혐오시설 입지갈등관리의 우선순위 모색*:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 179～199

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* “동 연구결과는 아산사회복지재단의 학술연구비 지원에 의하여 수행되었음.”

사회적 인식분석을 중심으로

A Study on Conflict Management in Location of Unwanted Public Facilities

이 강 웅

우리 사회에 혐오시설의 입지문제를 둘러싼 갈등은 시설의 규모나 종류를 불문하고 빈번하게 또 계속해서 등장하고 있다. 국가적 차원은 물론이고 지역적 차원의 입지갈등 문제는 심각한 사회적 부담과 손실로 작용하고 있다. 따라서 그 해결을 위한 다양한 방안들이 모색되고 또 적용되어 왔다. 즉 이론적 논의와 더불어 상당한 경험적 분석 연구가 축적되었다고 하겠다. 그럼에도 불구하고 혐오시설 문제의 다양성과 지역적 상황을 뛰어넘는 갈등관리 방안은 아직도 구비되지 못한 현실이다. 이러한 인식에서 본 연구는 기존에 적용되어 왔던 입지방식 및 갈등관리 방안을 검토하고 이 중에서 입지의 기본적 구성요소 또는 요인 및 방안에 관한 중요도 또는 우선순위의 파악을 통해 입지갈등의 관리를 위한 전략적 기초 요인을 파악하고자 하였다. 이를 위해 혐오시설 입지 및 갈등의 관리문제에 대해 현실적 대안을 제시하거나 영향을 미칠 수 있는 관련 집단의 인식을 파악하고자 본 연구는 설문분석기법인 Q 방법론을 이용하였다. 그 결과, 시설 자체의 특성이나 환경적 요인보다도 시설 설치자로서 정부와 해당 지역주민이 가장 중요한 부문이 되며 여기서 매우 폭넓은 실질적 주민참여와 당사자 간의 직접 협상 그리고 적절한 보상체계와 이를 위한 제도 구축이 중시되고 있음을 확인할 수 있었다.

주제어 : 갈등관리, 입지갈등, Q-방법론, 혐오시설

Ⅰ. 서 론

한국 사회에서 다원화와 분권화가 빠른 속도로 진행된 지난 10여 년의 세월 동안 사회 인프라 설치와 공유재 관리를 둘러싼 집단 간 갈등은 매우 빈번하게 사회적 이슈가 되어 왔다. 특히 방사성 폐기물 처분장 입지선정 사례는 한국 사회에서 가장 큰 골칫거리 중의 하나로 심각한 사회적 갈등을 지속적으로 유발한 사건이었다. 지난 1986년에 입지선정 작업이 시작된 이후 1990년 안면도, 1995년 굴업도, 특히 2003년 부안 위도 등 정부의 지속적인 시도에도 불구하고 난항을 거듭하던 방폐장 입지선정문제가 지난 2005년 11월 주민투표를 거쳐 경북 경주시로 결정되면서 일단락되었고, 2007년 11월 9일에 ‘월성 원자력환경관리센터’라는 이름으로 착공하였다. 이는 동일한 혐오시설의 설치문제가 한 마디로 격렬한 ‘님비(NIMBY)'에서 역으로 격렬한 ‘핌피(PIMFY)'로 전환되는 정반대의 양상을 보이면서 모두 사회적 갈등을 유발한 사태였다. 그리고 위천공단설치․새만금간척사업․서울외곽순환도로 사패산터널건설․경부고속철도 천성산노선공사 등도 집단 간 갈등을 수반한 대표적 사례들이다.

경주시․군산시․포항시․영덕군이 유치신청을 하고 2005년 11월 2일 주민투표를 거쳐 결정하는 일련의 핌피현상을 유발하게 된 데에는 고준위 방사성폐기물을 제외한 중․저준위 방사성 폐기물에 국한하는 기술적 요인과 더불어 ｢중․저준위방사성폐기물처분시설의 유치지역지원에 관한 특별법｣에 의한 지원금 3,000억원, 한국수력원자력(주) 본사의 이전, 첨단산업기술의 기반시설이 되는 양성자가속기의 설치, 폐기물반입 수수료 등 경제적 요인이 어우러졌기 때문이라 하겠다. 이 사례는 향후 유사한 규모의 다른 혐오시설 입지 문제에 상당한 영향을 미칠 것으로 여겨진다.

혐오시설 입지갈등관리의 우선순위 모색

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

이러한 국가적 규모의 사업 외에 지방자치제 실시 이후 정부와 주민 간에 다양한 종류의 갈등 양상이 빚어지고 있는데, 발생빈도가 높고 심각한 갈등을 야기하는 영역은 폐기물 매립장, 소각장, 화장장 등 소위 혐오시설의 입지선정을 둘러싼 갈등 문제이다. 특히 경기도 하남시의 광역화장장 건립을 둘러싸고 야기된 갈등은 또 다른 복합적 성격을 지니게 되었다.

경기도 하남시의 경우에 광역화장장 건립을 둘러싸고 하남시장과 시의원 3명 등 선출직 4명에 대해 주민소환이 추진되는 사태가 발생하였다. 이는 주민소환 등에 관한 법률 시행 이후 처음 발생한 사례이다. 2007년 9월 20일 주민소환 투표가 실시된다고 8월 31일 공고됨에 따라 시장의 직무가 정지되었다. 주민소환추진위 측은 소환이유로 광역 화장장 유치과정에서 보여준 독선과 졸속 행정, 시민 대표자로서의 소양과 자질부족 등을 들고 있다. 반면에 시장은 화장장 유치는 지방자치단체장으로서의 적법한 공무집행 행위인 만큼, 국책사업의 추진이 주민소환제의 청구사유가 되는지 헌법소원을 내었다. 당시 수원지방법원이 청구사유 기재 불이행이라며 3만명 이상이 서명한 서명용지를 무효화하였으나 주민소환추진위원회가 이를 재추진하여 12월 12일 주민소환투표가 실시되었다. 그 결과 시장에 대해서는 유효투표수(33%)의 미달(투표율 31%)로 부결되었다. 이 사태는 향후 혐오시설의 입지문제와 공공갈등 문제에 새로운 요인으로 작용할 것으로 여겨진다.

이처럼 우리 사회에 공공갈등을 포함한 다양한 유형의 갈등이 복잡다단하게 표출되고 있는 것은 지난 1980년대 후반이후 급격한 민주화 과정을 거치면서 시민사회의 활성화와 사회 각 집단의 자율성 확대에 따른 갈등 전선의 다변화가 맞물리면서 나타난 현상이긴 하지만, 갈등에 대한 사전예방 또는 관리시스템이 제대로 구축되지 못해 갈등이 효율적으로 조정되지 못하기 때문에 심각한 사회문제로 노출되고 있는 것이다. 즉 갈등당사자들 간에 대화와 타협을 통해 합의를 도출하지 못하고 오히려 서로에 대한 대립과 반목으로 불신이 심화된 채 답보 상태에 이르게 되는 소위 후진적 모습을 아직도 벗어나지 못하고 있는 현실이다. 더욱이 혐오시설 입지선정 문제에 있어서는 종전에 야기된 수많은 갈등사례를 통해 지역주민들이 반대할 경우 시설입지가 무산되거나 자신들의 보상요구를 최대한 관철시킬 수 있음에 대한 사회적 학습이 이루어진 상태이다. 특히 시민단체 등 제3자의 개입에 대해서도 이해당사자인 지역주민들이 휘둘리지 않는 모습도 나타나고 있는 현실이다. 이에 따라 정부도 입지결정에 있어서 지역주민들의 사전 참여를 도모하고 일정 몫의 결정권이 지역사회에 있음을 인정하는 모습을 보이고 있다.

이러한 양상은 님비현상을 바라보는 사회구성원들의 시각의 변화를 반영하는 것이므로 혐오시설의 입지선정과 입지갈등의 관리에 대한 새로운 방식의 도입과 적용이 요구되고 있다고 하겠다. 따라서 본 연구는 이러한 현실 상황에 걸 맞는 입지갈등 관리방안을 모색하기 위해 지금까지 적용되었거나 적용 가능한 것으로 제시되는 있는 방식들과 이들의 관련 요인들을 검토하면서 어디에 우선순위 내지 중점을 두어야 하는지를 모색해 보고자 한다. 이것은 구체적 해결방안 제시를 위한 기본적 지침으로서의 역할을 할 수 있다고 하겠다.

이를 위해 본 연구는 설문분석기법인 Q 방법론을 이용하였다. Q 방법론은 임의추출에 의한 비교적 작은 규모의 표본을 대상으로 하여 그 주관적 견해를 측정할 수 있는 방법으로 특히 혐오시설 입지 및 갈등의 관리문제에 대해 현실적 대안을 제시하거나 영향을 미칠 수 있는 관련 집단의 인식 파악은 의미를 지닌다고 하겠다. 즉 연구대상자가 설문문항(statement) 전체의 우선순위를 자율적으로 정하기 때문에 연구자의 조작에 좌우되지 않는 점이 두드러진다. 다시 말해 우선되는 요소를 순차적으로 배열함으로써 병행되기 어려운 사항들을 동시에 중요시하는 한계를 극복할 수 있기 때문이다. 여기서 설문조사 결과는 PQM을 통하여 분석하였고, 질문지 기입방법을 병행하여 보충자료를 확보하였다.

Q 방법론은 1935년에 William Stephenson과 Sir G. H. Thomson이 서로 독립적으로 개발하였고, 그 후 1953년에 Stephenson(1902-1987)이 체계적으로 정립함으로써 그동안 불가능하거나 비실용적이라고 여겼던 인간의 주관적 행위를 객관적으로 연구할 수 있는 바탕을 마련한 방법론이다. Q-Methology에 관한 내용을 담고 있는 문헌들은 다음과 같다. 김흥규, Q 방법론: 과학철학, 이론, 분석 그리고 적용(커뮤니케이션북스, 2008); 김순은, Q 방법론과 사회과학(부산: 도서출판 금정, 2007); 김헌수․원유미, Q 방법론(서울: 교육과학사, 2000); 김흥규, Q 방법론의 이해와 적용(서강대학교 언론문화연구소, 1990); Bruce McKeown & Dan Thomas, Q Methodology (California : SAGE Publications, 1988); Fred N. Kerlinger, Foundations of Behavioral Research (New York : Holt, 1972); Steven R. Brown, Political Subjectivity : Applications of Q Methodology in political Science (New Haven and London : Yale University Press, 1980); Steven R. Brown, Tools for Social Scientist : Advances and Applications in Research Methods (Beverly Hills : Sage Publications, 1986); Steven R. Brown, “Q Methodology and Quality Research,” Kent State University, 1992; W. Stephenson, The Study of Behavior (Chicago : University of Chicago Press, 1953).

www.qmethod.org

Ⅱ. 혐오시설 입지갈등관리의 논의

1. 혐오시설 입지갈등의 등장배경

1) 님비현상의 속성

공공시설의 한 유형으로서 혐오시설이란 서비스의 특성상 선택적 시설이 아닌 의무적 시설로서 기본시설에 해당 되지만 대부분 시장 기구를 통해 자율적으로 자원배분이 이루어지기 어려운 공공재로서의 성격을 지니며, 고도의 기술적인 문제와 직결되기 때문에 제각기 특별한 입지여건을 필요로 한다. 또 부정적인 외부효과가 응집되어 나타남으로 해서 비용과 편익의 불공평성을 야기하고 입지선정과정에 있어 힘의 역학관계가 반영됨으로써 공정성의 문제를 야기한다(Hadden, 1980: 109-117). 그러므로 시설입지와 운영 및 관리를 둘러싸고 이해당사자들 간에 갈등과 마찰이 발생할 가능성이 매우 높은 시설이다.

혐오시설이라는 표현이 지나치게 부정적 의미를 드러낸다고 하여 비선호시설 또는 입지제한형시설 등과 같이 가치중립적 용어를 사용하기도 하며 기피시설, 환경기초시설, 도시기반시설 등으로 표현하기도 한다. 그러나 혐오시설이 이미 사회적 용어로 일반화되어 있고 오히려 대상 시설의 특성을 직접 드러내는 만큼, 이미지 전달이 용이한 용어라 할 수 있겠다. 따라서 본 연구에서는 혐오시설이라는 용어를 사용하며 인용문의 관련 용어도 내용전개에 무리가 없는 경우 혐오시설로 바꾸어 표기하였음을 밝힌다.

이러한 혐오시설은 주변지역의 영향 정도 및 성격에 따라 다양하게 구분될 수 있는데 크게 위험시설과 기피시설로 구분할 수 있다. 위험시설은 인간의 활동이나 건강에 치명적인 위해를 가할 수 있는 시설로 원자력발전소, 핵폐기물처분장, 지정폐기물처리장, 변전소 등이 해당된다. 그리고 기피시설은 인체에 치명적인 손상을 입히지는 않으나, 쾌적한 환경에서 누릴 수 있는 기본적인 행복추구권을 침해하는 시설로 폐기물 매립장과 소각장, 화장장, 하수종말처리장, 분뇨처리장 등을 가리킨다(박균성․김진욱, 1999: 32).

우리나라에서 1995년부터 2006년 6월까지 발생한 갈등사례를 분석한 연구(하혜영, 2006: 158)를 보면 정부와 주민간의 갈등이 59.6%를 차지하고 있으며 그 대부분이 생활쓰레기 처리장 등 혐오시설을 포함한 공공처리시설과 관련된 것임을 보여준다.

이러한 혐오시설의 입지를 위한 계획과 집행에 있어서 해당 지역주민들이 반대하는 현상 즉 님비(NIMBY) 현상은 근원적으로 혐오시설의 입지에 따른 부정적 영향이 사회전체에 분산되기 보다는 어느 국지적 지역에 집중되는 공간적 결정성을 갖기 때문에 야기된다. 그러다보니 님비분쟁이 공익 대 사익, 즉 ‘사회적으로 유익한 공익’을 실현하려는 집단인 정책당국과 이에 반대하는 ‘편협한 지역이기주의 또는 사익’을 추구하는 집단인 지역주민 간의 투쟁으로 비춰지는 경우가 많다. 일부 지역주민들이 반대해도 사회의 다수가 선호하므로 민주정치체제의 기본 운영원리인 다수결의 의사에 어긋나지 않는다는 것이다(윤의영, 1998: 956-957). 이것은 정책당국이 사업을 강행할 때 정치적 명분과 정당성을 확보하는데 있어서 매우 유용한 논리이지만 이것은 님비분쟁을 더욱 부채질하는 결과를 초래한다.

특정시설의 입지와 관련된 주민들의 반대를 NIMBY(Not In My Back Yard)라고 O'Hare가 지난 1977년 표현한 이래로 이 용어는 지역이기주의 또는 집단이기주의라는 의미로 사용되고 있고 주민저항, 주민반대, 주민반발 등으로도 번역되는데 이 역시 부정적 의미를 내포하고 있는 만큼, 오히려 ‘입지갈등’이라는 중립적 표현이나 더 나아가 자기 지역을 보호한다는 의미의 ‘지역보호주의’로 해석할 수도 있다. 김병진. 1994. 혐오시설 입지선정을 둘러싼 갈등관리 방안. 한국행정연구원 : pp.53-54, 그리고 외국의 경우에 NIMBY 외에 LULU(locally unwanted land uses), BIYBYTIM(better in your backyard than in mine), BANANA(build absolutely nothing at all near anybody), NIMTOF(not in my term of office) 등으로 언급됨을 볼 수 있다. Hayden, Lesbirel S. 1998. NIMBY Politics in Japan (Ithaca and London: Cornell University Press) : p.1.

현실적으로 많은 경우에 지역주민들은 환경오염과 건강위험 그리고 지역가치 및 재산가치의 하락 등의 측면에서 문제를 제기하는데 반해 정책당국은 사회적 필요성, 기술적 안정성, 적법성 등의 측면에서 문제에 접근하기 때문에 한쪽의 주장이 상대방을 이해시키지 못하는 것이다. 그러나 최근 우리 사회에 등장하고 있는 일련의 사회갈등을 자신이 속한 집단의 이익을 배타적으로 추구하려는 님비주의로 볼 수도 있으나 궁극적으로는 시민의 자율성을 확보하기 위한 노력이라는 시각도 있다(Inglsbee, 1993: 262-276). 즉 기존 사회제도가 자신들을 보호해 줄 수 없는 상황에서 갈등유발자들이 자신들의 주장이 타당하고 수용가능하며 적절한 토대에 근거한 것임을 인정받고 공중의 지지를 얻고자 하는 집단적인 시도로 파악한다(Best, 1995). 이러한 맥락에서 님비현상이 야기되는 것은 혐오시설에서 발생하는 편익과 비용의 불균형적 배분에 대한 합리적인 반응일 뿐만 아니라 지역공동체의 비합리적인 이기적 행태로 치부하기 보다는 삶의 터전을 보호하기 위한 지역주민들의 정당하고 합리적인 요구이자 권리라는 인식이 자리 잡고 있는 현실이다.

2) 입지갈등의 유발요인

혐오시설의 입지 문제는 시설의 사회적 수요 또는 필요성에 따라 추진되는 것인 만큼, 일차적 고려는 해당시설이 어느 지역에 입지하는 것이 가장 적합한가 하는 공간배치상의 합리성 추구이다. 다음은 이에 대한 이해관계자의 수용여부 즉 수용성의 확보이다.

공간배치상의 합리성은 과학기술적 적격성, 경제적 효율성, 절차적 민주성 등을 내용으로 한다. 그리고 이해관계자의 수용성은 시설 설치자와 입지지역 사회공동체로 구분되는 두 이해관계자의 인식체계 및 가치의식에 따라 이루어지는 공간배치상의 합리성에 대한 용인여부를 말한다. 즉, 이해관계자가 해당시설이 특정 공간에 배치될 때 논의되고 추구되는 관련 사항들을 어떻게 파악하고 인식하느냐에 따라 수용여부가 결정되는 것이다.

혐오시설 입지갈등요인들을 절차적(정치적) 요인, 위험관련(기술적) 요인, 경제적 요인으로 유형화하는 것(전주상, 2000: 278)도 같은 맥락으로 볼 수 있겠다.

다시 말해 혐오시설이 입지하기 위해서는 공간배치상의 합리성과 이해관계자의 수용성 두 가지가 모두 충족되어야 한다. 그러나 입지 추진과정에 있어서 지역주민들의 반대로 인해 시설설치자의 의도대로 또는 예정대로 사업이 진행되지 못하는 경우가 바로 갈등이 야기된 상태인 것이다. 다시 말해, 입지고려 요소로서 공간배치상의 합리성 추구에도 불구하고 이해관계자 특히 일차적으로 지역주민의 수용성이 확보되지 않은 경우 입지갈등이 유발되었다고 하겠다. 이해관계자의 수용성이 중요한 이유는 혐오시설 입지사업의 효과적 집행을 위해서, 다른 정치적 행위와 마찬가지로, 사업집행의 정당성(legitimacy)은 물론이고 이해 당사자들 간의 합의(consensus)가 필수적이기 때문이다(Massam, 1993; 윤의영, 1998: 958).

여기서 입지갈등의 유발요인을 직접적 요인과 간접적 요인으로 구분하여 살펴보면, 먼저 직접적 요인을 정부부문, 시설부문, 지역부문으로 구분하고 간접적 요인으로 외부환경을 들 수 있겠다. 정부부문의 경우는 정치․행정적 영역으로 주로 절차상의 민주성 확보 여부를 말하는데, 정보의 적극적 공개를 통한 투명성 확보이다. 지역주민이 정보의 부정확, 부족을 느끼게 되면 당연히 불신이 파생된다. 따라서 공개된 정보의 전달과정과 수신여부까지 확인하고 정책과정 전반에 대해 누구나 접근이 가능해야 한다. 또한 정책추진의 일관성이 결여되면 갈등이 유발된다. 담당부서나 담당자의 교체는 물론이고 특별한 여건의 변화가 없음에도 불구하고 주민의 강한 저항 때문에 정책기조가 바뀌거나 특히 지방정부의 경우 집행부와 의회 간에 불협화음도 갈등의 유발과 증폭요인이 될 수 있다.

시설부문의 경우는 과학기술적 요인으로 주로 시설의 위험성 내지 위해성에 관한 문제이다. 일반적으로 전문가는 위험평가에 있어서 확률과 결과에 동일한 비중을 두는 반면 일반인은 결과에 보다 큰 비중을 두고 있다(이수장, 1996: 21). 따라서 시설의 설치와 가동에 관련한 주민들의 이해와 평가가 선행되지 않으면 갈등이 야기된다. 이것은 정부부문에서 언급된 정보의 공개성 정도에 의해서도 영향을 받는 부분이다.

지역부문에 있어서는 우선 지역주민들이 지역 이기주의와 별개로 자신들의 지역이 공간구조적 차원에서 최상의 입지 적격지에 해당되는지를 인정하느냐의 여부이다. 즉 시설의 입지선정 기준에 대해 지역사회가 타당성을 인정한 후 선정과정이 진행되어야 한다. 다음으로 주민들의 입장에서 결정자율권이 확보되느냐의 문제이다. 지역사회의 적극적 참여의 결과가 결정권으로 연계될 수 있느냐 여부가 갈등유발의 관건이 된다. 그리고 시설입지에 따른 재산가치 하락, 이미지 훼손과 이에 수반한 지역발전 후퇴 등을 만회할 만한 적절한 보상책이 마련되지 않을 경우 갈등이 유발될 소지가 커진다. 주민들은 경제적 측면을 매우 중시하고 있기 때문이다(윤영채․전주상, 2000, 111).

간접적 요인으로 외부환경이란 결국 지역주민들의 의식체계에 영향을 미치는 사회문화적 속성이다. 지역사회의 가치체계는 경제적 요인, 기술적 요인, 정치적 요인과 상호작용하면서 구성되고 이는 정책결정과정에 영향을 미치게 된다(김상돈, 2000: 256). 다시 말해 유사한 다른 사례, 경제적 사건, 정책실패로부터의 학습, 정치사회적 여건 그리고 언론의 보도행태, 시민단체의 개입 등 외부환경은 갈등의 촉발과 정도에 영향을 미치게 된다.

최근 한국 사회에 행정수도, 혁신도시 건설 등 대규모 지역개발로 인해 거액의 토지보상금을 수혜 받는 지역과 그러하지 못한 지역 간에 상대적 박탈감이 생성되고 있다고 하겠다. 이러한 핌피(FIMFY)현상에 따른 경제적 편중 현상은 혐오시설 입지문제에는 부정적 영향을 미칠 것으로 여겨진다. 따라서 혐오시설 입지에 있어서 경제적 보상문제는 당연시되며 나아가 시설 자체의 부정적 효과를 상쇄하는 선에서 그치지 아니하고 그 이상으로 확대될 가능성도 크다고 하겠다.

2. 혐오시설 입지갈등 관리의 방식

혐오시설 입지갈등문제는 그 특성상 이해당사자들이 회피하거나 장기간 미루어 둘 수 있는 성질의 것이 아니다. 특정 지역에 입지가 무산되는 경우도 이것은 향후 또 다른 지역에서 유사한 갈등이 재현될 수 있는 갈등의 잠복 내지 갈등의 이전(移轉)에 불과하다. 여기서 정부의 갈등관리에 대한 역할이 중요해지고 있지만, 공공갈등은 정부가 당사자가 되는 만큼 풀기 어려운 갈등이고 특히 혐오시설 입지를 둘러싼 갈등은 이러한 경향이 더욱 두드러지다고 하겠다.

그동안 갈등해결을 위해서 직접 협상이 실패할 경우 1970년대 초까지는 대부분 법정의 판단에 의존해 왔다. 그러나 1970년대 후반에 들어오면서 갈등이슈가 복잡해지고 전문적인 판단이 요구되는 상황이 빈번해짐에 따라서 정부관료들의 역할이 커지게 되었으며 점차 행정적 결정이 많이 이용되었다. 그러나 이것은 정책결정자들이 혐오시설 입지에 대한 무능력을 한 마디로 나타내는 소위 임비(Yimby; Yes, In Many Back Yards)접근방식이라고 할 수 있는 한계를 드러내었다(McAvoy, 1999: 136). 따라서 1980년대 이후에는 기존의 법정이나 정부의 결정에 의존하지 않고 다양한 대안적 분쟁해결 방안이 널리 사용되기 시작하였다(박형서 외, 2004: 31-32). 우리나라의 경우에  1990년대에 들어서면서 피해보상을 요구하는 사후적 분쟁에서 입지자체를 반대하는 사전적 분쟁으로 이동하는 변화가 발생하고 있는 것(지충남, 2000: 174)과 무관하지 않다고 하겠다.

다시 말해, 종전에는 혐오시설의 입지선정 과정도 다른 사회적 시설과 마찬가지로 기술공학적, 경제적 논리에 충실하여 왔다. 즉, 관료와 전문가집단이 기술적․경제적․법적 타당성을 바탕으로 객관적이고 과학적인 입지선정 방법을 제시하고 또한 그러한 시설이 안전하다면 주민들의 반대도 자연히 없어질 것으로 생각하는 전통적인 기술관료적 시각에 입각하여 입지선정 작업이 시도되었지만, 이러한 ‘결정-공표-방어(Decide-Announce-Defend)’ 방식 은 사회 환경의 변화에 따라 곧 한계를 갖게 되어 새로운 방식이 요청되었다. 그래서 경제적 유인의 제공을 주요 근거로 하는 보상방식이 등장한다(Hadden, 1980: 109-117). 보상적 접근방법은 공공의 필요가 인정된다고 하더라도 잘못이 없는 개인에게 특별한 손실을 부담 지운다는 것은 정의·공평·평등의 원칙에 의긋나므로 개인의 특별한 손실을 전체가 골고루 공평하게 나누어 부담하는 것이 합당하다는 것이다.

또한 혐오시설 입지선정이 재배분적인 결정이기 때문에 영향을 받는 모든 이해관계자를 동등하게 대표화 하는 것이 정당한 의사결정을 위해서 필수적이라는 참여민주적 방식 역시 중시되고 있다. 여기서 주민참여가 정당성을 확보하기 위해서는 명목적인 참가를 극복하여야 하며, 교양있는 주민의 참여가 보장되어야 한다는 것이다(Poirier Elliott, 1984: 397-410). 그러므로 입지결정과정에 주민참여가 실질적으로 보장되는 쌍방향적․소통적 의사결정방식이 중요시 되는데, 사업주체가 기술적․경제적 타당성을 검토하여 후보지역을 도출하여 공표하면 주민대표가 사업주체측과 협상을 통해 입지를 결정하거나 유치공모에 참여하는 협상적 방식이 설득력을 갖는다.

이상과 같은 기술관료적, 보상적, 참여민주주적, 협상적 방식 등의 등장은 종전의 방식 적용을 통해서는 시설입지가 원만하게 수행되지 못함에 따라 새로이 도입된 것이다. 즉, 내외적 환경 변화에 따라 등장된 방식으로 단계적 적용이나 발전이기 보다는 여건에 따라 동시에 또는 혼합된 형태로 적용된다고 하겠다. 이것은 정부의 정책추진 양태가 온정주의 모형(paternalistic model)에서 갈등모형(conflict model)으로, 그리고 합의형성모형(consensus building model)으로 변화해 왔음을 그대로 반영하는 것이라 하겠다(Susskind, 1994: 2-3).

이러한 변화의 흐름은 바로 현실적 갈등해결방식의 변화를 반영한 것인데, 갈등해결을 위한 전통적인 방식으로 사법적 판결을 통한 해결방식인 행정소송과 이와는 별도로 행정기관이 심리 재결하는 행정쟁송 절차인 행정심판이 있다. 이러한 법적․제도적 장치는 비공식적인 기제가 실패하면 갈등당사자 간의 권리와 권한의 영역을 결정하는 역할을 한다. 다음으로 경제적 유인책으로 보상은 혐오시설과 관련된 외재적 비용을 내재화시키는 수단으로서, 비용-편익의 불균형을 개선시킬 수 있는 효율적인 방안으로 선호된다. 그러나 이 역시 이해관계자들 간에 보상유형과 규모에 대해 다른 견해가 나타날 수 있고 차후 사례에 결정적 영향요인으로 남게 된다.

그리고 정부가 당사자가 되는 공공갈등에서 협상이 교착상태에 이르게 되고 의회는 물론이고 법원의 판결에도 승복하지 않는 경우에는 공정성과 중립성을 신뢰할 수 있는 제3자의 역할을 기대할 수 있다. 제3자의 개입방식에서 제3자는 갈등 당사자 간의 대립적이고 적대적인 태도를 완화시키거나, 서로가 수용 가능한 해결방안을 찾도록 도와주는 조정자(mediator)로서의 기능을 수행해야 한다. ‘대화공간을 유지시키는’ 제3자가 중립적 조정자로서 역할을 해야 당사자가 중심이 되는 “자율적 결정과 합의의 이행”이 가능해지는 것이다(지속가능발전위원회, 2005: 414-415). 이러한 제3자의 기능을 시민단체에 기대할 수 있는데, 시민단체는 공공갈등과 관련한 문제에 있어서 시민들에게 정보를 제공하고 나아가 사회적 이슈나 관심사로 부각시켜 정부가 주요 과제로 삼을 수 있도록 하고 또 정책대안의 제시를 통해 정부에 압력을 가하거나 당사자들에게 해결을 촉구하는 기능을 한다(O'Connell, 1994). 그러나 시민단체가 사회적 권위를 확보하지 못한 사회에서는 그 역할을 기대하기가 어렵다. 따라서 대안적 분쟁해결방식(ADR)에 해당되는 협상, 조정, 중재 등의 방법이 설득력을 얻고 있다. 대안적 분쟁해결(ADR; Alternative Dispute Resolution) 방안은 전문가의 활용이 가능하고, 간편하고 신속하며, 저비용․고효율의 방안으로 선호되고 있다. 이것은 시민사회의 성숙과 사회적 공공성의 확보에 의해 발전될 수 있다. 그리고 대안적 분쟁해결방식(ADR)으로 접근하기 어려운 상황에서는 대의의 한계를 극복하기 위한 주민투표가 개인의 선호를 표현하는 참여민주적 접근방법의 주요한 수단으로 활용될 수 있다.

부안 방폐장 갈등에 개입했던 제3자들은 다양한 활동을 했지만, 갈등의 평화적 해결, 즉 당사자가 대화를 통해 갈등해결을 촉진하는 제3자로서의 역할을 했다고 보기는 어렵다(지속가능발전위원회, 2005: 413). 그리고 지난 2007년 9월에 지리산 댐 건설문제에 있어서 지역주민들이 입장을 표명하기도 전에 환경관련단체가 먼저 반대운동을 전개하는 것에 대해 오히려 지역주민들이 자신의 이해관계가 걸린 문제에 제3자가 개입하는 것을 강하게 거부하는 사태가 나타나고 있음도 볼 수 있다.

협상(negotiation)은 당사자가 절차와 결과 모두를 통제하는 경우이고, 조정(mediation)은 절차는 제3자에게 위임하되 결과는 당사자가 통제하는 경우이며, 중재(arbitration)는 절차와 결과 모두를 제3자에게 맡기는 형태이다.

3. 선행연구의 검토

혐오시설 입지와 관련한 연구는 크게 두 부류로 나누어진다고 하겠다. 한 가지는 입지 선정의 고려요인에 관한 것이고 다른 한 가지는 입지 갈등요인에 관한 것이다. 이 두 영역은 독립된 내용을 담고 있으나 연구의 목적 또는 필요성이라는 측면에서 보면 분리하여 접근하기 보다는 동일선상에서 파악하여야 할 영역이라 하겠다.

혐오시설 입지선정은 공간배치상의 합리성과 이해관계자의 수용성이 동시에 충족되어야 하므로 전자에 주안점을 두면 기술적, 법적, 비용-편익 문제에 치중하는 접근방법이 중시되고 후자의 경우에는 정치적 방식, 주민참가 방식, 협상 방식 등이 주가 된다고 하겠다. 여기서 계획기준 방법(planning criteria methods)과 공공만족 방법(public satisfaction methods)이라는 두 방법을 제시하고 공공만족 방법을 다시 자발적 입지방법(voluntary siting)과 시장기반적 입지방법(market-based siting)으로 나누는 것(Baban, 1998: 140) 역시 이해관계자의 수용성과 공간배치상의 합리성에 바탕을 두고 있는 것이라 하겠다. 또한 경제학적 접근방법, 정치적 접근방법, 배제기준 방법, 계획기준 방법 등 크게 네 가지 접근방법으로 나누고 있음도 볼 수 있다(박병식․강태호, 1998: 241-242).

그리고 입지갈등에 관한 연구 역시 크게 갈등의 발생원인과 갈등의 해결방안이라는 두 부류로 구분되는데, 연구의 경향이 갈등의 발생원인내지 과정에 대한 연구에서 갈등해결의 영향요인이나 관리방안에 관한 것으로 주안점이 옮겨지고 있음을 볼 수 있다.

이러한 혐오시설 입지와 공공갈등에 관한 연구의 경향은 한국 사회에서의 현실적 상황 즉, 공공갈등이 사회갈등의 지배적 유형으로 등장하고 있고 이 중에서 환경갈등의 증가가 두드러지고 있음을 그대로 반영한 것이다. 특히 1995년 지방자치제의 본격적인 실시 이후에 혐오시설 및 위험시설 입지갈등이나 특정 지역의 토지이용과 관련된 연구가 크게 증가하였고 최근에는 공공갈등을 포함한 사회갈등 해소와 그 관리에 대한 관심이 늘어남에 따라 이에 대한 이론적 논의와 함께 사례연구가 크게 증가하고 있다.

입지갈등에 관한 대부분의 연구가 비록 갈등해결 방안을 직접적으로 제시하지 않더라도 결국 원만한 입지선정 또는 갈등문제 해결과 연계되는 만큼, 연구의 궁극적 목적이 갈등해결을 위한 것이 된다. 그리고 다양한 각도에서, 또 다양한 분석기법을 동원한 연구들을 볼 수 있다. 예를 들면 법․제도에 초점을 둔 연구, 인식과 가치를 중시하는 연구, 이해관계자의 상호작용 관계를 분석한 연구, 사회제도에 중점을 둔 연구 또한 이들을 종합적으로 파악하는 포괄적 연구 그리고 이론 중심적 논의는 물론이고 사례연구, 계량분석 연구 등이 포함된다.

입지갈등 문제를 정책요인, 정책집행자요인, 정책대상자요인, 정책과정요인으로 구분하여 분석하기도(이종열, 1995; 채연홍․오영민, 2004 등) 하지만, 대부분의 선행연구들은 입지갈등 유발요인을 정치․행정적 요인 또는 절차적 요인, 기술적 요인, 경제적 요인 그리고 환경적 요인 이렇게 네 영역으로 유형화하고 있다(전주상, 2000; 김도희, 2001 등).

특히 최근에는 이러한 선행연구들을 종합적으로 정리하고 분석한 연구도 이루어지고 있다. 김두환(2006)은 정부-주민 간 갈등에 관한 선행연구를 객관주의 접근, 주관주의 접근, 상호작용 접근, 사회구조 접근과 이들을 포괄하는 종합적 접근으로 구분하여 검토하고 이를 토대로 갈등해결에 미치는 영향요인을 각 접근 방식에서 도출된 요인을 종합적으로 제시하고 있다. 즉, 객관 요인에 갈등문제 특성과 제도를, 주관 요인에 갈등인지를, 상호작용 요인에 의사소통 특성을, 사회구조 요인에 지역성(locality)을 고려하고 있다. 그리고 하혜영(2007)은 선행연구를 갈등해결에 대한 실증연구와 갈등관리의 성과에 대한 실증연구로 구분하여 고찰하고 이를 토대로 공공갈등 해결에 영향을 미치는 요인을 갈등 특성요인, 갈등 환경요인, 갈등 관리요인으로 구분 짓고, 갈등 특성요인을 다시 갈등이슈 내용, 갈등당사자 특성, 갈등정책 특성으로 세분하였다. 그리고 갈등 환경요인을 사회적 요인, 경제적 요인, 정치적 요인으로 세분하고 갈등 관리요인에는 갈등관리방식, 경제적 유인책, 주민참여제도를 제시하였다.

Ⅲ. 조사설계와 결과의 해석

1. 조사설계

혐오시설의 입지 문제를 단순화 하여 보면, 시설설치자로서의 정부가 특정 혐오시설을 특정지역에 설치하려는 것을 말하므로 정부부문, 시설부문, 지역부문 이렇게 세 가지가 입지문제의 기본적 구성부문이 된다. 그리고 이들에 영향을 미치는 환경부문을 추가할 수 있다.

이러한 기본적 구성부문 별로 구체적으로 고려되어야 할 사항들로 입지고려요소가 존재한다. 즉, 입지고려요소는 특정한 혐오시설의 입지를 결정할 때 당연히 또 충분하고도 신중하게 고려하여야 할 세부적인 내용들이다. 그러나 입지갈등은 이들에 대한 고려가 누락되거나 등한시 되면 야기될 수 있으므로 이것이 갈등을 유발하는 요인이 되기도 한다. 그렇다면 입지선정 때 고려하여야 할 요소와 갈등을 유발하는 요인은 결국 동일한 것이라 하겠지만, 유사한 종전의 시설입지 사례에서는 문제가 유발되지 아니한 요소임에도 불구하고 갈등을 유발하거나 새로운 다른 요인에 의해 갈등이 유발될 수도 있으므로 입지고려요소는 필요조건으로 취급될 뿐 충분조건이 되기에는 한계를 지니는 만큼, 이 때 양자는 구분될 수 있겠다. 다음으로 갈등관리방안은 유발된 갈등의 해소를 위한 전략으로서 이는 갈등의 양상과 유발요인을 토대로 모색되어진다. 다시 말해 입지고려요소와 갈등유발요인을 바탕으로 갈등관리방안이 강구된다.

이처럼 혐오시설의 입지선정과 갈등의 유발 그리고 갈등의 관리라는 일련의 과정에 있어서 시설설치자로서의 정부와 해당시설, 해당지역 그리고 사회 환경의 각 부문은 상호 밀접하게 연관되어 영향을 미치는 관계라 하겠다. 여기서 혐오시설별 특성, 입지지역별 특성, 유동적인 사회 환경 등 관련 변수가 다양하게 존재하지만 기본적 구성요소 또는 요인 및 방안에 관한 중요도 또는 우선순위의 파악을 통해 입지갈등의 관리를 위한 전략적 기초를 확보할 수 있겠다.

따라서 본 연구는 혐오시설 입지갈등에 관한 영향요인이 대두되는 부문을 정부부문, 시설부문, 지역부문, 환경부문의 네 영역으로 구분하고 각 부문별로 입지고려요소, 갈등유발요인 그리고 갈등관리방안에 관한 내용으로 Q 진술문(statement) 즉, 설문문항 34개를 구성하였다. 각 부문별로 6개～11개의 진술문이 제시되었는데, 이 진술문들은 선행연구에서 논의되고 있는 사항들을 토대로 재구성한 것이다.

9점 척도로 도수(frequencies)는 2  3  4  5  6  5  4  3  2 로 구성되었다. 변량의 극대화를 위해서 양극에 놓는 항목의 수가 적어도 2개 이상이 되어야 하므로 Q-sample을  34개로 하였다.

혐오시설 입지갈등 문제에 Q 방법론을 사용한 타 연구(김두환, 2006; 김서용, 2004; Maxell, 2000 등)의 경우 특정 사례에 대해 갈등 당사자를 설문대상으로 하고 있는 반면, 본 연구는 입지선정 및 갈등 문제에 대한 관련요인을 포괄적으로 취급하고 입지 갈등정책에 영향력을 미칠 수 있는 여러 집단을 설문대상으로 한 것에서 차이를 나타내고 있다. 따라서 설문대상(P 표본)은 공무원, 연구원, 대학교수, 언론인, 시민단체 등 5개 집단으로 구성하였다. 공무원 집단은 광역시․도의 환경국 관련 과장과 환경부 관련 부서 과장을 대상으로 하였다. 연구원은 정부의 정책결정에 영향을 미치는 두뇌집단(think-tank)의 역할을 수행하는 연구기관의 관련 분야 박사급 연구원을 대상으로 하였다. 대학교수 집단은 최근에 혐오시설 입지 또는 공공갈등 관리 등과 관련한 주제로 연구를 수행한 교수에 한정하였다. 언론인은 신문사 및 방송국의 정치․사회부 기자를 대상으로 하였다. 그리고 시민단체 집단은 참여자치시민연대, 환경운동연합 등 NGO의 관련 부서 담당자를 대상으로 하였다. 이렇게 5개 집단에 걸쳐 각 8명씩 40명이 설문대상자로 구성되었고 설문지 배포와 회수는 2008년 4월 10일에서 30일 사이에 이루어졌다.

본 연구에서 이렇게 5개 집단을 선정한 이유는 현실적으로 본 연구 주제와 비교적 관련이 높은 집단이기도 하지만, Thompson이 의견이란 다음과 같은 5개 집단, 즉 (1) 그 주제에 관해 특별한 흥미를 갖는 사람(special interest), (2) 공평한 의견을 제시할 수 있는 사람(judge, dispassionate interest), (3) 그 주제에 있어 권위가 있거나 전문가(authorities, expert), (4) 일반적인 관심이 있는 사람(class interest), (5) 그 주제에 관해 정보가 어둡거나 흥미가 없는 사람(uninformed, uninterested)에 의해 잘 평가될 수 있다고 언급한 것을 참조한 것이다(김흥규, 1990: 45). 다만, 다섯 번째 집단의 경우에는 주제에 따라 채택여부가 영향을 받을 수 있겠는데, 본 연구와 같이 구체적이고 전문적 주제의 경우에는 적합한 대상 집단이 아니라 하겠다.

본 연구에서 설문응답자의 수를 40명으로 구성한 이유는 Q 방법론에서 P-Sample의 수를 40±20명으로 하는 것이 일반적이라는 지적(김흥규, 1990: 46)에 따른 것이다.

2. 결과의 해석

혐오시설의 입지와 갈등관리에 관한 요인분석 결과 3가지 요인(factor)이 도출되었다. 이는 제시된 진술문에 대해 응답자의 견해가 크게 3가지로 나누어짐을 말한다. 〈표 2〉에서 보는 바와 같이 첫 번째 견해(요인 A)에 40명의 P 표본 중 14명이 포함되었다. 14명에는 공무원 3명, 연구원 1명, 대학교수 2명, 언론인 3명, 사회단체 5명의 분포를 보였다. 특히 시민단체 실무자 8명중 5명이 요인 A에 포함되고 있고, 각 집단별로 비교적 골고루 분포되어 있음으로 볼 수 있다. 두 번째 견해(요인 B)에는 10명이 포함되었다. 여기에는 공무원 3명, 연구원 3명, 대학교수 3명, 언론인 1명으로 구성되었는데, 시민단체 실무자는 한 명도 포함되지 않았다. 세 번째 견해(요인 C)는 6명으로 이루어졌는데, 공무원 2명, 그리고 타 집단별로 1명씩 포함되었다.

여기서 어느 요인에도 포함되지 않는(not significant) 응답자가 일련번호 9, 14, 17, 33의 4명이며 두 개의 요인에 중복되는 응답자(confounded sorts)도 일련번호 16, 22, 25, 26, 29, 35로 6명이 되었다. 이것은 응답자가 동시에 모두 다 중요시 될 수도 있는 문제들에 대해 우선순위를 정함에 있어 갈등이나 혼란을 겪었기 때문인 것으로 추정할 수 있겠다. 반면에 공무원 8명은 모두 각 집단에 포함되는 의미있는 응답자로 분류되었고, 이에 비해 시민단체 실무자는 요인 A에 집중되고 있는 바 이는 비교적 일관된 또는 특정화된 가치의식을 소유하고 있는 것으로 볼 수 있겠다. 그리고 연구원, 대학교수, 언론인은 비교적 세 요인에 분산되는 모습을 보였다. 이것은 다양한 견해의 갖고 있음을 보이는 것이라 하겠다.

다만, 본 연구의 계량적 분석에 활용되는 Q 방법론은 무작위 추출이 아닌 임의 추출에 의한 작은 규모의 집단을 이용하여 주관성을 측정하기 때문에 Q 요인(factor)과 응답자의 통계적 특성(demographic characters) 즉 배경적 변수와의 관계를 일반화 할 수는 없겠으나 이 양자는 제안적이고 암시적인 의미를 지니고 있으므로 Q 요인을 해석하는데 보충적 자료로 이용되어질 수 있다(Kim, 1991: 101).

〈표 1〉 응답자의 요인 구조표 (Factor Loadings of Individual Respondents)

응답자 일련번호	요인(Factor)			응답자 특성
	A	B	C
1	27	16	-62*	공무원
2	6	-34	-48*	〃
3	32	-66*	-27	〃
4	0	-62*	-10	〃
5	59*	-3	-7	〃
6	34	-66*	-38	〃
7	51*	-31	-40	〃
8	71*	-24	-23	〃
9	2	12	33	연구원
10	-13	-74*	-18	〃
11	42	-80*	-10	〃
12	25	-78*	-8	〃
13	50*	0	-40	〃
14	-15	-7	34	〃
15	15	-40	-61*	〃
16	64*	-60*	-26	〃
17	40	-18	-13	대학교수
18	19	-21	-71*	〃
19	32	-52*	-23	〃
20	42	-78*	-18	〃
21	0	-72*	-7	〃
22	50*	-22	-56*	〃
23	61*	-41	-33	〃
24	66*	-38	-10	〃
25	52*	-22	-56*	언론인
26	59*	-48*	-22	〃
27	76*	-34	-16	〃
28	72*	-33	-41	〃
29	60*	-51*	-22	〃
30	27	-62*	-30	〃
31	48*	-24	26	〃
32	15	-40	-48*	〃
33	32	-41	0	시민단체
34	6	-32	-48*	〃
35	49*	-57*	3	〃
36	71*	-8	-21	〃
37	72*	-26	-32	〃
38	59*	-3	-11	〃
39	73*	-24	-26	〃
40	68*	-12	-23	〃

totals

eigens           8.62              6.96            5.73        21.31

% var.           23              16              11           50

* denotes a loading significant at .46

여기서 인식차이에 따라 구분되는 세 요인 A, B, C를 그 내용상의 특성에 따라 (1) 지역주민의 참여와 결정권을 중시하는 관점: ‘주민 중심적 관점’, (2) 제도수립을 우선시하는 관점: ‘제도 구축 관점’, (3) 경제적 보상을 중시하는 관점: ‘보상 우선 관점’으로 각각 명명하고자 한다.

이는 〈표 3〉의 각 진술문의 요인가에 따른 것으로 제시된 진술문에 대한 응답자의 인식의 흐름에 따른 것이다. 특히 진술문 중에서 ＋4, －4, ＋3, －3에 해당하는 내용은 각 요인을 설명하는 데 중요한 의미를 갖는다(Brown, 1986).

그리고 진술문의 구성부문을 토대로 할 때, 지역부문과 정부부문에서 의미있는 진술문이 집중적으로 선택되고 있음을 볼 수 있다. 이것은 두 부문에 진술문 수가 많은 탓도 있겠지만, 결국 혐오시설 입지문제는 시설 그 자체나 환경적 요인 보다는 설치자와 설치지역의 관한 문제임을 한 마디로 나타내는 것이라 볼 수 있겠다.

1) 주민 중심적 관점

요인 A는 혐오시설 입지는 물론이고 갈등문제에 있어 지역주민의 참여와 결정권을 존중하여야 한다는 주민 주도적, 중심적인 견해라 하겠다. 이것은 다음과 같이 중요시 되는 진술문의 내용에 따른 것이다.

“혐오시설 입지갈등 문제는 시간이 걸리더라도 당사자들 간의 직접 협상에 의해 처리되는 것이 가장 바람직하다”(진술문 8)와 “혐오시설 입지선정이 주민참여로 인해 무산된다고 할지라도 폭넓은 주민참여는 당연하다”(진술문 24)를 +4로 가장 중시하고 있고, 역으로 “혐오시설 입지갈등에 있어서 당사자 합의가 어려울 경우에 최종 결정권을 갖는 제3자(위원회 등)를 두는 방식이 필요하다”(진술문 10)를 -4로 강하게 부정하며 특히 “혐오시설 입지지역에 대한 보상 방식 또는 수준을 해당 지역주민이 결정하는 것이 허용될 수 있다(진술문 22)에 대해서도 강한 긍정(+3)을 보이고 있다. 또한 혐오시설의 입지문제를 주민투표로 결정하는 것은 바람직한 방식이라 할 수 없다는 진술문 4를 강하게 부정(-3)하고 있다.

그리고 혐오시설 입지갈등 문제는 관련정보가 충분히 공개되지 않아 야기되는 측면이 크고(진술문 1), 정부 측의 보다 적극적인 주민 설득과 홍보가 필요하다(진술문 3)를 중시(+3)하는 견해도 동일한 맥락이라 하겠다. 또한 협상을 통해 도출된 내용에 대해서는 전체 주민투표를 거쳐 최종 확정하는 것이 바람직한 것으로 파악하고 있다. 주민투표를 실시한다는 것은 지역공동체에게 협상대표자의 결정에 대응할 수 있는 수단을 부여하는 것이며 전 주민의 동의를 구하는 형태이기 때문이다.

주민투표에 관해서는 의회제민주주의와 모순되는 것은 아닌지, 법적 구속력이 없어 유효하지 않고, 국가의 정책이 지역이기주의에 따른 특정지역의 주민투표에 의해 좌지우지 된다는 등의 비판이 있다(長谷川公一,  2003: 147).

여기서 요인 A는 “우리나라는 혐오시설 입지갈등 발생 시에 그 협상을 담당할 권한 있는 주민측 대표단의 구성이 어려운 현실이다”는 진술문(23: 0)에 대해서는 중립적 견해를 밝히고 있음을 볼 수 있지만, 국회의원과 시의원은 정치적 한계로 주민이익 대변자로서의 역할이 제한 될 수밖에 없으므로 오히려 참여하지 못하도록 하여야 한다는 언급이 공무원과 연구원들에게서 강하게 제시되고 있는 바, 이것 역시 당사자 간 직접 협상을 중요시함을 의미하는 것이다.

당사자 간의 협상이나 주민보상 등의 전제가 되는 것은 실질적 주민참여의 이루어짐이다. 주민참여의 다각화와 활성화는 갈등발생을 사전에 예방하는 기능을 할 수 있기 때문에 오히려 많은 갈등이 예상되면 될수록 폭 넓은 참여절차 속에서 협상이 이루어져야 한다. 따라서 이러한 참여과정은 행정기관에 의해 면밀하게 관리될 필요가 있다. 아직도 많은 정책결정자들은 혐오시설의 입지에 대한 주민들의 반대와 저항을 지역주민들의 이기적이고 비합리적인 반응 탓으로 돌리는 관료문화가 강하게 잔존하고 있지만, 요인 A에 속하는 응답자중 입지갈등 문제를 담당한 공무원들의 경우 매우 단호하게 공개적 주민참여에 의한 직접 협상을 강조하였다.

부산광역시는 부산구치소와 부산교도소를 시 외곽 그린벨트 지역인 강서구 화전의 체육공원 예정지로 이전하기로 확정 발표하였다. 이에 대해 인근 지역주민들은 주민의견 수렴 절차 없이 혐오시설 이전을 결정한 것은 무효이며 이전계획을 원점에서 재검토해야 한다며 반발하고 있고 지역의 시․구의원, 지역단체는 물론 해당 구청에서도 부산시가 관할 구청에 사전 협의나 통보조차 없이 이전부지 최종발표 하루 전에 이 사실을 알려왔다며 항의하였다. 이에 대해 부산시는 과거 본 교정시설 이전을 추진하다가 지역주민들이 이를 알게 돼 무산된 적이 있어 보안을 유지해 행정을 집행할 수밖에 없다고 밝히고 있다. 부산일보, 2007. 9. 13.

이러한 주민중심적 관점을 나타내는 요인 A에 있어서 세부 항목별 우선순위를 보면, 먼저 ‘당사자 간 직접 협상’과 ‘최종 결정권 확보’ 이를 위한 ‘정부의 적극적 자세’와 ‘정보제공’, ‘주민투표방식 채택’ 등의 순으로 나타났다.

2) 제도 구축 관점

요인 B가 의미를 부여하는 진술문을 토대로 할 때, 그 견해의 흐름은 한 마디로 제도수립을 우선시하는 관점으로 볼 수 있겠다. 즉 혐오시설의 입지선정 및 갈등관리에 관해 법적 뒷받침을 중시하는 견해이다.

환경운동을 포함하는 시민운동내지 사회운동의 형태가 제도의 틀 속에서 이루어지도록 하는 운동의 제도화와 이를 통해 구체적 사안들이 제도의 운동화라는 모습으로 실천되므로 여기서 제도구축의 필요성을 발견할 수 있다(長谷川公一, 2001: 91-119).

“혐오시설의 입지선정 절차와 기준 등에 대한 보다 구체적이고 명확한 제도 수립이 갈등문제를 예방할 수 있다”(진술문 2)을 강하게 강조(+4)하고 더불어 “혐오시설 입지갈등 해결을 위해서는, 한국 사회의 특성상, 비공식 채널이나 관행을 통한 방법이 더 효율적일 수 있다”(진술문 7)을 역으로 강하게 부정(-4)하는데서 확인할 수 있다. 그리고 “우리나라 혐오시설 입지갈등 문제는 정책추진자에 대한 불신 보다 추진절차에 대한 불만이 더 크게 작용한 결과이다”(진술문 21)을 강하게 긍정(+4)하고 “혐오시설 입지지역에 대한 보상 방식 또는 수준을 해당 지역주민이 결정하는 것이 허용될 수 있다”(진술문 22)를 강하게 부정(-4)하고 있다.

그리고 혐오시설 입지갈등 문제의 최종 결정을 사법적 판단에 맡기는 것이 바람직하다고 보고 있고(진술문 5), 요인 A와는 달리 진술문 8의 당사자 간 직접협상에 부정적 견해를 나타내는 것도 제도화의 견해를 뒷받침하는 내용이라 하겠다. 또한 입지갈등의 관리방식이 지역 특성에 따라 달라질 수 있다는 진술문을 찬성하지 않는 것도 같은 맥락으로 볼 수 있겠다.

요인 B의 관점은 협상전략보다는 객관적인 원칙이나 기준에 입각하여 협상을 전개하여야 한다는 지적(하혜수, 2003: 221)과도 동일한 내용이라 하겠다. 응답자 중 우리나라 혐오시설 입지문제에 기준 없는 대응이 이루어졌고 또 기준, 절차 등이 있어도 일관성 없이 적용되고 있다는 언론인의 지적이 있는 반면, 특정시설이 특정지역에 입지하는 경우에 각 지역의 특성을 배려한 유연한 대응이 필요하다는 한 연구원의 지적도 볼 수 있었다.

〈표 2〉진술문의 요인가(Factor Q-Sort Values for Each Statement)

부문	진술문(Statement)	요인(Factors)
		A	B	C
정부 부문	1. 우리나라 혐오시설 입지갈등 문제는 관련 정보가 충분히 공개되지 않아 야기되는 측면이 크다.	+3	+3	+2
	2. 혐오시설의 입지선정 절차와 기준 등에 대한 구체적이고 명확한 제도 수립이 갈등문제를 예방할 수 있다.	-1	+4	0
	3. 혐오시설 입지갈등은 시설 설치자의 보다 적극적인 노력(설득, 홍보 등)에 의해 상당부분 해소될 수 있다.	+3	+1	-1
	4. 혐오시설의 입지문제를 주민투표로 결정하는 것은 바람직한 방식이라 할 수 없다.	-3	-1	-2
	5. 혐오시설 입지갈등 문제의 최종 결정을 사법적 판단에 맡기는 것은 결코 바람직한 현상이 아니다.	+1	-3	-1
	6. 혐오시설 입지정책에 있어서 지방자치단체(집행부)와 지방의회의 의견일치가 우선되어야 한다.	0	+2	0
	7. 한국사회에 있어서, 혐오시설 입지갈등 해결에 비공식채널이나 관행을 통한 방법이 더 효율적일 수 있다.	-2	-4	0
	8. 혐오시설 입지갈등 문제는 시간이 걸리더라도 당사자들 간의 직접 협상에 의해 처리되는 것이 가장 바람직하다.	+4	-3	+3
	9. 혐오시설 입지갈등 해결을 위해, 제3자가 중간에서 협상 절차만 조정하고 결정은 당사자가 하는 방식이 적절하다.	+2	-2	+1
	10.혐오시설 입지갈등에 있어서 당사자 간 합의가 어려울 경우에 제3자(위원회 등)가 최종 결정권을 갖는 방식이 바람직하다.	-4	+2	-3
시설부문	11.혐오시설에 따라 그 특성이 각각 다르므로 시설별로 입지선정 방식도 달라질 수밖에 없다.	0	-1	+2
	12.님비현상은 혐오시설 설치 후 운영 및 관리의 부실과 소홀에 대한 우려 때문에 야기되는 점도 무시할 수 없다.	+1	0	0
	13.혐오시설의 입지는 시설특성 보다 주민의 수용이 용이한 지역이 선호될 수밖에 없다.	+2	+1	+2
	14.오늘날 과학기술 수준의 발달로 혐오시설의 안전성이나 보건성이 문제되는 경우는 별로 없다.	-2	-2	-2
	15.혐오시설의 경우, 시설 자체의 위험 내지 위해가 지나치게 확대 해석되는 경향이 있다.	-1	-1	-2
	16.혐오시설은 그 특성에 적합한 지역(부지)을 필요로 하는 만큼, 후보지를 공개 모집하는 방식은 문제가 많다.	-2	-1	-3

	17.혐오시설의 입지선정에 있어서 시설 부지의 과학기술적적합성이 우선적으로 고려되어야 한다.	-3	-2	-2
지역부문	18.님비현상은 해당지역의 부동산 가치 하락 등 경제적 요인이 가장 크게 작용한 결과다.	+1	+2	+3
	19.혐오시설의 성공적 입지를 위한 가장 현실적인 방안은 경제적 보상이다.	+2	0	+4
	20.혐오시설은 공공시설인 만큼, 공익을 위해 입지지역이 겪는 어느 정도의 불이익(손실)은 불가피하다.	-4	0	-4
	21.우리나라 혐오시설 입지갈등 문제는 정책추진자에 대한 불신 보다 추진절차에 대한 불만이 더 크게 작용한 결과이다.	+2	+4	-1
	22.혐오시설 입지지역에 대한 보상 방식 또는 수준의 결정권을 지역주민이 갖는 것이 허용될 수 있다.	+3	-4	+4
	23.우리나라는 혐오시설 입지갈등 발생 시에 그 협상을 담당할 권한 있는 주민측 대표단의 구성이 어려운 현실이다.	0	+3	0
	24.혐오시설 입지선정이 주민참여로 인해 무산된다고 할지라도 폭넓은 주민참여는 당연하다.	+4	+1	+3
	25.혐오시설 입지갈등 문제도 결국은 정부에 대한 근원적인 불신에 기인한다.	+1	+1	+1
	26.우리나라 혐오시설의 입지갈등 문제는 앞으로 더욱 심해질 것으로 예견된다.	0	+3	+1
	27.혐오시설 입지에 따른 지가하락 등 재산가치의 손실은 보상해야 하지만, 심리적 거부감에 대한 보상은 지나치다.	-3	0	-4
	28.혐오시설 입지를 둘러싸고 야기된 갈등의 관리방식은 그 지역의 특성에 따라 달라질 수밖에 없다.	+1	-3	0
환경 부문	29.혐오시설 입지갈등 문제해결에 시민단체의 성과 있는 역할을 기대하기는 현실적으로 어렵다.	-1	0	-3
	30.혐오시설 입지갈등 문제의 흐름에 언론이 미치는 영향은 매우 크다.	0	+2	+1
	31.타 지역 또는 종전 혐오시설의 입지 사례(선례)가 향후 입지문제에 큰 영향을 미치게 된다.	-1	0	+1
	32.정부의 개발계획에 따른 대규모 보상 선례가 향후 혐오시설 입지문제에는 역으로 부정적인 영향을 미칠 수 있다.	0	+1	+2
	33.혐오시설 입지 문제에 국회의원의 적극적인 역할이 필요하다.	-1	-2	-1
	34.혐오시설 입지 문제에 지방의회가 적극적인 역할을 담당해야 할 위치에 있다.	-2	-1	-1

그러나 요인 B에서 우리나라는 혐오시설 입지갈등 발생 시에 그 협상을 담당할 권한 있는 주민측 대표단의 구성이 어려운 현실로 파악하고(진술문 23: +3) 있는 바와 같이 현재 우리가 당면한 문제는 사회적으로 파장이 큰 공공갈등에서 이를 해결하기 위한 당사자 간 유의미한 구조도 찾기 어렵고, 갈등 해결적 관점에서 활동하는 권한있는 조정자(또는 기구)가 없어 갈등해결이 어렵다는 것이다(지속가능발전위원회, 2004: 21). 일반적으로 공공갈등을 해결함에 있어서 소위 전통적 방식보다 당사자 간 협상방식이나 제3자의 개입방식을 사용할 경우 해결의 수준이 더 높은 것으로 조사되고(하혜영, 2007: 216) 있지만, 실효성 있는 당사자 간 협상을 위한 도구로서 역할할 수 있는 제3자의 확보가 숙제로 남는다고 하겠다.

제도 구축 관점을 나타내는 요인 B에서는 ‘명확한 제도 수립’, ‘구체적 추진절차 확립’이 우선적으로 필요하며 이를 위해 ‘지역별 특성에 따른 차이는 불인정’, ‘최종 판단은 주민이 아니라 사법적 기관’ 등의 순으로 견해를 나타내었다.

3) 보상 우선 관점

경제적 유인책으로서 보상(reward)은 혐오시설과 관련된 외재적 비용을 내재화시키는 수단으로서, 비용-편익의 불균형을 개선시킬 수 있는 효율적인 방안으로 거론된다. 갈등의 해결방안에 관한 실증연구(윤영채․심문보, 2000: 385)에서도 주민이나 공무원 모두 보상을 가장 먼저 꼽고, 다음으로 당사자 간의 협상을 들고 있음을 볼 수 있다. 요인 C는 주민에 대한 보상이 혐오시설의 입지 및 갈등에 가장 중요한 요소가 됨을 강조하고 있다. 그런데 전체 응답자 40명 중 6명에 불과한 비교적 소수의견으로 나타났다.

“혐오시설의 성공적 입지를 위한 가장 현실적인 방안은 경제적 보상이다”(진술문 19)에 대해 강하게 긍정(+4)하고 있고, “혐오시설은 공공시설인 만큼, 공익을 위해 입지지역이 겪는 어느 정도의 불이익(손실)은 불가피하다”(진술문 20)와 “재산가치의 손실 보상은 해야 하지만 심리적  거부감에 대한 보상은 지나치다”(진술문 27)에 대해 강하게 부정(-4)하고 있고 님비현상 그 자체를 해당지역의 부동산 가치하락 등 경제적 요인이 가장 크게 작용한 결과로 보는(진술문 18: +3)도 동일한 맥락이라 하겠다.

이처럼 혐오시설 주변지역에 집중되는 비용을 상쇄시키기 위한 보상이야말로 주민들의 저항을 진정시킬 수 있는 가장 좋은 방법이 된다는 것이다(Bingham, 1984: 478-480). 그러나 이러한 보상이론에 대하여 비판적인 입장을 취하는 사람은, 설령 사회적 비용이 개인 수준에서 보상될 수 있다고 하더라도 적절한 보상의 형태나 보상의 규모에 대한 사회전체의 합의를 이끌어 내는 것은 불가능할 것이라고 지적한다(Bacow, 1982: 277). 이러한 점은 심리적 거부감에 대한 보상까지 요구(진술문 27)하고 또한 보상 방식 또는 수준을 해당 지역주민이 결정(진술문 22)하겠다는 것과 무관하지 않다고 하겠다. 반면에 이 진술문 22에 대해 요인 B에서는 강하게 부정(-4)하고 있는 것처럼, “보상방식과 수준을 주민에게 맡길 수는 없고 사회적으로 수용가능한 범위가 되어야 한다”는 지적도 상당수 제시되었다. 또한 부동산 가치에 대한 집착과 미래 보상심리가 지나치게 커서 사실상 님비현상은 극복하기 힘든 과제라는 응답자의 지적도 있다. 이 외에 주민들이 안전에 대한 고려사항을 가장 중요한 부분으로 여기는 경우에는 경제적 유인책만으로 주변주민들을 설득하여 반대를 포기하도록 유도한다는 것은 성공하기 어렵다는 견해(Portney, 1984: 411-421)도 있는 만큼, 경제적 보상 방안이 모든 방안을 상쇄할 만큼 우월한 방식이라고 하기에는 어렵겠다. 즉 절차적 요인 등 다른 기본적 요인들이 충족될 경우에 한해 결정적 역할을 할 수 있을 것으로 여겨진다.

요인 C는 한 마디로 ‘심리적 문제’까지 포함하여 주민들이 요구하는 ‘수준과 방식’에 의한 ‘경제적 보상’이 이루어져야 한다는 경제적 보상 우선주의라 하겠다.

Ⅳ. 결 론: 한계와 시사점

혐오시설 입지선정을 둘러싼 공공갈등 문제는 이제 우리 일상생활의 흔한 문제로 보아야 한다. 국가는 물론이고 지방자치단체 차원에서 공공갈등 문제는 더욱 빈번해질 것이고 또한 예견치 못하는 양상을 초래할 가능성도 많은 것이다. 그 예로 고준위 방사성폐기물처분장 설치문제를 들 수 있다. 현재는 원자력발전소 내에 임시로 보관하고 있으나 이 임시저장시설의 수용능력도 2016년이면 포화상태에 이르게 된다. 따라서 고준위방폐장 설치가 시급한 사안이지만 선례에 비추어 볼 때 여기에 얼마나 큰 보상방안이 제시되어야 할지 또 종전의 접근방식이 과연 효과를 발휘할 수 있을지 장담하기가 결코 쉽지 않다고 하겠다. 또한 고유가 추세에 따라 정부는 2007년 현재 국내 전력공급의 36%를 담당하고 있는 원자력발전 비율을 2030년까지 55%이상으로 높이고자 향후 9-12기의 원전을 추가로 건설할 계획을 수립하고 있는 바, 여기에는 발전소 부지선정 문제가 대두될 것이다. 그리고 지방자치단체의 경우도 2008년 5월 26일부터 시행되는 ｢장사(葬事) 등에 관한 법률｣에서 지방자치단체에 화장시설 설치를 명시함에 따라 앞으로 화장장 설치 및 이용을 두고 지역갈등이 유발․증폭될 가능성이 높아졌다.

이미 중저준위 방사성폐기물 처분장 입지선정에 경제적 보상을 통해 갈등을 해소한 바 있으므로 유사한 사례에 또 다시 경제적 보상방안이 동원될 수밖에 없고 특히 고준위 방사성폐기물 처분장의 경우에 그 보상액 규모는 훨씬 커질 개연성이 높다고 하겠다. 그리고 이처럼 새로운 시설입지는 물론이고 기존 혐오시설의 사용기간 연장에도 이러한 양상이 초래되고 있음에 주목하여야 한다. 즉 고리원전 1호기 계속 가동에 대해서도 지역주민의 반대를 보상을 통해 해결하였고 이 결과는 국내에 가동 중인 나머지 19개 원전의 기간연장에도 영향을 미칠 것이다.

전국에 화장장은 45곳뿐이지만 화장률이 1970년 10.7%에서 2006년 52.6%로 계속 높아지고 있는 추세이다. 따라서 성남시가 시설이용료를 지역주민은 5만원, 외지인은 현행 30만원에서 100만원으로 인상하는 안을 검토하고 있고 부산시도 현행 9만원의 4배로 올리는 문제를 검토하는 바와 같이 또 다른 모습의 지역이기주의 양상이 초래될 개연성이 높은 사안이 되고 있다. 그리고 화장장 건립조건에 관한 여론조사에서 이미지개선과 현대화가 40%대로 가장 높고, 주민과의 합의노력이 30%대로 2위, 유치에 따른 충분한 보상이 20%대를 차지하고 있음을 볼 수 있다(KBS방송문화연구팀 보도자료, 2007. 4. 5).

그동안 공공갈등에 대하여 결코 적지 않은 경험적, 이론적 연구가 축적되었다고 하겠다. 그럼에도 불구하고 혐오시설 입지문제에 현실적 처방을 제시하기가 결코 쉽지 않은 것은 동일한 사회적 현상이 반복되지 않을 뿐만 아니라 비슷한 양상이라 하더라도 관련 변수는 물론이고 그 정도에 따라 다양한 양상을 초래하는 때문이라 하겠다. 그러나 이제는 유사한 사례에 대해 동시에 적용가능한 일종의 매뉴얼 성격의 지침이 요청되는 시기라 하겠다. 본 연구는 이러한 취지를 실현하기 위한 전 단계로 선행연구들이 공통적으로 제시하고 있는 사항들에 대해 관련 전문가들의 인식을 분석하였다. 즉, 혐오시설의 입지와 관련한 구성부문을 크게 정부부문, 시설부문, 지역부문, 환경부문으로 구분하고 여기에 있어서 입지고려요소와 갈등유발요인 그리고 갈등관리방안이라는 세 영역의 구성사항이 상호 간에 필요충분조건으로 기능한다는 전제 아래 이들 중 어떤 사항이 중요한 변수로 고려되고 있는가를 파악하고자 하였다. 다만, 혐오시설 별로 매우 다른 특성을 지니고 있으므로 본 인식분석의 결과를 일반화하여 모든 혐오시설 입지 및 갈등관리에 적용하는 것은 문제가 있고 또한 지역적 특성에 따른 한계도 지니고 있다고 하겠다. 그러나 이러한 한계에도 불구하고 선행연구에서 제시하고 있는 입지갈등에 관련한 주요 요인들의 우선순위 모색을 통해 보다 중점을 두어야 할 변수의 파악과 확인이 가능하겠다.

이를 토대로 할 때, 세 가지 관점에 따른 우선순위가 도출되었다. 먼저 실질적 주민참여라는 절차적 민주성의 확보 차원에서 주민과 정부의 직접협상이 우선시되며, 이어서 관련 요소의 구체적 제도화가 요청되고 있다. 그리고 경제적 보상의 문제는 해결의 열쇠가 되는 중요한 요소임에는 틀림없지만 다른 모든 요인을 당연히 상쇄할 수 있는 것으로 보기는 어렵다고 하겠다. 이를 구분하여 제시하면 다음과 같다.

첫째, 혐오시설의 입지선정 문제는 물론이고 유발된 갈등문제의 해결을 위해서도 주민참여에 의한 합의의 도출이 가장 중요하다. 이를 위해서는 당사자들 간 직접 협상이 필요하다. 협상은 당사자들 스스로가 자율적으로 절차를 조정하고 타협에 의거 합의를 도출하므로 가장 바람직한 갈등해결방법이기 때문이다. 여기서 주민측에 실질적 협상권이 부여되어야 하고 최종적으로 주민투표 방식 등에 의해 결정이 확정될 수 있도록 해야 한다. 다만 이에 선행되어야 할 사항은 시설 설치자로서 정부가 보다 적극적으로 주민들에게 정보를 제공하고 공식적 차원에서 접근하는 노력을 하여야 한다. 우리 사회는 아직도 대부분의 경우 주민들이 비공식적인 반대위원회를 구성하여 정부와 협상을 하는데, 공식적이고 대표성을 지닌 주민협의체를 구성토록 정부가 지원하고 여기에 지역사회가 권위를 부여하는 방안도 있다. 권위의 부여는 지방의회의원 및 통․반장 등에 의해 담보될 수 있도록 사전합의가 이루어지는 방식이 고려될 수 있다.

이것은 특정목적만을 추구하고 한정된 지역을 범위로 하는 주민형 조직이 지역 확산과 타익을 추구하는 시민형 조직으로 변모․발전하는 계기가 될 수 있다(神野直彦․澤井安勇, 2005: 205).

당사자 협상을 통해 합의안이 도출되지 않을 경우에 제3자에 의한 조정방안이 효율적일 수 있지만, 본 조사에서는 제3자 개입에 대해 부정적 견해가 나타났다. 현실적으로 우리 사회에는 균형 감각과 권위를 지닌 중립적 조정자를 발견하기가 쉽지 않지만, 재판에 주민배심원제가 도입되는 만큼, 정부정책에도 유사한 방안을 검토해 볼 수 있다. 즉 기존 시민단체가 아닌 사회 전문가 그룹에서 추천되는 인사들에게 제3의 조정자 역할을 부여하는 방안을 검토할 수 있다. 사회 각 분야의 전문가 집단에서 봉사와 프로의식을 가진 전문가와 리더들의 조직화를 통해 가능할 수 있겠는데, 이것은 시민운동과 달리 전문가 기술의 집적을 통해 사회적 문제에 공공부문과 민간부문이 동반자 관계로서 전략적 동맹을 구축하는 정책유대를 의미한다(上山信一, 2005: 13). 다음으로 이미 환경분쟁 분야에 ADR이라고 할 수 있는 유형이 다수 있지만, ADR은 가치관의 대립으로 발생한 갈등의 해결에는 적합하지 않다는 지적도 있지만(김종호·이창훈·신창현, 2004: 56; 정호원, 2004: 15), ADR 과정을 이끌 능력 있는 조정인 또는 중립위원을 확보하고 ADR의 다양한 절차를 활용할 필요가 있다.

둘째, 혐오시설의 입지선정과 이에 따른 갈등관리의 문제는 시설별, 지역별 또한 당시의 사회적 여건 등에 큰 영향을 받는 것으로 간주한다. 따라서 해당 사안을 어떻게 해결하느냐에 관심이 집중되고 타 시설이나 지역 또는 차후의 문제는 간과되는 경향이 강하다. 이것은 결국 문제의 답습을 가져온다고 하겠다. 따라서 비록 한계를 지난다고 하더라도 제도화를 통한 문제해결을 시도할 필요가 있다. 협상 방식은 물론이고 정보제공, 협상단 구성, 주민투표의 허용과 방식 등 관련 사항 전반에 대한 구체적 사항까지 법제화하여야 한다. 다시 말해 모든 사항이 공식적 차원에서 뒷받침 될 수 있도록 해야 한다. 무엇보다도 우리 사회의 여건과 경험상 주민투표제가 선호될 가능성이 높다. 따라서 시설입지와 관련한 주민투표제의 방식과 절차 그리고 결과처리에 대한 별도의 제도구축이 필요하다고 하겠다. 나아가 이러한 제도화는 혐오시설 입지에 관한 절차와 보상에 관한 모든 문제를 포괄하는 사항이 되어야 한다.

2005년 11월 2일 중․저준위 방사성 폐기물 처분시설이 주민투표에 의해 경주로 결정된 경우를 시장의 논리(적정규모의 재정지원과 혜택)와 정부의 논리(지방자치단체의 적극적 동의와 참여)가 기초적으로 다져진 상황에서 최종적 결정은 시민의 논리(주민들의 자유로운 선택)에 의해 첨예한 갈등을 해소될 수 있다는 설명이 증명될 수 있는 좋은 사례가 된다(김정훈, 2006: 121-136).

경남 마산지역의 최대현안인 수정지구 공유수면 매립지 내 조선기자재공장 유치문제로 지역사회가 8개월 동안 갈등을 겪다가 결국 ‘주민투표’라는 최종 수단을 선택하였다. 마을 이장선거 형태로 치러진 주민투표는 양분된 주민의 의견을 객관적으로 수렴하고 확인하는 선례가 될 수 있겠다(부산일보, 2008. 5. 31). 그러나 투표결과에 대해 주민반대대책위가 투표의 진행방법과 절차를 문제삼아 결과승복을 거부하는 사태(중앙일보, 2008. 6. 3)가 나타나는 만큼, 주민투표라는 방식의 선택과 진행절차에 대한 사전 합의 역시 중요한 문제가 될 수 있겠다.

셋째, 혐오시설의 입지로 인한 현재의 물질적, 정신적 피해나 앞으로 발생할 수 있는 가시적, 비가시적 손실에 대해 보상을 통하여 갈등을 해결하려는 방안은 시설입지에 관한 논의를 고무시킬 수 있는 바, 지역주민이 사업에 반대하는 이유를 감소시킬 수 있다. 그러나 이 경우에도 일반원칙적인 문제를 먼저 합의한 후 구체적인 이슈에 대하여 협상을 전개해야 합의가능성이 높아지는 것으로 평가된다(하혜수, 2003: 213). 경제적 보상 역시 적절한 보상형태나 보상정도에 대한 합의를 도출하기가 쉽지 않기 때문에 자칫 또 다른 형태의 갈등을 유발할 수도 있다. 이러한 한계에도 불구하고 경제적 보상방안은 더욱 확대될 것으로 예견되는 바, 수혜자 부담의 원칙을 토대로 보상체제의 제도 구축은 필수적인 사항이 된다고 하겠다. 먼저, 쓰레기 매립장․소각장, 화장장, 하수종말처리장 등 지역적 단위의 혐오시설에 있어서는 혐오시설의 비용이 혐오물질을 생산하는 개인들의 의사결정에 반영되도록 해야 한다(김상헌, 1997: 218). 물론 이 경우도 심리적․의사교환적 측면이 우선되겠지만, 비용과 편익의 엄격한 적용을 통하여 혐오시설 입지지역에 대한 만족할 만한 보상을 무임승차자 없이 지역이 균등하게 부담케 할 필요가 있다. 여기서 경제적 보상액에 대한 처분권한을 입지지역에 부여하게 되면 이 방안이 성공할 확률은 높아진다고 하겠다. 다음으로 방폐장 등과 같이 전국을 단위로 하는 혐오시설의 경우는 무임승차자 문제가 고려대상이 되지 않을 뿐만 아니라 비용과 편익의 분배문제 역시 배분하기가 쉽지 않다. 따라서 국가 예산이 동원될 수밖에 없다고 하겠다.

이제 사회 환경의 변화에 따라 갈등관리시스템의 기본은 거버넌스(governance) 구축이라는 차원에서 모색되어야 한다. 물론 주민참여의 당위성에도 불구하고 정책 효율성의 저해, 참여자의 대표성에 관한 논란에 이어 참여 자체의 효과에 대한 불확실성 등이 거론되지만 이것은 정보의 공개성과 투명성 확보 그리고 사회적 공공성의 제고에 의해 완화되거나 극복될 수 있다고 하겠다. 향후 이러한 점에 초점을 두고 동시에 적용가능한 구체적 방안이 마련될 필요가 있다고 하겠다.

거버넌스의 다양한 영역 중에서 환경문제에 관한 거버넌스가 중요성과 실천성에서 더 큰 의미를 갖고 있음  을 볼 수 있다(松下和夫, 2002).

사회적 공공성의 확보가 전제되어야 모든 사회적 갈등의 관리가 비교적 원만하게 진행될 수 있겠다. 사회적 공공성에 대해서는 다음 저서를 참조. 西尾勝․小林正弥․金泰昌, 2004; 山口 定․佐藤春吉․中島茂樹․小關素明, 2003.

참 고 문 헌

김두환. (2006). ｢정부-주민간 공공정책 갈등해소 영향요인｣. 박사학위논문 서울대학교

김병진. (1994). ｢혐오시설 입지선정을 둘러싼 갈등관리 방안｣. 한국행정연구원 정책포럼

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이강웅(李康雄): 부산대학교에서 행정학 박사학위(논문: 행정정보공개제도의 기준설정에 관한 연구)를 받고 현재 동의대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. '인사행정'과 '환경행정'을 강의․연구하고 있으며, ｢한국의 환경행정｣ (2006), ｢현대행정론: 이론과 실제｣ (2008), “통장 및 반장직의 역할재정립 방향”(1997), “지방정부의 행정이념 지향성”(1999), “행정PR에 있어서 언론의 역할”(2002), “지방정부 지원단체의 역할평가와 재편방향”(2006) 등의 저서와 논문을 발표하였다.

<E-mail: kulee@deu.ac.kr/논문접수일: 2008. 4. 16/심사게시일: 2008. 4. 16/심사완료일 2008. 6. 9>