지방의원 유급제와 의정 전문성의 논리적 관계 구조:

｢지방정부연구｣ 제11권 제1호(2007 봄) : ～

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｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름) : 29～47

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공직진출의 기회비용과 현실적 한계

An Analysis on the Link between Legislative Professionalization and Compensation and Its Implications for the Korean Context

황 아 란

본 논문은 유급제의 이론적 기초를 제공하는 데 주요 목적이 있다. 유급제의 의원 보수인상이 의정의 전문성을 높이는 데 어떤 의의를 지니며, 어떠한 효과를 기대할 수 있는지, 그리고 실제 그러한 효과는 어떠한 전제 조건 하에서 가능한 것인지를 논의하는 데 중점을 두었다. 이를 위해 미국의 경험적 사례를 통해 유급제의 논리 구조를 파악하는 한편, 한국의 의원 유급제가 지닌 한계와 문제점을 분석하여 제도적 개선방안에 시사점을 찾고자 하였다. 분석 결과, 미국의 의정 전문화 개혁에서 의원 보수 인상은 공직의 기회비용을 바꿈으로써 의원직을 직업으로 삼는 의원이 증가되고 의원 교체율을 낮추어 의정의 지속성이 제고되는 충원 효과가 의정 전문성을 높이는 전제 요건이었다. 그러나 한국의 경우, 유급제의 도입에도 여전히 심각한 수준의 의원 교체율은 의원 보수 인상의 충원효과가 매우 제한적임을 보여주는 것이었다. 이는 유급제 도입 당시 처음 책정된 의원 보수가 미흡한 수준 때문이었을 수도 있지만, 정당이 공천을 통해 충원에 절대적인 영향력을 행사하고 있는 현실에서는 공직의 기회비용을 바꾸는 것만으로 유급제의 충원 효과가 발휘되기 힘들다는 것을 뜻한다. 따라서 유급제의 충원 효과를 높이기 위한 방안 모색에는 의정의 연속성을 크게 저해시킨 정당 공천제의 개선이 함께 고려되어야 할 필요성을 강조하였다.

주제어 : 지방의원 유급제, 의정 전문화 개혁, 의원 보수, 의정 전문성

I. 서 론

지방의원의 유급제 도입은 지방화 시대에 의정의 전문성을 제고하려는 노력의 일환으로서 지방의원의 보수를 올려 유능한 인재가 의회로 진출할 기회를 높이고 의정에 전념할 수 있도록 한다는 것이 그 목적이다. 그럼에도 지금까지 지방의원의 유급제 도입에 대해 의견이 분분한 것은 의원의 보수가 높아진다고 의원들의 행태가 바뀌고 지방의정이 전문화될 것인가에 대한 일반의 뿌리 깊은 불신을 보여주는 것이다. 실제, 2006년 상반기에 첫 시행된 지방의원의 의정비 결정뿐 아니라 2007년 10월의 제2차 의정비 심의 과정에서도 여전히 의정비의 성격과 그 수준에 대해 많은 논란이 제기된 바 있다.

그러나 이러한 논란은 유급제와 전문성에 대한 개념적 오해에서 비롯된 것도 있으며, 지방의원의 유급제 도입을 논의하면서 논리적, 경험적 검토가 상당히 취약하였던 문제를 드러내는 것이기도 하다. 의원 보수를 높이면 유능한 인재들이 의회에 많이 진출하여 의정의 전문성이 높아지고 활성화가 될 것이라는 주장이 피상적인 논리로 비춰지는 것도 그렇지만, 반대로 그렇지 않을 것이라는 비관적인 판단도 경험적 근거가 불충분한 것이었다. 또한 유급제의 충원 효과를 기대하였던 2006년 지방의원 선거에서 정치인 출신의 증가뿐 전문직 출신을 유인하는 데는 실패하였던 사실을 통해 유급제 도입에 회의적인 시각이 커지기도 하였다. 그런데 이는 의정의 전문성이 무엇을 의미하는 지에 대해 연구가 미흡한 탓도 있으며, 전문성에 대한 유급제의 효과를 전문직 출신에게 치중하였던 기대 자체가 올바른 것이 아니었다는 점에 주의를 요한다.

유급제에 대한 상이한 시각과 논란은 유급제의 타당성에 대한 논리가 충분하지 못한 현실을 나타내는 것이다. 무엇보다 유급제가 가져올 효과에 대하여 이해가 부족하고 경험적으로 뒷받침되지 못하였기 때문이라 하겠다. 지방의원의 유급제에 설득력을 더하려면, 의원 보수인상과 의원 전문성이 어떤 연계성을 지니는가에 대한 체계적이고 심도 있는 연구가 필요하다. 특히 유급제의 충원 효과에서 우리가 기대할 수 있는 ‘유능한’ 인재는 누구이며, 의정의 ‘전문성’을 높인다는 의미는 무엇인지, 그리고 이 둘의 관계가 의원 보수와 어떤 관련을 맺는지에 대해 깊이 있는 분석이 이루어져야 할 것이다.

물론 의원 유급제의 시행이 시기적으로 얼마 되지 않은 상황에서 경험적인 자료로 그에 따른 효과들을 실증적으로 규명하고 논의하는 데는 한계가 따를 수밖에 없다. 따라서 본 논문은 먼저 의원 유급제와 의정의 전문성 관계를 이론적으로 체계화시키는 데 중점을 두어 향후 이에 대한 경험적 연구의 토대를 마련하고자 한다. 이를 위해서는 외국의 경험적 사례를 면밀히 살필 필요가 있다. 대부분의 기존 연구는 외국 지방의원의 보수를 단순히 비교하는 수준에서 그쳤기 때문에 의원 유급제의 보수 인상이 실제 의원구성에 어떠한 변화를 가져오며, 의정의 전문성에 구체적으로 어떠한 영향을 미치게 될 것인가에 대한 검토가 부족하였다는 점에서 아쉬움이 컸다.

지방의원 유급제와 의정 전문성의 논리적 관계 구조

｢지방정부연구｣ 제12권 제2호(2008 여름)

본 연구는 의원 유급제와 의정 전문성의 논리적 관계 구조를 명확히 하고, 미국의 의정 전문화 개혁 사례의 경험적 증거를 통하여 유급제의 현실에 대한 이해를 높이는 데 목적이 있다. 지방의회 활성화 방안으로 지방의원의 유급제가 전제하고 있는 의원의 보수인상이 의원 전문성에 어떠한 의의를 지니며, 어떠한 효과를 기대할 수 있는지에 대한 논의는 의원 유급제의 논리적 기초를 제공하는 데 매우 중요한 것이다. 이는 또 한국의 의원 유급제 도입이 지닌 한계와 문제점을 파악하고, 그 개선방안에 대한 이론적, 실천적 논의를 이끌어내는 데 도움이 될 것이다.

이 글의 주장을 일부 밝히자면, 의원 유급제의 논리에서 핵심적인 개념은 공직진출의 기회비용에 있으며, 의원의 보수 인상이 공직진출의 기회비용을 바꿈으로써 전업직 의원의 수를 증가시키고 의원의 교체율을 낮추어 의정의 연속성을 높이는 효과가 있음을 강조할 것이다. 그 점에서 한국의 의원 유급제는 우선 공직진출의 기회비용을 변화시키는 데 한계를 지니며, 특히 정당공천의 충원구조에서 기인한 문제가 의정의 연속성을 저해시키는 주요 요인임을 지적할 것이다.

본 논문의 구성과 내용은 다음과 같다. 2장은 미국의 의정 전문화 개혁 등에 대한 선행 연구를 고찰하여 의원 보수의 인상과 의정의 전문화가 논리적으로, 경험적으로 어떤 연계성을 지니는가를 논의할 것이다. 3장은 한국의 문헌검토를 통해 유급제의 도입 논거와 한계를 비판적으로 논의한 후 유급제 도입 현황을 살펴볼 것이다. 4장은 유급제의 충원 효과를 진단하기 위한 본 연구의 분석 틀을 제시하는 한편, 유급제가 처음 적용된 2006년 지방의원 선거 결과를 통해 그 효과를 분석할 것이다. 특히 공직진출의 기회비용이란 개념으로 유급제의 충원효과를 살펴보고, 의정의 전문성에 중요한 요건인 의정의 연속성을 분석하는 것이 구체적인 내용이 될 것이다. 5장은 본문의 주요 분석 결과를 요약하고 유급제의 충원효과를 높이기 위한 제도 개선의 시사점을 논의하는 것으로 결론을 맺고자 한다.

Ⅱ. 의원 유급제와 의정 전문화의 관계에 대한 이론적 고찰

1. 미국의 의정 전문화 개혁: 등장 배경과 내용

일반적으로 ‘의정 전문화(legislative professionalism)'란 개념은 의원들 개인의 특성과 태도의 변화를 의미하기도 하며(Eliassen and Pedersen, 1978; King, 1981), 의원 보수를 비롯하여 의정보좌인력, 회기기간 등으로 측정되기도 한다(Grumm, 1971; Squire, 1988). 의정 전문화가 의원들의 동기와 능력을 변화시킨다는 논리는 의정에 필요한 자원(예컨대 의원 보수, 특권, 보좌직원, 정보 등)이 충분히 제공되기 때문이다(Hibbing, 1999). 이 가운데 특히 의원 보수는 의정의 전문화를 측정하는 대표적인 지표로서 간주될 만큼 주목을 받아왔다(Chubb, 1988; King, 1991; Weber et al. 1991; Carey et al. 2000). 즉 의원의 보수 인상이 전문화된 의회로의 의원 구성과 행태에 중요한 영향을 미치는 핵심적인 요인이며, 이는 의정 전문화가 바로 전문 직업화된 의원, 즉 의원직을 전업으로 삼는 의원들이 중심이 되는 것을 의미한다.

의정 전문화는 1960년 중반부터 미국의 주의회에 널리 확산되어 큰 영향을 미쳤던 의회 개혁운동이었으며, 그 배경과 목적이 현재 우리나라 지방의회가 안고 있는 문제와 매우 유사한 맥락에서 비롯된 것이었다. 제2차 대전 전후의 미국 주의회는 대부분 의원들이 비상근의 낮은 보수를 받았으며, 의원직이 본업이 아닌 부업인 상황에서 의회는 아마츄어의 성격을 띠었다(Fiorina, 1994). 그러나 주정부의 권한과 기능이 점차 크게 늘어가면서, 미국의 의회 개혁가들은 의정 전문화 운동을 통하여 의원들의 역량을 제고시키고 의회의 위상을 높이고자 하였던 것이다(Caldwell, 1947). 특히 1970년대 초반까지 만연되었던 미국의 높은 의원 교체율은 입법과 감시기능의 성과를 저해하고 의회기관을 약화시키는 요인으로 많은 우려와 주목의 대상이었다(Hurst, 1950: 49-50; Crane and Watts, 1968: 49; Rosenthal, 1974).

의정 전문화를 위한 미국의 주요 개혁 내용은 우수한 인재의 유인책으로 의원 보수의 인상과 업무환경의 개선(예: 의원 사무실 등)을 비롯해 회기 연장, 의회 전문 보좌인력의 확충 등 전문화된 의회로의 기반을 마련하는 것이었다(Rosenthal, 1998: 50-54). 의정 전문화에 가장 중요한 영향을 미쳤던 의원 유급제는 당시 법으로 규정하였던 의원의 연봉액을 폐지함으로써 자율적인 의원보수 인상을 가능하게 하였던 것이다. 즉 의회 개혁가들은 훌륭한 공직수행이란 견지에서 볼 때, 당시의 의원 보수 수준이 너무 낮으며, 따라서 우수한 인재들이 의회에 진출하여 재정적 희생을 치르지 않으면서 의정활동을 펼치기에 충분한 연봉이 제공되어야 한다는 것이었다. 물론 의원 유급제의 보수 증액이 보다 능력 있고 독립적인 의회를 만들어 낼 것인가는 논란이 있는 문제였지만, 의원들이 담당해야 할 중요한 책무에 기초해 볼 때 정당화될 수 있다 본 것이다.

2. 공직 진출의 기회비용과 정치적 충원 효과: 의정 전문화의 기반

미국의 의정 전문화 개혁은 우선 의회 구성원의 변화를 가져왔다는 데 그 의미가 크다. 의원직을 부업으로 수행하던 아마츄어리즘의 의원들이 크게 줄어들면서 의원직을 본업으로 삼는 전업직 의원들이 증가되는 결과를 가져왔던 것이다. 미국 주의회가 전업직 의원의 증가와 상근화된 의정활동으로 전문화되는 추세를 가져왔다는 점은 널리 인정되는 사실이며(Bazar, 1987: 2), 그러한 변화는 의원 보수의 인상이 공직 진출의 기회비용을 바꿈으로써 가능하였다고 할 수 있다(Francis, 1985; Francis and Baker, 1986). 합리적 선택 이론에 비추어 볼 때, 공직 진출에 따른 기회비용, 즉 의원직에 출마하지 않았을 때 얻을 수 있는 경제적·비경제적 편익과 의원직에 당선되어 얻게 될 편익을 비교하여, 전자가 후자보다 적을 경우에 한하여 출마하는 것이 합리적인 선택이다. 그 점에서 의정 전문화 개혁의 의원 보수 인상은 의원직을 본업으로 삼을 수 있도록 공직 진출의 기회비용을 낮추는 데 직접적인 요인이 되었던 것이다.

정치적 충원 효과로서 의원 보수의 인상은 의정 전문화 개혁 후 의원들의 출신 직업 분포가 크게 바뀌는 데에도 중요한 영향을 미쳤다. 이는 개개인의 출신 직업이나 사회·경제적 지위에 따라 공직 진출에의 기회비용이 다를 뿐 아니라 유급제의 보수 인상에서 느끼는 한계효용 역시 다르기 때문에 나타난 현상이었다(Fiorina, 1994; Meinke and Hasecke, 2003). 예컨대 미네소타 주의회의 경우, 의정 전문화 개혁 이후 법조인이나 자영업자, 농민 등 경제활동을 병행하던 의원들이 의회를 떠나고 대신 젊은 인재들로 그 자리가 채워지게 되었는데, 이들 대부분은 의원직을 직업으로 삼고 의회를 정치적 경력을 쌓기 위한 정계진출의 통로로 인식하는 특징을 보였다(Rosenthal, 1981: 58).

또한 의원직 외에 다른 경제 활동을 병행하던 겸직 의원이 감소한 것에는 의원 보수의 인상과 함께 의정 전문화 개혁 이후 상근화된 의정활동과 길어진 회기 운영이 중요한 요인이었다는 사실에 주목할 필요가 있다. 의원 보수의 인상이 공직 진출의 기회비용을 낮추어 전업직 의원을 증가시키는 요인이었다고 한다면, 겸직 의원이 의회를 떠나게 된 것은 회기가 늘어나면서 의원직을 수행하는 데 따른 기회비용, 다시 말해 다른 경제활동을 할 수 있는 시간이 줄어들어 소득의 손실 등이 높아졌기 때문이라는 것이다. 늘어난 회기 일수는 의정 전문화 개혁의 내용 가운데 하나이기도 하였지만, 전업직 의원들이 증가하면서 점차 그들의 상근직화된 의정 행태에 맞추어 회기운영이 조정된 결과이기도 하였다. 즉, 의원 보수 인상의 충원 효과로 의회가 전업직 의원이 중심이 되면서 회기 연장을 비롯한 상임위원회 구성의 변화(위원회 배치의 연장자 및 연속성 우선 원칙)와 의정보좌인력의 증가 등 의회의 구조와 운영에 큰 변화들이 잇따르게 되었던 것이다(Moncrief, 1999).

의원 보수 인상과 회기 연장 등이 공직 진출과 의원직 수행의 기회비용을 바꿈으로써 의회 구성에 정치적 충원 효과가 컸다는 점은 의정 전문화 개혁 이후 공화당 의원이 줄어들고 민주당 의원들이 증가된 현상에서도 잘 나타난다. 즉, 공화당과 민주당 의원들은 개인적인 사회경제적 지위에 큰 차이가 있기 때문에 의원 보수 인상에 의한 공직진출과 의원직 수행의 기회비용이 양당의 소속 의원에게 달랐던 것이다(Fiorina, 1999). 의정 전문화 개혁 이전에 의원 보수가 낮았던 의회의 경우, 공화당의 재산가들은 근무 시간을 조정할 여유가 많은데 비해, 민주당의 중산층은 시간 조정이 자유롭지 못할 뿐 아니라 회기 중 결근에 의한 소득 손실, 그리고 의정활동에 많은 시간을 헌신한다면 일자리마저도 위태로운 문제가 있었다. 그러나 의정 전문화 개혁 이후에는 충분한 의원 보수가 보장되기 때문에 민주당 출신에게 상대적으로 더 큰 동기부여를 제공하여 의석이 증가되는 효과를 가져왔다는 것이다. 반면에 공화당의 재산가들에게는 의원 보수의 인상이 제한적인 효과만을 지니며, 또한 의정 전문화와 함께 회기가 늘어남에 따라 전업직으로의 의정활동에 소요되는 시간이 고소득자들에게는 기회비용의 증가를 가져오는 것이기 때문에 의원직을 그만두는 사례가 늘어났던 것이다.

종합하면, 의원 보수 인상이 의원직을 직업으로 삼는 의원들의 수를 증가시킨 것은 공직 진출의 기회비용을 낮추었기 때문이며, 회기 연장 등으로 다른 직업을 병행하는 겸직 의원들의 수를 감소시킨 것은 그들이 지닌 기회비용의 구조가 달랐기 때문이다. 의원의 연봉상승에 따른 편익이 증가한다는 것은 그에 따른 비용도 증가하는 것이다. 길어진 회기는 의정의 업무 부담이 늘어나는 것을 의미할 뿐 아니라 그로 인한 기회비용 즉, 외부 일을 못하여 소득 손실이 증가되는 것이기에 이 둘 모두 의회를 떠나는 의원들의 주된 요인이었다고 할 수 있다.

3. 의원 교체율과 의정의 연속성: 의정 전문화의 전제 요건

의정의 전문성을 높이기 위한 중요한 전제 요건 가운데 하나는 의정의 연속성을 확보하는 것이다. 의정의 전문성은 의정의 축적된 경험이 쌓일 때 높아지는 것이라 볼 수 있기 때문이다. 만약 매 선거마다 대다수의 의원들이 교체되어 의회가 구성된다면 의정의 경험이 없는 의원들은 우선 새로운 환경에 적응하고 의정활동의 일을 익히느라 많은 시간과 노력이 소요되어 아마츄어리즘의 의정활동이 될 가능성이 높다. 이는 앞서 지적하였듯이 의정 전문화의 개혁운동이 미국에서 일어나게 된 주요 이유 중 하나가 높은 의원 교체율로 인해 의회의 주요 기능이 약화되었다는 문제의식에서 비롯된 것이었다.

의정 전문화 개혁에서 주시할 점은 의원 보수가 의원 교체율에 매우 중요한 요인이라는 것이다. 많은 연구들이 전문화된 의회에서 의원 교체율이 낮다는 사실을 통해 의정 전문화 개혁의 효과를 지적하였으며(Rosenthal, 1974; Calvert, 1979; Luttbeg, 1992; Moncrief et al. 1992; Opheim, 1994), 의정 전문화가 높은 의회일수록 현직의원의 재선율이 높다는 점이 경험적으로 널리 인정되어 왔다(Squire, 1988; Holbrook and Tidmarch, 1991; King, 1991; Weber et al. 1991; Berry et al. 2000: 860; Carey et al. 2000). 예컨대 미국 주의회의 의원 교체율을 분석한 한 연구(Rosenthal, 1974)는 의원직에 남고자 하는 동기가 무엇이든, 혹은 선거 경쟁에서의 위험이 어떤 것이든, 의원 보수가 의원 교체율을 설명하는 가장 중요한 요인임을 보여주었다. 또한 의원직의 연속성을 예측하는 데도 의원 보수가 회기 기간이나 의회 보좌 인력보다 훨씬 중요한 요인인 것으로 나타났다(Squire, 1988). 이는 전문화된 의회일수록 현직의원의 재선이 외부의 정치적, 경제적 요인에 덜 영향을 받으며, 중앙선거의 영향이나 국가 경제적 상황에 의해 좌우되는 경향이 적다는 것을 의미한다는 점에서 주목할 가치가 있다.

1970년대까지 주의회의 의원 교체율은 평균 40%이상이었으나, 의정 전문화 이후 1980년대 중반에 이르러서는 약 20%로 떨어졌다(Moncrief, 1999).

의회의 특성과 구조가 의원들이 의원직을 지속할 것인가 혹은 포기할 것인가를 결정하는 데 중요한 영향을 미친다는 점은 자명한 것이다. 입법기관의 입지가 약하다면, 의원직의 지위가 낮다면, 의정수행에 불만이 높다고 한다면, 의원들은 오래도록 남아 의원생활을 하려하지 않을 것이다. 그런데 유의할 점은 의정에 소요되는 시간이 많을수록, 가정생활과 외부 경력 면에서 희생이 클수록, 의회를 자발적으로 떠나려는 의원들이 많을 것이라 생각하지만, 실제 문제의 핵심은 의원직 수행에 대한 보상이며, 여기에 의원 보수만큼 중요한 요인이 없다는 것이다(Rosenthal, 1974).

일반적으로 의원직 수행은 외부 경력과 개인 수입의 희생이 따른다는 점에서 이에 대한 보상이 요구된다. 만약 보수가 충분히 높다고 한다면 현직의원들은 선거경쟁이 허용하는 한 의원직을 계속하고자 할 것이며, 그렇지 않다면 선거경쟁에서 취약하지 않은 경우라도 의원직을 그만두고 다른 일자리를 찾으려 할 것이다. 요컨대 의원의 높은 보수가 의원들의 교체율을 낮추어 의정의 연속성을 제고하는 효과가 크다는 점은 논리적으로도, 경험적으로도 지지되는 사실이라 하겠다. 물론 최근 들어 미국은 너무 낮은 교체율이 오히려 중요한 문제로 대두되어 1990년대 이후 의원들의 임기 제한을 규정하는 자치단체들이 늘어가는 추세이지만, 이는 의정의 연속성을 확보한 상태에서 일부 의원들을 새롭게 교체하여 의정의 반응성과 책임성을 높이려는 노력이라 볼 수 있다(Meinke and Hasecke, 2003; Opheim, 1994).

Ⅲ. 지방의원 유급제에 대한 선행 연구 및 도입 현황

1. 선행 연구 검토 : 유급제의 논거 및 한계

한국의 의원 유급제 도입에는 지방분권특별법 제정 등 지방정부의 권한이 증가되는 추세에 지방의원의 전문성이 제고되어야 한다는 시대적 요구가 담겨져 있다. 많은 연구들이 기존의 명예직 지방의원으로 구성된 지방의회의 낮은 위상과 전문성 부족, 비효율 등에 심각한 우려를 제기해 왔다(김병준, 1999; 송광태, 1999; 김순은, 2001; 이상팔, 2004). 특히 지방화 시대에 지방의회의 역할과 기능이 커지고 이를 담당해야 할 지방의원의 책무가 더욱 중요해짐에 따라 유급제의 도입 필요성이 더욱 높아진 것이라 할 수 있다(송광태, 2003; 강인호 외, 2004; 이규환, 2006).

의원 유급제의 도입 논거는 무엇보다 기존의 명예직 지방의원이 지녔던 한계와 문제점을 해소하는 대안이 필요하다는 것이다(신명순, 1999; 강형기, 2000; 송광태, 2003; 최봉기, 2005; 이주희, 2006). 특히 전문성의 한계와 관련하여 많은 연구들은 명예직 신분으로 비상근의 제한된 회기활동을 하는 지방의원에게 의정의 전문성을 요구하는 것이 무리라는 반성을 전개해 왔다. 즉, 생계활동을 병행하는 겸직 지방의원이 의정에 전념하기 어려운 문제와 함께 의원 겸직에 따른 이권개입 등의 부조리 그리고 전문성 있는 인재 대신 의원직을 병행할 수 있는 소수의 유산계층만이 지방의회에 진출하는 문제 등을 지적하였다.

의원 유급제가 의원의 전문성을 높인다는 주장은 크게 두 가지 측면에서 강조되어 왔다. 첫째, 지방의원의 충원 면에서 참신하고 유능한 인재가 지방의회로 진입할 수 있으며(송광태, 2003; 강인호 외, 2004; 이상팔, 2004; 이주희, 2006), 둘째 의정활동 측면에서 지방의원이 의정에 전념할 수 있고 의정의 상시화가 가능해 진다는 것이다(강형기, 2000; 최병대, 2003; 김순은, 2006; 박재욱, 2007). 이는 지방의원의 공직 출마 동기와 개인 활동에 경제적 기회비용이 따른다는 점에서 유능한 인재가 그에 상응하는 보수를 요구하는 것이 일반적이며, 따라서 의원 유급제로 물질적 기반을 구축하는 것이 필요하다는 주장이었다.

한편, 유급제 도입의 전제 요건으로 많은 연구들은 의원 정수, 의원직의 겸직 허용 여부, 정당공천제 등을 중요한 고려 사항으로 제시하였다(김동훈, 2002: 406-8; 송광태, 2003; 최병대, 2003; 강인호 외, 2004; 이상팔, 2004; 최봉기, 2005; 김희곤, 2007; 박재욱, 2007). 유급제의 의원 정수는 지방정부의 재정 부담과 깊이 관련된 것이란 점에서 정수의 축소를 제안하였으며, 겸직 문제와 정당공천제는 주로 전문성 있는 인재 충원의 논의와 관련지어 겸직 금지(혹은 보수의 차등화)와 정당공천의 폐지가 주장되었다. 유급제 도입 논거에서 볼 때 의원 겸직의 문제는 의정에 전념하는 전업직 의원 충원과 배치되는 것이며, 정당공천은 유능한 인재들의 출마를 제약하는 요인이라는 지적이었다.

그러나 일견 자명해 보이는 이러한 논거는 어떤 사람이 유능한 인재이며 의원 전문성은 무엇을 의미하는지, 그리고 이 둘의 관계가 의원 보수와 어떤 관련을 맺는지에 대한 심도 있는 논의가 부족하였다. 의원 전문성의 개념에는 특히 직무 전문성으로서 지방의원의 출신 배경이나 학력 등의 인적 전문성뿐 아니라 의정 경험을 통해 쌓이는 기능적 전문성도 중요한 것이다(최봉기, 2005). 앞서 의정의 전문화에 의원직의 연속성을 강조하였던 미국의 사례는 바로 기능적 전문성을 중시하는 것이라 하겠다. 그에 비해 한국의 유급제 도입 논거에서 유능한 인재는 대체로 기능적 전문성보다 인적 전문성에 관심이 높았다고 할 수 있다. 지금까지 유급제의 충원 효과를 분석한 대부분의 연구 역시 당선 의원들의 직업 분포나 학력, 연령 등에 중점을 둔 것은 인적 전문성에 치중된 경향을 보여주는 것이다(배응환, 2006; 안청시 외, 2006; 이주희, 2006; 최흥석·정재진, 2006). 그 점에서 예외적으로 의원 경력이 의원조례안 발의 등 의정활동에 상관성이 높다는 경험적 분석을 통해 지방의원이 의원직에 매력을 갖고 재차 의원선거에 입후보하여 보다 많이 당선될 수 있도록 의원 유급제를 도입하자는 주장(박종득·임헌만, 2001)은 주목할 만하다.

물론 이러한 경향은 의원 경력의 기능적 전문성이 중요하지 않기 때문보다는 기존의 지방의원에 대한 불신이 컸기 때문이라 본다. 유급제의 도입 논거에 참신한 신진 인사의 의회 진출이 포함되어 있던 것도 정치 불신이 높은 상황에서 새로운 의원으로의 교체가 지방의회의 쇄신에 필요한 것이라 보았기 때문일 것이다. 따라서 의원 유급제 이후 지방의회 구성에 전문직이 감소하고 정치인이 크게 증가된 현상에 대해 부정적인 평가가 존재하는 것은 한편으로 당연할 것일 수 있다. 그러나 다른 한편으로 의정의 경험 축적과 연속성이 의정활동의 전문성을 높이는 데 중요한 요건임을 고려한다면, 정치인의 증가는 전업 의원으로 의원직의 전문 직업화에 기여할 것이라는 긍정적인 평가를 내릴 수도 있다(최흥석·정재진, 2006; 박재욱, 2007; 이상묵, 2007). 다만, 여기에는 정당공천의 부정적 폐해가 문제될 수 있다는 점에 주의를 요한다. 그 점은 앞서 유급제 도입의 전제요건으로 정당공천의 폐지가 주장될 만큼 우려의 대상이기도 하였지만, 구체적으로 정당공천이 의정 전문화의 충원 논리에 비추어 어떤 문제를 지니는지 경험적인 증거로 논의될 필요가 있다.

2. 지방의원 유급제의 도입 현황: 정치적 부담과 재정적 현실

지방의원 유급제의 보수체계 개편이 의정의 전문화를 이루기 위한 목적으로 시행되었다는 점은 유급제 도입을 위한 지방자치법 개정 이유에서 잘 살필 수 있다. 특히 지방의원에게 직무활동에 대한 월정수당을 지급하여 의정활동에 전념할 수 있도록 한다고 명시한 것은 유급제 도입이 전업직 의원을 지향하고 있음을 나타내는 것이다.

유급제 도입 후 지방자치법 개정(2006.4.28)에서도 전문성 제고를 위해 “지방의회는 소속의원들이 의정활동에 필요한 전문성을 확보하도록 노력하여야 한다”고 명시(제34조의3 제2항)하는 한편, 의회 자율화 조치로써 지방의회의 연간 회의총일수와 정례회 및 임시회의 회기를 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였으며(제41조3항), 기초의원의 상임위원회 설치 기준을 대통령령으로 정한다는 기존의 규정(제50조2항 후단)을 삭제하였다. 이는 모두 지방의회의 상시적 운영과 전문성을 높이려는 의정 전문화 개혁의 일환이라 하겠다.

“지방의원에게 회기에 따라 지급되는 회기수당을 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환함으로써 지방의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있는 기틀을 마련하고....” (법률 제7670호(2005.8.4) 지방자치법 일부개정법률의 ‘개정이유 및 주요 내용’ <밑줄 강조>).

의원 유급제 도입을 위한 법령 개정은 과거와 비교할 때 항목 상으로 회기수당을 폐지하고 월정수당을 신설한 것뿐이다. 그러나 월정수당의 신설에서 주목할 변화는 월정수당의 지급 기준을 각 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정한 범위 내에서 조례로 정하도록 자율성을 부여한 데 있다. 즉, 법으로 규제하였던 지방의원 보수의 상한액이 폐지되고 보수 인상이 자율적으로 가능하게 되었던 점이 바로 유급제로의 전환을 의미하는 주요 내용인 것이다. 그 결과 지방의원의 유급제 시행에 따른 의정비 결정은 과거와 달리 지방자치단체마다 다양한 수준의 의원 연봉액이 책정되었으며, 동일한 유형의 지방의회 내에서도 인상폭이 크게 달랐다.

의정비심의위원회의 구성과 의정활동비 결정 기준 등에 대한 자세한 내용은 동법 개정 시행령 제34조, 제33조 참조.

그렇지만 전체적으로 볼 때 의원 유급제의 보수 인상이 과거의 사례나 언론 보도 등을 통해 예상되었던 연봉 액수와 비교해 그리 획기적인 인상은 아니었다고 할 수 있다. 유급제 도입 이전에도 지방의원 보수와 관련된 규정은 여러 번 변경되었으며, 그 액수는 <표1>에서 보듯이 지속적으로 인상되어 왔었다. 예컨대, 광역의원과 기초의원의 보수 인상율은 1995년 각각 100%, 105%였으며, 2003년에도 각각 53%, 74%가 인상되었다.

언론사마다, 보도 시기마다 약간의 차이가 있으나 대체로 광역의원은 6~8천만 원 사이, 기초의원은 4~5천만 원 사이에서 연봉이 책정될 것으로 보도 되었다(이규환, 2006, <표3> 참조).

<표 1> 지방의원의 보수 (연간 지급가능 총액)

(단위: 만원)

일시* 구분	91.4.1	94.7.6	95.7.1	99.12.31	03.12.18	06.2.8
광역의원	620	720	1,440	2,040	3,120	광역시 5,175; 도 4,300
기초의원	240	400	820	1,220	2,120	자치구 3,052; 시 2,921; 군 2,459

* 지방의원 보수와 관련된 지방자치법 시행령 개정일자

한편, 각 지방자치단체의 의정비심의위원회가 제4회 전국동시지방선거를 앞두고 2006년 2월에 자율적으로 결정한 첫 의원 연봉 총액을 살펴보면, 광역의회 의원의 평균 연봉은 4,683만원으로 평균 50% 인상되었고, 기초의회 의원의 평균 연봉은 2,788만원으로 31.5% 올라간 것이었다. 즉, 광역의원의 보수가 기초의원보다 인상폭이 훨씬 컸던 것을 볼 수 있다. 구체적으로, 평균 연봉 액수는 광역시의원 5,175만원(표준편차 848만원), 도의원 4,300만원(443만원), 자치구의원 3,052만원(364만원), 시의원 2,922만원(437만원), 군의원 2,459만원(246만원)의 차이를 보였다.

종합하면, 의원 유급제 도입으로 인상된 지방의원의 보수 수준은 의정비심의위원회에서 지방공무원의 보수 인상률, 물가상승률 등을 보수액 결정에 반영한 결과로 해석되지만, 유급제의 입법 취지나 과거의 인상률에 비추어 볼 때 전반적으로 그리 높다고 할 수는 없었다. 이는 지방자치단체의 재정적 부담과 주민의 부정적 정서로 인한 정치적 부담 때문에 지방의원의 보수를 크게 인상시키지 못한 방향으로 의견이 모아진 결과라 하겠다(이주희, 2006; 송광태·황아란, 2007). 그러나 광역의원의 보수 수준이 기초의원보다 큰 폭으로 인상되었다는 점에서 유급제 도입의 충원효과는 광역의원이 기초의원보다 높을 것으로 예상할 수 있다.

참고로 2007년 12월의 제2차 의정비 결정에서는 광역의원 평균 5,339만원, 기초의원 평균 3,842만원으로 각각 14%, 34%의 인상이 있었다.

Ⅳ. 지방의원 유급제 도입의 충원 효과 분석

1. 연구의 분석 틀

한국의 의원 유급제 도입이 의원 보수 인상을 통해 의정의 전문화에 기여하기 위해서는 적어도 두 가지 충원의 효과가 전제되어야 한다. 즉 전업직 의원의 증가와 의원직의 연속성이 필요한 것이다. 물론 유급제에 의해 전문 직업인들이 줄어들고 전업직 의원이 증가하는 것이 의정기능을 전문화한다고 단언할 수는 없다. 다만 지방의회의 역할과 기능이 증가되는 추세에 전문 직업인의 의원직 겸직으로는 상시적인 의정활동에 한계를 지니며, 따라서 의정에 전념하여 의원의 기능적 전문성을 제고시킬 수 있는 대안으로 전업직 의원이 강조되는 것이다. 또한 의정의 연속성에 대한 강조가 의원직의 장기 독점으로 적체 현상을 낳는다면 더욱 심각한 문제가 될 수도 있을 것이다. 그러나 현 시점에서 지방의회 구성에 그러한 우려는 시기상조라 하겠으며, 그러한 문제가 대두될 때에는 미국처럼 의원의 임기 제한이 논의되어야 할 것이다.

의원 보수의 인상이 전업직 의원을 증가시킨다는 논리는 의원직을 직업으로 삼을 만큼 의원 보수가 높아질 경우 공직 진출의 기회비용이 낮아지기 때문이다. 또한 높은 의원 보수는 의원직에 다시 출마하려는 동기 부여에 중요한 요인이 되어 의원직의 연속성이 높아지게 될 것이라는 데 있다. 이를 <그림 1>을 통해 단계별로 표현하자면, 먼저 의원 보수의 인상을 통해 공직진출의 기회비용을 바꾼다는 것이 첫 번째 핵심적인 단계이며, 그를 통해 의원직을 직업으로 삼는 의원들로 의회가 구성되어 의정 행태를 변화시킨다는 것이 두 번째 단계라 하겠다. 특히 그 과정에서 전업직 의원의 수가 증가되는 정치적 충원 효과가 의원의 교체율을 낮추어 의정의 지속성이 제고되는 효과가 있게 할 때, 비로소 의정 전문성이 높아질 수 있는 기본 요건이 갖추어 지는 것이다.

나아가 의원들의 의정 전문성과 연속성은 전문화된 의회로의 조직 구성과 운영을 이끌어내는 촉진 효과도 간과할 수 없는 중요한 세 번째 단계라 하겠다. 특히 연장된 회기 운영이나 의원에게 제공되는 충분한 의정 지원은 다시 공직의 기회비용을 바꾸는 새로운 요인이 되어 전업직 의원의 증가와 의원교체율을 낮추는 데 영향을 주는 순환구조를 갖추게 되는 것이라 할 수 있다.

<그림 1> 의원 유급제와 전문성의 논리적 관계 구조

보수 인상    충원 (전업직 의원, 의원직 연속성) → 전문성 제고

↘       ↗                         ↘       ↗

공직의 기회비용           ←        의회 조직, 운영

본 분석에서는 유급제의 논리구조 가운데 특히 충원 부분에 중점을 두고 한국의 의원 유급제 도입이 충원에 미친 효과를 살피고자 한다. 앞서 지적하였듯이 의원 유급제의 보수 인상이 직접적으로 영향을 주는 것은 공직의 기회비용이며, 따라서 충원의 효과를 살피는 것이 의원 유급제의 효과를 진단하는 일차적인 과제라 하겠다. 다만 의원 유급제의 충원 효과는 미국의 사례에서 보듯이 서너 차례의 선거를 거치는 시간이 필요하다는 점에서 단기간에 큰 변화를 기대하기는 어려울 수 있다. 그러나 일부라도 그 변화가 발견되어 유급제의 논리적 관계 구조로 설명이 가능하다면 유급제의 충원효과를 추정하는 데 큰 도움이 될 것이라 본다.

분석 틀은 의원 유급제의 도입 전후를 비교하는 준실험설계(quasi-experimental design) 방법을 택하여 2002년과 2006년 지방의원 선거결과를 지방의회 유형별로 비교하고자 하며, 분석 자료는 중앙선거관리위원회에서 제공한 지방선거 결과의 전산자료를 이용하였다. <표 2>는 유급제의 충원 효과를 분석하기 위한 측정도구를 요약한 것이다. 의원 보수 인상의 유급제 도입이 첫째, 참신한 인재와 우수한 인재의 유인 효과가 있는가에 대해서는 선거 경쟁률과 새로운 후보들의 출마율 등을 비교하는 한편, 학력과 출신 직업의 변화를 살펴볼 것이다. 즉, 유급제의 보수 인상은 선거 경쟁률과 도전 후보의 비율을 증가시키고 의원들의 학력 상승과 직업 정치인 등 전업직 의원의 비율을 증가시킬 것으로 예상할 수 있다. 둘째, 의원직의 매력을 높여 의원직의 연속 효과와 의원 교체율을 낮추는가에 대해서는 현직 의원들의 재출마율과 초선의원의 비율을 분석할 것이다. 즉, 의원 보수 인상은 현직 의원의 재출마율을 높이고 의원 교체율을 낮추는 효과가 나타날 것으로 예상된다.

<표 2> 유급제 충원 효과 분석의 측정 도구

충원 효과		측정 도구
유급제	참신한 인재 유인	선거 경쟁률, 도전 후보 비율
	우수한 인재 유인	학력, 직업/경력
	의정의 연속성	현직 의원의 재출마율, 의원 교체율(초선비율)
정당 공천제		정당 후보의 학력, 현직 의원의 재공천율

그러나 위의 분석 결과들을 의원 유급제의 도입 효과만으로 해석하는 데는 주의를 요한다. 정당이 중심이 되는 선거경쟁에서 정당공천이 충원에 미치는 지대한 영향을 간과할 수 없기 때문이다. 의원 보수의 인상이 공직출마의 기회비용을 바꿀 수 있어도 당선 가능성을 높이기 위해서는 정당의 공천을 받아야 후보의 경쟁력이 높아지는 것이 한국의 현실이다. 따라서 본 분석에서는 셋째, 정당이 우수한 인재 영입에 성공적인지, 혹은 후보 공급에 유용한 기제인지에 대해 정당 후보와 무소속(군소정당 포함) 후보의 학력을 비교할 것이다. 또한 정당공천의 영향력이 매우 높은 상황에서 현직 의원의 재공천 여부는 의원직의 연속성에 매우 직접적인 영향을 미친다는 점을 고려하여 넷째, 현직 의원에 대한 정당의 재공천 비율을 살펴보고자 한다. 만약 의원 보수 인상에도 의원직의 연속성이 제고되지 않았다면, 정당의 재공천이 낮았기 때문일 가능성이 큰 것이다.

2. 유급제 도입의 정치적 충원 효과: 경쟁률 상승과 정치인의 증가

의정의 전문화를 위한 유급제의 논리적 근거는 의원 유급제의 보수 인상이 공직 진출의 기회비용을 바꾸어 지역의 참신하고 우수한 많은 인재들이 지방선거에 출마하고, 전업직으로 의원 활동할 수 있는 여건을 마련한다는 데 있다. 따라서 의원 유급제의 충원 효과는 지방의원 선거에 출마한 후보와 당선 의원의 변화에서 그 영향의 정도를 유추해 볼 수 있을 것이다. 먼저 <표 3>은 지역 인재를 지방선거에 유인하는 효과, 즉 많은 후보들이 지방의원 선거에 출마하여 경쟁률이 높아졌는가를 살펴보기 위한 것이다. 의원 유급제가 도입된 2006년 지방의원 선거의 경쟁률은 광역과 기초의원 선거 모두 3.2:1로, 이는 지난 2002년 지방선거보다 각각 0.7포인트, 0.8포인트 증가된 것이었다. 이렇듯 선거 경쟁률이 높아진 것은 특히 광역의원 선거의 경우 유급제의 충원 효과로 해석될 수 있을 것이다. 그러나 기초의원 선거의 경우는 의원 보수의 인상 요인 외에도 정당공천제가 도입되어 각 정당들이 적극적으로 후보를 공천하였다는 점과 의원 정수가 대폭 줄어든 결과일 수 있다는 점에서 유급제의 효과만으로 해석하기에는 한계가 있다.

<표 3> 지역구 지방의원 선거의 경쟁률: 2002년-2006년

	2002년	2006년
광역의원	2.5:1 (1,528:609명)	3.2:1 (2,062:655명)
기초의원	2.4:1 (8,353:3,485명)	3.2:1 (7,968:2,513명)

그렇다면 보다 구체적으로 지방의원 선거에 출마한 후보 가운데 새로운 인재, 즉 현직 의원에 도전하는 후보 비율이 지난 2002년 선거보다 얼마나 증가하였는가를 살펴보자. <표 4>에서 흥미로운 점은 광역의원 선거에서만 도전후보 비율의 증가가 유의미한 차이를 보인다는 것이다. 즉 광역의원 선거의 도전 후보 비율은 2002년 80.5%에서 2006년 85.2%로 증가하였던 데 비하여, 기초의원 선거에서는 별 차이가 없었다. 이는 광역의원의 보수가 기초의원보다 큰 폭으로 상승하였다는 점을 고려할 때, 공직 진출의 기회비용을 바꾸어 새로운 인재들을 지방선거에 나서게 하는 유인 효과가 광역의원 선거에서 나타났다고 해석할 수 있다. 반면에 기초의원의 보수 인상은 그러한 수준에 미치기에는 아직 미흡하였던 것일 수 있다.

<표 4> 지역구 지방의원 선거의 현직 대 도전 후보 비율: 2002년-2006년

		2002년	2006년	통계량
광역의원	현직후보 도전후보	19.5% (298명) 80.5% (1,230명)	14.8% (306명) 85.2% (1,756명)	X2=13.8 p<.001
기초의원	현직후보 도전후보	27.7% (2,317명) 72.3% (6,036명)	26.8% (2,132명) 73.2% (2,836명)	n.s.

한편, 의원 유급제가 도입되고 실시하였던 2006년의 지방선거 결과의 두드러진 변화는 당선 의원의 학력 상승과 정치인 출신의 증가라 할 수 있다(최흥석·정재진 2006; 황아란 2006a). 먼저 지역구 당선의원의 학력을 살펴보면, 대졸 이상 광역의원의 비율이 2002년 54%에서 2006년 73%로 증가하였으며, 이 중 석사 학위 이상 소지자도 과거 17%에서 25%로 늘어났다. 또한 기초의원의 경우도, 대졸이상의 비율이 2002년 22%에서 2006년 48%로 증가하였으며, 5%에 불과하던 석사학위 소지자도 10%를 차지하였다. 한편, 유급제 도입 후 지방의원의 출신 배경에서 주목되는 점은 정치인과 기타 무직인 사람이 증가한 대신, 기대하였던 사회 각계의 전문성을 지닌 인사나 다른 모든 직종의 종사자들의 비율이 감소한 현상이었다. 2006년 지방선거의 집합자료에서 광역의원은 지방의원/정치인과 기타/무직이 각각 48%, 24%, 기초의원은 각각 37%, 25%를 차지하였는데, 지난 2002년의 경우 광역의원은 각각 41%, 22%, 기초의원은 각각 25%, 22%였다.

물론 이러한 변화 역시 학력 상승은 우리나라 전반의 학력 향상의 반영일 수 있다는 점에서, 그리고 정당·정치인 출신의 증가는 기초의원의 정당공천 확대가 지방선거 전반에 가져온 정당 경쟁의 확산에 기인한 결과일 수 있다는 점에서 유급제만의 효과로는 볼 수 없다. 그러나 그렇다고 유급제가 이러한 충원 결과에 무관하다고는 할 수 없을 것이다. 특히 정당·정치인들이 지방의원으로 많이 증가한 데에는 전업으로 의정활동을 펼칠 수 있는 기틀이 유급제로 일부 마련되었던 점도 부정할 수 없기 때문이다. 이는 또 유급제의 보수 인상이 출신 직업에 따라 공직 진출의 기회비용에 상이한 영향을 준다는 사실을 드러내는 것이다. 예컨대, 전문직 인사들이 의회로 진출하지 않은 이유에 대하여 “지방의원의 보수나 사회적 평가가 전문직의 보수수준에 미치지 못하고, 사회적 평판이 낮은 지방의원보다 본래 직업인 전문직을 선호하였기 때문”이라는 주장은(이주희, 2006: 41) 그들이 지닌 공직진출의 기회비용이 매우 높다는 의미이기도 하다.

사실, 지방의원의 보수가 아무리 높아도 전문직의 고액 연봉을 고려한다면, 더욱이 선거 경쟁을 거쳐야 한다는 부담과 직업의 안정성까지 감안한다면 그들의 기회비용은 매우 높을 수밖에 없다. 그 점에서 유급제의 보수 인상이 전문성을 지닌 유능한 인재들의 의회진출을 유인할 것이라 보았던 예상은 처음부터 상당히 무리가 따르는 기대였던 것이다. 대신, 기회비용의 관점에서 정치인이나 기타 무직인 의원들이 증가된 것은 자연스러운 현상이라 하겠다. 지방의원 보수 인상이 전반적으로 그리 획기적인 것은 아니었지만 이들의 기회비용을 바꿀 수 있는 수준이었다는 점에서 유급제의 충원 효과를 말할 수 있을 것이다. 또한 그로 인한 전업 의원의 증가는 의정 전문화가 전문 직업화된 의원들로 의정의 전문성을 높이는 데 의의가 있다는 점을 상기할 때, 유급제에서 기대되는 의정의 전문성이 앞으로 이들에게 달렸다 할 것이다.

3. 지방의원의 교체율과 정당공천의 영향: 충원의 상쇄 효과

지방의정의 전문성 강화를 위해 의정 경험의 축적, 즉 의원직의 연속성이 유지되려면 먼저 현직 의원들이 재출마를 해야 할 것이며, 그들이 재선에 성공하여 의원직을 유지할 수 있어야 할 것이다. 유급제의 논리에 비추어 본다면, 의원 보수의 상승은 의원직에 대한 매력을 높임으로써 공직 유지의 동인을 높일 수 있기 때문이다.

<표 5>의 지방의원 재출마율을 살펴보면, 2002년 당선된 광역의원 609명 가운데 306명이 2006년 광역의원 선거에 다시 출마함으로써 50.2%의 재출마율을 보여주었다. 이는 2002년 광역의원 선거 당시의 재출마율(48.4%)보다 약간 높아진 것으로, 의원직의 매력이 증가된 것이라 해석할 수 있다. 참고로 현직 광역시의원(50%)과 도의원(50.4%)의 재출마율에는 큰 차이가 없었다. 한편, 기초의원의 경우는 오히려 2006년의 재출마율(61.2%)이 2002년(66.4%)보다 낮아진 것을 볼 수 있다. 특히 군의원의 재출마율(53.4%)이 구의원(63.3%)이나 시의원(64.6)보다 크게 떨어지는 것으로 나타났다. 이는 의원 유급제의 2006년 보수 인상과 관련하여 광역의원에 비해 기초의원, 특히 군의원의 보수 수준이 의원직 유지에 대한 동기부여를 상승시킬 만큼 높지 못하다는 것을 보여준다.

현직 기초의원 가운데 광역의원 선거에 출마한 의원들이 2002년 170명(4.9%)에서 2006년 225명(6.5%)로 증가한 점도 주시할 필요가 있다.

<표 5> 지역구 현직 지방의원의 재출마율 및 교체율: 2002년-2006년

	현직의원 재출마율		의원 교체율 (초선의원 비율)
	2002년	2006년	2002년	2006년
광역의원	48.4% (298/616명)	50.2% (306/609명)	74.1% (451/609명)	69.2% (453/655명)
기초의원	66.4% (2,317/3,489명)	61.2% (2,132/3,485명)	62.2% (2,166/3,485명)	62.1% (1,561/2,513명)

더욱이 <표 5>의 의원 교체율을 살펴볼 때 지방의정의 연속성은 상당히 우려할 만한 수준임을 나타내고 있다. 광역의회의 경우 2006년 초선의원의 비율(69.2%)이 2002년(74.1%)보다 줄어든 것은 유급제의 효과로 해석될 수 있으나 심각한 수준인 것은 여전하였다. 특히 기초의회의 경우에는 2002년의 교체율(62.2%)과 2006년의 교체율(62.1%)이 거의 동일한 수준으로 변화가 없었다. 광역의원의 교체율이 낮아진 데에는 앞서 분석하였던 현직의원의 재출마가 많아졌던 것과 관련지어 현직 후보가 신인의 도전 후보들보다 인지도 면에서 훨씬 앞서고 선거 자원도 풍부한 이점을 지니고 있어 당선율이 높기 때문일 것이다. 한편, 기초의원의 경우 교체율이 낮아지지 않은 것은 현직의원의 재출마율이 2002년보다 떨어졌다는 이유와 함께 2006년 정당공천제의 도입으로 인하여 기존에 갖고 있던 기초의원들의 현직효과가 약화되었을 가능성도 크다. 참고로 실제 기초의원 선거의 현직후보 당선율은 2002년 56.9%에서 2006년 44.7%로 크게 감소하였다.

광역의원 선거의 현직후보 당선율은 2002년 53.6%에서 2006년 66.0%로 증가하였다.

한편, 정당이 선거경쟁의 주요 행위자이고 충원에 핵심적인 역할을 담당한다는 것은 당선자의 거의 대부분이 주요 정당의 공천자들로 채워졌다는 사실에서 잘 나타난다. 광역의원의 소속 정당을 살펴보면 무소속은 2%에 불과한 대신, 한나라당 79%, 민주당 11%, 열린우리당 5%, 민주노동당 1%, 국민중심당 2%였으며, 기초의원의 경우도 무소속은 9%인 대신 한나라당 56%, 열린우리당 22%, 민주당 9%, 민노동 2%, 국민중심당 2%를 차지하였다. 이렇듯 정당공천의 영향이 선거경쟁에 절대적인 한국의 현실에서는 의원 보수의 인상이 충원에 직접적으로 미치는 효과가 매우 제한될 수밖에 없다. 즉, 의원 보수의 인상이 공직진출의 기회비용을 바꾸어 출마의 동기를 높일 수 있다 하여도, 만약 공직진출의 중요한 요건으로 정당공천을 받지 못해 출마를 포기한다면 유급제의 충원 효과가 발휘될 수 없는 것이다. 다시 말해 정당의 충원구조가 우수한 인재를 영입하고 공천하는데 적합하고 합리적인 조건이 전제될 때만 의원 보수의 인상이 공직진출의 기회비용을 바꾸어 출마의 동기를 높일 수 있는 것이다.

그렇다면, 주요 정당들은 무소속이나 군소 정당 후보들보다 우수한 인재들을 공천하는가? 물론 후보들의 자질을 객관적인 자료로 비교하기는 어렵지만, 적어도 <표 6>의 학력 분포를 살펴볼 때에는 그렇다고 할 수 있다. 광역의원 선거의 경우 주요 정당들이 공천한 후보는 대졸이상 비율(66.4%)이 무소속이나 군소 정당후보(58.7%)보다 많았으며, 기초의원 선거의 경우도 정당 공천 후보들의 대졸이상 비율(46.4%)은 무소속이나 군소 정당후보(38.9%)보다 많은 것으로 나타난다. 이는 선거에 이기는 것이 정당의 가장 큰 목표라는 점에서 정당들이 우수한 인재들을 공천하여 당선 경쟁력을 높이고자 한 것으로 해석할 수 있다. 그러나 그 이전에 먼저 우수한 인재들이 정당 공천을 받아 지명도를 높이고 선거운동에 필요한 인적, 물적 자원 등 당선 경쟁에 유리한 조건을 갖추기 위하여 정당공천을 신청하였기 때문이란 해석이 더 적절할 것이다.

<표 6> 지역구 지방의원 후보의 주요 정당공천 여부와 학력: 2006년

		주요 정당 후보1)	군소정당 및 무소속	통계량
광역의원	대졸 고졸	66.4% (987명) 33.6% (499명)	58.7% (338명) 41.3% (238명)	X2=10.8 p<.01
기초의원	대졸 고졸	46.4% (2,193명) 53.6% (2,531명)	38.9% (1,263명) 61.1% (1,981명)	X2=43.9 p<.001

1)한나라당, 열린우리당, 민주당, 민주노동당, 국민중심당

지방의원의 충원에 정당이 미치는 지대한 영향을 고려한다면, 의정의 연속성은 현직 의원에 대한 정당의 재공천 여부가 매우 중요한 요인이라 하겠다. 의원직을 유지하고 싶어도 정당공천을 다시 받지 못한다면 현직 후보라 해도 선거 경쟁력이 크게 떨어져 출마를 포기하는 경우가 많을 것이기 때문이다. 한국의 지방선거가 정당경쟁으로 구조화 되어 있는 현실은 특히 지방선거에 중앙정치가 미치는 영향이 크다는 점과 지역주의 투표가 매우 강한 특징을 보이는 상황에서 새삼 강조할 필요가 없을 것이다(황아란, 2006b). 그 점은 앞서 살펴본 지방의회의 높은 의원 교체율이 정당공천의 문제에서 비롯된 현상일 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

<표 7>은 현직 의원에 대한 정당의 재공천율을 보여주는데, 광역의원에 대한 정당의 재공천율은 36%에 불과하였으며, 2002년과 2006년 선거 모두 동일한 수준을 나타내었다. 먼저 2002년 광역의원 선거를 살펴보면, 당시 총 616명의 지역구 의원 가운데 무소속을 제외한 577명의 정당 소속 의원 중 36.5%만이 동일 정당의 재공천을 받아 다시 출마하였으며, 나머지 의원들은 일부(12%) 소속 정당을 변경하여 출마하기도 하였지만, 대부분 출마를 포기한 경우(51.6%)가 많았다. 또한 2006년 광역의원 선거도 총 609명의 지역구 현역 의원 가운데 무소속과 정당이 없어진 자민련 소속의 의원들을 제외한 554명을 살펴보면, 소속 정당의 재공천을 받은 경우는 36.1%에 불과하였다. 다만 재공천을 받지 못했어도 당적을 변경하여 출마한 후보(13.5%)가 2002년보다 약간 증가한 것을 발견할 수 있지만, 그러나 재출마를 포기한 경우가 다수(50.4%)였던 공통점은 바로 정당공천의 중요성을 반증해 주는 결과라 하겠다.

<표 7> 현직 정당소속 광역의원에 대한 정당의 재공천율

	2002년	2006년
재공천율	36.4% (210명)	36.1% (200명)
당적변경 출마	12.0% (69명)	13.5% (75명)
불출마	51.6% (298명)	50.4% (279명)

종합하면, 의정의 연속성이 의정 전문화에 기초가 되는 중요한 요건임을 감안할 때 한국의 심각한 지방의원 교체율은 의원 유급제가 의도한 의정의 전문성을 기대하기 힘들게 하는 것이다. 이는 2006년에 책정된 의정비가 특히 기초의원의 경우 공직의 기회비용을 낮추는 데는 미흡한 수준이었기 때문일 수도 있지만, 현직 의원에 대한 정당의 재공천이 낮았다는 데 더 큰 원인이 있었다. 요컨대 한국과 같이 지방선거에 정당이 미치는 영향이 매우 큰 상황에서, 특히 하향식 정당공천으로 현직 의원에 대한 교체가 쉽게 발생하는 경우라면 유급제의 논리만으로 의정의 연속성이 유지되기는 어렵다는 것을 뜻한다.

지방의원을 대상으로 한 2007년의 설문조사에 의하면(송광태·황아란, 2007), 현행 보수 수준의 유급제가 지방의원 출마 동기에 미친 영향은 적거나 전혀 없었다는 응답이 69%에 달하였다, 또한 의원 보수에 대해 만족하는 의원도 소수에 불과(7%)하여 대부분이 불만족(70%)한 것으로 나타났는데, 연봉의 차이를 반영하듯 특히 기초의원의 불만이(77%) 광역의원(49%)보다 높았다.

V. 결 론

지방의원의 유급제는 지방의원의 보수 인상으로 의정에 전념할 수 있는 전업직 의원, 즉 의원직을 직업으로 삼는 의원으로써 의정의 전문화를 추구하는 데 의의가 있다. 의원 유급제가 의정의 전문성을 높일 수 있다는 주요 논리는 의원의 보수인상이 의정에 전념하는 전업직 의원을 늘리며, 의정의 지속성을 높임으로써 의정의 전문성을 제고시킨다는 것이다. 따라서 의원 유급제로 기대되는 의정의 전문성은 특정 분야의 전문지식이라기보다 의정의 축적된 지식과 경험을 바탕으로 주민대표로서 요구되는 지역의 다양한 이해를 집합적으로 표출하는 능력에 관계되는 것이다. 그 점은 지방의원의 전문성을 보완하기 위해 의정지원이 더욱 강조될 필요성이 있는 이유이기도 하다.

지방의원의 보수 인상이 의정에 전념하는 우수한 인재를 유인한다는 논리는 공직진출 따른 기회비용을 고려할 때 비로소 현실화될 수 있는 문제이다. 미국의 경험적 연구에서 입증되었듯이 의원 출마나 의원직의 지속 여부에 동기부여는 그에 따르는 기회비용을 충족시킬 수 있는 보수가 가장 중요한 요인이었다. 우리나라 경우에도 유급제의 충원 효과가 광역의원 선거에서 후보 경쟁률의 상승을 비롯해 의원직에 도전하는 새로운 후보들의 수, 현직의 재출마율, 의원 교체율 등에서 찾아볼 수 있었던 것은 2006년 첫 의정비 결정에서 광역의원의 보수 인상이 컸기 때문이라 할 수 있다.

그러나 유급제의 보수 인상으로 전문직 출신의 증가에 기대를 거는 것은 공직에 진출하는 그들의 기회비용이 의원보수를 뛰어넘는 매우 높은 수준이라는 점에서 그들을 유인하기 어렵다는 것이 미국과 한국의 공통된 사례였다. 따라서 2006년 지방의원 선거에서 전문직 출신이 전혀 증가되지 않은 현상을 놓고 유급제 도입이 우수한 인재 충원의 유인책으로서 미흡했다는 평가는 사실 실현되기 어려운 기대였던 것이다. 오히려 전문직 출신의 의원들이 극소수라는 점보다 전업직 의원이 의회 구성의 다수를 이루지 못하다는 점에 주의를 기울여야 할 것이다. 앞서 강조하였듯이 의정에 전념할 수 있는 의원들이 늘어나는 것이 의정의 전문성을 높이기 위한 선결 과제이기 때문이다.

의원 보수의 상향 논리는 전업직 의원의 충원뿐 아니라 의정의 연속성과 전문성을 높이기 위한 전제이며 상근화된 의회 운영의 필요조건이라는 데 있다. 그러나 2006년 지방선거에서의 의원 교체율은 의정의 연속성과 전문성이 크게 위협받고 있는 현실을 드러내는 것이란 점에 우려가 제기된다. 특히 기초의원의 교체율이 줄어들지 않았던 것은 유급제의 의정비 책정이 미흡한 수준이었음을 반영하는 것일 수도 있지만, 지방의원의 정당 공천제가 의원 교체율을 높이는데 지대한 영향을 미쳤기 때문이었다. 선거에서 정당이 우수한 후보들을 공급하는 충원의 주요 통로이며 선거 경쟁의 주된 행위자인 것은 지방선거도 예외가 아니다. 물론 기초의원을 포함하여 전면적으로 확대된 지방선거의 정당공천제가 2006년 선거에서 후보 경쟁율을 높이는 한편 학력이 높은 후보들을 공천하고 전업직 의원의 증가를 가져온 것은 긍정적으로 평가될 수 있을 것이다.

그러나 공천의 기준과 절차가 민주적이고 공정하였는가에 대해서는 회의적인 시각이 높다. 특히 2006년 지방선거에서 광역단체장 후보를 제외한 모든 공천 권한을 시·도당에 위임하여 자율성을 높이려는 의도와는 달리, 실제 공천심사위원회의 구성과 공천의 결정과정은 지역구 국회의원 등 중앙정치의 영향력을 강화시키는 결과를 낳았다(황아란, 2006a). 그로 인해 오히려 지난 2002년에 도입되었던 상향식 경선제에서 크게 후퇴하였다는 비판이 제기되는 것이다. 현역 지방의원들이 공천에서 대거 탈락하고 출마를 포기하였던 사실이 그러한 공천과정의 문제와 무관하지 않다는 점을 고려한다면, 유급제의 충원 논리가 작동되기 위해서는 무엇보다 정당공천의 과정을 보다 투명하고 공정하게 만드는 개선 노력이 요구된다 하겠다.

결론적으로 우수한 인재들이 의회로 진출하여 전업직 의원으로 의정에 전념하고 의정의 연속성을 높이기 위해서는 의원 유급제의 보수 인상 논리가 따르지만, 한국에서 유급제의 충원 효과가 제한적인 것은 무엇보다 정당공천의 문제와 맞물려 있는 충원 구조의 한계에 기인한 바가 크다. 그 점에서 정당공천은 유급제의 충원 효과에 양날의 칼로 작용하였다고 할 수 있다. 경쟁률의 증가와 학력 상승, 전업직 의원의 충원에 긍정적인 영향을 주었지만 현역의원에 대한 낮은 재공천이 의원직의 연속성을 저해하는 주요 요인이었던 것이다. 의정의 전문성은 물론 단시일 내에 달성될 수 있는 것이 아니며, 유급제의 강화만으로 기대될 수 있는 것도 아니다. 기회비용의 차원에서 유급제의 보수 인상이 필요한 것은 사실이지만, 그와 병행하여 충원구조에 대한 개선과 다양한 의정 지원의 제도적 보완이 지속적으로 확충되어야 의정 전문화를 이룰 수 있을 것이다.

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황아란(黃雅蘭): 뉴욕주립대학교(스토니부룩)에서 정치학 박사학위를 취득하고 현재 부산대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 관심분야는 지방자치, 선거, 방법론이며, 최근 논문으로는 "영남 지역주의의 지속성과 변화: 긍정적, 부정적 정당태도를 중심으로(2008)," "기초 지방의원 선거의 중선거구제 개편과 정치적 효과(2007)," "지방의원 선거의 여성참여와 정당공천: 부산시 사례를 중심으로(2007)," "Voters and Parties in Local Elections: 1995-2006(2006)" 등이 있다.

<E-mail: ahwang@pusan.ac.kr/논문접수일: 2008. 4. 14/심사게시일: 2008. 4. 16/심사완료일 2008. 7. 15>