바, 국민적 관심을 제고시킬 수 있는 다양한 노력을 전략적으로 수행하지 않고서는 사회적인 이해와 공감대를 이끌어내기 어려운 것이 사실이다. 문화재행정의 경우 이러한 이유로 인하여 지방자치단체의 행정을 책임지는 단체장이나 지방의회에서도 대부분의 경우 우선순위가 최하위로 밀리고 있는 실정이다. 단체장이나 지방의회의 경우 특성상 지역주민의 수요와 사회적 관심에 우선적인 대응방안을 모색하게 되는 바, 문화재행정이 지방자치단체내에서 우선순위를 갖기 위해서는 무엇보다도 먼저 주민사이에서의 이해증가, 그리고 사회적 관심증가가 필요한 바, 이를 이끌어 낼 수 있는 다양한 조치가 마련되어야 한다. 또한 민간렵력은 부족한 행정력의 보완이라는 보다 실질적 측면에서도 요구된다. 오늘날 다양화되고 복잡해지는 행정수요에 대하여 행정이 모든 영역을 책임지기에는 한계가 있으며, 또한 합리적인 방법도 아니다. 행정은 정책기획과 예산확보에 우선적인 관심을 가지고, 정책의 집행에 있어서는 행정과 민간의 협업체제를 통하여 수행하는 방안이 마련되어야 한다. 이는 행정의 부족한 인력을 보완한다는 측면을 넘어, 주민들 사이에 문화재에 대한 관심을 지속적으로 환기시키고, 보존관리에 동참시킨다는 차원에서도 중요한 정책영역이 아닐 수 없다.

구체적 방안으로는 다양한 홍보전략의 마련, 관련학회나 시민단체와의 협력 등을 들 수 있는데, 첫째로 문화보존관리에 대한 사회전반적인 이해 및 관심제고는 향후 단체장이나 지방의회의 정책우선순위에 영향을 미치고, 그 결과 지방자치단체의 문화재행정역량을 강화시켜나가는 데 있어 주요한 역할을 하는 바, 전략적 차원에서의 다양한 홍보전략 마련 필요하다. 둘째, 관련학회와의 협력확보인데, 이는 문화재 보존관리를 위한 행정역량강화는 다양한 분야가 어우러지는 학제적 연구지원을 필요로 하는 분야이기 때문이다. 구체적으로 문화재 보존관리에 대한 전문분야와 함께, 정책개발분야(한국정책학회), 조직인력분야(한국행정학회 및 산하의 조직학회, 인사행정학회 등)와의 협업연구기회 마련이 요구된다. 문화재 보존관리를 위한 행정력 강화를 주제로 하는 경우 문화재관련 학회와 행정관련 학회나 연구소 등이 공동주최하여 세미나를 개최하고 방안을 마련토록 하여야 한다. 또한 문화재관련 정책개발 필요성이 있을 경우 문화재관련 학회와 한국정책학회과 관련사안을 학제적으로 연구하고 세미나 등을 통하여 발표하는 등의 방법을 통하여 사회적으로 또 행정분야에 관심을 환기시킬 수 있을이다. 이러한 노력은 장기적으로는 한국문화재정책학회를 설립하여 문화재관련 행정지원 및 정책개발을 주도하고 행정에 필요한 관련사안을 지원해 줄 수 있는 환경을 만들 수 있게 하여야 한다. 셋째, 시민사회단체와의 협력관계 구축이다. 이를 위해서는 먼저 시민단체의 문화재보호활동을 지원할 수 있는 ‘문화재보호시민단체활동지원기금’을 조성하고, 매년 일정 수의 시민단체로부터 문화재 보존관리 등에 관한 활동계획안을 신청받아, 이를 심사한 뒤 사업예산을 전액 또는 일부 지원함으로써 문화재관련 시민단체활동을 조장하는 한편, 시민단체 활동의 내용적 발전을 도모할 수 있다. 이와 함께 문화재보호 시민단체, 관련 학회, 문화재청, 지방자치단체가 공동 주최하는 ‘문화재보호 자원봉사 박람회’를 정기적으로 개최할 필요가 있는데, 박람회는 문화재보존관리의 필요성 홍보, 문화재 보존관리의 정보교류, 문화재보존관리 관련 외국사례 소개, 문화재 보존관리관련 세미나 개최, 문화재 보존관리 자원봉사자 모집 등 문화재 보존관리를 위한 민․관의 다양한 협력의 장이 되도록 하여야 한다. 또한 개별 주민이 참여할 수 있는 계기를 만들어 주어야 한다. 지역주민들이 자신들이 살고있는 지역내 문화유산에 대하여 스스로 보호하고 관리할 수 있도록 홍보하고 지원하는 역할이 필요한데, 현재 여건상 지방자치단체가 공무원 정원을 늘리는 것이 쉽지 않기 때문에 문화재행정의 경우 문화재관리업무에 지역주민을 적극적으로 참여시켜 민간공동의 관리프로그램을 마련하는 것이 중요하다. 이를 위한 한 방안으로는 현재 지역주민의 정보교류 및 습득의 장이 되고 있는 ‘주민자치센터’에 ‘우리지역 문화유산 알기’와 같은 교양특강프로그램을 개설하여 지역주민의 문화재 이해를 제고시키는 한편, 이들을 문화재지킴이 등으로 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다.

현재 전문분야 정책관련 학회로는 한국환경정책학회, 한국농업정책학회, 한국청소년정책학회, 한국부동산정책학회 등이 있다.

Ⅴ. 맺음말

지방자치단체의 문화재행정은 앞서 살펴 본 바와 같이 조직관리적 토대가 매우 제한적이며, 시도간에 있어서도 편차가 크게 나타나 이에 대한 개선이 시급한 실정이다. 이에 더하여 문화재행정의 경우 규제적 민원업무의 성격과 전문가적 업무성격을 동시에 요구하고 있는 만큼, 조직관리적 측면에서도 일반적인 대안은 물론, 이러한 특성을 보다 효과적으로 달성할 수 있는 새로운 조직관리적 대안의 모색이 필요하다. 개선방안에서 제시된 새로운 조직형태의 탐색이나 내부인력의 전문성 제고방안, 외부인력의 협력확보방안 등은 그러한 노력의 한 형태이다. 물론 종합행정을 특징으로 하는 지방자치단체에서 문화재행정을 위한 이러한 대안이 단기적으로 모두 실천성을 갖기에는 분명 한계가 있는 것이 사실이다. 그럼에도 불구하고 문화재행정의 역량강화를 위한 다양한 조직관리적 대안을 도출하고, 제안하는 것은 지방 문화재행정에 대한 관련 논의가 미비한 현실에서 논의의 토대를 제공하고, 변화를 위한 제반 가능성을 보여줄 수 있다는 점에서 이다. 마지막으로 본 연구에서는 논의되지 않았지만, 지방자치단체의 문화재행정은 현재와 같은 여건하에서 단체장의 의지가 중요한 변수가 되는 바, 지방자치단체의 내부적인 개선노력과 함께 단체장의 문화재행정에 대한 이해와 관심제고, 즉 인식변화를 이끌어 낼 수 있는 중앙정부의 노력과 지원 또한 아울러 요구되어진다. 한편 본 연구의 경우 문화재행정과 관련된 정책적 측면의 논의를 하고 있으나, 기존 연구가 부재한 상황에서 시론적 성격을 가지고 논의된 한계를 가지는 바, 향후 이론적 측면에서의 보완적 논의가 필요할 것이다.

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서순복(徐淳福): 서울대학교 법과대학을 졸업하고 동 대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였으며(정보통신산업 공정경쟁보장기구 운영의 실효성과 영향요인에 관한 연구, 1997), 현재 조선대학교 법과대학에 재직하고 있다. 주요 관심 분야는 문화정책과 법, 정보통신정책과 법, 대체적 분쟁해결제도 등이다. 주요저서로는 ｢거버넌스 상황에서 갈등관리를 위한 대체적 분쟁해결제도｣, (집문당, 2005), ｢지식정보사회와 전자행정｣(대왕사, 2002), 등이 있고, 주요 논문으로는 “문화수도 선정을 통한 도시장소마케팅 전략활동의 연구”(2006), “지역문화행사와 종교신념에 따른 수용인지간 갈등에 관한 연구“(2005), 등이 있다. 현재 서울행정학회 회장으로 활동하고 있고, 한국문화관광해설사회장을 역임했다.

<E-mail: soonbs78@hanmail.net/논문접수일: 2008. 3. 13/심사게시일: 2008. 3. 19/심사완료일 2008. 5. 13>

권오철(權五哲): 서울대학교에서 행정학 박사학위(1999)를 취득하였고, 한국지방행정연구원 정책연구실 연구위원으로 재직 중이다. 현재 서울행정학회 운영이사 및 한국자치학회 정책이사로 활동하고 있다. 주요관심분야는 조직진단, 혁신관리, 인력정책 등이다. 주요 저서 및 논문으로는 ｢한국형 지방자치의 청사진｣, (공저, 1995), 「지방자치단체 성과관리기법의 효율화방안｣, (공저, 2002), ｢글로벌시대의 행정경쟁력｣, (공저, 2006), “지방자치단체의 복합민원제도 개선방안”(2003), “자치조직권 운영실태의 비교분석과 개선대안”(2003), “참여정부 지방인사행정의 개혁과제”(2003), “지방자치단체 청소년복지행정조직의 운영실태 및 개선방안”(2004), “대도시행정체제의 개편방안”(2005), “지방자치단체 연구회 활동의 개선방안연구”(2007), “지방자치단체 농업행정의 조직관리 효율화방안”(2007) 등이 있다. <E-mail: koc@krila.re.kr>