지방정부 ‘삶의 질 행정’의 실태와 과제:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 153～178

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울산광역시를 중심으로*

* 이 논문은 2007년 울산대학교 연구비에 의하여 연구되었음.

Current Situation and Issues of Administration of

'Quality of Life' of Local Government:

Case Study of Ulsan Metropolitan City

정 준 금**

** 제1저자

김 도 희***

*** 교신저자

본 연구에서는 양적성장의 대표도시인 울산시의 ‘삶의 질’ 행정의 현실과 과제를 분석하고 있다. 울산은 광역시 승격이후 행정적으로 독자적인 정책결정과 집행을 시도할 수 있는 토대를 마련하였고, 경제적으로는 60년대 초부터 조성된 국가공단을 중심으로 하는 지역개발정책으로 2008년 현재 1인당 지역총생산액(GRDP)이 4만 달러를 확보하고 있다. 이러한 시점에서 과연 울산시가 양적 성장과 함께 질적 성장이 이루어지고 있는가에 대한 의문이 제기될 수 있다. 경제적 성장과 함께 이른바 ‘삶의 질’을 추구하는 시민들의 요구수준은 더욱 높아지고 있기 때문이다. 울산시가 이러한 시민들의 기대를 충족시키는 행정을 전개해 왔는가를 살펴보기 위해 울산시가 광역시로 승격한 1997년 이후 2008년 현재에 이르기까지 10여 년 간에 걸쳐 울산시의 ‘삶의 질’ 관련 행정이 어떻게 변화해 왔는가를 분석하였다. 삶의 질을 제고하기 위한 행정이 추진되는 과정에서 제기되는 문제점은 무엇이며, 삶의 질 행정의 효율성을 높이고 지역주민의 만족도를 극대화하기 위한 울산시의 ‘삶의 질’ 행정의 과제는 무엇인지에 대한 논의를 중점적으로 시도하였다.

주제어 : 삶의 질, 환경행정, 사회복지행정

Ⅰ. 서 론

울산은 1962년 공업도시로 지정되면서 급속한 경제발전을 통해 양적으로는 획기적인 성장을 이룩하였지만 상대적으로 질적 성장을 위한 노력은 소홀한 감이 컸다. 그러나 최근 울산은 대내외적으로 ‘공업도시’ 울산이라는 말보다는 ‘생태도시’ 울산으로 더 많이 알려질 정도로 새로운 이미지구축을 위한 노력이 진행되고 있다. 민선시장 3기에 들어서면서 과거와는 달리 지역주민들의 관심이 양적 성장에만 집중되어 있는 것이 아니라 질적인 부분과의 조화를 요구하고 있다는 행정수요를 읽고 울산시가 이에 대응해 나가기 위한 행정에 관심을 기울이기 시작하였다고 볼 수 있다. 최근 시민들의 관심은 문화, 복지, 환경 등 이른바 ‘삶의 질’향상을 위한 행정 운영에 관심이 집중되고 있는 만큼 울산시뿐만 아니라 각 지방정부는 지역주민들의 요구와 기대를 충족시키기 위해서 질적 발전에 많은 관심을 기울이고 있는 것이 사실이다.

지역주민의 ‘삶의 질’ 이란 개인의 복지 수준 및 생활의 건강도 등 생활환경을 밝힐 수 있는 중요한 개념이며, 지역의 생활수준을 나타내는 주요한 척도의 하나이다. 지방자치제 실시이후 주민들의 삶의 환경에 대한 책임과 주도적인 역할이 과거의 중앙정부에서 지방정부로 옮겨오게 됨에 따라 지방정부의 자율적인 정책결정역량에 대한 기대가 더욱 높아졌다고 하겠다(이태종외, 2005:211). 이미 세계적인 흐름에서도 삶의 질에 대한 관심이 각 지방정부별로 주요 관심사의 하나가 되고 있음은 명백하다. 예컨대 1995년 3월 6일부터 10일까지 덴마크의 수도 코펜하겐에서는 세계의 정상과 시민단체들이 모여 ‘사회개발’에 대한 회의가 열렸고 이를 위한 공동노력의 10개 항목 선언문이 채택되었다. 이 사회개발이 지향하는 최종목표는 그 사회를 구성하고 있는 사람들의 삶의 질을 향상시키는 것이며 당연히 그 사회가 얼마나 발전되었는가를 평가하는 척도도 주민들의 삶의 질이 얼마나 높아졌는가 하는 것이었다(송인성, 2004:107; 김도희, 2007).

지방정부 ‘삶의 질 행정’의 실태와 과제

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

삶의 질 행정에 대한 관심이 고조되면서 이미 삶의 질 행정에 대한 선행연구는 많이 이루어졌다. 하지만 대부분의 연구가 삶의 질에 관한 양적 지표 들을 중심으로 하는 계량적 분석을 시도하는 연구였기 때문에 지방정부의 삶의 질 행정활동의 구체적인 프로그램에 대한 실증적인 논의를 중심으로 한 실태분석에는 한계가 있었다. 그래서 본 연구에서는 지방정부가 보유하고 있는 삶의 질 행정자원과 삶의 질 행정활동에 대한 질적 분석을 통해 지방정부의 삶의 질 행정의 실태와 과제를 울산시를 중심으로 분석해 보고자 한다. 본 연구의 연구 대상 시기는 울산시가 1997년 7월 15일 광역시로 승격한 이후부터 2008년 현재에 이르기까지로 하였다. 광역시로 승격한 이후 10여 년 간 삶의 질 행정이 어떻게 변화해 왔는가를 살펴보기 위해 울산시의 삶의 질 관련 행정활동을 중심으로 분석하였다. 또한 삶의 질 행정이 추진되는 과정에서 제기되는 문제점은 무엇이며, 행정의 효율성과 지역주민의 만족도를 극대화하기 위한 울산시의 과제는 무엇인지에 대한 논의를 중점적으로 하였다.

본 연구의 목적에 맞추어 연구하고자 하는 세부 내용에 대해 언급하면 다음과 같다. 첫째, ‘삶의 질’중심의 행정수요증대에 따른 울산시의 대응에 관한 연구 필요성을 인식하기 위해 ‘삶의 질’에 대한 개념 정의, 행정환경과 행정수요의 상호관계에 관한 이론적 고찰과 함께 ‘삶의 질’ 행정 실태분석을 위한 분석변수 선정을 위해 선행연구고찰 및 연구의 분석틀을 제시하고자 한다. 둘째, 울산시가 광역시로 승격한 이후 10여 년 간에 걸친 행정실태 분석을 위해 삶의 질 관련 행정 분야별 행정자원과 주요 행정활동은 어떠했는지에 대한 분석을 시도하고자 한다. 마지막으로 삶의 질 행정이 추진되는 과정에서 제기되는 문제점은 무엇이며, 행정의 효율성과 지역주민의 만족도를 극대화하기 위한 울산시의 과제는 무엇인지에 대한 논의 하고자 한다.

이를 위해 본 연구에서는 기존의 문헌자료와 정부기관의 통계자료에 대한 문헌분석을 이용하였다. 자료로는 국･내외 논문, 정부기관 내부자료, 인터넷 검색자료, 관계기관의 기초통계자료 등을 사용하였다. 자료화 되어 있지 않은 내용에 대해서는 분야별 관계 공무원과의 심층면접을 시도하였으며 지역주민들의 행정수요는 최근 실시된 설문조사자료와 울산의 사회지표를 통해 파악하였다.

Ⅱ. ‘삶의 질’ 행정에 관한 이론적 논의

1. 행정환경변화와 행정수요 □ 삶의 질 행정

행정수요는 시대마다 다소 차이가 있다. 정부가 효율적이고 민주적인 행정을 수행하기 위해서는 이러한 행정수요의 변화에 적절히 대응할 필요가 있다. 즉 정부가 새로운 정책을 추진하여 성공하기 위해서는 정책형성단계에서 새로운 환경변화를 민감하게 읽고 이를 정책에 반영할 필요가 있다. 정부도 하나의 조직으로서 외부 환경과 끊임없이 상호작용을 하면서 유지, 발전되어 나가고 있다는 점에서 조직의 환경변화, 이 중에서도 주민들의 행정수요의 변화에 대한 대응이 중요하다.

Lawerence와 Lorch의 연구(1967), Stephen P. Robbins의 연구(1990), Fremont Kast & James E. Rosenzweig(1985), Etizion.(1960), 신유근(1988:77), 오석홍(1990:122), 민진(2000: 251-252)

조직을 둘러싼 환경에는 내부환경과 일반환경으로 나누어진다. 내부환경은 흔히 조직풍토, 분위기, 조직문화라고 언급되는 환경을 말한다. 조직문화 역시 조직이 발전해 나가는데 있어 중요한 작용을 하는 환경이긴 하지만 본 연구에서는 조직을 둘러싼 일반환경에 초점을 맞추어 울산시가 광역시로 승격된 이후 10여 년간 진행된 울산시의 행정환경변화에 분석의 중점을 두었다. 즉 울산시민들의 행정수요가 삶의 질을 중시하는 것으로 변화한 것을 전제로, 울산시가 이러한 울산시민들의 행정수요에 적절한 대응책을 구비해 왔는지에 대한 실태분석과 함께 앞으로의 과제로는 무엇이 있는지를 살펴보고자 한다.

본 연구에서 논의하고자 하는 ‘삶의 질 행정’이란 지방정부가 지역주민들의 인간다운 생활의 영위, 지속가능한 도시발전을 위해 필요한 관리영역이라고 하겠다. 이러한 점에서 삶의 질 관련 영역은 매우 포괄적이기는 하지만, 결국 지방정부가 주체가 되어 효율적인 행정으로 개선시켜 나감으로써 지역주민들의 편의를 도모하고 새로운 가치관 형성으로 제기되는 행정수요에 적절히 대응해 나감으로써 좀 더 인간답게, 쾌적하고 건강하게 살아갈 수 있도록 하는 행정활동을 의미한다고 하겠다.

2. ‘삶의 질’ 행정 개념 및 필요성

삶의 질에 대한 개념은 여러 학자들에 의해 다양한 정의가 이루어지고 있어 한마디로 정의하기가 어려운 면이 있다. 흔히 삶의 질은 한 공동사회의 주민들이 거주하고 있는 장소에 대해 느끼는 주관적 만족감과 행복감에 근거하는 것으로, 살기 좋음을 의미하고 있다. 또한 삶의 질 개념은 특정 지역이 제공해 주는 상황과 이를 인식하는 개인의 욕구 및 기대의 결합에 의해 좌우되는 것으로 평가된다(이태종외, 2005:212-213). Andrews(1976)는 만족감을 초래하는데 기인한다고 하였다. 만족감에는 객관적 만족감과 주관적 만족감이 있는데 객관적인 만족감은 소득수준, 소음정도, 주거환경, 교통사정 등과 같이 객관적인 상황으로부터 연유한다고 보았고, 주관적인 만족감은 친밀감, 사랑, 우정, 존경 등과 같이 주관적인 감정으로부터 연유할 수 있다는 것이다. Aristotle(384-322 B.C.)는 행복을 좋은 삶 또는 잘하는 것으로 이야기 하였는데 또 이 행복이 무엇인가에 대한 논란이 있다. 사람에 따라 또는 같은 사람이라도 시점에 따라 달라지는데 병든 자는 건강을, 가난한 자는 부를 행복의 중요한 요소로 볼 수 있는 것이다. 아리스토텔레스는 삶의 질을 사람에 따라, 그리고 그 사람이 처한 상황에 따라 다른 의미를 가짐을 확실히 하였다. 20세기까지는 삶의 질에 대한 언급이 많지 않았으나 지금은 여러 영역에서 삶의 질이 논의되고 주요 정책에 깊이 도입되어 있다(송인성, 2004:109). Dalkey & Rourke(1972)는 삶의 질을 생에 대한 만족, 불만, 행복, 불행, 개인의 복리에 대한 느낌으로, Lui(1974)는 종합적인 복리로서 사회적 복리에 대한 새로운 명칭이라 하였고, McCall(1975)은 삶의 질 개념규정에서 행복한 생활을 강조하고 Atkinson(1978)과 Cambel(1976, 1981)은 만족감을, Hankiss(1980)와 Milbrath(1982)는 삶의 목표가 충족되는 정도라고 하고 있다(이정록, 1998:21-47).

삶의 질이란 다양한 정의를 바탕으로 해서 볼 때, 일상생활을 영위해 나감에 있어서 정신적, 육체적으로 건강하게 살아갈 수 있고, 인간다운 생활을 영위해 나갈 수 있는 환경의 조성, 개개인의 잠재력과 취미를 실현할 수 있는 생활여건의 조성 등이 이에 해당된다고 하겠다. 이러한 삶의 터전이 마련될 수 있도록 하기위해서는 개개인의 부단한 노력도 필요하겠지만 국가와 사회의 적절한 뒷받침도 필요하다. 따라서 ‘삶의 질’이 강조되는 행정수요발생에 적절한 대응을 행해 나가기 위해서는 개인과 국가의 공동책임으로 보아야 할 것이다. 따라서 삶의 질을 ‘특정한 지역이 제공해 주는 환경에 대해 그 지역주민들이 느끼는 만족감과 행복감’으로 정의(이태종외, 2005:214)하고자 한다.

‘삶의 질’이 공식적인 관심의 대상이 된 것은 비교적 최근이며 그것도 주로 서구사회로부터였다. 2차 대전 후에는 ‘삶의 질’에 대한 실증적 연구를 통해 주로 경험적 측정치들이 꾸준히 축적되어 왔다. 물론 삶의 질에 대한 개념이나 강조의 변화에 따라 측정치들이 달랐지만, 어떠한 것도 완전하지는 못하였다. 초기의 측정치들은 모두 객관적으로 나타낼 수 있는 경제적인 것이었는데, 차츰 주거의 질과 같은 구체적인 지표로부터 삶의 질과 같은 포괄적인 측정치 등을 포함한 사회경제적 복지지표들이 공공부문의 의사결정에서 경제적 지표를 대신할 것을 주창하는 사회지표운동이 일어났다. 1970년대 이후에는 세계적으로 성장지향의 발전전략이 가난한 사람들의 복리를 증진시키지 못함에 따라 발전전략의 목표에 대한 반성이 개발도상국들뿐만 아니라 선진국에서도 일어남으로써 인간의 기초욕구가 국가발전의 중요한 목표로 대두되었다(박성복, 2003:59-60). 우리나라 역시 지난 30여 년 동안 양적 성장에 의해 이룩한 물질적 풍요와 편리한 생활여건의 반대급부로 나타난 교통 혼잡, 환경의 질 악화, 경관부조화, 자연과의 접촉기회 감소, 지역공동체의 약화 등의 문제가 삶의 질을 위협하는 요소로 떠오르고 있기 때문에 환경, 문화, 경관 등의 분야가 정책수립의 중요한 주제로 제시되고 있는 것이다(최영국□김명수, 2007:6).

울산시는 특히 양적성장의 중심도시로 우리나라의 발전과정과 그 맥을 같이하는 지역이다. 이러한 점에서 질적 성장을 위한 삶의 질 행정의 필요성이 일찌감치 요구되어졌다. 환경부분만 보더라도 다른 자치단체와는 달리 공장이 본격적으로 가동된 60년대 후반부터 SO2와 같은 대기오염물질에 의한 환경오염 피해가 나타나기 시작하였다. 80년대 중반에 들어서는 오염지역 주민들에 대한 이주대책이 수립될 정도로 환경오염에 의한 주민들의 피해가 극심하게 나타나기 시작하였다(정준금, 2002). 이와 같이 울산지역의 양적 성장은 경제적 안정과 주민생활수준의 향상을 가져왔지만, 한편으로는 환경문제에 대한 인식과 건강, 문화 등에 대한 요구와 관심의 증대를 초래하였다. 특히 울산의 경우 주민소득 수준의 향상과 주5일 근무제의 실시로 인해 시간적인 여유가 많이 생기면서 문화□관광시설에 대한 욕구도 크게 증대되었다. 이러한 행정수요의 변화에 대응하기 위해서는 울산시 행정의 초점이 기존의 양적 성장 위주에서 삶의 질을 추구하는 질적 성장위주로 전환되어야 할 것이다.

3. ‘삶의 질’ 행정의 대상과 연구의 분석틀

‘삶의 질’을 확보하기 위한 대응, 또는 삶의 질을 위한 조건의 마련은 개인과 국가의 공동책임으로 보아야 할 것이다. 이 연구에서는 국가, 특히 지방자치단체가 지역주민의 삶의 질 향상을 위해 어떤 환경을 만들어 주느냐에 추점을 두고자 하는 것이다.

그렇다면 지방정부가 주민들의 삶의 질 향상을 위해 조성해야 할 환경과 조건은 무엇이 되어야 하는가. 즉 지방정부가 지역주민들의 삶의 질을 향상시키기 위해서는 어떤 행정활동을 해야 하는가. 이것은 주민들을 위한 지방정부의 삶의 질 행정의 대상이 무엇인가를 규정하는 것이 될 것이다. 이를 위해서는 삶의 질을 평가하는 객관적 지표들을 살펴볼 필요가 있다. 삶의 질을 구성하는 객관적 지표들을 개선시키는 활동이야 말로 삶의 질 행정의 초점이 되어야 하기 때문이다.

<표 1>에 제시된 바와 같이 삶의 질에 대한 객관적 지표는 연구자에 따라 매우 다양하게 제시되고 있다. 즉 삶의 질에 대한 선행연구들은 평가목적에 따라 평가지표와 평가방식을 다르게 적용하고 있으며, 삶의 질 향상을 위한 조건도 다양하게 제시하고 있다. 예컨대 이재하(2007)는 삶의 질 향상을 위해서는 교육□의료□복지 등 생활서비스의 확충이 필요하고, 공연장□박물관□도서관 등 문화시설과 여건 확충이 필요하다고 언급하고 있다. 반면에 박영신□김의철(2006)에서는 경제적 요인도 중요하지만 원만한 인간관계가 삶의 질을 높이는 데 중요하다고 주장하고 있다. 이러한 차이가 나타나는 것은 삶의 질은 삶의 모든 영역에서의 모든 조건에 대한 평가에 의해 결정될 수 있기 때문에 ‘삶의 질’에 관한 지표들은 행정, 정치, 경제, 사회, 문화, 환경 등과 관련한 모든 지표들이 포함될 수 있다. 하지만 실제로 삶의 질 지표를 구성함에 있어서 모든 생활 영역들을 망라하는 것은 불가능하며 비현실적이기 때문에 연구에 따라 상이한 지표체계가 제시되고 있는 실정이다(이태종 외, 2005:215-216).

미국 워싱턴의 삶의 질을 평가하기 위해 사용된 평가지표를 보면, 소득, 실업, 빈곤, 교육, 건강, 정신건강, 대기오염, 공공질서, 교통안전, 인종평등, 지역사회 관심, 주민참여, 사회분리 등 14개를 제시하고 있으며, 캐나다 벤쿠버 시의 삶의 질을 평가하기 위한 지표는 8개 부문으로 인구자원, 지역사회유연성, 고용의 질, 주거의 질, 지역사회 스트레스, 지역사회 건강, 지역사회 안전, 지역사회 참여도 등을 들고 있다(박현옥□이한나, 2006:84).

<표 1> ‘삶의 질’에 관한 개념 및 지표에 관한 선행연구

구분	삶의 개념 및 지표
Andrews(1976)	소득수준, 소음정도, 주거환경, 교통사정
Atkinson(1978)과 Cambel(1976, 1981)	만족감
Dalkey & Rourke(1972)	삶의 질을 생에 대한 만족, 불만, 행복, 불행, 개인의 복리에 대한 느낌
Knox(1974)	주거상태, 이웃관계, 보건, 사회적 지위, 여가 및 오락, 교육시설, 일에 대한 만족도, 가정생활
Lui(1974)	종합적인 복리로서 사회적 복리에 대한 새로운 명칭
McCall(1975)	삶의 질 개념규정에서 행복한 생활을 강조
Marans&Dillman (1980)	지역사회의 질, 이웃의 질, 프라이버시, 대중교통, 공공안전과 경찰활동, 소방 및 쓰레기처리, 공원과 여가, 건강, 생활편의, 공해
Hankiss(1980)와 Milbrath(1982)	삶의 목표가 충족되는 정도
U.S. Department of Commerce(1976)	가정생활에 대한 만족도, 주거지에 대한 만족도, 건강상태에 대한 평가, 직무만족도, 교육기관에 대한 태도, 재정상태에 대한 만족도, 친구관계에 대한 만족도, 여가시간 활용에 대한 만족도
강성도(2002)	마산과 창원 시민의 삶의 질을 비교하기 위한 분석변수를 경제상태, 교통, 문화생활의 편리함, 역사적으로 유명한 고장, 정보화의 수준, 사회복지서비스의 종류, 범죄율, 편리한 소비생활, 교육환경, 쾌적한 자연환경, 행정서비스의 양호함, 의료서비스의 편리함, 주택사정, 친근한 사람
김영종 외(1997)	삶의 질과 행정서비스의 관련성 분석을 위해 사회복지, 보건환경, 산업경제, 교육문화, 사회기반, 질서안전 등 6개 분야로 나누어진 객관적 지표체계를 제시
김구(2003)	삶의 질 분석지표로 지역경제, 주거환경, 교육문화, 사회복지
박영신□김의철(2006)	삶의 질을 높이는 요소로서 경제적 요인, 국민들의 노력, 문화□여가 생활, 원만한 인간관계, 올바른 정책, 교육수준, 민족적 자부심 등
송인성(2004)	인구, 주거, 소득 및 고용, 교육, 건강, 교통안전, 주민참여, 자연환 경 및 여가활용, 인공 환경, 토지시장의 10개영역으로 제시
이재하(2007)	교육□의료□복지 등 생활서비스의 확충, 공연장□박물관□도서관 등 문화시설과 여건 확충
하혜수(1996)	지역경제, 생활편익, 사회복지, 환경의 4개 분야
허철행․김도엽 (2000)	지역경제, 주거환경, 교육문화, 사회복지의 4개 분야
한국지방행정연구원 (1988)	자연환경, 주거한경, 보건사회, 교육문화, 경제, 공공안전 등 6개 부문 22개 영역 대상
홍성YMCA(2002)	물가, 교통, 주거, 교육, 문화, 복지, 치안, 공해, 행정, 직장, 보건, 의료, 자연환경, 공동체의식(13개 문항)

이러한 점을 고려하여 이 연구에서는 울산시의 삶의 질 행정을 분석하기 위해 울산이라는 지역적 특수성과 지역 주민의 지방정부에 대한 기대, 지방정부의 정책활동 대상 여부 등을 감안하여 삶의 질 행정 분석대상을 선정하였다. 우선 울산의 지역적 특성으로는 경제적 상황에 비해 상대적으로 열악한 사회복지·문화·환경 분야를 대상으로 하였다. 울산광역시에서 실시한 울산의 사회지표 분석결과(2000, 2003, 2006)를 보면, ‘자치단체장이 가장 관심을 가지고 추진되어야 할 행정 분야가 무엇이냐?’는 질문에 환경보존과 시민복지가 가장 높은 순위를 차지하고 있다. 이는 울산시민들이 자신들의 삶의 질을 향상하기위해 지방정부에 우선적인 해결을 요구하는 사안이 환경과 사회복지 분여임을 의미하는 것이다. 둘째, 지역적 특성에 따라 주민요구가 커서 주민들의 삶의 질에 주요한 영향을 미치는 분야라 할지라도 지방정부가 개입할 수 없는 영역이라면 지방정부의 삶의 질 행정대상이 되기 어렵다. 따라서 울산시가 주체가 되어 해결해 나갈 수 있는 분야를 분석대상으로 한정하였다. 예컨대 교육과 안전도 울산시민들의 삶의 질에 영향을 미치는 중요한 요소임에 틀림없지만 교육자치와 경찰자치가 시행되지 않고 있는 상황에서 지방정부가 개입할 여지가 좁은 것이 현실이다.

즉 지방정부의 정책 활동은 지역주민의 삶의 질 영향요소(삶의 질 지표)의 변화를 가져오고, 이 결과 지역주민의 삶의 질 수준이 결정된다. 그런데 지방정부는 삶의 질 영향요소를 모두 변화시킬 수 있는 자원과 능력을 가지고 있지 못하다. 또한 지역마다 나름대로의 특성이 있어서 주민들이 자신들의 삶의 질에 영향을 미치는 중요요소로 고려하는 것이 서로 다르다. 따라서 이 연구에서는 울산지역 주민들이 중요한 요소로 고려하는 삶의 질 요소들 중 울산시가 통제할 수 있는 권한을 가지고 있는 분야를, 울산시 삶의 질 행정의 대상으로 선정하고자 한다. 또한 울산시민들이 지방정부를 향해 보다 관심을 가지고 우선적으로 해결해 주기를 바라는 사안은 무엇인가에 대해 생각해보지 않을 수 없다. 즉 주민욕구와 문제해결성의 사안인 울산시민들의 행정수요를 분석대상에 중점 반영하였다. 그리고 지역적 특성과 주민욕구, 문제해결성의 성격을 가진다하더라도 그 해결주체가 지방정부가 되지 못한다면 본 연구목적에서 다소 벗어나는 것이므로 울산시가 주체가 되어 해결해 나갈 수 있는 삶의 질 관련 분석대상을 본 연구의 분석대상으로 한정하고 있다.

이러한 논리에 따라 본 연구에서는 광역시 승격이후 10년간 ‘삶의 질’제고를 위한 지방정부의 대응실태 분석을 위한 ‘삶의 질’행정 분야를 환경, 문화□관광, 사회복지, 보건□의료 등 4개 부문으로 한정하였다. 다음에서는 이들 4개 분야 ‘삶의 질’ 행정이 어떻게 전개되어 왔는지를 행정자원과 행정활동으로 나누어 살펴보고자 한다. 행정자원으로는 행정조직, 인력, 예산 등의 변화를 중심으로 분석하고자 하며, 행정활동에 있어서는 환경, 문화□관광부문과 사회복지 부문에서는 21세기 현재 가장 심각한 사회문제가 되고 있는 저출산□고령화 문제와 보건□의료부문을 주요 분석 대상으로 울산시의 대응실태를 분석하고자 한다. 즉 울산시가 지역주민의 삶의 질 향상을 위해 어느 정도의 자원을 투입하였으며, 이를 통해 구체적으로 어떠한 행정활동을 전개해 왔는지를 분석하고자 한다. 새로운 행정수요에 적절한 대응력을 갖추려면 당연히 전담부서와 적정한 인력이 존재해야 할 것이다. 그리고 본격적인 업무를 추진하기 위해서는 예산의 뒷받침이 반드시 필요할 것이다. 이것이 확보되지 못할 경우 생각을 행동으로 실천하기가 어렵기 때문에 ‘삶의 질 행정’관련 행정자원에 대한 분석은 울산시가 광역시 승격 이후 얼마나 적극적인 대응자세를 갖추었는가는 알아보는 중요한 지표가 된다고 하겠다.

이는 선행연구에서 나타난, 삶의 질에 영향을 미치는 다양한 요소 중 울산의 경우 경제적 요소에 대한 불만은 상대적으로 적다는 것을 의미한다. 즉 울산의 경우 일인당 지역소득이 이미 4만 불에 육박하고 있는 현실에서 시민들은 이러한 경제적 수준에 걸 맞는 사회복지, 문화, 환경수준 등을 요구하고 있는 것이다. 이러한 점에서 울산의 ‘삶의 질’ 행정 중 이 분야에 초점을 두는 것이다.

<도 1> 연구의 분석틀

<표 2> 울산시 ‘삶의 질’ 행정의 분석대상

삶의 질 행정		비고
행정자원	조직
	인력
	예산
행정활동	환경·	1)지역적 특성(주민 요구)과 2)지방정부 개입가능 여부를 기준으로 선정
	문화·관광
	사회복지
	보건·의료

Ⅲ. 울산시 ‘삶의 질’ 행정의 실태분석

1. 환경부문

울산은 우리나라 경제발전의 견인차 역할을 해오고 있으나, 그 이면에는 환경오염이라는 희생이 있었다. 이로 인해 울산지역 주민들은 다른 지역에 비해서 환경오염 문제를 일찍이 체험하였으며, 환경보전의 필요성에 대한 인식 또한 매우 높은 편이다. 이러한 주민들의 요구를 반영하여 광역시 승격 이후 민선 시장들은 환경보전을 시정의 주요목표로 선정하고 울산환경을 개선하기 위한 노력을 집중적으로 기울여 왔다. 울산지역에 대규모 오염물질을 배출하는 사업장이 다수 존재하는 현실에서 이들을 관리·통제하는 환경행정은 울산시정의 높은 우선순위를 차지하지 않을 수 없을 것이다.

1) 환경행정자원

(1) 환경행정조직

광역시 승격 이전 울산시 환경행정조직은 환경보호과와 청소과로 구성되어 있었다. 1997년 7월 15일 광역시로 승격되면서 환경보건국이 설치되어, 환경행정 조직은 1국(환경보건국) 4과(환경보호과, 환경미화과, 상하수관리과, 보건위생과), 1본부(상수도사업본부) 2사업소(하수관리사업소, 환경미화시설관리소)로 확대되었다.

1998년 9월 26일 조직개편에 따라 시 본청은 환경국으로 직제를 개편하면서 민방위재난관리국의 산림녹지과를 흡수하고 보건위생과는 보건복지국으로 편입되었다. 또한 상하수관리과의 상수도 업무를 상수도사업본부로 이관하여 환경국에는 환경보호과, 환경미화과, 하수관리과, 산림녹지과 등 4개과를 두었다. 이로서 울산에도 국 단위의 환경행정조직이 등장하게 되었으며, 체계적이고 종합적인 환경행정체제를 갖추게 되었다.

2002년 10월부터 국가공단의 환경관리권이 환경부로부터 울산시에 위임됨에 따라 2002년 11월 국가공단 관리전담 부서인 환경관리과가 신설되었으며, 2003년 7월에는 수질개선기획팀이 신설되었다. 2006년 1월에는 태화강을 생태하천으로 조성하기 위해 태화강 관리단을 설치하여 준설, 오니정화, 오수관 연결 사업 등 태화강 수질개선 사업을 전담하게 하고 있다. 2007년 현재 울산시의 환경행정 관련조직은 환경국 5개과(환경정책과, 대기보전과, 수질보전과, 환경자원과, 녹지공원과), 1관리단(태화강 관리단), 1연구원(보건환경연구원), 1본부(상수도 사업본부), 4사업소(환경자원사업소, 여천위생처리사업소, 용연하수처리사업소, 온산하수처리사업소) 등으로 구성되어 있다.

(2) 환경행정 인력 및 예산

광역시 승격이후 1997년 말 환경업무 담당공무원은 본청 69명(환경보호과 19, 환경미화과 13, 상하수관리과 17, 산림녹지과 20), 사업소 527명(상수도사업본부 339, 하수관리사업소 167, 환경미화시설관리소 21), 구․군이 202명으로 총 798명이었다. 1998년 9월 26일 환경담당업무가 환경국으로 독립․전문화되면서 환경담당공무원도 826명으로 늘어났다. 이중 시청 74명(환경정책과 23, 폐기물관리과 14, 하수관리과 19, 산림녹지과 18), 사업소 549명, 구․군이 203명으로 이는 울산광역시 공무원 총 정원 4,337명의 19%에 해당한다.

2001년말 현재 환경관련 공무원은 정원 기준 총 770명으로 본청 81명(환경정책과 26명, 폐기물관리과 15명, 하수관리과 19명, 녹지공원과 21명), 직속기관 및 사업소 488명, 구․군이 201명이며 시 공무원 총 4,413명의 17.4%를 차지하고 있다. 2000년 환경 관련 공무원 779명보다 다소 감소된 것은 회야하수처리장이 민간으로 위탁되었기 때문이다. 2005년 기준으로 환경관련 공무원은 정원 기준 총 808명으로 본청 110명과 직속기관 및 사업소 498명, 구․군이 200명이며 전체 공무원 총 5,116명의 15.7%를 차지하고 있다.

<표 3> 환경행정인력의 변화

년도	계	환경국	보건환경연구원	상수도 사업본부	사업소	구·군	환경인력/총원
1997	798	69		339	188	202
1998	826	74				203	19.0%
2000	779	76	49	304	169	201	17.6%
2001	770	81	54	298	136	201	17.4%
2002	784	108	61	292	134	189	16.8%
2003	802	108	61	311	132	190	16.8%
2004	802	108	61	303	130	200	16.3%
2005	808	110	65	303	130	200	15.7%

자료: 울산광역시(2006), 환경백서.

울산시의 환경분야 투자예산은 민선 원년인 1995년도에는 총예산액의 15.4%인 1,265억원이었으나 점진적으로 증가하여, 광역시로 승격한 1998년에는 1,657억원으로 전체 예산의 24.1%를 차지하였다. 2002년에는 총예산액 1조 2,764억원의 23.7%인 3,026억원, 2003년에는 총예산액 1조 3,097억원의 25.5%인 3,335억원을 차지하였다. 이와 같이 광역시 승격 이후 울산시의 환경분야 예산은 총 예산액의 1/4 정도 차지하고 있는 것으로 나타나, 광역시 이전에 비해 환경개선을 위한 투자에 적극 나서고 있음을 알 수 있다.

<표 4> 연도별 환경예산 현황

(단위 억원)

연도	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
총예산 (A)	8,197	7,760	8,862	6,877	8,610	8,865	10,120	12,764	13,097
환경예산 (B)	1,266	1,310	1,819	1,657	2,218	2,445	2,476	3,026	3,335
B/A(%)	15.4	16.9	21.3	24.1	25.8	27.6	24.5	23.7	25.5

자료: 울산시 예산담당관실

2) 환경행정활동

(1) 지방의제 21(‘푸른울산 21’) 작성

1992년 리우에서 열린 유엔 환경개발회의에서 채택된 의제 21의 28장에서는 “1996년까지 각국의 대부분의 지방정부들은 주민들과 협의하는 과정을 거쳐 지역사회를 위한 지방의제 21에 대한 합의에 도달되기를 기대한다.”라고 적고 있다. 이 조항에 근거하여 우리나라 자치단체들도 지방의제 21에 관심을 기울여 왔으며, 대부분의 지방정부들이 지방의제 21의 작성을 완료하였다. 울산의 경우 1998년 8월 ｢푸른울산 21 추진협의회｣를 발족하고 1998년 12월 4일 ｢푸른울산21실행계획｣ 및 ｢울산환경선언｣을 선포하였다. 하지만 푸른울산21 추진협의회는 법적근거 없이 설립된 임의단체로서 환경보전 사업추진에 많은 애로가 있어 2001년 11월 22일 기존의 ｢울산광역시 환경위원회 설치 및 운영조례｣에 푸른울산21추진협의회 기능을 포함한 ｢푸른울산21환경위원회설치및운영조례｣로 전문을 개정하고 법적근거를 마련하였다. 2002년도에는 위원회 위원을 50명으로 확대 구성하고 예산을 지원하여 사무국을 설치하였으며, 2003년도에는 사무국 상근직원 2명을 확보하고 1억원의 예산을 지원함으로써 푸른울산21 추진의 내실화를 기할 수 있게 되었다.

2004년 12월 현재 16개 광역자치단체를 포함한 전국 250개 자치단체 중에서 210개 자치단체가 지방의제21 작성을 완료하였고, 19개 자치단체에서 작성 중에 있다. 우리나라의 지방의제21 참여율은 전체 자치단체의 91% 이상에 달하고 있으며, WSSD(World Summit Sustainable Development: 지속가능발전을 위한 세계정상회의) 사무국 및 ICLEI(International Council on Local Environmental Initiative: 국제지자체 환경협의회)가 실시한 공동조사 결과 우리나라는 호주와 함께 아․태지역에서 참여율이 가장 높은 것으로 나타나고 있다.

(2) 환경개선 중기 종합계획 수립·추진

한편 환경기본조례 11조에서는 “시장은 환경보전시책의 종합적이고 계획적인 추진을 위하여 울산광역시환경기본계획을 수립하도록” 규정하고 있으며, 이에 따라 울산시는 1998년부터 2003년까지의 제1차 환경개선 중기종합계획을 수립·추진하였다. 이 결과 <표 5>에 제시된 것처럼 울산시는 광역시 승격 이후 환경부문에서 상당한 개선 성과를 거둔 것으로 나타났다.

<표 5> 환경부문 개선성과

구 분			광역시 승격 이후	1차 계획기간
			1998년 현황	2002년 실적
대기질 개선	이산화질소(ppm)		0.019	0.019
	아황산가스(ppm)		0.014	0.010
	PM-10(μg/m)		65	53
수질개선	태화강하류 BOD(mg/l)		7.8	4.6
상·하수도관리	상수도 보급률(%)		84.2	90.4
	하수도 보급률(%)		45	65.5
폐기물관리	1인당 생활폐기물 발생량(kg/일)		1.03	1.30
	생활폐기물 관리	매립(%)	65.9	35.0
		재활용(%)	33.2	40.7
		소각(%)	1.9	24.3
도시공원	도시공원 결정면적(천m)		21,716	32,015
	도시공원 조성면적(천m)		1,031	2,840
	1인당 조성면적(천m)		1.09	2.66

자료: 울산시(1988, 2004) 환경개선중기 종합계획

이러한 환경개선 결과를 바탕을 울산시는 2003년 2차 환경개선 중기계획을 수립하여 2008년도를 목표연도로 설정하고 분야별로 다양한 사업을 추진 중에 있다.

(3) 자율환경관리 협약

울산시는 낙동강 환경관리청과 공동으로 1999년 9월부터 12월까지 울산지역 내에 있는 대기 및 수질오염물질 배출 사업장을 대상으로 정밀점검을 실시하고 참여의사가 있는 업체들과 자율환경관리 협약을 체결하였다. 이에 따라 해당 기업체에서는 자율적으로 미비한 오염물질 배출시설과 방지시설을 자율적으로 개선하는 노력을 기울였으며, 울산시와 환경부는 이를 적극적으로 지원하였다. 1단계 협약체결(2000년~2002년)에서는 174개사가 참여 1,535억원, 2단계 협약체결(2004년~2006년)에서는 48개사가 참여 2,063억원을 환경 시설 설치에 투자했다. 3단계 협약체결(2006년~2011년)에서는 23개사가 참여한 가운데 3,200억원을 투자 협약이행 기간인 오는 2010년까지 질소산화물, 황산화물, 미세먼지 등 3개 항목 오염물질 2만 3000톤을 감축할 계획이다. 이 협약은 자치단체로서는 처음으로 시도된 것으로서, 울산시가 기업과 정부가 파트너십 형성을 통해 상당한 성과를 거두자 중앙의 환경부는 이를 제도화하여 전국에서 시행되도록 하였다.

(4) 에코폴리스 울산 계획

‘에코폴리스(ecopolis) 울산’ 계획은 울산을 생태도시로 조성하기 위하야 2004년 5월 수립되었고, 6월 에코폴리스 울산 선언을 통해 본격적으로 사업이 시작되었다. 에코폴리스 울산 계획은 울산광역시와 기초자치단체인 5개 구·군이 참여하여 2005년부터 2009년까지 총 2조 4,581억원이 투자될 예정이다. 이를 통해 2009년에는 대기질의 경우 이산화질소는 0.017ppm에서 0.016ppm, 아황산가스 0.011ppm에서 0.006ppm으로 개선시킬 예정이며, 수질은 태화강 하류가 생화학적 산소요구량(BOD) 2.7ppm에서 BOD 2.5ppm 이하로, 상수도 보급률은 90.6%에서 95.4%로, 하수도 보급률은 66.1%에서 90%로, 1인당 녹지조성 면적은 2.67평방m에서 5평방m로 향상시킬 예정이다.

(6) 생태산업단지 구축과 태화강 수질개선

울산시는 2005년부터 2010년까지 5년간 시범사업으로 ‘울산 생태산업단지(Eco-Industrial Park: EIP)구축사업’을 추진하고 있다. 이 사업은 산업공단에 생태계 순환시스템을 구축하는 것으로서, 산업단지 내의 기업과 기업, 공장과 공장을 서로 연결시켜 생산공정에서 배출되는 부산물, 폐기물, 폐에너지 등을 다른 기업이나 공장의 원료 또는 에너지원으로 사용할 수 있도록 재자원화하는 시스템을 구축하는 것이다. 이를 통해 산업단지 내의 부산물이나 오염물질을 최소화하여 산업단지를 친환경 산업단지로 전환시키는 것이다. 울산에서 추진되고 있는 생태산업단지는 앞으로 우리나라 EIP 구축의 표준으로 활용될 것으로 예상된다.

한편 울산시는 2005년 ‘태화강 마스터플랜’을 수립하여 태화강의 수질개선 및 생태계 복원, 친수공간 조성 등을 추진하고 있다. 2014년까지 10년간 총사업비 2,374억원을 투입하여 태화강발원지부터 하구에 이르는 41.3km 구간에 대한 수질개선, 하천유량확보, 생태공간 조성 사업 등을 추진하고 있다. 울산시의 태화강 수질개선 사업은 도심하천 살리기의 모범으로서 전국 지방자치단체들이 울산시의 정책을 도입해 가고 있는 실정이다.

2. 문화□관광 부문

1) 행정자원

(1) 행정조직

울산시의 문화･관광부문에 대한 관심은 상당히 늦게 시작되었다. 광역시 승격 당시만 하더라도 문화□관광 관련 행정조직은 내무국 산하에 문화관광체육과로 존재하였다. 다음해 문화체육국이 신설되면서 문화관광과와 체육청소년과로 분리되긴 하였으나 여전히 문화와 관광을 한 개의 과단위에서 동시에 관리해 왔다. 2002년 8월에서야 문화체육국 산하에 문화예술과와 관광과가 분리되었다. 2008년 3월 현재 울산광역시의 문화□관광부문 행정조직은 문화예술과, 체육청소년과, 관광과, 체전기획단 등 4개과 11개 팀으로 구성되어 있다. 문화예술과 산하에는 문화행정계, 문예지원계, 문화재계 등 3개계가 있으며, 관광과 산하에는 관광기획계, 관광개발계, 강동권개발계 등 3개계가 있다.

(2) 인력 및 예산

1998년 9월 문화체육국이 신설되면서 종전 내무국의 문화관광체육과를 문화관광과와 체육청소년과로 확대하였고, 문화재분야에 시립박물관 건립요원 2명을 보강함에 따라 문화관광과 담당 공무원의 수는 모두 21명이었다. 다음해 99년 8월에는 관광개발업무의 폭증에 따른 기술인력 보강 필요성에 따라 1명 증가하여 22명, 2000년 1월에는 강동해안관광지 개발, 공업역사박물관 건립업무 조정에 따라 인력조정이 이루어지면서 3명이 증가하여 25명이 되었다. 관광수요증대에 따른 지방정부의 대응이 시간이 갈수록 구체화되자 2002년 8월에 관광과가 신설되게 되었다. 이에 따라 문화관광과는 문화예술과와 관광과로 분리되게 되면서 문화예술과 담당 공무원의 수는 19명이 되었다. 시립박물관 건립추진에 따른 인원보강이 이루어지면서 2005년 7월에 1명, 2006년 7월에 1명이 증가하여 모두 21명이 되었다. 2007년 1월에 다시 문화기반시설 확충으로 인한 전담인력보강으로 1명 증원, 2007년 6월에는 문화산업담당이 신설되어 3명이 증원되었고, 2008년 1월에는 대곡댐 박물관건립으로 2명이 증원되어 2008년 4월 현재 문화예술과에는 27명의 공무원이 업무를 담당하고 있다.

2002년 8월에 신설된 관광과는 2002년 11월 관광홍보기능이 보강 1명, 2003년 1월에는 관광진흥담당 신설되면서 관광개발에 전문인력보강이 이루어져 3명이 증원되어 모두 16명으로 증가하였다. 인력보강은 이후 계속 이루어져 2008년 4월 현재 관광과 담당 공무원은 22명이다(울산시, 문화체육국 내부자료, 2008). 최근 몇 년 사이에 부서조정 뿐만 아니라 문화관광 부문 인력증강 현상을 볼 때 울산시가 문화관광 도시로서의 부족한 면모를 개선시켜 나가기 위한 적극적인 노력을 기울이고 있음을 알 수 있다.

울산시의 이러한 노력은 문화관광부문에 대한 예산추이(당초예산기준)를 통해서도 엿볼 수 있다. 2000년 문화관광예산액은 9,588천원으로 일반회계예산액 510,260천원의 1.9%정도에 미치는 예산이었다. 2004년에는 문화관광예산액이 26,100천원으로 일반예산회계액 907,400천원의 2.9%에 달할 정도로 2000년에 비해 많이 증가하였음을 알 수 있다. 2008년에는 비율로 따지면 2000년에 비해 두 배가 넘을 정도로 문화관광 부문 예산이 증가하였음을 알 수 있다. 즉 2008년 문화관광예산액은 59,424천원으로 일반회계예산액 1,433,832천원의 4.1%에 달하고 있다.

울산시 문화관광 부문 예산현황(당초예산기준)을 살펴보면, 관광부문예산액이 2000년 9,588천원 일반회계예산액에서 차지하는 비율이 1.9%, 2001년 12,160천원으로 2.0%, 2002년 20,298천원으로 2.7%, 2003년 21,700천원 821,000천원으로 2.6%, 2004년 26,100천원으로 2.9%, 2005년 24,632천원으로 2.3%, 2006년 30,404천원으로 2.8%, 2007년 34,172천원으로 2.8%, 2008년 59,424천원으로 4.1%를 차지하고 있다(울산광역시, 내부자료, 2008).

2) 문화관광 행정활동

(1) 문화기반시설 확충

① 문화예술회관

광역시 승격당시에는 남구 달동에 건립된 울산광역시 문화예술회관 1개이던 것이 광역시 승격이후 2개가 더 지어져 현재 모두 3개의 문화예술회관이 있다. 울산광역시 문화예술회관을 중심으로 운영현황을 살펴보면, 공연 및 전시장 운영을 통해 시민들에게 문화향유의 기회와 수준 높은 예술의 관람기회를 부여하고자 하였으나 시민들의 이용도나 호응도가 그다지 높지 못하였다. 이러한 현상이 일정기간 유지되면서 이를 해결하기 위한 노력도 이루어졌다. 광역시 승격당시만 하더라도 공연건수가 148건이었는데 비해 2005년에는 276건으로 늘었으며, 대중들의 많은 관심을 모을 수 있는 기획공연을 실시하기도 하였다. 이외에도 음악, 연극, 뮤지컬 공연과 시립교향악단, 시립합창단의 공연이 열리기도 한다(울산광역시, 2006:701). 하지만 여전히 문화예술회관에서의 공연에 대한 시민들의 이용률이 그다지 높지 못한 문제점은 여전히 안고 있다.

② 문화원

2008년 현재 운영되고 있는 문화원의 수는 전국문화원연합회 울산시지회를 포함하여 모두 6개의 문화원이 운영되고 있다. 이 문화원들은 모두 광역시 승격이후에 건립된 문화원이다. 구체적인 설립연도와 회원 수는 <표 6>과 같다.

<표 6> 문화원 현황

구분	울주문화원	중구문화원	동구문화원	남구문화원	전국문화원연합회울산시지회	북구문화원
설립연도	1999	2000	2001	2001	2002	2003
소재지	남구	중구	동구	남구	남구	북구
회원수(명)	200	150	100	340	24	140

자료 : 울산광역시(2006). 시정백서, p.596 참고.

③ 공공도서관

광역시 승격당시에는 1984년에 건립된 중부도서관, 1989년에 건립된 남부도서관, 1991년에 건립된 울주도서관, 1992년에 건립된 동부도서관 등 모두 4개가 있었다. 2004년 북구가 ‘기적의 도서관’을 건립하는 것을 계기로 권역별 도서관이 해마다 건립되면서 2008년 현재 총 3개의 권역별 도서관이 추가로 건립되었다. 북구의 경우 개관을 앞두고 있는 도서관 2개까지 합하면 모두 6개의 도서관이 운영되게 된다(울산광역시, 2007, 문화예술과 내부자료). 하지만 다른 지역의 경우는 사정이 다르다. 남구의 경우 1989년에 건립되어 지금까지 운영되고 있는 남부도서관 외에는 다른 공공도서관을 찾아 볼 수도 없으며 아직 건립예정인 것도 없다. 따라서 1997년 광역시 승격 당시와 비교하면 도서관의 수도 증가하긴 하였으나 이용자의 수요를 충족시키기에는 여전히 시설수가 부족하고 지역별 분포에 있어서도 불균형을 이루고 있다.

④ 문화의 집

문화여가시설의 기능을 담당하고 있는 시설로는 일반시민을 대상으로 하는 시설과 청소년을 대상으로 하는 시설 등이 있다. 먼저 일반시민을 대상으로 하는 시설에는 주민자치센터, 가족문화센터, 여성회관 등이 있다. 주민자치센터는 각 동마다 설립 운영되고 있어 모두 58개소가 운영되고 있고 그 이외에 울산대공원 내부에 설립되어 있는 가족문화센터 1개소와 여성회관 1개소가 있다(울산광역시 자치행정과 공무원 면담자료, 2008. 4.1. 오전).

청소년을 대상으로 한 문화생활의 공간은 2000년 이후에서야 설립되기 시작하여 2008년 현재 모두 6개소가 운영되고 있다. 문화의 집 주요시설로는 인터넷 부스, 동아리방, 자료실 및 도서실 등이 마련되어 있고, 대부분 청소년들의 휴식과 여가선용의 문화공간의 역할에 중점을 두고 있다. 예를 들면 음악연습실, 영화감상실, 포켓볼 대, 테마교실, 창작동아리방 등의 시설을 갖추고 있다. 자세한 사항은 <표 7>과 같다.

<표 7> 청소년 문화의 집

구분	중구청소년문화의 집	공업탑청소년문화의 집	문수청소년 문화의 집	동구 청소년 문화의 집	남목 청소년 문화의 집	울주군 청소년 문화의 집
위치	중구	남구	남구	동구	동구	울주군
연건축 면적(m2)	421 (지상 4층)	593 (지상 3층)	507 (지상4층)	629 (지상 2층)	871 (지하1층, 지상4층)	624 (지상 3층)
수용인원(명)	255	200	200	200	200	150

자료 : 울산광역시(2008), 여성정책과 내부자료.

(2) 관광행정

울산의 자연관광자원으로는 가지산자연공원과 신불산 군립공원 등 이른바 ‘영남 알프스’ 지역과 선바위, 반구대, 배내골, 정자해변, 주전해변, 진하해수욕장, 간절곶, 대왕암공원, 대운산계곡 등을 들 수 있다(울산광역시, 2007:210). 또한 울산의 특징으로는 산업관광자원을 보유하고 있는 것이다. 즉 울산에 위치하고 있는 현대자동차, 현대중공업, 석유화학단지 등 세계적인 수준의 공장들은 울산을 방문하는 많은 사람들에게 훌륭한 관광자원이 되고 있다. 등이 있다. 예컨대 2005년도의 경우 현대중공업에 143,589명, 현대자동차는 157,034명이 방문하였다.

이와 같이 울산시에는 외래 관광객을 유치하고 울산시민들에게도 역시 여가선용, 체험 장소로 활용될 수 있는 자원이 충분히 존재하고 있음을 알 수 있다. 울산시는 이러한 자원의 이용을 극대화하기 위해 관광홍보관을 설치 운영하고 관광시장 개척 및 홍보를 위한 투어를 추진하는 등 노력을 기울이고 있다. 또한 국내외 광역 관광네트워크화를 추진하기 위하여 동남권관광협의회와 동해안권관광진흥협의회를 대상으로 한 해외관광설명회와 공동 관광코스 개발, 각종 홍보물 제작 배포 등의 노력을 기울이고 있다. 그리고 강동권을 해양복합관광휴양도시로 조성하기 위한 개발사업이 2004년부터 추진되어 2010년을 완공으로 추진 중에 있다.

(3) 지역축제

울산에는 처용문화제를 비롯하여 태화강 물축제, 고래축제, 울산쇠부리축제, 외고산 옹기축제 등 2008년 현재 모두 30개의 축제가 개최되고 있다. 광역시 승격당시만 하더라도 10개의 행사가 추진되었으나 매년 늘어나면서 30개의 행사로까지 증가하게 된 것이다. 하지만 이 많은 축제 중 성공적으로 개최됨으로써 지방재정에 보탬이 되는 축제는 없는 실정이다.

울산광역시 주최로 개최되는 축제로는 간절곶 해맞이축제, 정월대보름 한마음 큰잔치, 울산연극제, 태화강물축제, 울산서머페스티벌, 바다문학제, 처용문화제, 고복수가요제, 울산산업문화축제, 울산예술제, 송년제야행사 등이 있고 중구 주최로는 산전샘물축제, 차없는 거리문화축제, 남구는 고래축제, 동구는 대왕암 해맞이 축제, 정월대보름행사, 동구해변축제, 동구문화축제, 북구는 정자해변 해맞이축제, 기박산성의병축제, 울산쇠부리축제, 정자해변영화축제, 무룡예술제, 울주군은 진하정월대보름달맞이축제, 가지산 고로쇠약수제, 애운산 철쭉제, 진하해수욕장 바다축제, 봉계한우 불고기축제, 봉계한우쌀축제, 외고산 옹기축제 등 모두 30개의 축제가 있다(울산광역시, 2008, 문화예술과내부자료).

3. 사회복지부문: 저출산□고령화를 중심으로

사회복지부문은 여성, 장애인, 노인, 아동, 청소년 모두를 포함하고 있기 때문에 한정된 지면에 모든 내용을 분석하여 언급하기는 어렵다. 또한 중앙정부는 최근 2-3년간 사회복지부문 중에서도 저출산□고령화 문제를 해결하기 위한 사업추진에 전력을 다하고 있다. 사회복지부문은 여전히 중앙정부의 재원에 의존하여 사업을 추진하고 있는 비중이 높기 때문에 각 지방정부에서는 중앙정부의 사회복지 사업추진 방침에 맥을 같이 하지 않을 수 없다. 따라서 본 연구에서는 최근 중점적으로 추진되고 있는 사회복지부문을 중심으로 살펴보기 위해 연구 분석대상을 저출산□고령화 부문으로 한정하였다.

울산 역시 저출산 문제는 심각한데 비해, 고령화 현상은 타 도시에 비해 그다지 심각하지 않은 것으로 현재 논의되고 있다. 하지만 앞으로 3년 후면 ‘전국에서 가장 젊은 도시 울산’도 고령화 사회에 접어든다. 또 11년 후에는 울산지역 노인인구가 유년인구를 초월하고 13년 후에는 본격적인 고령사회로 접어든다. 고령자 인구증가율을 보면 1990년 3.1%, 2000년 4.0%, 2007년 5.9%로 매년 빠르게 늘어나고 있다. 이런 추세라면 오는 2011년에는 고령자 인구비율이 7.3%에 이르러 ‘고령화 사회’에 진입하고, 2021년에는 14.3%로 ‘고령사회’, 30년이 지난 2026년에는 20.4%로 ‘초고령사회’에 도달할 것으로 전망된다(경상일보, 2007. 10.29). 따라서 저출산□고령화 현상 양자 모두 울산시의 구체적인 대책마련을 요하는 사안이라고 하겠다.

1) 행정자원

울산시의 저출산□고령화 현상에 대한 대응은 상당히 늦은 편이다. 이는 울산이 그만큼 타 도시에 비해 평균 연령이 젊은 도시로 인식되어 왔기 때문이기도 할 것이다. 광역시 승격이전 울산시의 사회복지행정체계를 보면 보사환경국 산하의 가정복지과내 가정복지계와 부녀복지계를 두었으며, 저출산현상을 담당하는 행정조직은 두지 않았다. 다만 광역시 승격이후인 1998년에 복지여성국이 보건복지국으로 명칭이 변경되면서, 국 산하 가정복지과 내에 아동복지계가 신설되었다. 이때까지도 노인 관련 전담부서는 없었으며 2002년이 되어서야 사회복지과 산하에 노인복지계가 신설되었다. 저출산□고령화에 대한 전담부서는 2007년 7월 직제개편으로 저출산고령화계가 신설됨으로써 탄생되었다. 저출산·고령화 담당 행정조직은 3명의 담당인력을 두고 있으며 저출산·고령화 극복사업 추진으로 9천만 원의 시비지원이 이루어지고 있다. 울산의 경우 저출산·고령화전담부서가 마련된 이후 노인복지 및 요양시설 건립 위주의 예산지원이 꾸준히 이루어져 왔다.

2) 행정활동

울산시는 저출산·고령화 현상을 극복하기 위한 주요 사업으로 2008년 3월부터 다자녀가정 우대카드 발급을 4만3천 가정을 대상으로 실시하고 있다. 또한 저출산·고령사회시민위원회 창단, 다자녀가정 행복축제, 다자녀 가정 자매결연, 저출산·고령화 박람회, 출산친화기업 지원 및 포상 등의 사업을 추진할 계획이다. 한편 고령화 대책으로는 치매지원센터 및 상담센터의 운영지원, 노인일자리 사업, 경로당 지원사업 등이 2002년 노인복지지계가 신설 이후 운영되고 있다(울산시 저출산·고령화계 내부자료, 2008). 다음에서는 보육시설 확충과 노인복지 및 요양시설 건립사업을 중심으로 살펴보고자 한다.

(1) 출산율의 추이 및 보육시설

울산 인구구조의 변화를 보면 광역시 승격이후 노인인구는 지속적으로 증가추세에 있는 데 반해 출산율은 급격하게 감소하고 있음을 알 수 있다. 즉 출산율의 변화를 살펴보면, 가임기동안 여성 1명이 낳을 수 있는 자녀수는 1997년 1.8, 1999년 1.59, 2001년 1.41, 2004년 1.23, 2005년 1.18로 점차 감소하고 있다(울산광역시, 각년도, 통계청, 각년도). 울산시는 저출산문제를 해소하기 위해 보육시설확충을 위한 노력을 기울였다. <표 8>에 나타난 바와 같이 광역시 승격 당시 314개소이던 것이 2005년에는 604개소로 거의 두 배 가깝게 증가하였다. 또한 울산시는 2007년부터 출산장려금을 지원하고 있고, 특수보육시설운영에도 꾸준히 노력을 기울이고 있다. 하지만 여전히 공립보육시설이라든가 직장보육시설의 수를 보면 광역시 승격당시에 비해 그 수가 크게 증가하지 못하고 있는 것이 현실이다.

2006년에는 580개소로 2005년에 비하면 24개소가 줄어들긴 했으나 이러한 현상의 원인은 2005년 12월 29일자로 ‘영육아보육법’이 개정되면서 보육시설의 설치기준이 많이 강화되었기 때문이다.

<표 8> 보육시설의 변화 추이

구분	계	공립보육시설	민간보육시설			직장보육시설	가정보육시설
			개인	단체	법인
1997	314	19	227	4	8	2	54
1998	354	19	241	7	10	3	78
1999	370	20	259	7	9	4	71
2000	379	20	260	7	9	3	80
2001	411	20	279	7	9	5	91
2002	469	19	312	15	9	5	109
2003	528	19	340	20	9	6	134
2004	594	20	380	13	12	7	162
2005	604	25	387	7	13	8	164
2006	580	27	370	6	13	11	153

자료 : 울산광역시(2007), 시정백서, 울산광역시 내부자료.

(2) 노인복지 및 요양시설

울산시의 노령화 대비 노력은 매우 더디게 진행되어왔으나 최근 들어 이에 대한 관심이 증가하고 있다. 즉 광역시 승격당시 경로당을 제외한 노인복지시설로는 1997년 4월에 개관한 노인종합복지회관뿐이었다. 하지만 2007년 현재 노인복지시설 및 요양시설의 수를 보면 1997년 1개소이던 것이 2004년에 와서는 모두 11개소로 증가하였고, 2005년 3개소 추가증설, 2006년 8개소가 개원을 추가로 함으로써 총 22개소의 노인복지 및 요양시설이 건립되어 운영되고 있다.

<표 9> 노인복지 및 요양시설의 변화 추이

구분	계	여가시설	요양시설	구분	계	여가시설	요양시설
1997	1	1		2003	-	-	-
1998	1	1		2004	7	1	6
2001	1		1	2005	3	1	2
2002	1		1	2006	8	1	7

자료 : 울산광역시(2007), 시정백서, 울산광역시 사회복지과 내부자료 참고.

노인복지 및 요양시설의 경우 시설 수는 광역시 승격당시에 비해 많이 증가한 것은 사실이나 시설평가에 있어서는 16개 광역시□도 중 최하위의 평가를 받아 다소 문제점이 있는 것으로 드러나고 있다. 노인복지시설에 비해 노인요양시설이 과잉 공급되고 있는 것도 문제점의 하나로 지적되고 있다.

보건복지부가 주최하고 한국사회복지협의회가 주관한 ‘2006 사회복지시설평가’결과 울산지역 노인복지시설의 총점은 평균 74.78로 전국 평균 87.09에도 크게 못 미쳐 전국 16개 광역지치단체 가운데 최하위 점수를 받았다. 또한 요양시설 평가에서도 울산은 85.71을 얻는데 그쳐 전국 평균 87.20에 못 미치는 10위를 기록했다(경상일보, 2007.3.29).

4. 보건□의료부문

1) 행정자원

(1) 행정조직

광역시 승격으로 울산시의 보건·의료행정조직은 보사환경국 사회위생과(사회재활계, 사회복지계, 보건계, 위생계, 위생감시계)에서 보건위생과(보건계, 위생계)로 조직개편이 이루어졌으며, 1998년 보건업무를 기능적으로 분리하여 3개계(보건행정계, 예방의약계, 위생계)로 변경하였다. 2003년에는 건강관리계를, 2004년에는 질병관리담당이 신설되기도 하였다. 이러한 변화를 거쳐 2008년 현재 울산시의 보건행정조직은 복지여성국 산하의 보건위생과이며, 그 산하에 보건행정계, 의약계, 질병관리계, 건강증진계, 위생계 등을 두고 있다.

(2) 인력 및 예산

울산시 보건소 인력현황은 <표 10>과 같다. 광역시 승격당시 보건소 인력은 총 211명이었으나 2002년 까지 매년 감소하는 추세를 보이고 있다. 그러다가 2003년에 다시 증가하긴 하였으나 총 210명으로 광역시 승격당시 수준에 못 미치고 있으며 그 이후로는 2004년 218명, 2005년 223명, 2006년 225명으로 지속적인 증가추세를 보이고 있다. 하지만 광역시 승격이후 10여년에 가까운 시간이 흘렀음에도 불구하고 인력 증원이 14명에 그치고 있어 보건소의 기능 다양화에 걸 맞는 서비스제공을 이루기 위해서는 자원이 부족한 것으로 보인다.

한편 보건·의료 예산추이를 살펴보면 당초예산을 기준으로 2004년에 7,554,109천원, 2005년 10,081,083천원, 2006년 12,923,521천원으로 지속적으로 증가추세에 있었다. 그러다가 2007년에 접어들면서는 11,299,127천원으로 2006년에 비해 다소 감소하는 현상을 보이고 있다.

이는 보건위생관련 조직의 신설과 관련해 2005, 2006년도에 예산이 집중적으로 투입되었기 때문에 발생한 현상으로 실무자는 설명하고 있다.(울산광역시 보건위생과 담당공무원 면담, 2008, 4.7. 오전)

<표 10> 울산광역시 보건소 인력 현황

구분	계	의무직	간호직	의료기술직	약무직	보건직	행정직	기능직	기타
1997	211	6	46	43	4	66	11	21	14
1998	198	10	44	42	5	56	11	19	11
1999	192	10	45	42	5	53	11	16	11
2000	194	10	45	42	5	53	11	16	12
2001	192	10	45	41	5	52	10	17	12
2002	192	10	45	41	5	52	10	17	12
2003	210	10	56	45	5	55	10	16	13
2004	218	12	59	46	5	53	10	17	16
2005	223	12	58	50	5	53	11	17	17
2006	225	13	58	52	5	53	11	16	17

자료: 구□군 보건소(각 년도), 내부자료; 울산광역시, 2007:250.

2) 행정활동

(1) 보건소의 업무다양화

과거 보건소는 주로 질병예방과 일차 진료기관으로서의 역할을 수행하였다. 즉 광역시 승격이전에는 주로 생활보호대상자에 대한 진료, 방역사업 및 전염병관리사업, 가족계획사업 등을 주요 사업으로 시행하여 왔다. 하지만 광역시 승격이후에는 보건소 사업이 좀 더 다양화해지면서 전문성을 띠는 방향으로 변화하기 시작하였다. 예를 들면 생애주기에 따른 보건사업(영유아 보건, 학생, 성인, 모성, 노인보건), 서비스별 보건사업(구강보건, 급만성 전염병 관리, 만성퇴행성질환 관리, 방문보건, 건강증진, 예방접종 등) 등을 실시하는 동시에 각 보건소별로 특성화된 사업을 추진하고 있다. 2001년 희귀난치성 질환자 의료비 지원 사업, 2002년 국가암관리사업으로 의료보험급여수급자 및 저소득 보험가입자에 대한 위암, 유방암, 자궁경부암 검진사업이 실시되었으며, 2006년 금연상담실 운영, 금연자등록관리, 금연 패치 및 금연약품처방, 금연 성공자 기념품 제공 등의 금연사업을 시행하고 있다. 2006년에 불임부부 의료비 지원 및 산모, 신생아 도우미 지원(울산광역시, 2007:252) 등의 사업추진으로 보건소의 기능이 매우 다양해졌음을 알 수 있다.

(2) 의료기관 및 의료인력 현황

울산은 보건소 외 공공부문에서 운영하는 의료기관은 없으며, 민간의료시설에 거의 대부분을 의존하고 있는 실정인데 이 또한 부족한 실정이다. 광역시 승격당시 전체 의료기관을 살펴보면(울산광역시, 2007:253), 종합병원 5개소, 병원 12개소, 의원 319개소, 치과의원 172개소, 한방병원 1개소, 한의원 146개소, 정신병원 1개소, 부속의원 10개소, 조산소 1개소 모두 653개의 의료기관이 있었다. 하지만 매년 조금씩 증가하여 2000년 774개소, 2002년 874개소, 2004년 952개소, 2006년 1,042개소로 늘어났다. 하지만 일차 진료를 담당하는 의원급 의료기관은 늘어났으나 종합병원의 수는 1997년 5개소에서 2006년 3개소로 오히려 감소하였다.

다음으로 의료 인력은 의료기관의 수의 증가와 비례하여 매년 증가추세에 있다. 하지만 의사1인당 진료대상 인구수는 1,001명으로 전국 평균 661명보다 높으며, 간호사 역시 1인당 간호대상 인구수는 571명으로 전국평균보다 높다.

광역시 승격당시 의료관련 종사자 수(의사, 치과의사, 한의사, 간호사, 조산사, 의료기사, 간호조무사, 의무기록사, 약사 포함)를 보면, 4,181명이었으나, 2000년에 5,044명, 2002년 5,862명, 2004년 6,481명, 2006년 7,301명 등으로 매년 증가추세에 있다(울산광역시, 2007:256).

<표 11> 울산광역시의 의료기관현황

구분	계	종합 병원	병원	의원	치과 병원	치과의원	한방병원	한의원	정신병원	부속의원	조산소
1997	653	5	12	319	-	172	1	146	1	10	1
1998	707	5	15	353	1	177	1	145	-	9	1
1999	739	5	12	376	1	186	1	146	2	9	1
2000	774	5	17	394	1	194	2	147	3	9	2
2001	825	4	19	428	2	206	3	154	2	7	-
2002	874	4	22	444	2	220	4	169	1	7	1
2003	915	4	27	461	2	230	4	179	-	7	1
2004	952	3	27	472	2	248	4	185	3	7	1
2005	1,012	3	39	498	2	260	4	199	-	6	1
2006	1,042	3	46	492	3	269	3	219	-	6	1

자료 : 통계청 D/B; 울산광역시, 2007:253.

Ⅳ. 울산시 ‘삶의 질’ 행정의 문제점과 과제

1. 환경부문

울산시는 광역시 승격이후 환경개선을 중요과제의 하나로 선정하고 이 분야에 대한 자원의 투입을 확대해 오고 있다. 이 결과 전국 최고 수준이었던 환경오염도가 현저히 개선되는 등 그동안 울산의 대표적인 이미지였던 환경오염도시의 오명을 벗어나고 있다. 특히 태화강의 수질개선과 생태계 복원에 대해서는 전국적으로 긍정적인 평가가 이어지고 있으며, 공업도시의 환경생태계 복원에 대한 모범사례로 인정받고 있다. 하지만 환경행정 분야에서 울산시민들의 삶의 질에 대한 기대를 충족시키기 위해서는 더욱더 많은 노력이 지속적으로 전개되어야 할 것으로 보인다. 환경 분야의 문제점으로는 다음과 같은 것을 들 수 있다.

첫째, 환경행정에 투입되는 자원의 절대적인 규모는 증가하였지만 상대적인 비중을 고려하면 울산시 환경행정자원은 여전히 미흡한 것으로 보인다. 조직 면에서는 광역시 이전에 보건환경국에서 환경국이 독립됨으로써 환경분야를 독자적으로 담당하는 국 단위의 조직이 등장하고 오염분야별로 세부적인 행정단위를 설치하여 체계적이고 종합적인 환경행정을 추진할 수 있는 여건을 갖추고 있다. 그러나 인력 면에서 보면 환경행정인력의 절대적인 규모도 800여명으로 증가하지 않았을 뿐만 아니라 전체 공무원에서 차지하는 비중은 19%에서 15.7%로 오히려 감소하고 있다. 이는 환경행정 인력이 상대적으로 축소되었음을 의미한다. 예산 면에서도 광역시 이후 환경예산의 절대규모는 50%이상 증가하였으나 총예산에서 차지하는 비중은 25%로서 큰 변화가 없다. 2002년 10월 이후 국가공단 관리권이 환경부에서 울산시로 이관되고 이 업무를 수행하기 위해 새로운 조직을 만든 것을 감안한다면, 환경행정 수요는 증가하였으나 환경행정 자원의 규모는 상대적으로 축소되거나 정체상태인 것을 알 수 있다. 울산시가 생태도시 건설을 시정의 주요 목표로 설정하고 있는 만큼 앞으로 환경행정 분야에 대한 인적, 물적 투자를 늘려야 할 것이다.

둘째, 울산시의 환경예산이 불균형적으로 투입되고 있는 점을 지적할 수 있다. 즉 1차 환경개선중기계획의 경우 총 투자비 9,216억 원 중에서 상수도관리에 3,935억(42.7%), 수질보전에 3,548억(38.5%)이 투자되어 총 투자의 81.2%가 광의의 수질분야에 투입되었다. 2차 중기종합계획에도 수질환경보전에 4,515억(43.78%), 상수도관리 1,483억(14.4%), 자연환경관리 3,358억(33.4%) 등 3개 분야에 전체사업비의 91.5%가 투입되는 것으로 계획되어 있다. 이는 태화강 수질개선을 비롯한 태화강 생태계 개선에 지나치게 많은 환경투자재원이 투입되고 있기 때문에 나타나는 현상이다. 이로 인해 토양보전, 유해화학물관리 등 당초 계획에 포함되어 있는 환경분야들이 계획대로 추진되지 못하는 결과를 초래하고 있다. 가시적이고, 시민들의 관심과 지지를 유도할 수 있는 분야에 과도한 집중을 지양하고, 대기오염, 악취, 폐기물, 토양, 유해화학물질, 해양오염 등에 대한 투자도 관심을 기울여야 할 것이다.

셋째, 울산광역시 환경행정 수행과 관련된 계획에는 법정계획으로 울산도시계획, 환경중기종합계획, 상·하수도정비 기본계획, 폐기물관리 종합계획 등이 있으며, 여기에 더해서 최근 에코폴리스 울산 계획, 태화강 마스터플랜, 물관리 종합대책 등 환경개선을 위한 전략적 사업들을 추진하기 위한 세부계획이 다수 추진되고 있다. 이에 따라 각종 환경개선관련 계획들 간의 연계와 종합적인 체계성 면에서 문제가 발생하고 있다. 즉 최근 수립된 전략적 사업계획들이 기존의 법정계획과 중복되거나 충돌되는 경우가 발생하고 있다. 예컨대 ‘푸른울산 21’과 ‘에코폴리스 울산’은 내용이나 주체 면에서 서로 중복되는 경우가 있으며, 에코폴리스 울산의 실천과제와 푸른울산의 실천과제 또한 유사하다. 따라서 전반적으로 환경개선관련 계획들을 종합적으로 재검토 분석하여 이들 간의 체계를 정립하는 노력이 필요하다.

넷째, ‘푸른 울산 21’과 환경기본조례 등이 형식화할 우려가 있다. 다른 지역도 유사하지만 수립된 지방의제의 대부분이 선언적인 행동지침이나 방향제시 차원에 그치고 있고 아직 지역주민의 참여 및 실질적인 실천정도는 만족할 만한 수준이 아니라는 것이 일반적인 지적이다. 에코폴리스 울산계획에 따라 울산시의 34개 단체 및 기관이 참여하는 범시민추진위원회를 통해 식당 음식물 줄이기, 에너지 절약, 가정생활용수 절약 등 환경개선 주요 사업으로 ‘Clean Green 10'(CG10)을 선정하여 추진하고 있으나 현실은 시민들의 무관심 속에서 진행되고 있는 실정이다. 따라서 지방의제 21과 에코폴리스의 진정한 의미를 구현할 수 있도록 다양한 이해관계를 가지고 있는 주민과 기업들을 참여시켜 이들 간에 지역 환경보전과 관련한 합의를 이끌어 낼 수 있는 방안을 강구해야 할 것이다. 환경조례의 경우도 내용을 보면 개별규정들이 추상적이고 선언적인 것들이 많고 규범적 효력을 담보해 줄 수 있는 제도적인 장치들이 미비하여 그 실행가능성을 기대하기 어렵게 되어 있다는 아쉬움이 있다. 앞으로는 울산의 독자적인 환경규제기준의 설정, 지역 환경영향평가와 같은 실질적인 환경보전효과를 달성할 수 있는 조례를 제정하려는 노력을 기울일 필요가 있다.

2. 문화·관광부문

울산은 타 시□도에 비해 문화□관광 인프라가 매우 부족한 실정이다. 인구 100만이 넘고 경제적으로 여유 있는 도시로 알려져 있음에도 불구하고 시민들을 위한 문화공간으로 박물관, 미술관 하나 건립되어 있지 못한 실정이다.

첫째, 문화관광부문에 대한 행정체계마련이 늦게 이루어졌다. 광역시 승격당시 문화□관광 관련 행정은 내무국 산하의 문화관광체육과에서 담당하였으며, 문화·관광 분야에 대하 시민 요구수준이 높았음에도 불구하고 5년이 지난 2002년 8월에서야 문화체육국 산하에 문화예술과와 관광과로 분리된 독립부서가 마련되었다. 이는 울산시가 문화보다는 환경에 우선순위를 두면서 나타난 현상이기는 하지만 상대적으로 문화행정조직을 갖추는데 관심이 낮았음을 의미한다.

둘째, 문화·관광 부문 인력 및 예산은 전담부서가 마련된 2002년 8월 이후 점진적으로 증가하고 있다. 즉 담당인력이 98년 21명에서 2008년에는 49명으로 두 배 이상 증가하였다. 또한 최근 울산시가 주체가 되어 민간기업의 문화예술부문의 지원 사업을 유도하는 ‘메세나 운동’이 추진되고 있어 정부의 부족한 예산지원을 거버넌스 방식으로 풀어나가는 모습을 보이고 있기도 하다. 이러한 사업 또한 전시행정에 그치지 말고 성과가 시민들 피부에 닿을 때까지 지속적인 노력이 필요할 것이다.

셋째, 문화관광 인프라 구축이 상대적으로 늦게 추진되고 있다. 즉 문화예술회관의 건립연도나 도서관, 문화의 집 건립연도를 보면 모두 2000년이 지나서 몇 년 사이에 집중적으로 지어졌음을 알 수 있다. 그리고 여전히 문화예술회관의 이용이 활성화되지 못하고 있다. 이를 개선하기 위해서는 지역주민들의 문화수요를 파악하여 문화예술회관의 운영프로그램을 좀 더 다양화할 필요가 있다. 또한 도서관의 경우도 울산시 북구를 제외한 나머지 기초자치단체에서는 도서관의 이용자 수나 수요의 다양성에 비해 이를 충족시킬 만한 도서관의 시설규모나 환경, 프로그램 등에 있어서 재정비가 필요할 것이다. 최근 도서관의 기능을 보면 과거와는 달리 오직 학습의 장, 독서의 공간으로 보기보다는 가족단위의 휴식공간, 지역주민들의 커뮤니케이션 공간, 연계성을 가지는 시설의 복합적인 서비스 제공 공간(청소년 복지센터, 청소년 문화의 집, 도서관, 평생학습공간, 학부모, 학생 대상의 문화 및 교육 강좌의 공간 등)으로서의 학습공간으로서 이용되는 측면이 크다. 따라서 과거 인식되어 온 도서관의 기능, 규모, 프로그램 등에서 벗어나 좀 더 다양한 사람들이 함께 이용할 수 있는 문화향유 및 학습공간으로서의 이용이 가능하도록 운영될 필요가 있다.

마지막으로 울산시에는 아직 외부관광객을 유치할 정도의 성공적인 지역축제와 대표할만한 관광자원이 없다는 사실이다. 울산에도 처용문화제와 고래축제 등을 비롯한 다수의 지역축제가 이루어지고 있긴 하나 대부분 지역민들의 축제수준이고 지역민들마저도 참여가 적극적이지 못한 실정이다. 지방재정에 도움이 되고 지역경제 활성화 에도 기여할 수 있는 지역축제와 관광자원 개발을 위한 전략적인 대책마련이 시급하다고 하겠다.

3. 사회복지 부문(저출산□고령화부문)

울산은 저출산□고령화문제의 심각성이 타 지역과 비교하여 상대적으로 덜 심각하다고 볼 수 있지만 향후 10년의 변화를 추정해보면 울산도 이러한 문제로부터 자유로울 수는 없다(울산광역시b, 2007:44). 오는 2011년쯤이면 ‘전국에서 가장 젊은 도시’ 울산도 본격적인 ‘고령화 사회’에 접어드는 등 고령화 속도가 빠르게 진행되고 있다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 저출산□고령화문제의 가장 근본적인 원인을 찾고 이에 대한 대책방안부터 시급히 마련할 필요가 있다. 울산시 저출산·고령화 대비 행정활동의 문제점과 과제를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 여성의 경제활동인구가 증가하고 있는 현실에서 여성취업의 가장 큰 장애요인은 육아부담을 꼽고 있다(울산광역시b, 2007:95). 따라서 저출산 문제가 극복되기 위해서는 일-가정 양립체계가 현실적으로 뒷받침 되어야 한다. 울산시의 노력으로 보육시설은 광역시 승격당시 314개소에서 2008년 현재 580개로 늘어났다. 이러한 양적인 성장에도 불구하고 실효를 거두기 위해서는 단순한 보육시설 확충만이 아니라 포괄적인 문제해결방식이 필요하다. 즉 직장보육시설의 확충, 보육도우미지원사업의 활성화 등이 필요하며, 사교육비 부담을 경감시킬 수 있는 조치 등이 함께 추진되어야 할 것이다.

둘째, 고령화문제 해결을 위해서는 노인요양 및 복지시설의 확충만으로는 부족하다. 울산시는 지금까지 노인관련 시설건립 위주의 정책에 많은 중점을 두어왔다. 노인이라고는 하지만 건강상태가 좋아서 일을 계속 하기를 원하는 분들이 많기 때문에 노인일자리 창출사업 및 고령자에 대한 고용제도의 탄력적인 운영 등을 통해 건강이 허락하는 한 일을 할 수 있는 여건을 마련하는 것이 필요하다. 새로운 일자리에 적응할 수 있는 적응훈련프로그램의 제공, 노인에 대한 사회적 인식의 변화 등을 유도하는 전반적인 측면에서의 노력이 함께 이루어질 필요가 있다.

4. 보건□의료부문

첫째, 보건·의료부문의 행정조직은 울산시가 광역시로 승격되면서 보건위생과로 사회복지업무부서와 분리되어 독립된 부서가 마련된 이후, 건강관리계, 질병관리계 등이 신설되면서 전문화되고 있다. 이에 비해 보건행정부문의 인력 및 예산의 변화를 보면 울산시의 적극적인 관심과 노력이 부족했음이 드러난다. 즉 울산시 보건소 인력은 광역시 승격당시부터 2002년 까지 지속적으로 감소하는 현상이 나타나고 있다. 광역시 승격당시 211명에서 2000년 194명, 2002년 192명으로 9명이나 감소했음을 알 수 있다. 예산 역시 2007년에는 2006년 예산 12,923,521천원에 비해 2007년에는 11,299,127천원으로 감소하는 현상을 보이고 있다. 이는 보건소 증설로 인해 증액된 예산이 시설건립이 완공되면서 감소한 현상이라고는 하지만, 울산시 인구증가와 시민들의 건강에 대한 관심증대 등 다양한 행정수요를 감안하면 미흡한 수준이라고 할 수 있다.

둘째, 보건·의료행정활동에 대해 살펴보면 최근 몇 년 사이에 보건소에서 제공하는 행정활동이 매우 다양해졌음을 알 수 있다. 하지만 이러한 사업수가 증가에 비해 예산은 그다지 많이 증가하지 않고 있어 시민들에 대한 행정서비스의 질이 높아졌다고 보기 어렵다. 이와 함께 의료시설 개선을 위한 적극적인 노력이 요구되고 있다. 1962년에 공업도시로 지정되었지만 울산에는 아직도 산재재활병원이 설치되어 있지 않다. 민간의료기관 역시 100만이 넘는 인구에 비해 종합병원의 수는 1997년 5개소에서 오히려 줄어서 2006년에는 3개소인 실정이다. 또한 의사 1인당 진로대상인구수나 간호사 1인당 간호대상인구수에 있어서도 전국평균에 비해 많이 부족한 실정이어서 의료 환경은 열악하다고 하겠다.

V. 결 론

주민들의 삶의 질에 대한 관심은 90년대 이후 계속 증가하고 있다. 이에 따라 중앙정부는 물론이고 지방정부들도 이러한 주민들의 기대와 요구를 충족시키기 위하여 많은 노력을 기울이고 있다. 그런데 주민들이 자신들의 삶의 질이 어느 수준이고, 또 삶의 질에 영향을 미치는 요소들이 무엇인가에 대해서는 개인과 지역에 따라 다를 것이다. 예컨대 아직 경제수준이 낮은 지역은 경제적인 측면을 중시할 것이고, 어느 정도 경제수준을 달성한 지역에서는 환경, 복지와 같은 경제적 요소 이외의 요소들을 중시할 것이다. 그렇다면 지역에 따라서 지방정부가 자기 지역 주민들의 삶의 질을 향상시키기 위해서 수행하는 행정활동, 즉 ‘삶의 질’ 행정의 내용도 달라야 할 것이다. 이러한 논리에 따라 이 연구에서는 울산지역 주민들의 삶의 질에 영향을 미치는 요소로서 환경, 사회복지, 문화관광, 보건의료 등을 선정하여, 이들 행정 분야의 활동이 1997년 광역시 승격이후 지금까지 어떻게 전개되어 왔는지를 실증적으로 분석하였다. 울산의 경우 경제적 수준이 이미 전국최고 수준을 달성하였으나, 상대적으로 위의 4개 분야에 대한 주민들의 요구가 크기 때문이다.

분석결과 울산시는 광역시 승격 이후 환경을 비롯한 사회복지 등의 분야에 상대적으로 많은 노력을 기울이고 있는 것으로 나타났다. 즉 이들 분야를 전담하는 행정조직이 신설 또는 강화되고 있으며 인력과 예산 또한 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타났다. 행정자원이 증가하면서 이들 분야에서 실질적으로 진행되고 있는 행정활동도 매우 활발하게 전개되고 있다. 특히 환경 분야의 경우 지방의제 21 작성, 환경중기계획의 수립, 에코폴리스 울산 선언 등으로 울산환경이 크게 개선되고 있다. 태화강 수질개선을 위한 울산시의 노력은 전국의 지방자치단체에서 벤치마킹해갈 정도로 큰 성과를 거두고 있어서 울산이 기존의 공해도시에서 환경생태도시로 새롭게 변화하고 있다는 평가를 받는데 기여하였다. 환경 분야에 비해서는 정도가 약하지만 사회복지와 문화관광 분야에서도 광역시 이전에 비해 많은 개선이 이뤄지고 있다. 하지만 여전히 주민들의 기대를 충족시키기에는 미흡한 점도 많다. 인력과 예산이 증가하고는 있지만 아직도 미흡한 측면이 있으며, 문화, 관광 등에 대한 계획과 투자는 극히 최근에야 관심을 가지는 바람에 광역시 승격 이후 10년 이상이 지난 지금까지 주민들의 피부에 와 닿는 변화는 도모하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 점에서 광역시 이후 울산의 삶의 질 행정은 절반의 완성에 그치고 있다고 볼 수 있다. 앞으로는 환경 분야에서 거둔 실적과 경험을 바탕으로 문화관광, 사회복지, 보건의료 등의 분야에도 획기적인 변화가 있을 것으로 기대해 본다.

한편 이 연구는 광역시 승격이후 10여 년 간 전개된 울산시의 삶의 질 행정의 실태를 분석한 것으로서 기존의 삶의 질 연구와는 몇 가지 점에서 차별화된 시도를 하였다. 첫째, 기존연구는 객관적이고 표준적인 ‘삶의 질’ 지표를 선정하고 이를 특정 지역에 적용하는 방법을 사용하거나, 지역주민들을 대상으로 표준적 조사표에 따라 주관적인 만족도를 조사하는 방식으로 이루어 졌다. 반면 이 연구에서는 주민들의 삶의 질 영향요소 중 지방정부가 정책대상으로 포함시킬 수 있는 변수와 지역 특성을 고려한 변수를 선정하여, 이 요소들을 개선하기 위한 지방정부활동을 중심으로 분석하였다. 둘째, 주민들의 만족도에 의한 삶의 질 조사는 궁극적으로 삶의 질은 주민들의 주관적인 판단에 의해 결정된다는 점에서 큰 의미가 있다. 하지만 주민들은 객관적 여건에 대한 정보부족, 기대수준의 차이 등으로 삶의 질에 대한 정확한 판단이 어려운 경우가 많다. 이러한 점에서 이 연구에서는 주민들의 삶의 질에 영향을 미치는 요소들에 대한 객관적 상태에 대한 분석을 통해 지역의 삶의 질이 수준과 개선과제를 제시하고자 하였다.

그럼에도 불구하고 이 연구는 다음과 같은 한계를 갖는다. 첫째, 객관적 여건에 대한 분석이 주민들의 주관적인 삶의 질 수준에 대한 인식이나 만족도와 일치한다는 보장이 없다. 예컨대 아무리 환경개선이 이뤄져도 주관적 기대를 충족시키지 못하면 만족도는 낮을 수밖에 없다. 둘째, 논의의 전개가 정교한 이론적 틀에 따라 진행되지 못하고 지방정부의 정책 활동을 기술하는 수준에 머물고 있는 점이다. 하지만 이 연구는 울산시라는 공업도시를 중심으로 공업도시의 삶의 질 향상을 위해 지방정부가 10여 년 동안 기울여 온 노력을 실증적으로 분석하였다는 점과, 기존의 객관적 지표나 표준화된 설문조사에 의한 삶의 질 연구를 보완한다는 점에서 연구의 의의를 찾을 수 있다. 삶의 질 연구를 위해서는 기존의 양적 분석과 함께, 객관적 상황을 분석·기술하는 연구도 필요하기 때문이다.

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정준금(丁俊錦): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위를 받고 현재 울산대학교 행정학과 교수로 재직 중이다. 주요 관심분야는 정책과정, 환경정책, 시차이론 등이며, 주요 저서와 논문으로는 <정책학 원론(2003, 공저)>, <행정의 시차적 접근(2005, 공저)>, <환경정책론, 2007> “정책과 제도변화의 시간적 동태성: 변화의 속도와 안정성”(2004), “정책결정에 있어서 정책이전의 역할분석을 위한 서설적 연구”(2006), “위기현장 대응조직의 위기대응활동에 관한 연구”(2007)등이 있다.<E-mail: jkjung@ulsan.ac.kr>

김도희(金度希): 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 울산대학교 행정학과에 재직 중이다. 주요 관심분야는 갈등관리, 사회복지행정, 도시행정, 여성행정 등이다. 주요 논문으로는 “사회복지행정수요증대에 따른 지방정부의 대응실태와 과제”(2005), “울산지역 로컬 거버넌스(Local Governance)의 성과와 한계”(2006), “21세기 행정환경변화에 따른 여성행정조직개편에 관한 연구(-여성행정조직개편의 환경적 요인 분석을 중심으로-)”(2006), “방폐장입지정책에서 나타난 '주민투표제’의 문제점과 개선방안”(2007), ‘법조타운 유치’를 둘러싼 자치단체 간 갈등해결의 정책적 함의”(2007) 등이 있다.

<E-mail: dhkim5090@ulsan.ac.kr/논문접수일: 2008. 4. 14/심사게시일: 2008. 4. 16/심사완료일 2008. 6. 9>

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