지방세제개편을 위한 재정중립원칙의 적용

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 69～85

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Applying  Fiscal Neutralism for Local Tax Reform

오 영 균*

* 제1저자

김 용 훈**

** 교신저자

최근 지방소비세와 지방소득세의 도입을 통한 지방재정의 자율성확충노력이 전개되고 있다. 하지만 이러한 지방세체계의 개편은 본질적으로 중앙-지방간 재원배분을 전제로 하는 것이며 사무(기능)의 재배분과 연계되어 있는 것이다. 기능이 합리적으로 재배분되려면 주체간 상호이해와 소통이 중요하므로 중앙-지방간 재원배분에 있어 목표를 명확하게 하는 것과 동시에 보다 합리적인 재정중립원칙의 적용이 필요하다고 판단된다. 또한 재정분권이 실제로 추진될 때 조정되는 현 제도의 보다 구체적인 변화양태가 제시되는 것이 요망된다. 본 연구는 이러한 입장에서 첫째, 행안부에서 제시한 단계별 재정분권목표를 OECD국가와의 비교를 통해 좌표를 확인하고자 하였다. 둘째는, 지방세제개편에 있어 보다 객관적이고 논리적인 관점에서 기계적 재정중립이 아닌 합리적 재정중립의 적용을 제안하였다. 마지막으로 이러한 원칙하에서 지방세를 도입하면서 이전재원이 어떻게 조정될 수 있는지에 관한 대안을 제안하였다. 결론적으로 실행가능성이 높은 대안은 교부세를 조정하는 것이지만 지역간 격차가 심각하고 지방자치단체에 있어 최소조건의 보장과 지방자치단체간 기회의 형평화를 위해 노력하는 것이 국가적 책무라는 관점에서 보면 바람직하지 않다고 판단된다. 국고보조금이 조정이 쉽지 않다는 점을 고려할 때, 본 연구의 결론은 교육재정 및 균형발전특별회계를 아우르는 대안의 조합을 설계하는 것이 바람직하다는 것이다. 이러한 조합은 재정분권목표 단계에 따라 탄력적으로 적용될 수 있을 것이다.

주제어 : 지방세제개편, 재정중립원칙, 재정관계

I. 서 론

지방자치제를 시행한 이후 지방자치단체의 행·재정적 권한이 확충되어왔음에도 불구하고 최근까지도 지방자치의 실질화를 위하여 지방자치단체의 재정적 역량을 강화시켜야 한다는 주장이 지속되고 있다(곽채기,2004;원윤희,2008). 이는 지금까지 재정을 확충하는 방법이 교부세와 국고보조금을 중심으로 하는 이전재원의 증대를 통해 이루어져 왔고, 이전재원은 지방의 재정역량의 총량은 증대시키지만 지방의 자율성과 자주성은 오히려 위축시키기 때문이다. 물론 일반재원주의입장에서 보면 이전재원 중 교부세처럼 특정목적재원이 아닌 경우, 지방의 선택성을 제약하는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 기존의 교부세를 통한 이전방식에 대해서 배분총액이나 배분방식 그리고 배분결과라는 측면에서 항상 긍정적인 평가가 내려진 것은 아니었다. 또한 무엇보다도 지방의 자율성과 자기책임성이라는 관점에서 보면 세수입과 세외수입의 확충이 기본적인 요청이 되는 것도 사실이다. 특히 법정주의 틀안에서 지방세체계는 지방자치단체 재정력의 기반이 되는 동시에 중앙-지방 재정관계 설계의 기초가 된다는 점에서 주된 관심사항이 되어왔다. 많은 연구들은 지방세체계의 개편을 주장하였으며, 특별히 지방의 자조적 노력에 동기가 부여되도록 지방세입을 확충하는 것을 주장하여 왔다(국중호,2003;손희준,2006;유태현·한재명,2006). 그럼에도 불구하고 실제 지방세입의 확충은 세원의 불균등한 분포를 이유로 실현되지 않았고 지방재정의 확충은 여전히 중앙정부의 지원에 의존하고 있다. 하지만 중앙정부의 이전재원에 의한 지역격차 완화방식은 의존재원의 확충방법이라는 점에서 바람직하지 않은 것으로 평가되고 있다. 따라서 재정분권을 추진함에 있어 자주재원의 비중을 높이고 의존재원의 비중을 낮추기 위해 지방소비세와 지방소득세를 도입하는 것은 매우 소망스러운 개혁이라고 할 수 있다. 하지만 지방소비세와 지방소득세 등의 도입은 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 지방세체계의 개편은 지방자치의 발전, 주민 삶의 질 개선 그리고 한정된 재원의 효율적 활용을 통한 국가경쟁력향상이라는 보다 큰 목적에 기여하는 수단이기 때문이다. 또한 도입의 규모와 방법이 타당하기 위해 재정여건, 기능배분, 현실적 제약점 등이 고려되어야 한다. 이러한 논의는 지방세체계의 개편이 지방재정분권과 밀접한 관련성을 가지며 중앙-지방 재원배분의 원칙과 함께 논의되어져야 함을 시사한다. 지방세의 확충은 중앙-지방간 재원배분이 어떠해야 하는지에 관한 큰 틀을 바탕으로 하고 있다는 것이다.

지방세제개편을 위한 재정중립원칙의 적용

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 첫째, 최근 구체화되고 있는, 지방소비세와 지방소득세를 도입의 효과로서 기대되는 재정분권수준을 OECD선진국과의 비교를 통하여 확인하고, 둘째로, 중앙-지방 재원배분에 있어 근본적 제약점이 될 수 있는 재정중립원칙의 논거를 검토하고자 한다. 연구의 구성은 I장에서 서론적으로 연구의 목적과 문제의식을 제시하고 있으며 II장에서 지방세체계의 개편과 관련하여 일반재원주의와 자주재원주의의 논의를 중심으로 바람직한 세제개편의 방향성을 확인한다. 동시에 중앙-지방재정관계 및 지방소비세와 지방소득세의 도입과 관련된 선행연구들을 검토하여 논의의 기초로 삼는다. III장에서 지방세제개편을 통한 재정분권의 목표수준을 확인한다. 아울러 재정중립원칙의 의미와 논거를 정립한다. IV장에서 이러한 목표와 원칙하에 지방소비세와 소득세가 도입될 경우, 재정중립원칙을 적용할 때 이전재원의 조정은 어떻게 전개되어야 하는지를 탐색한다. 마지막으로 V장에서 논점을 요약하고 결론을 제시한다. 이러한 논의의 논리적 연계는 다음과 같이 표로 요약될 수 있다.

<표 1> 분석 틀

현 황	원 인	분 석 및 제 안
수직적 불균형 심화 기계적재정중립원칙의 고수 지방소비․소득세 도입에서의 갈등	자주재원의 취약	지방소비세․소득세도입의 필요성과 한계	OECD 국가와의 비교분석 이전재원조정에 대한 합리적 재정중립원칙의 적용
	분권목표의 불명확성	재정분권목표의 좌표확인
	합리적 재정분권논리의 미정립	재정중립원칙의 재개념화와 적용
	재정수요의 급증과 재원의 희소성
	정치․제도적 기타요인	연구대상에서 제외

Ⅱ. 이론적 논의

1. 자주재원주의와 일반재원주의

중앙-지방재정관계 또는 재정분권화라는 큰 틀안에서 지방세체제의 개편에 있어 검토되어야 할 핵심이론이 지방재원의 자주성에 대한 것인데 크게 자주재원주의와 일반재원주의로 나눌 수 있으며(이재원,2005), 절충적으로 자주·보장주의도 함께 고려할 수 있다. 첫째, 일반재원주의는 지방재정의 재정력의 확충을 위하여 중앙정부의 재원이 이전되더라도 특정목적 또는 용도의 제약을 받지 않는다면 지방재정의 자주성이 훼손되는 것이 아니라고 보는 견해이다. 따라서 세입의 분권보다는 실질적인 세출의 분권이 중요하다고 할 수 있으며 필요경비의 조달통로가 반드시 세입일 필요가 없으므로 지방세의 확충이 아니라도 이전재원의 확충을 통해서 지역의 재정력과 자주성이 제고될 수 있다고 본다. 절충적인 입장에서는 기본적으로 지방세를 통해 재원을 조달하여야 하지만 지역간 불균형에 대해서는 중앙정부가 개입을 통해 일정수준을 보장해줄 필요가 있다는 것이다(염명배,2004). 둘째, 자주재원주의는 기본적으로 지역의 일은 스스로의 책임하에서 결정하여야 한다는 입장이다(Bahl, Roy,1999). 자치단체는 지방세입을 통하여 지출경비를 조달할 책임을 지는 것이 바람직하고 이를 위해 충분한 과세권이 주어져야 한다는 관점이다. 이 경우 지역주민으로 하여금 지역의 공공서비스에 대한 요구와 그 요구에 상응하는 재정부담의 연계성을 인식하게 하여 조세의 가격기능이 활성화되고 자치의 참여와 책임성이 확보될 수 있다는 것이다. 또한 자주재원주의에서는 자치단체간 경쟁개념과 시장원리의 도입이 촉진될 수 있는 측면도 있다.

여기서 재정분권화란 넓은 의미에서 “상위정부 혹은 중앙정부로부터 하위정부 혹은 지방정부로 조세 및 지출에 관한 의사결정권을 포함한 재정적 권한과 책임을 이양하는 것”(최병호,2007)으로 이해할 수 있다.

지방자치 기본이념의 관점에서 보면 분명 자주재원주의가 보다 원칙적이고 이상적인 이론이라고 볼 수 있다. 지역주민의 책임과 권리가 지방세를 통해 명확히 매개되기 때문이다. 문제는 세원이 고르게 지역간에 분포되어있지 않은 상황에서 자주재원주의에 의해 세입자치를 확대하면 지역간 재정력격차가 심화될 수 있다는 것이다. 따라서 일반재원주의가 보다 현실적인 대안이 될 수 있다. 하지만, 일반재원주의에 의해 지방자치단체간 격차를 완화시켜나가면, 지방자치단체의 징세노력을 저하시키고 지역개발 또는 지역경제활성화를 통한 재정력확충에 대한 유인이 적어지며 중앙정부지원에 의존도가 높아지면서 일종의 도덕적 해이가 높아지게 된다. 따라서 종합적으로 보면, 어느 한 입장에서 중앙-지방재정관계를 설계하기보다는 절충적 입장의 타당성이 높다고 할 수 있다. 이렇게 보면, 최근의 지방세제개편은 자주재원 확충의 제도화노력으로서 소망스러운 조치로서 평가되지만, 초기조건(또는 기본여건)의 형평성과 관련하여 여전히 자주재원주의의 한계를 인정하고 지방재정조정제도를 통한 정교한 보완이 긴요하다. 이러한 관점과 해석은 재정분권을 단계적으로 추진하는 것의 정당성을 강화시켜주게 된다.

또한 우리나라의 경우 첫째, 아직 지역간 재정력 격차가 심각하다는 점을 고려하여야 하고, 둘째, 비록 일부일지라도 지방세원화가 추진되고 있는 소득 및 소비세의 세원분포가 고르지 못한 것이 사실이라는 점이다.

2. 선행연구의 검토

우리나라의 지방세개편에 관한 연구는 크게 중앙-지방재정관계 또는 지방재정조정제도에 관한 연구와 지방재정의 확충방안 그 중에서도 특히 지방소득세와 지방소비세의 도입에 관한 것으로 나누어볼 수 있다. 중앙지방재정관계는 재정연방주의로 설명되어져 왔다. Bird(1995)에 따르면 재정연방주의는 상위정부와 하위정부간 재정정책의 권한배분관계를 의미한다. 고전적인 재정연방주의는 중앙집권적 의사결정체제에서는 선호의 변화와 선호의 다양성에 대한 대응이 늦고 효율적으로 이루지지 못하고, 따라서 분권화를 통해 공공재에 대한 자원배분의 효율성을 증진시킨다고 주장한다(Musgrave,1989). 하지만 분권화의 위험성과 실패가능성에 대한 이론적·실증적 연구도 제기되어 왔음을 주목하여야 한다. 분권화가 국가경제성장에 이바지한 경우는 선진 자본민주주의 국가에 한정되고 개발도상국의 경우 오히려 부작용을 초래할 수 있다는 것이다(Prud'homme,1994). 이것은 재정연방주의의 가정과 논리가 항상 유효한 것은 아니라는 것을 의미한다. 선진국과 개발도상국 사이에는 분권을 추진한 역사적 배경과 원인이 같지 않다. 즉, 국가마다 상황과 여건이 종합적으로 검토되어 적합성이 높게 추진하는 분권의 의미와 효과가 긍정될 수 있는 것이다.

다음으로 지방소득세 도입과 관련된 대표적인 선행연구를 보면, 소득세와 법인세를 공동세원화하자는 견해(이재은,2002)가 많고, 개별적으로 보면, 국세인 소득세의 과세표준을 기초로 지방소득세를 신설하되 1차산업과 관련되는 소득을 지방소득세화하자는 견해(곽채기,2001), 지방세는 편익과 부담의 응익관계가 기본이므로 지방소득세는 비례적 소득세로 도입하는 것이 바람직하며 소득세할은 시·군세로하고 법인세할은 시·도세로 하자는 견해(이재은,2002) 등이 있다. 특히 손희준외(2006)는 지방소득세의 도입효과에 관하여 6가지 시나리오를 검토하고 징세지주의와 배분공식을 혼합하는 안이 가장 바람직할 것으로 제안하고 있다. 다른 한편 주민세 소득할의 인상을 통한 방안과 국세인 소득세 세수의 공동세원화 방안의 장단점을 분석하고 두 방안 모두 도입의 실익이 크지 않다는 연구(김현아,2003)도 수행되었다.

지방소비세의 도입과 관련해서는 부가가치세의 일정비율을 지방소비세의 세원으로 하는 방안이 논의(김대영,2003;유태현·한재명,2006)되어 왔으나 이러한 세액이양방식을 통해 지방소비세를 신설하여 징세지원칙에 따라 세수를 배분할 경우 생산지와 소비지간 불인치, 지방자치단체간의 복잡한 청산절차, 세수집중 등의 문제가 제기(주만수·임성일,2006;유태현·한재명,2006)되어 왔다. 다른 한편 세원이양방식에 대해서도 카지노 등 특별소비세를 지방소비세화, 숙박업 등 부가가치세 일부 세원의 공유, 부가가치세 일부세원과 특별소비세 일부세원을 분리하여 지방소비세신설 등이 연구되었다. 이러한 연구들은 지방소비세 또는 지방소득세의 구체적 설계방안을 탐색하고 있으나 지방세를 개편하면서 준거해야할 재정분권의 수준 및 지방세제개편에 있어서의 근본적인 한계로 작동하고 있는 국가재원과의 균형적 조정을 다루는 것은 거의 없다. 물론 구체적인 지방세체계를 선택한 후 그 결과에 대한 효과분석을 통해 목표수준을 조정하면서 동시에 구체적인 이전재원의 조정도 가능할 것이다. 하지만, 현실적으로 보면, 크게는 지방자치, 작게는 재정분권에 대하여 부정적인 시각도 존재하기 때문에, 중앙-지방간 재원배분의 큰 틀과 이에 따른 이전재원의 조정에 대한 설득력있는 대안의 마련없이 구체적인 지방세체계개편에 대한 합의가 이루어지는 것은 결코 쉽지 않다. 본 연구는 이러한 인식하에 지방세체계의 개편, 구체적으로는 지방소득세와 지방소비세를 도입함으로써 기대되는 중앙-지방간 재정분권의 수준의 좌표를 확인하고 중앙정부와 지방정부간 지켜져야 할 재원배분의 기본원칙이 어떠해야 하며 이때 지방재정조정은 어떻게 이루어지는 것이 바람직할 것인가를 고찰하고자 하는 것이다.

Ⅲ. 지방재정분권의 목표수준과 재정중립원칙

1. 우리나라의 재정분권의 현황

중앙-지방간 분권모델의 관점에서 보면, 협조적 분권이 바람직함에도 불구하고 아직 우리나라는 행정적 분권수준에 머무르고 있다. 우리나라 재정분권이 현황을 두드러진 특징을 중심으로 요약하면 다음과 같다. 첫째, 중앙-지방간 계층적으로 수직적 재정분권화가 심화되어왔다. 둘째, 세입과 세출측면을 대비하여 보았을 때 내용적으로 세출분권화가  확대되어왔다. 셋째, 세원의 고르지 못한 분포가 재정분권의 중요한 제약조건으로 작동하고 있다.

1) 수직적 재정불균형의 확대

지방자치단체의 재정확충 노력이 지방세의 확충보다는 지방재정조정제도를 통한 이전재원을 중심으로 전개되어온 결과 지방재정의 수직적 재정불균형(Vertical Fiscal Imbalance)도 점차 확대되어 왔다. 중앙정부의 지방자치단체에 대한 이전재원 규모가 국세수입에서 차지하는 비중이 1990년 이후 지속적으로 증가하고 있는 추세를 보이고 있는 것이다. 그 결과 재정자립도는 1995년도 63.5%에서 2005년에는 56.2%로 그리고 2008년 현재에는 53.9%로 하락하고 있으며 이에 따라 국가재정에 대한 의존비율도 1995년 22.2%에서 2005년 35.2%로 그리고 2008년도에 들어서서는 38.3%로 높아지고 있다. <표 1>은 지방자치단체의 의존재원과 자체재원의 비중을 표시한 것이다. 이 표에 의하면 2008년 현재 기준으로 지방자치단체의 전체 세입 중에서 이전재원이 차지하고 있는 비율이 38.3%이다. 이전재원의 비중이 1990년에 21.6%, 2005년 35.2%였음을 감안하면 지속적으로 이전재원의 비중이 확대되어왔음을 확인할 수 있다. 이러한 수직적 재정불균형의 심화는 지역주민들에게 재정환상(fiscal illusion)을 유발하고, 지방자치단체에게는 재정책임성을 약화시켜 중앙정부에 대한 재정적 의존성을 더욱 확대시킬 가능성을 높이게 된다.

행안부 내부자료는 현재 추진되고 있는 특별행정기관의 지방이양 재원을 전액 국고보조로 할 경우 광역자치단체의 재정자립도는 52.3%에서 49.5%로 급감할 것으로 예상하고 있다.

<표 2> 지방재정의 구조

의존재원 47.8조원 (38.3%)		자체재원 77.1조원 (61.7%)
지방교부세 24.1조원 (19.3%)	국고보조금 23.7조원 (19.0%)	지방세 43.5조원 (34.8%)	세외수입 30.1조원 (24.1%)	지방채 3.5조원 (2.8%)

자료 : 행정안전부 , 지방소득․소비세 도입 공동토론회 ( '08년 순계기준)

2) 세출분권화의 확대

중앙과 지방간 배분되는 재원의 규모측면에서 보면, 지방자치가 실시된 1990년 이후에 그 이전에 비해 전체 조세 수입 중에서 지방세로 배분된 재원의 몫이 크게 증가하였으며 최종 지출단계에서 지방자치단체의 실질적인 지출비중이 크게 높아졌다. 이와 같이 지방자치단체의 세입보다 이전재원증대의 효과가 크고 지속적인 경향을 보이는 것에는 지방세수의 낮은 신장성에 기인한다. 즉, 지역의 경제활성화 또는 소득증대에 연계되어 세수가 증대될 수 있는 부분은 매우 취약하고 신장성이 큰 소득, 소비와 같은 주요세원이 국세로 집중되어 있기에 지방의 재정수요증대에 대응할 수 있는 재원조달기능이 취약한 것이다. 또한 세외수입의 경우에도 지방자치단체가 독자적으로 경영책임을 지고 시행할 수 있는 수익사업의 영역이 제한적이고 실제 실행과정에 있어 많은 제약과 재정적 위험요소가 있기 때문에 지방자치단체의 재정력확충을 위한 기본적 통로로 활용할 수는 없는 상황이다.

세입측면에서 예컨대 담배관련 세원의 지방세화 등 세입자체의 증대조치도 있었다. 하지만 비중면에서 미미한 수준이고 전체적으로는 지방자치제가 실시된 이후에 꾸준히 증가해온 이전재원의 효과로 세출이 증대되어온 것이다.

실제적으로도 경영마인드와 사업기법이 부족한 자치단체가 무리하게 수익사업을 시행하여 재정손실을 초래하고 재원을 낭비하는 사례는 어렵지 않게 발견할 수 있다.

<표 3> 지방자치 실시 이후 재정분권 비율 추이

(단위:%)

구분	1990	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
ㅇ 세출분권1)
지방교육재정 제외시	35.7	38.0	34.4	38.3	41.4	41.1	41.3	40.8	40.6
지방교육재정포함시	47.5	50.7	45.7	50.3	54.2	53.5	53.2	52.7	51.9
ㅇ 세입분권²⁾
	26.0	29.3	19.5	22.4	23.0	22.3	22.1	22.0	22.4

주1):지방정부 세출(일반+특별회계순계)/일반정부 지출(통합재정 지출및순융자+지방정부세출)

2): 지방정부 자체수입(지방세+당해년도 세외수입)/일반정부 수입(통합재정 수입+지방정부 자체수입)

자료 : 기획재정부, □한국통합재정수지□, 각호; 행정안전부, □지방재정연감□, 각호

'08년 현재 기준으로 지방세수입으로 인건비도 해결하지 못하는 지자체가 131개로서 53.3%를 차지하고 있는 결과는 지방의 세입구조에 있어 자체수입(지방세+세외수입)의 비중이 58.9%로 낮고, 특히 지방세 수입이 전체 세입의 34.8%에 불과한 것이 주요 원인이라고 할 수 있다. 이러한 낮은 지방세 비중과 높은 중앙정부 의존도는 지방자치의 본질을 왜곡할 수 있다. 또한 세출 분권화 수준에 비해 세입 분권화 수준이 낮게 되면 재정의 자기결정권을 전제로 성립하는 자기책임성(accountability)을 확보하기가 어렵다는 것도 문제이다. 행정서비스의 편익과 부담을 의식할 수 있는 자기책임성이 성립하기 어렵게 되면 예산제약의 연성화(soft budget constraint)가 초래되고 재정운영에 도덕적 해이(moral hazard)가 발생되어 결국 재정운영의 효율성도 저해하게 된다.

3) 재정분권의 제약조건으로서의 세원 불균형

우리나라 내국세에 대하여 변이계수를 도출하면 세수가 고르게 분포되어있지 못한 것을 발견할 수 있다. 소득세(1.998), 특별소비세(1.696), 주세(1.279)를 제외한 나머지 세목들의 지역별 변이계수는 내국세 총계의 변이계수 2.051 보다 높은 것으로 나타나고 있다. 특히 서울은 소득세 50.5%, 법인세 58.3%, 상속세 59.3%, 증여세 62.4%, 자산재평가세 100.0%, 증권거래세 97.8%로서 타 지역에 비해서 압도적인 세수를 보이고 있다. 한편 2007년 당초예산 기준으로 지방세 세목의 지역별 세수분포를 분석해도 역시 지역별 세수분포의 불균형성을 알 수 있다. 지방세 전체의 변이계수는 1.296인데, 취득세는 1.278, 면허세 1.117, 자동차세 1.080, 도축세 0.905, 담배소비세 0.999, 주행세 0.898, 공동시설세 1.226, 사업소세 1.274인 것이다. 이들 세목은 지방세 전체 변이계수보다 작고 상대적인 측면에서 보면 지역별로 어느 정도는 균등하다고 볼 수 있다. 그러나 등록세 1.359, 주민세 1.524, 레저세 2.557, 도시계획세 1.561, 지역개발세 2.055, 지방교육세 1.341는 전체 변이계수보다 크게 나타나고 있음을 알 수 있는 것이다. 지방세 세목별로 지역이 차지하는 비중을 보면, 2007년 당초예산을 기준으로 전체 지방세수에서 서울이 차지하는 비중은 27.2%로 가장 높고, 경기도가 26.2%, 부산이 5.9%, 인천 5.5%, 경남 5.3%의 순서이다. 서울은 타 광역자치단체에 비해 주민세와 재산세, 도시계획세, 사업소세의 비중이 높았으며, 경기도는 취득세, 등록세, 레저세, 지방교육세의 비중이 높았다. 경북의 경우에는 지역개발세의 비중이 높았다(오연천외,2008). 이러한 분석을 통해 알 수 있는 것은 결국 우리나라의 경우, 국세와 지방세 모두 지역간 세원의 불균형이 상당하다는 것이다.

2. 우리나라 재정분권목표의 수준

1) 재정분권목표의 수준

우리나라 지방재정은 일련의 경로의존적 특성과 함께 정치적 환경의 변화, 경제적 환경 및 정책의 변화, 제도적 환경 및 이전정책의 시행착오에 대한 적응 및 학습의 결과로 변화되어왔다(성지은,2005). 그 특징은 위에서 요약된 바와 같이 수직적 불균형, 세출분권의 확대 및 재정분권의 제약조건으로서의 세원의 불균형이다. 따라서 향후 우리가 지향할 재정분권의 방향은 자주재원을 확충하고 이전재원에 대한 의존성을 낮춤으로써 수직적 불균형을 해소하고 세출분권만큼 세입분권을 실현함으로써 지방의 자율성과 책임성을 확립하는 것이라고 할 수 있다. 그런데 지방자치단체의 자율적인 재정규율을 확립하고 재정책임성을 확보하기 위해서는 재정지출 권한과 지방세 수입의 배분을 최대한 일치시키고, 세입(지방세와 자체수입)의 자율성을 제고하는 것이 필요하다(Bird, 1995). 이를 위해서는 중앙정부와 지방자치단체간 이전재원 규모를 축소하는 대신에 지방세 비율을 높여 지역주민들이 수익과 부담의 관계를 명확히 인식할 수 있도록 하는 것이 요망된다. 특별히 이러한 관점에서 지방재정분권을 실현하기 위한 중요한 방안의 하나로서 조세중 지방세 비중에 대한 목표수준을 확인하는 것은 매우 중요한 의미가 있다. 지방세는 조세가격의 역할을 통해서 자율과 책임이라는 지방자치의 이념을 실현하는 핵심적인 정책수단이며 상징성을 가지고 있는 것으로서, 그 수준의 좌표를 설정함으로써 바람직한 재정분권화의 이정표로 삼을 수 있기 때문이다.

물론, 재정분권 특히 지방세입의 비중에 대한 목표에 집착하면 첫째, 재정운영의 경직성을 초래할 수 있고 둘째, 지방자치단체들이 책임성 강화 등 다른 부분은 소홀히 한 채 지방세 확충만을 권리로서 요구하는 등의 문제점도 나타날 수 있다. 또한 중앙-지방자치단체간 기능분담에 대한 객관적인 합의가 없는 상황에서 재정적으로 합리적인 재원배분에 관한 목표치 도출은 뚜렷한 한계가 있음을 인정하여야 한다. 따라서 목표치를 기대치로 이해하고 상대적인 관점에서 이해하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

현재의 기능분담 수준과 진행되고 있는 기능이양의 폭과 내용을 감안할 때, 지방세도입을 통한 재정분권의 목표치로 행정안전부가 제시하고 있는 재정분권단계는 1단계로 75:25, 2단계로 70:30을, 그리고 장기적인 목표로는 60:40이다. 이러한 목표수준에 있어 1단계 목표는 도로보전분, 보통교부세, 분권교부세 등의 개편방안이 마련되어야 하는 2009년을 1차적인 목표연도로 설정하고 있다는 점에서 단기적으로 실현가능성이 낮지 않다고 판단된다. 물론 2단계, 3단계는 특별행정기관의 지방화, 자치경찰제 시행, 지방자치단체의 사회복지기능 확충 등 추가적인 기능이양에 연계되어있다는 점에서 현재로서 목표치의 타당성에 대한 구체적인 평가는 어렵다. 결국 현재로서 지방소비세와 지방소득세의 도입을 통한 재정분권은 1단계인  75:25가 실제목표라고 판단할 수 있다.

2) 목표수준의 상대적 좌표: OECD 사례의 검토

위에서 설정한 세입분권의 수준을 절대적인 관점에서 타당성을 판단할 수는 없다. 따라서 상대적인 관점에서 OECD국가와 비교하여 상대적 위치를 확인하고자 한다. 먼저 연방국가의 경우, 전체 평균은 전체세입에서 연방정부가 48.4%, 주정부가 20.9%, 지방정부가 8.1%를 차지하고 있다. 하지만 호주나 멕시코처럼 연방의 비중이 매우 높은 나라에서부터 벨기에의 경우처럼 주정부의 비중이 특별히 높은 경우, 스위스나 미국의 경우와 같이 연방과 주와 지방의 차이가 근소하여 상대적으로 지방의 세입비중이 큰 경우까지 있어 다양함을 알 수 있다.

사회보장기금부문은 22.7%를 차지하고 있다.

<표 4> 연방제 국가의 세입 비중

(단위 : %)

	연방 정부			주정부			지방정부
	1975	1985	2005	1975	1985	2005	1975	1985	2005
연방국가
Australia	80.1	81.4	69.2	15.7	14.9	27.9	4.2	3.7	3.0
Austria	51.7	48.9	53.6	10.6	13.1	8.5	12.4	10.7	9.4
Belgium	65.1	62.7	32.2			24.0	4.5	4.7	5.0
Canada	47.6	41.2	44.8	32.5	36.0	38.4	9.9	9.3	8.4
Germany	33.5	31.6	30.2	22.3	22.0	21.4	9.0	8.9	7.8
Mexico		87.7	81.1		0.4	2.1		0.6	1.1
Switzerland	30.7	33.2	35.3	27.0	26.1	25.1	20.3	18.0	15.6
U. S.	45.4	42.1	41.1	19.5	20.2	20.1	14.7	12.6	14.1
Unweighted average	50.6	53.6	48.4	21.3	19.0	20.9	10.7	8.6	8.1

자료: OECD, 1965-2005 Revenue Statistics, 2006, p. 222.

* 초국가적(supranational)인 부문과 사회보장기금(social security funds)을 표에서 제외하여 비중의 전체 합이 100이 되지 않고 있음

단방제국가의 경우, 전체평균은 중앙정부와 지방정부의 비중이 61,3% 대 13.6%로 사회보장기금을 감안하더라도 연방국가에 비해 상대적으로 높다는 것을 알 수 있다. 위에서 제시한 재정분권수준과 OECD 단방형 국가의 사례를 비교해 보면, 전체 단방제국가 22개 국가 중에서 1단계로 제시하고 있는 75: 25수준에 훨씬 미치지 못하고 있는 국가는 그리스 등 11개국이다. 약간 미치지 못하는 국가는 체코, 프랑스, 아이슬란드, 이태리이다. 2단계와 3단계사이에 있는 국가는 덴마크, 스웨덴이며 일본과 스페인은 3단계를 약간 상회하는 것으로 나타나고 있다. 이러한 비교결과는 우리의 분권목표 1단계가 OECD선진국 수준과 큰 차이가 없는 보편성을 지니고 있다고 볼 수 있고, 3단계를 실현한 선진국 사례는 거의 없다. 물론, 준거국가의 평균과 유형화를 판단의 결정적 기준으로 판단할 수는 없다. 개별 국가마다 처해있는 상황과 재정적 특수성이 감안되어야 할 것이기 때문이다. 다만, OECD선진국의 역사적 경험과 지혜가 여러 차례의 변동과정을 거쳐 지금의 재원배분상황으로 수렴되어있다고 이해한다면 우리의 분권의 목표수준이 매우 불합리하게 설정되지는 않았다는 준거로서의 의미는 있다고 사료된다.

<표 5> 단방제 국가의 세입비중

(단위 : %)

단방제 국가	중앙정부			지방정부			지방비중¹⁾
	1975	1985	2005	1975	1985	2005	2005
Czech			44.4			13.0	22.6
Denmark	68.1	69.0	62.7	30.4	28.5	34.5	35.5
Finland	56.0	55.7	54.3	23.5	22.4	20.8	27.7
France	51.2	47.2	41.9	7.6	8.7	11.1	20.9
Greece	67.1	62.5	64.2	3.4	1.3	0.9	1.38
Hungary			63.9			6.1	8.7
Iceland	81.3	81.4	77.5	18.7	18.6	22.5	22.5
Ireland	77.4	82.1	84.7	7.3	2.3	2.0	2.3
Italy	53.2	62.3	52.8	0.9	2.3	16.6	23.9
Japan	45.4	43.7	36.7	25.6	26.0	25.6	41.1
Korea	89.0		61.4	10.1		17.8	22.5
Luxembourg	63.6	65.4	66.8	6.7	6.6	4.9	6.8
Netherlands	58.9	51.9	58.1	1.2	2.4	4.0	6.4
New Zealand	92.3	93.5	94.5	7.7	6.5	5.5	5.5
Norway	50.6	59.6	86.3	22.4	17.7	13.7	13.7
Poland			46.9			11.6	19.8
Portugal	65.4	70.6	58.8	0.0	3.5	6.6	10.0
Slovak			56.4			5.1	8.3
Spain	48.2	47.8	35.3	4.3	11.2	30.4	46.3
Sweden	51.3	54.1	55.7	29.2	30.4	32.4	36.8
Turkey		75.5	69.1		10.2	7.0	9.2
U. K.	70.5	69.4	75.5	11.1	10.2	4.8	6.0
Unweighted average	64.1	64.2	61.3	12.4	12.3	13.5	18.09

자료: OECD, 1965-2005 Revenue Statistics, 2006, p. 222.수정

1) 지방정부/지방정부+중앙정부 x 100

* 초국가적(supranational)인 부문과 사회보장부문(social security funds)을 표에서 제외함

3. 중앙-지방간 재정중립원칙

1) 재정중립원칙의 의의

지방세제 개편을 모색하는데 있어 기본적인 전제 중의 하나는 각 개편대안들이 미치는 재정효과를 종합적으로 고려하여야 한다는 점이다. 동시에 국가적 재정수요와의 조화도 핵심적 고려사항이 된다. 지방세개편노력과 관련된 국가와 지방간 재정중립원칙의 기계적 적용은 총 조세 중 국가와 지방이 사용하는 총지출규모의 비중(4:6)은 변함이 없는 상태를 유지한다는 것이다. 자주재원인 지방세를 확충하면서 이전재원인 지방재정조정제도의 부분적 축소 등의 개선을 통해 증감의 균형을 맞추면서 자주재원의 확충을 통한 자치역량을 강화한다는 의미가 된다. 이러한 기계적 적용은 첫째, 사실상 아직까지 중앙정부와 광역 및 기초자치단체가 각각의 고유역할과 기대역할(기능)에 있어 합의점을 찾지 못하고 있으며 이러한 역할모호성은 역할의 중복 또는 기피로 나타나게 되고 재정차원에서는 최적자원배분을 불가능하게 하고 있다는 점, 둘째, 최적배분의 해가 구해지지 않은 상황에서 세출수요에 대응하는 중앙정부, 광역 및 기초자치단체는 모두 재원의 부족을 호소하고 있다는 점에서 기존의 배분기준을 준수하는 것이 필요할 수 있다는 측면에서 나름대로 타당성을 갖는다. 하지만, 이러한 기계적으로 재원중립을 관철시키는 것은 매우 바람직하지 않다. 중앙사무의 지방이양과정에서 관찰되어온 재원없는 사무의 이양 그리고 지방정부가 수행하기에 적절하지 않은 사무(기능)의 중앙정부 환원의 필요성이 반영되어야 하기 때문이다. 이점이 합리적 재원중립원칙의 강조점이 된다.

이러한 관점에서 재정주체간 입장의 차이를 고려할 때 국세와 지방세 체제의 개편은 국고보조금, 교부세 등 지방재정조정제도와의 통합적 관계에서 효과를 검토해야 하며 개편방안도 지방세입과 이전재원을 함께 조정하는 방식이 되어야 한다. 이것이 재정분권에 있어서 재정중립의 본질적 의의가 된다.

2) 재정중립원칙의 논거

최근까지 지방자치단체간 서로 다른 재정역량의 차이를 결과적으로 감소시키려는 노력은 중앙정부의 역할에 전적으로 의존하고 있다. 하지만 중앙정부의 이전재원에 의한 지역격차 완화방식은 의존재원의 확충방법이었다는 점에서 바람직하지 않은 것으로 평가되고 있다. 따라서 재정분권을 추진함에 있어 자주재원의 비중을 높이고 의전재원의 비중을 낮추기 위해 지방소비세와 지방소득세를 도입하는 것은 매우 소망스러운 조치라고 할 수 있다. 하지만 이때 고려되어야 할 중요한 원칙이 중앙정부와 지방자치단체간 재원배분체계에 적용되는  재정중립의 원칙이다. 재정중립원칙이 고려되어야하는 논거는 다음과 같다. 첫째, 우리나라 지방재정 시스템은 수직적으로 연계되어 있으며 수평적으로도 재정역량과 재정지출수요가 상이한 광역 또는 기초자치단체로 구성되어 있기 때문에 지방세체계의 변화는 국가전체의 재원배분체계를 중심으로 이루어지는 것이 타당한 것이다. 둘째, 실증적인 측면에서 현재 지방세 이양대상으로 논의되고 있는 부가가치세, 소득세, 법인세의 경우 지역간 분포의 불평등이 매우 크고 그 불평등도가 확대되고 있는 상황이기에 이들 국세세목을 바로 지방세로 전환할 경우 지방재정의 수평적 형평성은 더욱 악화될 우려도 제기되기 때문이다(염명배,2004). 셋째로 보다 근본적인 논의로서 선진국과 달리 대부분의 개도국과 체제전환국에서 정치적 동기에 의해 추진된 분권화의 결과가 자원배분의 비효율성을 야기하고 결과적으로 국가적 거시경제침체를 초래하였다는 분석(Prud'homme:1944, Tanzi:1996)이 제기되고 있기 때문이다. 결국 지방세체제의 개편에 있어 국가전체적 시각에서 재원배분의 합리적 재정중립을 지킴으로써 재정분권화가 지역간 형평성의 제고는 물론, 자원배분의 효율성, 거시경제의 안정성 및 지속적인 경제성장에 기여할 수 있도록 하여야 한다는 것이다.

물론 일반재원주의 입장에서 보면 지방세입의 증가분만큼 지방교부세나 국고보조금의 감소된다는 점에서 그 의미는 반감될 수 있다. 일반재원주의 입장에서 보면 지방교부세가 용도의 통제를 받지 않는 일반재원이라는 점에서, 지방소비세·지방소득세의 도입으로 지방자립도 등의 수치가 올라가더라도 실질적으로 그 만큼 지방자치단체의 재정역량이 크게 향상되었다고 판단하기 어려운 측면이 있기 때문이다.

3) 합리적 재정중립의 실현

재정중립원칙의 운용에 있어서 일정한 기능분담을 전제로 하고, 기능의 이양과 기대역할 증감분이 있다면 이를 추가적인 재정수요로 반영해주는 합리적인 적용이 중요하다. 이러한 관점에서, 초과세수 발생단체(서울 등)에게 국가지출부담부분(지방교육재정 등)을 일정부분 분담하도록 하고, 나아가서 특별행정기관 이양 및 자치경찰의 도입 등 국가기능이양 확정시 별도로 재원을 보장해주는 추가적인 조정이 강구되는 것은 긍정적이다. 재정중립원칙의 적용이 기계적 적용이 아닌 합리적 적용이 필요한 하나의 사례로 특별행정기관 이양의 경우를 볼 수 있다. 예컨대, 경기도의 경우, 경기지방중소기업청 등 6개 기관이 이양된다면, 5,758억원, 지방경찰제도의 시행시 685억원의 추가적 재원부담요인이 발생하게 되고, 특히, 지방국토관리청의 지방이양시 5천억원의 재정부담요인 발생 등 재정난이 가중되는 것으로 분석되고 있다. 또한 역으로 지방에서 수행하고 있는 기능 중 예컨대 지역경제나 지역개발과 관련된 사업을 영국에서와 같이 중앙정부의 기능으로 한다면 지방자치단체의 재정수요감소와 중앙정부의 재정수요증대를 인정할 수 있는 것이다. 이것은 <표 5>에서 영국의 지방정부의 상대적 비중이 6.0에 불과한 것으로 나타나는 이유 중의 하나이다. 따라서 항상 중앙정부와 지방정부의 재원배분에 있어 4:6의 구도가 유지되어야 한다는 주장은 타당성이 크지 않음을 알 수 있다. 시대와 상황의 변화에 따라 중앙 및 지방자치단체에 대한 기대역할은 변화되어질 수 있는 것이고 이때 주어지는 역할과 그 역할의 수행에 필요한 재원이 일치되는 것이 효율성과 책임성의 관점에서 바람직하기 때문이다.

이것은 재정중립이 절대기준처럼 고정된 것이 아니고 기능의 이양 등에 따른 재정수요의 정도에 비례하는 합리성을 가진 중립으로서, 역할의 변화를 반영하는 실질적 배분기준으로 운영되어야 함을 의미한다.

경기도 내부분석자료를 활용하였다.

Ⅳ. 재정중립원칙을 고려한 이전재원의 조정

위에서 살펴본 합리적 재정중립원칙에 적용할 경우, 지방소비세와 지방소득세를 도입하면서 동시에 교부세, 국고보조금과 국가균형특별회계를 전체적으로 조정하는 방안에 관한 논의가 필요하다.

1. 이전재원조정의 의의와 방향

이전재원의 조정은 지방재정조정제도를 통해 이루어지는데 크게는 지역간 재정불균형의 시정, 국가적 최소기준(national minimum)의 확보를 위해, 작게는 기초적인 공공서비스의 공급, 지역간 누출효과(spillover effect)의 보정 및 특정 국가시책의 지방적 구현을 위해 수행하는 재원의 조정을 의미한다. 우리의 경우 중앙-지방간 수직적 재정불균형과 지방자치단체간 수평적 재정불균형이 크기 때문에 재정불균형의 완화를 위한 이전재원의 역할은 매우 중요하다고 할 수 있다. 하지만 국가적 차원의 재원 한정성으로 지방소비세·지방소득세의 도입을 통한 지방세의 순증은 중앙정부세입의 감소를 초래하고 중앙-지방 정부간 역할(기능)이 조정되지 않는다면, 재정중립의 원칙하에 필요재원의 확보를 위해 이전재원을 감소할 수밖에 없는 측면이 있다. 이때 어떤 재원을 어떤 규모로 어떻게 조정하느냐가 이전재원조정의 중요한 논점이 된다. 성공적인 지방세체제의 개편을 이루기 위한 재정이전제도의 재설계는 사려 깊은 조정과정이어야 한다. 재설계 내용에 따라 국가적 차원의 재원배분시스템의 효율성이 영향을 받게 되며 지방차원에서도 재정수입의 적정성, 안정성, 자율성 그리고 인센티브가 달라지기 때문이다. 이러한 차원에서 이전재원 재설계는 단순한 규모의 축소가 아니며 각각의 제도가 주어진 목적을 가장 효과적으로 달성할 수 있도록 하는 것이다. 특별히 전체의 틀을 간명하게 함으로써 성과평가를 가능하게 하고 운용의 효율성을 높이는 것이 요청된다.

일반적으로 국가가 광역이나 기초자치단체에 이전하는 경우와 광역자치단체가 기초자치단체로 이전하는 경우 그리고 자치단체간 수평적 이전까지 포괄하는 개념이지만 본 연구에서는 협의로 국가재원의 지방자치단체이전으로 한정한다.

현재 우리나라는 지방교부세제도와 국고보조금제도의 두 축을 중심으로 지방재정이 조정되고 있으나 지방자치단체간 형평성을 주목적으로 하는 것은 내국세 총액의 19.24%로 운영되는 교부세제도 그 중에서도 일반재원으로 교부되는 보통교부세중 도로사업보전분을 제외한 부분이다.

2. 이전재원의 조정

아직 확정된 바는 없지만, 지금까지 행정안전부 등에서 검토된 내용과 기획재정부와의 공동토론회에서 발표된 내용 등을 종합적으로 보면 지방소득세와 지방소비세를 도입하는 경우 확충되는 지방세의 규모는 1단계 재정분권목표를 적용하였을 때 약 11.3조에 이를 것으로 추정되고 있다.

행안부 내부자료(2008)에 따르면 이것은 지방소득세 약6.6조 증대와 지방소비세 약4.7조의 합으로 추정된다.

행안부 자료에 따르면 소득할주민세 6조원 포함시 총 12.6조가 될 수도 있다.

1) 지방교부세와 국고보조금의 조정

지방세 순증을 11.3조로 추정하고 이에 따른 지방이전재원 조정규모를 역시 11.3조로 계산한다면 일단 지방교부세를 통한 조정이 가장 용이한 방안이 될 수 있다. 즉, 내국세에 연계되는 지방교부세의 특성상 지방세 신설로 인한  자연감소분이 약 2.2조로 추정되므로 추가적인 지방교부세 축소규모는 약 9.1조가 된다. 2006년을 기준으로 할 때 도로사업보전분이 8,500억, 분권교부세가 1조 24억이므로 2009년 이후에는 특별교부세 7,398억을 논외로 하더라도 3조 524억의 재원이 투입가능해지며 6조476억의 보통교부세를 감소시킴으로서 조정이 가능해 지기 때문이다. 이러한 방안에 관하여 일반재원주의 입장에서 지방교부세가 일반재원이므로 지방세가 증대되더라도 실제적인 재정증대효과면에서의 차이는 거의 없다는 것과 자주재원의 확충보다 지방자치단체간 재정력격차완화를 더욱 심각한 과제로 인식하는 입장에서, 지금까지 지방교부세가 수행해온 형평화기능의 축소로 인해 지방자치단체간 재정력격차만 더욱 커지는 것이 아닌가라는 문제제기가 가능하다. 이에 더하여 각 자치단체가 균등한 지역발전의 기회를 가질 수 있도록 '초기조건의 균형'을 제공하기 위해 국가재정을 활용할 필요가 있다는 입장(염명배,2004)에서 각 지역이 국가최소기준(national minimum)의 기회를 누릴 수 있도록 하여야 하는데 교부세의 감소는 이러한 국가최소기준의 보장능력을 약화시키는 것이라는 부정적 견해가 제기될 수 있다.

내국세의 일정비율로 운영되는 지방교부세는 지방소비세와 지방소득세의 신설로 감소되게 되며 감소규모는 19.24%를 고려하였을 때 약 2.2조로 추정된다.

형평화를 위한 투입재원의 감소분 6조476억은 보통교부세 전체인 18조 6,043억의 32.5%에 해당된다.

생각컨대, 첫째, 지방교부세나 지방세 모두 지방자치단체가 일반목적으로 사용함에 있어 차이점이 있는 것은 아니라 하더라도 지방교부세가 법정교부율에 따라 운영되어 경직성이 있고, 교부세 배분시 지역의 경제력이나 지역별 단위비용 등 지역의 특수한 상황을 충분히 반영하지 못하고 있는 등의 내부적 문제점(유태현·김현숙,2006)이 있고, 무엇보다 응익원칙과 조세의 가격기능을 회복하여 지방자치단체가 지역경제활성화의 과실을 직접 향유하게 할 필요가 있다는 측면에서 교부세를 감소시키더라도 지방세를 강화시키는 것이 보다 긍정적이라는 반론이 가능하다. 한편, 교부세의 형평화기능을 고려할 때, 교부세의 감소는 재정이 열악한 자치단체에 대한 지원을 약화시키며 특히 교부세 불교부단체의 경우 상대적으로 더욱 유리해지는 측면은 분명 인정된다. 다만, 이러한 문제점에 대하여 지방소득세·소비세에 있어 세율을 차등화함으로써 어느정도 보완이 될 수 있으며 무엇보다 자주재원의 확충을 통한 조세의 가격기능회복, 지방정부의 자율성과 책임성의 강화가 시급하다는 측면에서 불가피하다고 사료된다. 또한 일본의 사례는 국세로부터 지방세로 세원을 이양하면서 증대된 세수를 기준재정수입액에 산입시킴으로서 교부세를 보전하는 방안이 가능함을 보여주고 있다. 한걸음 더 나아가, 지방소득세․소비세의 역기능으로서 지방자치단체간의 재정력격차가 심화될 가능성에 대한 보다 적극적 대응이 요망된다면, 지방교부세 자연감소분을 제외한 나머지를 국고보조금으로 조정하는 방안도 가능하다. 국세의 지방세로의 세원이양에 있어서의 국고보조금의 감소조치와 관련한 일본의 삼위일체개혁은 국민건강보험 등 사회보장, 국가가 관여할 필요가 없는 소규모 공공사업 등에 대한 삭감 등을 대상으로 하고 있다.

세원 집중도(서울 48.6%)를 고려한다면 국세의 일부를 지방세로 할 때 거두어들인 세수의 지역적 배분에 있어 일정한 차등적인 세율(예컨대, 수도권 2.5%, 비수도권의 광역시 5.0%, 비수도권의 도 7.5%)을 적용하는 것은 불가피면이 있다. 다만, 이 경우 수도권 대 비수도권의 이분법적인 구분은 바람직하지 않고 지역의 낙후도  등 보다 객관적인 지표를 활용하는 것이 타당할 것이다.

국고보조금의 조정을 위해서는 먼저, 국가사무와 지방사무의 기준을 명확히 구분하고 둘째, 총액배분자율편성(top down)에 있어 우선순위가 가장 낮았던 사업을 중심으로, 중복보조의 해소, 지출목적이 세분화된 영세보조사업의 통폐합, 부적합 사업의 폐지조치가 필요하며 이렇게 통합 및 정리를 통해 최종적으로 정리된 국고보조금을 합리적으로 운용하기 위해서는 일종의 포괄보조금의 성격을 가지는 기 폐지된 지방양여금방식의 문제점을 보완하여 활용하거나 관련 사업을 특별회계로 통합하여 패키지로 지원하고 지역의 우선순위에 따라 추진하도록 하는 균형발전특별회계방식의 응용도 가능할 것이다.

우리나라의 경우도 사회보장 관련기능의 지방이양이 추진되고 있으나 보통교부세, 분권교부세, 국고보조금에 의한 중앙정부의 지원은 지방의 수요증대를 충족시키지 못하고 있다. 적절한 재원 보장없는 사회보장관련 기능의 지방이양은 단순히 지방재정을 악화시키는 문제에 그치지 않고 주민에 대한 복지서비스가 부실해진다는 점이 고려되어야 한다.

2) 포괄적 조정

이전재원의 조정을 교부세나 국고보조금에 한정하면, 다양한 형편의 자치단체를 만족시킬 수 있는 대안선택의 폭이 지나치게 좁아지게 된다. 따라서 이전재원에 교육재정을 포함하는 방안이 보다 바람직할 것으로 판단된다. 이는 교육자치와 일반행정자치의 통합이 추진되고 있는 점 외에도 교육재정도 지방자치단체를 경유하여 집행되는 것이고 또 최근 지방자치단체마다 지역교육문제의 중요성을 인식하여 추가적인 재정지원을 확대해가고 있기 때문이다. 이 경우, 교육재정에 대한 일정한 조정을 통하여 지방자치단체간 형평화기능의 위축이나 지역기반사업에 대한 투자 감소정도를 줄이면서 지방세를 통한 자주재원의 확보가 가능해지는 장점이 있게 된다. 이러한 대안과 관련하여 불교부단체의 초과세수에 대하여 지방교육재정에 대한 부담률을 상향조정하는 방안도 검토될 수 있을 것이다. 물론, 이에 대하여, 교육재정은 비록 지역적으로 발생하더라도 전국적인 수요이며 동시에 지역에 따라 다르게 나타나는 재정수요로서 국가가 대응할 행정수요이므로 단순히 불교부단체의 초과세수로 부담하도록 하는 것은 적절하지 않다는 견해가 제기될 수 있다. 하지만 교육재정의 경우, 특별히 교부세불교부단체에만 불이익을 주는 방식이 아닌 모든 자치단체의 교육청예산의 일정부분에 대한 조정이라면 교육자치의 실질화와 더불어 조정이 가능할 것으로 사료된다.

3) 대안의 종합

첫째, 지방교부세만을 조정하는 방안이 상대적으로 실행가능성이 가장 높은 대안이라고 할 수 있다. 이해관계자가 지방자치단체들이고 교부세 조정의 이유가 되는 지방세신설의 수혜자도 역시 지방자치단체이기 때문이다. 다만, 지방자치단체간 재정력의 차이에 따라 찬반의 입장이 달라질 수 있으므로 세율의 차등적용과 현재 일부분에 국한되어있는 국고보조금의 형평화기능을 보강이 필요할 수 있다. 둘째, 국고보조금을 조정하는 방안은 현재 국고보조사업이 각 중앙부처별로 실행되고 있는 현실을 감안할 때, 실행가능성이 높지 않은 대안이라고 판단된다. 이해관계자가 모든 중앙부처이면서 또 지방자치단체의 이해관계도 차별화되어있으므로 합의를 도출하기가 더욱 어려울 것이고, 예산조정의 책임을 지게 될 기획재정부의 반발은 더욱 강할 것으로 예상된다. 특별히 물류 등 국가경쟁력제고를 위한 전국적 국가사업의 시행과 지역 SOC확충의 중요성을 감안한다면 국고보조금을 조정하는 것은 더욱 어렵고 또 바람직하지 않을 수 있다. 일본의 사례에서도 재정재건을 우선시하는 재무성이 보조금보다 교부세조정을 선호하고 또 보조금사업예산을 통해 지역구에 영향력을 행사하고자 하는 의원들이 보조금삭감을 반대하는 것을 관찰할 수 있다. 하지만 현재 우리나라는 국고보조사업구조를 개혁하여 중복사업 및 비효율적 사업을 도출하고 지역개발사업을 광역적으로 공동사업화할 수 있다면 추가적인 국고보조금의 조정이 불가능한 것은 아니라고 판단된다.

지금까지의 논의를 종합하면, 중앙정부의 지역간 형평화기능을 유지하면서 이전재원을 조정하기 위해서는 교부세는 내국세의 일정비율에 의한 자연감소분만 포함시키고 국고보조금의 정비와 포괄화를 통한 재원을 조성하며 교육재정의 일부를 포함하는 방안이 가장 바람직하다고 판단된다. 만약 사후보정이 추가적으로 필요하다면 균특회계를 활용할 수도 있을 것이다. 물론 이러한 방안은 기능이양 등 중앙-지방간 역할의 재정립과 재정분권의 단계에 따라 다양하게 적용될 수 있을 것이다. 예컨대, 1단계에서는 지방교부세 자연감소분과 국고보조금의 수정분을 적용하고 제2단계에서는 교육재정까지 그리고 마지막 단계에서 균특회계를 포괄하는 조정을 적용하는 것이다.

Ⅴ. 결 론

최근까지 지방자치단체의 지방세를 중심으로 자주재원을 확충해야 된다는 기본적인 주장이 지속적으로 강조되어왔음에도 불구하고 세원의 불균등한 분포 등을 이유로 이전재원의 증대에 의한 세출분권화가 지속적으로 이루어졌다. 하지만 중앙정부의 이전재원에 의한 지역격차 완화방식은 자주재원주의 입장에서 바람직하지 않은 것으로 평가되어왔고 이러한 입장에서 최근 지방소비세와 지방소득세의 도입을 통한 자주재원 확충노력이 전개되고 있다. 하지만 이러한 지방세체계의 개편은 본질적으로 중앙-지방간 재원배분을 전제로 하는 것이며 사무(기능)의 재배분과 연계되어 있는 것이다. 또한 중앙-지방간 재원배분에 있어 기계적 재정중립원칙의 적용이 지방세제개편의 근본적인 제약조건으로 적용될 수도 있다. 따라서 재정분권 목표수준에 대한 검토, 보다 합리적인 재정중립원칙의 이해를 바탕으로 이전재원의 조정에 대한 대안이 모색되어야 한다. 본 연구는 이러한 입장에서 단계별 재정분권목표수준의 좌표를 OECD국가와의 비교를 통해 확인하고자 하였으며 동시에 기계적 재정중립이 아닌 합리적 재정중립의 적용을 제안하였다. 또 이러한 목표와 원칙을 적용하면서 지방소득세․소비세의 도입을 통해 지역의 재정격차가 더 심각해 질 수 있는 상황에서 어떻게 이전재원을 조정하여 국가의 형평화기능을 약화시키지 않으면서 자주재원의 확충을 통해 조세의 가격기능 부여, 응익원칙의 실현이 이루어질 수 있을 것인지에 관하여 몇 가지 방안을 분석하였다. 결론은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 재정중립원칙하에서 자주재원을 제고하기 위해서 쉽게 실행할 수 있는 대안이 교부세를 조정하는 것이지만 우리는 지역간 격차가 심각하고 지방자치단체간 조건과 기회의 형평화를 위해 노력하는 것이 국가적 책무라는 관점에서 보면 바람직하지 않다. 둘째, 따라서 중앙정부의 지역간 형평화기능을 유지하면서 이전재원을 조정하기 위해 교부세는 내국세의 일정비율에 의한 자연감소분만 포함시키고 국고보조금의 정비와 광역적 공동사업화를 통한 재원감소분으로 조성하며 교육의 지방화와 더불어 교육재정의 일부를 포함하는 방안이 가장 바람직한 것으로 제안한다. 그리고 추가적인 조정이 요청된다면 균특회계의 조정이 가능하다. 셋째, 그리고 이러한 방안은 기능이양 등 중앙-지방간 역할의 재정립과 재정분권의 단계에 연계되어 적용하는 것이 바람직하다. 예컨대, 1단계에서는 지방교부세와 국고보조금의 수정분을 적용하고 제2단계에서는 교육재정까지 그리고 마지막 단계에서 균특회계를 포괄하는 조정을 적용하는 것이다. 시대와 상황에 따라 중앙 및 지방자치단체에 대한 기대역할은 변화되어질 수 있는 것이고 이때 주어지는 역할에 따라 필요한 재원은 재배분되어야 한다. 이러한 관점에서 본 연구는 첫째, 지방소득세․지방소비세의 도입과 관련하여 기획재정부 등의 중앙과 지방에 대한 6:4의 재원배분유지주장이 타당하지 않음을 우리나라의 특별행정기관의 이양시 추가되어야 할 지방의 재정적 부담, 영국에서 지역개발기능을 중앙정부가 수행함에 따라 재원이 중앙에 집중되는 사례를 근거로 중앙-지방정부간 기능분담에 따른 합리적 재정중립원칙이 적용되어야 함을 제시하였으며 둘째, 자주재원으로서 지방소득세와 지방소비세의 도입필요성을 긍정하면서 동시에 지방세제개편이 초래할 수 있는 형평성의 악화가능성을 최소화하는 이전재원조정방안을 탐색하였다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 재정분권목표수준에 대한 좌표확인이 비교분석에 머무르고 있다는 점, 다소 원론적일 수 있는 합리적 재정중립원칙을 강조하고 있다는 한계점을 지니고 있다.

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오영균(吳映均): 서울대학교에서 1998년 행정학박사(지방양여금제도의 성과평가에 관한 연구)를 취득하고 경기개발연구원에서 책임연구원으로 근무하였으며 현재 수원대학교 조교수로 재직중임. 최근 주요연구물로는 지방정부 사업(프로그램)예산에 관한 연구, 지방정부의 교육재정부담에 관한 연구 등이 있으며 주요 관심분야는 성과평가, 예산회계 및 지방행정임.

<E-mail: skyward21@suwon.ac.kr/논문접수일: 2008. 7. 11/심사게시일: 2008. 7. 24/심사완료일 2008. 8. 19>

김영훈(金容勳): 서울대학교에서 1997년 행정학박사(조직갈등에 관한 연구)를 취득하였으며 한국전산원에 근무하였고 현재 수원대학교 행정학과 부교수로 재직중임. 최근 주요 연구물로는 정부기관 BSC전략체계도에 관한 연구, 지방농촌진흥기관에 대한 평가체계분석 등이 있으며 주요 관심분야는 정보통신정책 등임.

<E-mail: agora@suwon.ac.kr>