공공기관 BSC 도입의 효과에 관한 연구*

* “이 논문은 부산대학교 자유과제 학술연구비(2년)에 의하여 연구되었음”

The Effects of BSC Use in Public Institutions

김    인

본 연구는 우리나라 공공기관의 BSC 도입 효과를 규명하는 총괄적 평가연구이다. 이를 위해 41개의 공공기관을 표본을 선정하여 2000년부터 2007년까지 8년간의 수익률, 노동생산성, 고객만족도라는 성과의 세 차원에 관한 자료를 수집하여 비실험적설계를 통한 정책평가를 실시하여 그 효과 여부를 규명하였다. 연구결과에 따르면, 공공기관에 BSC를 도입한 결과 수익률, 노동생산성, 고객만족도의 향상에 효과가 있으며, 또한 공공기관의 수익률, 노동생산성, 고객만족도가 2000년부터 2007년까지 지속적으로 향상되었다. 공공기관의 성과는 BSC 도입여부뿐만 아니라 BSC 도입 3년 경과 여부에 의해서도 영향을 받고 있다. 통제변수로 사용된 기관규모, 기관유형, 경제상황은 공공기관의 성과에 영향을 미치지는 않았다.

주제어 : BSC, BSC 효과평가, 성과, 공공기관, 수익률, 노동생산성, 고객만족도

Ⅰ. 서  론

2005년 하반기 이후 중앙부처, 공공기관, 지방자치자단체 등 공공부문 전반에 걸쳐서 BSC (Balanced Scorecard, 균형성과표) 관련 프로젝트가 부쩍 늘어나고 있다. 기획예산처, 감사원, 행정자치부, 과학기술부, 건설교통부, 해양수산부, 여성가족부, 국가청렴위원회, 조달청 등 정부주요부처 및 공공기관의 운영에 대한 평가방식이 BSC 위주로 개편되었기 때문이다. 지방정부 중에는 경기도 부천시가 최초로 BSC를 구축한 바 있다. 그 이후 2006년부터는 부산과 대구, 광주 등 주요 지방자치단체들도 BSC에 기반을 둔 성과관리체계의 구축을 시정목표의 하나로 삼을 정도로 BSC 도입을 적극적으로 추진해 왔다. 뿐만 아니라 한국마사회, 국민연금관리공단, 도로교통안전관리공단 등의 주요 공공기관도 BSC를 도입하였다.

그런데, 우리나라의 공공부문에서 경쟁적으로 도입하고 있는 BSC도 그 도입과 적용에는 어려움이나 한계가 있다. 왜냐하면 BSC를 도입하여 적용하려면 높은 성과표준을 설정하여 실제 성과를 높일 수 있어야 하기 때문이다. 그러나 공공부문의 경우 높은 성과표준을 설정하는 데 어려움이 있을 뿐만 아니라, 공공부문은 민간부문과 달리 이윤추구를 주목적으로 하지 않는다. 즉, 기업의 경우 성과를 평가하기 위해서는 재정적 측정치가 아주 중요한데, 정부기관의 경우 재정적 측정치는 그 기관이 존재하여 서비스를 제고할 만한가를 평가하기에는 적절한 측정치가 아니다(Kaplan, 1999). 이러한 점 때문에 공공부문 조직의 경우 균형성과표의 스코어카드에 재정적 관점의 적절한 측정치를 개발하는 데 어려움이 있다. 재정적 관점은 이윤을 추구하는 기업의 경우 하나의 분명한 장기목표를 제공하지만, 공공조직의 경우 목표가 아니라 제약요인으로 작용한다. 이러한 차이 때문에 공공부문에 BSC를 도입ㆍ적용하는 데 어려움을 겪게 된다.

Kaplan(2000: 3-4)은 이런 장애요인으로서 공공부문의 경우 감시감독의 어려움, 장기적 전략 설정의 불필요성, 성과 미달성에 따른 비난, 높은 성과에 대한 유인설정 곤란, 산출결과(outcomes)의 인과관계 불분명, 여러 기관의 공동 노력을 통한 산출결과의 발생 등을 들고 있다.

공공조직은 자신들 조직의 지출을 모니터링 해야 하고 예산에 따라 지출해야 한다. 그렇다고 하여 재정지출이 얼마나 예산액에 맞게 이루어졌는가에 의해 공공조직의 성공을 측정할 수도 없고, 얼마나 지출을 억제했는가에 의해서도 성공을 평가할 수 없다. 공공조직은 얼마나 효과적이고 효율적으로 주민들의 수요에 부응했는가에 의해 그 기관의 성공을 평가할 수 있다(Kaplan, 1999: 3).

그러나 공공조직도 기업에서 개발한 다양한 관리기법이나 경영방식을 원용하여 보다 효율적인 조직으로 발전하기도 한다. 이런 관점에서 기업에서 성공적으로 개발하여 운용하고 있는 BSC를 공공부문에 도입하고 있는 것이다. 원래, 공공조직이든 민간조직이든 미래의 경쟁에서 성공하기 위해서는 스스로 변화하고 발전하지 않으면 안 된다. 그래서 조직이 많은 프로그램을 개발하여 높은 성과와 새로운 가치 창조를 추구하고 있다. 그러나 기업이든 공공조직이든 새로 실시하는 많은 프로그램은 실패한다. 왜냐하면 이런 프로그램이 조직의 전략에 전혀 연계되어 있지 않고, 재정적 성과에도 연계되어 있지 않기 때문이다. 조직이 높은 성과를 내기 위해서는 조직이 사용하고 있는 관리체계와 성과 측정방식에서 획기적인 변화가 요구된다.

이러한 맥락에서 2001년부터 우리나라 공공기관이 도입하기 시작한 BSC가 이제 거의 대부분의 공공기관에 도입되어 운영되고 있는 실정이다. 어떤 공공기관은 자발적으로 BSC를 도입하여 비교적 성공적으로 운영되고 있는 것으로 평가되고 있는데 비해 많은 공공기관은 BSC를 공공기관 운영평가점수 때문에 도입하여 형식적으로 운영되고 있다는 비판을 받기도 한다. 차제에 본 논문은 BSC 도입의 의의와 한계를 살펴보고, 이러한 BSC가 공공기관에 도입되어 운영된 결과 과연 효과가 있었는지 여부를 총괄적으로 평가하고자 한다.

공공기관이란 정부의 투자·출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립·운영되는 기관으로서 공공기관의 운영에 관한 각호의 요건에 해당하여 기획재정부장관이 지정한 기관을 의미한다. 이러한 요건으로서 ① 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관, ② 정부지원액이 총수입액의 2분의 1을 초과하는 기관, ③ 정부가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관, ④ 정부와 제1호 내지 제3호의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관, ⑤ 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두개 이상의 기관이 합하여 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관, ⑥ 제1호 내지 제4호의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 또는 설립 기관이 출연한 기관이다(공공기관 운영에 관한 법률 제4조 1항). 이에 따라 중앙정부 산하의 공공기관은 시장형 공기업(6개), 준시장형 공기업(18개), 기금관리형 준정부기관(14개), 위탁집행형 준정부기관(63개), 기타공공기관(204개)으로 구분된다(기획재정부 홈페이지, 공공기관 지정현황, www.Alio.go.kr/part2/01.jsp).

공공기관 BSC 도입의 효과에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

Ⅱ. 공공부문 BSC 도입의 의의와 효과

1. BSC 도입의 의의

기업이 종래 재정적 성과만의 측정을 통해 성과를 평가하고, 이에 따라 직원들을 통제하는 방식으로 운영하는 것은 성과관리상에 한계가 있다(Kaplan & Norton, 1996b: 6). 특히 정보화 시대의 기업들은 전통적인 물리적 유형의 자산보다도 무형의 자산, 예컨대 고급 생산품과 서비스, 동기부여가 되어 있고 기술이 있는 직원, 대응성 있고 예측 가능한 내부과정, 만족하고 충성스러운 고객 같은 것이 더욱 중요하다. 이러한 관점에서 Kaplan과 Norton은 조직의 프로그램을 조직의 비전과 전략에 연계시켜야 할 뿐만 아니라 성과 평가에 있어서 과거 성과의 재정적 측정치에 미래 성장의 동력인자인 무형적 자산을 포함시켜야 한다는 취지에서 BSC를 개발했다(Kaplan & Norton, 1996: 8).

BSC는 주로 재무적 지표들을 중심으로 하는 전통적인 관리 방법과 달리 재무적/비재무적 지표들을 모두 관리하는 것으로 전략적 분석과 운영 프로세스에 관련된 틀을 제시한다. 즉, BSC란 조직의 성과를 전통적인 재정적 관점에서 뿐만 아니라, 비재무적 관점에서의 고객, 내부기업과정(internal business process), 그리고 학습과 성장이라는 네 개의 관점에서 성과를 파악하는 균형적인 성과 관리 도구라고 간단히 정의할 수 있다. BSC에서의 네 가지 관점은 기업의 가치 창출 근원에 대한 시각을 제시해 주는데, BSC에서 설정한 관점을 통해 조직이 추구하는 가치의 원천이 어디에서 오는지 파악할 수 있게 해준다. 이런 점에서 본다면 기본적 관점은 조직 가치 창출의 원천, 또는 전략적 성과 지표들의 묶음이라고 볼 수 있다(Kaplan & Norton, 1992). 이런 맥락에서 Kaplan 과 Norton(1996a)은 BSC의 기본적인 네 가지 관점은 공공부문과 민간부문에서 공통적으로 사용될 수 있는 운영구조의 기본 골자라고 보고 있다.

대부분의 기관들이 BSC를 도입해 부서별, 팀별 혹은 개인의 인사평가 지표로 활용하고 있지만 평가는 BSC의 일부에 지나지 않는다는 것이다. BSC는 조직의 목표를 달성하게 해주는 전략을 수행하기 위한 도구이며, 평가는 목적을 달성하기 위한 하나의 수단으로 제시하고 있을 뿐이라는 것이다(Niven, 2003; 김용훈, 오영균, 2006: 256). 따라서 BSC 운영구조에서 가장 중요한 점은 설정된 조직의 비전과 전략이 명확하고 타당해야 한다는 것이다. 그리고 이러한 비전과 목표의 설정 이후 이를 달성하기 위한 과정에는 네 가지 관점이 있으며, 각 관점간의 상관관계 및 인과관계가 있다고 보고 있다. 즉, BSC의 재무, 고객, 내부기업과정, 그리고 학습과 성장이라는 네 가지 관점은 서로 인과관계에 의해 연결되어 있으며, 학습과 성장에서의 개선이 일련의 연결과정을 통해 궁극적으로 재무성과에 귀결된다는 것이다(Kaplan & Norton, 1996a; 김진환 ･ 오원선, 2003; 김진환･김경구･신홍철, 2007). 물론 비재무적 성과지표가 재무적 성과지표에 잘 연계되어야만 선행지표로서의 비재무적 성과지표가 재무적 성과지표의 개선을 가져 올 것이다(Perera et al. 1997; Bryant et al. 2004). 이런 관점에서 보면 한 가지 분명한 것은 전통적인 재무적 관점에서의 높은 성과를 지속적으로 낼 수 있도록 하기 위해서는 학습과 성장 관점, 내부기업과정 관점, 고객관점에서의 관리가 잘 이루어져야 한다는 것이다. 그리고 이런 관점 관리가 잘 이루어지기 위해서는 관점관리에 대한 평가와 이에 대한 보상을 포함하는 성과관리가 잘 이루어져야 할 것이다.

구체적인 BSC의 개별 구성요소와 이들 간의 관계에 대한 자세한 내용은 최근까지 Kaplan 과 Norton의 연구성과(1992: 1993; 1996a; 1996b; 2000; 2001; 2003; 2005)와 번역서(1998; 2001; 2004), 윤수재․김길수․강은숙.(2005), 이석환(2005a, 2005b; 2006) 등의 연구에서 논의하고 있다. 또한 허종락ㆍ박무현(2004: 187-213)은 우리나라 지방은행 34개 점포에서 회수한 설문지를 통해 BSC 각 관점 별 성과개념이 선행동인과 결과물 측정치의 인과관계로 연결됨을 확인하였다.

이원기ㆍ강호영(2007)은 고객관계관리(CRM)가 기업성과에 미치는 영향을 연구하면서 성과를 재무적 성과와 비재무적 성과로 구분하고 재무성과로서는 수익성 성과, 성장성 성과, 투자성과로 구분하고, 비재무적 성과로서 고객성과, 내부프로세스 성과, 학습 및 혁신성과로 구분하고 있다.

2. BSC 도입의 한계

민간부문에서 개발하고 발전된 BSC를 공공부문에 도입하여 성공적으로 적용하기 위해서는 공공부문 BSC 도입의 제약요인 혹은 한계에 대한 고찰이 필요하다. 민간부문은 이윤을 추구하는 조직이지만 공공부문은 이윤의 추구가 아니라 공공의 이익을 추구하는 조직이라서 두 유형의 조직들의 존재 이유가 근본적으로 다르다. 뿐만 아니라 BSC는 장기적인 비전을 설정하고 조직의 사명을 확인하여 장기 전략 목표를 설정하는 것이 중요하다. 이러한 목표를 설정하는 데 있어서 높은 성과 표준의 설정은 BSC 도입의 성패를 좌우하는 중요한 요소이다.

이러한 맥락에서 Kaplan(2000)은 공공부문에 BSC를 도입하는 데 장애요소를 여섯 가지로 들어 설명하고 있다. 첫째, 민간부문은 경영간부, 이사회, 주주 분석가들로부터 감시감독이 이루어지는 데 비해 공공부문은 선출공직자들, 의회, 위원회, 미디어, 그리고 공익단체 등 복수의 감시 눈길(multiple oversight points)이 있으나 그들 자신의 관심사(agenda)와 이해관계 때문에 이들 집단들이 서로 잘 조정하지 않게 되고 이로 말미암아 감시가 소홀해 진다. 둘째, 선출된 공직자들은 자신들의 임기 내에 해결할 수 있는 문제에 대한 관심은 크나 자신들의 임기 내에 해결할 수 없는 문제에 대한 정책적 목표를 설정하거나 해결을 시도하려고 하지 않는다. 이에 따라 공공부문의 조직들은 장기적인 전략을 가질 필요를 느끼지 못하게 되고 이것은 BSC 도입에서 장기적인 비전의 설정을 어렵게 하고 있다. 셋째, 공공부문의 조직이 성과 목표를 의욕적으로 높게 설정하여 열심히 성과달성을 위해 노력하였으나 이를 달성하지 못하면 괜히 언론에 이야기 거리가 되기 쉽다. 이런 이유 때문에 공공부문의 조직들은 가능한 높은 성과를 설정하려고 하지 않고 쉽게 목표를 달성하려는 경향이 강하다. 넷째, 공공부문의 경우 민간부문과 달리 높은 성과를 달성한 부서나 개인에게 이에 상응하는 보상을 해주기가 어렵다. 최근에 우리나라 행정부문에서 성과에 대한 보상을 차등적으로 해주는 정책을 마련하여 시행하고 있으나 민간부문에 비하면 성과에 대한 유인 설정이 쉽지 않다. 다섯째, 민간부문에서 학습과 성장 관점, 내부과정개선 관점 등은 고객 관점과 재무적 관점의 성과를 분명하게 초래하지만, 빈곤의 근절, 문맹률 개선, 장애 가족 지원, 환경보존, 취업기회 창출, 건강 개선 등 공공부문에서의 산출결과(outcomes)는 그것이 발생하는 데 수십 년은 아니라도 수년은 걸리며, 동시에 산출결과의 발생이 여러 가지 다른 요인에 의해 영향을 받는다. 따라서 성과의 인과관계가 불분명한 것은 BSC 도입의 또 다른 장애 중의 하나이다. 끝으로, 약물남용 감소, 저소득층을 위한 주택개선, 환경 개선 등 공공부문의 산출결과(outcomes)는 단일 기관의 노력에 의해 발생하기보다는 여러 수준의 기관은 물론 여러 관할구역의 기관들의 공동의 노력에 의해 발생된다는 점이다. 따라서 공공부문의 조직은 공통의 성과측정치를 개발하기가 어렵다(Kaplan, 2000: 3-4). 이러한 장애요인을 극복하기 위해서는 공공부문 간부들은 무엇보다도 책임감을 갖고 공공조직에 대한 분명한 사명과 이에 따른 장기적인 비전, 그리고 전략적 목표를 설정하는 노력을 해야 할 것이다. 또한 공공부문의 간부들은 전략적 목표에 기초하여 일단의 성과 측정치를 개발하여야 하며, 여러 관할구역이나 조직에 걸친 공통된 성과 측정치를 개발하는 법을 배워야 할 것이다. 공공부문의 각 기관은 자신들의 조직이 서비스를 제공하는 다양한 대상자들(constituents) 모두에게 골고루 서비스를 제공할 수 있도록 균형을 맞추고, 외부 관찰자들에게 각 기관의 성과를 투명하게 알리고, 동시에 분명한 재정적 유인 없이도 직원들이 성과를 높이도록 동기를 부여하는 방법을 배워야 할 것이다(Kaplan, 2000).

같은 맥락에서 김철회･조만형･김용훈(2006)은 KOTRA 등과 같이 상대적으로 명확한 목표와 고객을 지니고 있는 공기업이나 경찰청, 관세청 등 집행기능을 주된 업무로 하는 공공기관과 달리 정책기능을 주로 수행하는 중앙부처의 경우 BSC를 적용하는 데 어려움이 있다고 지적하고 있다.

기존 행정평가제도의 주요 문제점으로서 평가의 타당성 문제, 지속적 관리의 부족과 더불어 높은 성과를 올렸는데도 현장에서 직원을 격려하는 제도가 없다는 점을 들고 있다(이재실･김선엽, 2004: 269-295)

3. BSC 도입의 효과

BSC는 기업이 지속적으로 높은 재무적 성과를 내기 위해서는 전통적인 성과 측정 방식인 재무성과 측정에 한정할 것이 아니라 재무성과와 더불어 고객관점, 내부프로세스 관점, 학습과 성장관점을 성과의 차원으로 검토해야 하고 이에 따라 관리해야 한다는 것이다. 그러나 기업의 경우 종국적으로는 재무적 관점의 성과가 가장 중요하다. 공공기관의 경우 통상적으로 재무적 관점에서의 수익성과 그리고 비재무적 관점에서의 공공성을 동시에 추구하는 특성이 있으므로 성과의 측정도 이런 측면에서 검토해야 할 것이다. 물론 공공기관 중에서도 공공성을 강조하는 준정부조직이 수익성을 중요하게 고려하는 공기업의 경우처럼 ‘성과평가에서 수익률이 높게 나타나야만 성과가 높다’라고 말할 수는 없다. 실제 공공기관들의 수익률을 상호 비교하면 공기업과 준정부조직 사이에는 커다란 차이가 있을 뿐만 아니라 준정부조직이 수행하는 사업 자체가 원래 수익성이 낮거나 심지어 수익성을 추구할 수 없는 사업도 있을 수 있을 것이다. 따라서 성과평가에 있어서 수익성과 공공성 차원에서 평가한 결과를 통합하여 하나의 점수로 나타낼 수도 있겠지만, 각 차원 별로 평가한 성과의 의미를 해석해 보는 것이 중요할 것이다.

물론 BSC 도입에 따른 효과를 조직관리 상의 변화라는 측면에서 연구하기도 한다. 김경구･이주원･신홍철(2007)은 BSC 도입이 커뮤니케이션의 개선 및 이에 따른 역할갈등의 해소 여부, BSC결과와 보상과의 연계가 구성원의 직무만족에 미치는 효과 등에 대해 연구한 바 있다. 또한 이삼주･이상범(2005)은 BSC 관점에서 공공부문의 성과를 측정하는 연구를 한 바 있으며, 박해육과 동료들(2005)은 지방자치단체에서의 BSC 도입과 적용에 관한 연구를 실시한 바 있다.

(1) 수익성과 수익률

공기업의 성과는 재무적 성과와 관련하여 먼저 수익성을 들 수 있다. 공기업의 조직혁신이나 혹은 민간위탁, 민영화 등 다른 공급형태로의 전환에 따른 효과를 알아보고자 할 때 가장 먼저 따져보는 것이 수익성과 관련된 재무적 성과이다(Hoque & James, 2000; 이종천․홍미경, 2001). 기업의 재무성과를 나타내는 수익성을 측정하기 위한 지표로서 당기순이익을 자기자본으로 나눈 형평수익률(ROE: Return of Equity) 개념을 흔히 사용한다. 즉, ROE는 기업의 수익창출활동을 위해 사용된 투자자금에 대한 수익성을 측정하는 측정치로서 기업의 경영성과를 총체적으로 측정하기 위한 지표로 널리 이용되고 있는 재무비율이다(원구환, 2008: 114). 기업의 성과를 측정하는 또 다른 측정치는 총자산수익률(ROA: Return on Total Assets Ratio)이다. 이것은 투자수익률(ROI: Return of Investment)이라고도 하며 기업의 주어진 총자산을 수익창출활동에 얼마만큼 효율적으로 이용하였는가를 측정하는 측정치이다. 이 비율이 높을수록 수익성이 높고 미래의 기업성장 가능성이 큰 것으로 해석할 수 있다(원구환, 2008: 115).

우리나라에서 홍미경(2000)과 이종천･홍미경(2001)은 BSC가 성과에 미치는 영향에 대한 실증연구에서 성과변수를 기업가치, 영업이익 등으로 보고 BSC가 기업 가치에 큰 영향을 미치고 있음을 증명했다. 더구나 균형성과표의 미도입과 도입 간에는 조직성과의 차이가 분명히 발생하였으며 완전하지는 않지만 BSC가 성과개선에 긍정적 영향을 미쳤다는 것이다. 또한 김진환･김경구･신홍철(2007)은 증권거래소에 상장된 32개의 기업(BSC 도입기업 16개, 미도입 기업 16개)을 대상으로 BSC 도입에 따른 효과를 총자산이익률, 자기자본이익률, 매출이익률, 매출원가율, 재고자산 회전율 등 재무성과의 측면에서 비교 분석한 결과 재무성과의 모든 측면에서 BSC 도입 기업이 미도입기업보다 통계적으로 유의미하게 높다는 것을 밝히고 있다. 박기석･이혜진(2007)은 BSC 도입 기업은 미도입기업보다 경제적 부가가치나 추정기업 가치와 같은 회계 상의 성과지표에서 뿐만 아니라 주당순이익이나 시장 기업가치 같은 시장성과지표에서도 더 높은 성과를 나타낸다는 것을 밝힌 바 있다. Davis와 Albright(2004)는 미국의 상업은행의 9개 지점을 연구대상으로 설정하여 BSC 도입 전후의 재무성과를 비교 분석한 결과 BSC 도입지점들이 미도입지점들에 비해 상대적으로 높은 재무성과를 나타낸다는 것을 밝힌 바 있다. 이런 연구와는 달리 Ittner와 동료들(2003)이 금융회사를 대상으로 BSC 정보의 사용정도가 주가수익률에 미치는 영향을 분석한 결과 정보사용 정도는 기업의 성과에 통계적으로 유의미한 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

(2) 노동생산성

국가공기업이 공통적으로 산출하는 1인당 노동생산성(labor productivity) 즉, 노동자 1인이 일정기간 동안 산출하는 생산량 또는 부가가치는 재무적 성과의 지표로 많이 이용된다. 공공부문의 경우 공기업은 그 성격에 따라 투입물의 유형에 차이가 있으나 자본과 노동력의 투입은 공통분모라 할 수 있다(박석희, 2006a). 따라서 노동생산성은 공기업 경영평가나 경영개선 효과를 분석할 때 수익성과 함께 일반적으로 사용되는 지표이다(신열․장덕희, 2007). 더구나 비시장형이나 서비스 공기업에서는 노동이 주요한 자원이므로 노동생산성지표가 자원 활용의 지표로 사용된다. 그리고 공기업에서 노사 간의 임금협상 시 주요 근거지표로 사용하는 것은 노동생산성이므로 거의 모든 공기업의 경영공시에서 수익성과 함께 공통적으로 다루고 있다.

(3) 경영평가와 고객만족도

공기업의 경영평가는 사전적 기능으로서 경영지침의 역할도 하지만 사후적 기능으로서 공기업의 경영목표 달성도에 대한 성과감사의 특성을 가지는 경영성과를 평가하는 기준의 역할을 한다(이상철, 2007: 294). 공기업은 공공성과 기업성의 조화에 있기 때문에 민간 기업처럼 단순히 수익성의 관점에서만 평가하는 것은 바람직하지 않기 때문에 공익성과 기업성의 조화라는 측면에서 공기업의 경영평가가 이루어지고 있다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제 48조(경영실적 평가)에 의하면 ‘기획예산처장관은 기관장 계약의 이행에 관한 보고서, 경영목표와 경영실적보고서를 기초로 하여 공기업ㆍ준정부기관의 경영실적을 평가한다’고 규정하고 있어 경영평가 결과는 기업의 성과를 나타내 주는 좋은 지표라 할 수 있다. 이런 측면에서 본다면 공기업 경영평가 점수는 공기업의 성과를 나타내 주는 좋은 측정치로 사용될 수 있을 것이다. 공기업 경영평가에는 2006년 현재 경영전반에 걸친 24개 내외의 경영평가지표에 의하여 평가되고 있는데, 이에는 ‘종합경영부문’, ‘주요사업’, ‘경영관리 부문‘을 포함하여 공기업의 실적을 계량지표와 비계량지표를 통해 평가해 오고 있다(기획예산처, 2006: 9). 그러나 공기업 경영평가에는 경영의 결과로서 성과 자체를 평가하기보다는 경영관리상의 여러 특성을 모두 평가하고 있어 소위 비계량지표인 고객만족도만을 성과 평가의 대상으로 삼기도 한다. 특히 고객만족도와 같이 비재무적 성과 측정치를 재무적 성과 측정치와 함께 사용하는 경우 기업 경영에 있어서 더욱 직접적이고 즉각적인 환류를 받을 수도 있다(Barua et al., 1995). 즉, 고객만족도나 혹은 다른 비재무적 성과 측정치들은 기업이 현재 얼마나 성과향상을 위해 노력을 기울이고 있는가를 평가해 줄 수 있고, 이에 따라 경영자가 즉각 수정행동을 취할 수 있는 기회를 제공해줄 수 있다(박기석･이혜진, 2007; Rees and Sutcliffe, 1994).

이형우･임동환(2005)은 BSC의 관점에서 공기업의 재무건전성을 분석할 수 있도록 성과평가 지표를 개선하는 연구를 한 바 있다.

이상적인 경영지표는 무엇보다도 사업내용을 정확하게 반영하여 경영자에게 일관성 있는 신호를 제공해야 하며, 이를 통해 장단기 기업가치를 최대화할 수 있어야 한다는 것이다. 이러한 기능을 재무지표만으로는 충분하게 달성할 수 없으며 전략적 성과지표에 의한 비재무적 목표가 함께 포함되어야 한다는 것이다(장익환･윤여준, 2000).

종합경영부문의 경우 최고경영자의 리더십, 고객만족도 등을 평가하고, 주요사업부문의 경우 기관고유 목적 사업 및 공익성 제고를 위한 사업에 대한 평가를 하고, 경영관리 부문의 경우 인사조직 시스템, 예산재무시스템, 경영지원시스템 등의 수준과 개선 정도를 평가하도록 되어 있다(이상철, 2007: 296).

(4) 도입시기와 도입효과

많은 제도가 그렇듯이 어떤 제도가 도입되면 곧바로 효과가 나타나는 것은 아니다. 공공부문의 경우 산출결과가 나타는 데 민간부문에 비해서 기간이 좀 더 오래 걸리는 본질적인 특성이 있는데다가 BSC를 공공부문에 도입하여 적용하는 데 여러 가지 장애요인이 있다. 이런 여러 장애요인이 극복되어야만 BSC도입에 따른 효과가 나타날 것이다. 이런 점을 고려한다면 BSC도입 후의 일정한 기간이 지나고 난 후 효과가 나타난다고 보는 것이 타당할 것이다.

Pineno(2004)의 연구결과에 따르면 BSC 도입의 시간이 오래 경과한 기업일수록 높은 성과를 나타낸 것으로 분석되었다. 이것은 BSC를 도입하여 적용한 결과 나타난 문제점들을 수정하고 어느 정도 BSC가 정착한 후에 효과가 나타난다는 것을 말해 준다. 일반적으로 최소한 3년의 기간 정도는 필요하다고 볼 수 있을 것이다.

4. 공공기관 성과에 영향을 미치는 기타 요인

BSC 도입에 따른 성과를 분석하기 위해서는 다양한 조사설계가 있을 수 있으나, 실험을 할 수 있는 상황이 아니라 비실험적설계를 통해 분석하고자 하는 경우 BSC도입 여부 외에 성과에 영향을 미치는 요인에 대한 통제가 필요하다. 이러한 요인으로서 중요한 것은 기관 내부의 요인으로서 공공기관 지배구조상의 특성, 성과관리체계의 질 등 기관의 내부 관리구조상의 특성을 들 수 있다. 또한 기관의 규모와 유형, 기관의 환경요인으로서 경제상황 등도 주요 통제변수로 설정되어야 할 것이다. 그런데 기관 내의 관리체계상의 특성의 경우 몇 년의 시간이 지나면 정확한 자료를 수집하기가 극히 어렵다. 따라서 조직의 규모와 유형, 그리고 해당 연도 공공기관의 경제 활동의 환경변수로서 연도별 경제상황 등을 통제변수로 고찰할 필요가 있을 것이다.

박기석･이혜진(2007)은 'BSC 도입이 기업의 경영성과에 미치는 영향'에 관해 연구하면서 통제변수로서 과거성과, 해당산업의 성과, 부채비율, 기업규모, 성장기회 등을 설정하고 있다. 기업의 규모로는 총자산을 측정지표로 삼았으며, 각 기업 간에 총자산 규모에 차이가 크기 때문에 분석에서는 로그(log)값을 취하여 변형자료를 활용하였다.

공공기관 성과에 영향을 미치는 요인으로서 기관의 지배구조나 운영상의 요인이 영향을 미칠 수 있으나, 이와 관련한 요인은 시계열적으로 자료를 찾기가 어렵기 때문에 본 연구에서 제외하였으나, 2007년을 대상으로 한 횡단적 연구에서는 이들 요인들이 통제변수로 사용될 수 있다(김인, 2008). 방준용(2006)은 지방공기업의 성과 요인을 기획 설립단계 및 내부관리단계에서의 성과요인으로 구분하여 비교 연구한 바 있다. 또한 정부의 성과평가 강조 기조는 같은 시기에는 모든 공공기관에 공히 영향을 미치게 되며, 시계열적으로 보면 이런 기조는 곧 BSC 도입의 계기가 되기 때문에 별도로 독립변수로 설정할 필요는 없을 것이다.

왜냐하면 당시의 담당자가 계속해서 그 업무를 담당하고 있지 않는 경우도 많을 뿐만 아니라 담당자가 있다고 하더라도 과거의 상태에 관한 자료를 단지 기억에 의존하여 구한다는 것은 한계가 있다. 특히 조사대상기관에서 이들 자료를 수집하지 못하게 되면 통계처리에서 이들 기관은 분석에서 모두 제외되기 때문에 이런 변수들을 분석에 포함시키기 극히 어렵다.

(1) 조직의 규모와 유형

민간기업의 재무성과에 영향을 미치는 주요 변수 중의 하나로 조직규모를 생각할 수 있다. 그래서 민간 기업을 대상으로 하는 BSC 성과에 관한 많은 연구에서 회사의 규모를 통제변수로 설정하는 경우가 일반적이다. 이러한 조직규모를 측정하기 위해 조직의 직원 수를 사용할 수도 있으며, 물적 규모로서 총자산규모를 측정치로 사용할 수 있을 것이다. Smith (1998)는 시장상황, 제품이나 서비스전략 외에 조직규모를 재무성과에 영향을 미치는 주요 변수임을 밝힌 바 있다. 또한 Hoque & James(2000)는 미국의 66개 제조업체를 대상으로 기업의 규모, 제품전략, 시장적 지위, 그리고 BSC의 사용과 기업성과와의 상관관계를 실증적으로 연구하였다. 그의 연구결과에 따르면, 규모의 시장원리에 의해 조직의 인적, 물적 규모가 클수록 높은 성과가 필요했으며 성과전략을 새로 많이 내놓을수록 새로운 측정지표가 필요하여 BSC가 이용되었다. 또한 BSC 이용 빈도와 수준이 기업성과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으나 기업의 규모나 전략, 시장지위 등은 기업성과에 별다른 영향을 미치지 못했다는 것이다. 이것은 기업의 규모가 직접 성과에 영향을 미치지는 않으나 BSC 도입과 이용 빈도에 영향을 미쳐 간접적으로 성과에 영향을 미치는 것으로 볼 수 있다. 박기석･이혜진(2007)은 BSC 도입의 효과를 분석하는 가운데 기업의 규모가 회계적 성과, 추정기업가치, 시장성과, 초과수익률 등에 통계적으로 유의미한 영향을 미친다는 것을 밝힌 바 있다.

Schneiderman(1999)은 대기업보다 중소기업이 재무적 성과수준이 낮은 것은 규모의 경제 논리라기보다 BSC 도입과 성과의 관계에 있어 조직특성에 따른 구조적인 원인임을 지적하였다. Pineno(2004)는 미국 가전제조업체를 대상으로 BSC 도입에 따른 성과 연구를 실시한 결과 조직규모, 세일즈전략, 직원숫자, 교육수준, 관리경험에 따라 성과가 달라짐을 지적했으며 이러한 차이로 인해 BSC의 기능에 대한 평가도 달라진다는 것을 밝히고 있다. 이런 연구결과를 종합하면 BSC 도입에 따른 성과를 연구할 때 조직의 규모는 주요한 통제변수로 고려하고 있으나, 규모 자체가 BSC 도입의 성과에 영향을 미친다는 일관성 있는 결과가 나타나고 있는 것은 아니다.

조직의 유형도 공공기관의 성과에 영향을 미치는 중요한 변수이다. 본 연구에서 조직의 유형으로서 중요한 것은 공공기관의 유형이다. 공공기관의 유형에 따라 각 기관이 추구하는 가치가 다르기 때문이다. 국가공기업은 공공성보다는 상업성을 추구하며, 준정부기관은 상업성보다는 공공성을 더 추구한다. 따라서 이런 유형에 따라 수익성, 노동생산성, 고객만족도 등 공공기관이 추구하는 성과의 내용에 차이를 초래할 수 있을 것이다.

『공공기관의 운영에 관한법률』에 의해 공공기관을 국가공기업과 준정부조직으로 분류하고, 전자를 시장형과 준시장형으로, 후자를 기금관리형과 위탁집행형으로 구분하기도 한다(이상철, 2006: 42-46).

우리나라의 경우 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조에 따라 공공기관을 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 위탁집행형 준정부기관, 기금관리형 준정부기관, 그리고 기타 공공기관 다섯 가지로 분류하고 있다. 시장형 공기업은 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 85% 이상인 공기업으로 한국전력공사, 인천공항공사 등 6개 기관이다. 준시장형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업으로서 한국관광공사, 한국마사회, 한국토지공사 등 18개 기관이다. 준정부기관이란 직원 정원이 50인 이상이고, 공기업이 아닌 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정한 기관을 의미한다. 이중 기금관리형 준정부기관은 국가재정법에 따라 기금을 관리하거나, 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관으로서 신용보증기금, 근로복지공단 등 14개 기관이다. 위탁집행형 준정부기관은 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관으로서 한국가스안전공사, 한국노동교육원, 한국소비자원 등 63개 기관이다. 기타 공공기관은 공기업, 준정부기관이 아닌 공공기관으로 기은캐피탈, 예술의전당, 88관광개발, 각 대학병원 등 204개 기관이다.

영화진흥위원회는 2008년에 위탁집행형 준정부기관에서 기금관리형 준정부기관으로 변경 지정되었다(기획재정부 홈페이지, 공공기관 지정현황, www.Alio.go.kr/part2/01.jsp).

기타 공공기관 204개 기관은 각 중앙부처 산하에 소속되어 있다. 기획재정부(3), 교육과학기술부(44), 외교통상부(3), 법무부(2), 국방부(3), 행정안전부(4), 문화체육관광부(35), 농림수산식품부(9), 지식경제부(70), 방송통신위원회(4), 보건복지가족부(14), 노동부(10), 국토해양부(37), 국무총리실(24), 국가보훈처(3), 문화재청(1), 산림청(1), 중소기업청(6), 특허청(2), 금융감독위원회(19), 방위사업청(2), 공정거래위원회(1), 경찰청(1), 소방청(1).

(2) 경제상황

기업의 성과는 경제상황에 크게 영향을 받게 된다. 특히, BSC 도입에 따른 성과를 분석하는 경우 횡단적 연구에서는 별 문제가 없겠지만 종단적 연구의 경우 기업의 성과에는 기업 환경으로서 경제상황이 중요한 변수로 고려되어야 할 것이다. 이러한 경제상황은 인플레이션 정도, GNP 성장률, GDP 성장률 등을 들 수 있을 것이다. 이와 달리 구체적인 한 산업 분야의 경제적 특성을 나타내주는 지표를 통제변수로 사용할 수도 있을 것이다(박기석ㆍ이혜진(2007). 시계열적 자료나 혹은 통합자료(Pooled Data)를 사용하여 공공기관의 성과를 분석하는 경우 매 년도의 경제상황을 잘 반영하는 GNP 성장률을 통제변수로 사용하는 것이 바람직할 것이다.

박기석ㆍ이혜진(2007: 216)은 한 산업분야의 수익률은 해당 기업의 수익률에 영향을 미칠 것이므로 산업수익률(IROA)을 통제변수로 사용하였다.

Ⅲ. 연구방법 및 분석모형의 설정

1. 분석방법과 모형의 설정

본 연구는 과학적 연구 방법을 이용하여 BSC 도입의 효과를 규명하는 것이다. 즉, 성과 혹은 효과를 나타내는 객관적 결과가 BSC 도입에 따른 것인지를 인과적으로 규명하는 것이다. 최근에 공무원들이나 조직 구성원들의 인식에 바탕을 두고 성과 여부를 판단하는 연구가 많으나, 본 연구와는 연구방법이나 사용하는 자료 등에 있어서 근본적으로 다르다. 흔히 정책의 효과 분석에서 정책을 시행하기 전과 시행한 후의 효과를 비교하여 시행 후 효과가 증진되었는지를 규명함으로써 효과 여부를 판단한다. 이런 경우 DID(Difference in Difference) 분석을 통해 할 수 있으나(Park, 2008: 324), 비교집단의 동질성을 확보할 수 있어야 분석결과를 신뢰할 수 있다. 일반적으로 정책효과 평가에 있어서 무작위실험(RCT)과 준실험(Q/E)의 방법이 많이 사용될 수도 있으나(김명수, 2008: 13-41) 이런 경우 사전에 그 효과 평가를 염두에 두고 정책 실험을 실시하는 경우에만 가능하다. 그러나 정책이 이미 실시되고 난 후 사후적으로 정책효과를 평가하기 위해서는 비실험적 설계의 방법에 의존하기도 한다. 비실험적 설계를 통한 정책효과 평가 연구의 예로서는 미국 주정부의 음주운전 규제정책의 효과를 평가한 연구(박중훈, 1993: 99-118), 자율관리어업 시범사업 정책효과평가(김인, 2004), 자율관리어업 정책집행효과(Kim, 2005), 노인일자리사업의 의료비 절감효과(이석원, 임재영, 2007) 등을 그 예로 들 수 있다. 박중훈의 연구에서는 이 연구에서 비록 특정 주의 시계열적인 자료는 이용하지 않고 많은 주의 횡단적 연구를 통해 음주운전규제정책의 효과를 평가하고 있다. 김인의 연구(2004)는 횡단적 연구로서 자율관리어업시범사업 참여 여부를 정책변수로 설정하고, 환경적 변수와 물리적 특성을 나타내는 변수들을 통제변수로 설정하여 회귀분석을 통해 효과여부를 분석하였다. 이석원ㆍ임재영의 연구에서는 2001년부터 2006년까지 5년간 1,055명 노인들의 의료서비스 이용 자료를 통해 패널 데이터 형태로 구조를 변경하여 총 6,330개의 데이터를 생성하여 분석하였다. 이 분석에서 노인의 연령효과(age effects), 사업참여 연도에 따른 의료비절감 효과인 코호트 효과(cohort effects), 데이터 측정년도에 따른 시간적 효과(time effects) 등을 통제변수로 사용하였다(이석원, 임재영, 2007: 396).

이런 연구로서는 정부기관 BSC 성과에 대한 진단과 평가를 공무원들의 인식에 바탕을 두고 분석한 연구나(하미승, 우은정, 2008) 혹은 공공부문과 민간부문의 성과관리 도입이 조직성과 향상에 미치는 요인을 비교한 연구(이창길, 2007), 공공부문 성과관리제도의 수용성과 효과성 인식에 관한 연구(국경복ㆍ목진휴ㆍ이석환, 2007) 등을 들 수 있다.

그렇지 않을 경우 성숙효과, 역사요인, 인공회귀, 대상집단의 상실 등의 내적 타당성의 문제가 제기 될 수 있는 한계가 있다(Cook and Campbell, 1979: 99-102).

정책변수로는 간주규정, 조기호흡측정, 징역형 및 행정면허정지 변수들은 모두 모조변수(dummy variable)로 설정하였다. 그 외에 실업율, 음주량, 주행량 및 체포율, 교통체증 등을 환경변수로서 통제변수로 설정하였다.

그러나 BSC 도입의 효과 분석에서는 통제집단을 설정하기에 어려움이 있다. 왜냐하면 현재 BSC를 도입하지 않은 공공기관은 최근에 설립되었거나 혹은 아주 작은 규모의 기관 몇 개를 제외하면 없기 때문이다. 따라서 조사대상 공공기관의 성과와 관련변수들에 관한 시계열적 자료를 사용하여 회귀분석을 함으로써 도입의 효과를 규명할 수 있다. 이것은 일종의 비실험적 설계에 의한 정책영향을 평가하는 방법이다. 즉, 2000년 BSC를 도입하던 초기부터 현재까지 모든 공공기관들의 성과를 BSC 도입 전후로 구분하여 비교 분석함으로써 BSC 도입 효과를 분석할 수 있다. 이 경우에 있어서도 시계열적인 자료를 사용함으로써 그 기간 동안의 성숙효과나 역사적요인 등의 외부변수 효과를 통제할 필요가 있을 것이다.

본 연구는 BSC를 도입한 기관의 직원들을 대상으로 그들의 인식에 기초하여 BSC도입이 효과가 있는가 여부를 묻는 방법을 통해 성과를 평가하는 연구와는 다르다(이창길, 2007: 55-86).

공기업의 경영평가제도가 조직의 생산성에 미친 영향을 분석한 박석희(2006a, 2006b)의 연구도 비실험적 설계를 바탕으로 하여 정책효과를 분석하고 있다. 즉, 조사대상 기관의 효과성 자료를 경영평가제도의 개선 전후로 구분하고, 이를 모조변수로 사용하여 회귀분석을 통해 경영평가제도가 조직의 생산성에 미친 영향을 분석하고 있다.

이러한 맥락에서 BSC 도입의 효과를 분석하기 위해 공공기관의 성과를 종속변수로 설정하고, 각 연도별 경제성장률, 조직의 규모, 조직의 유형 등을 통제변수로 설정하여 회귀모형을 작성하면 다음 <그림 1>과 같다.

<그림 1> BSC 도입의 효과 분석 회귀모형

Y=a+b1X1=b2X2+b3X3+b4lnX4+b5X5

종속변수 Y : 공공기관의 성과(수익률, 노동생산성, 고객만족도)

독립변수 X1*: BSC 도입 여부,

통제변수 X2 : 경제성장률, 통제변수, X3*: 조직의 유형(공기업, 준정부조직),

통제변수 X4: 조직의 인적규모(ln), 통제변수 X5*: BSC 도입시기

(* 은 모조변수임. )

2. 자료수집 및 변수 측정 방법

먼저, 본 연구에서 분석하고자 하는 공공기관의 성과 차원은 위의 모형에서 볼 수 있듯이 수익률, 노동생산성, 고객만족도이다. 앞의 두 가지는 재무성과의 주요 측정치이며, 고객만족도는 비재무 성과의 주요 측정치이다. 본 연구에서는 수익률은 당기순이익을 총자산으로 나누어 100을 곱하여 산출한 총자산수익률(ROA: return on asset)을 통해서 측정한다. 왜냐하면 공공기관의 경우 당해 기간의 자산에 관한 정보는 공시되고 있으나 특정기간의 투하 자본에 관한 정보는 공시하고 있지 않기 때문이다. 이러한 성과 자료는 기획재정부의 알리오시스템을 통해 각 공공기관의 2000년부터 2007년까지의 성과 자료를 통해 수집한다(http://www.alio.go.kr).

공공기관의 성과를 설명하는 독립변수인 BSC 도입여부는 모조변수(dummy variable)로서 해당 공공기관이 BSC를 도입한 이후의 연도는 ‘1’, 그 전의 해는 ‘0’으로 처리한다. 통제변수로서 가장 중요한 변수인 경기상황은 해당연도의 GNP성장률을 사용한다. 따라서 같은 연도의 모든 공공기관의 경제성장률은 같은 값을 갖는다. 조직의 유형은 공기업 ‘1’, 준정부조직 ‘0’으로 처리한다. 조직의 규모는 직원수를 측정치로 사용하나, 기관 간에 직원의 수에 대한 편차가 워낙 커서 자연 로그(ln)를 통해 지수전환을 하여 사용하고자 한다.

각 연도별 우리나라 경제성장률은 2000년 8.5% 2001년 3.8%, 2002년 7.0%, 2003년 3.1%, 2004년 4.7%, 2005년 4.2%, 2006년 5.0%, 2007년 4.9%이다(한국은행 경제통계연보, 2000-2007).

연구대상 공기업은 공공기관 운영에 관한 법률에서 규정하고 있는 공기업 및 준정부기관 102개(2008년 1월 기획재정부 고시기준)이다. 유형별로 분류해 보면 시장형 공기업 6개, 준시장형 공기업 18개, 기금관리형 준정부기관 13개, 위탁집행형 준정부기관 65개이다. 이들 기관 중 표본을 선정하여 102개 공공기관 중 41개 공공기관을 표본으로 추출하여 지난 8년간 공공기관의 성과에 관한 자료를 수집하였다.

-BSC 도입은 공공기관의 의무사항이 아니고, 정부의 권고 사항이다. 다만 경영평가 시에 가산점을 주는 유인책으로 사용되고 있다. 따라서 BSC도입 현황에 관해 정부에서 공식적으로 밝힌 자료는 없다. 본 연구에서 조사한 바에 의하면 2007년 12월 기준으로 부산항만공사, 인천항만공사, 인천국제공항공사, 산재의료관리원, 제주국제자유도시개발센터, 한국주택금융공사를 제외한 96개 공기업이 BSC를 도입하고 있다.

공기업 중 가장 먼저 균형성과표(BSC)를 도입하고, 양적․질적으로 높은 운영수준을 유지하고 있는 곳은 대부분 기존의 정부투자기관들이다(이장재･김재영･김현민, 2003). 정부투자기관의 BSC 도입은 2001년도 전후에 시작됐으며, 대표적인 성공사례로 대한무역투자진흥공사(KOTRA),　한국조폐공사,　한국토지공사를 들 수 있다(장덕희․신열, 2006; 한국생산성본부, 2006).

시장형공기업(4개기관): 한국가스공사, 한국전력공사, 인천공항공사, 한국공항공사, 준시장형 공기업,(11개 기관): 한국조폐공사, 한국관광공사, 한국마사회, 대한광업진흥공사, 대한석탄공사, 한국석유공사, 대한주택공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국철도공사, 한국토지공사, 기금관리형 준정부기관(6개 기관): 신용보증기금, 예금보험공사, 공무원연금관리공단, 국민연금관리공단, 사립학교교직원연금관리공단, 기술신용보증기금, 위탁집행형 준정부기관 (20개기관): 농수산유통공사, 한국농촌공사, KOTRA, 대한지적공사, 한국전기안전공사, 한국가스안전공사, 국립공원관리공단, 국민건강보험공단, 교통안전공단, 환경관리공단, 산업인력공단, 한국소비자원, 한국과학재단, 한국철도시설공단, 에너지관리공단, 한국산업단지공단, 한국장애인고용촉진공단, 독립기념관, 도로교통안전관리공단, 한국환경자원공사.

공공기관 재무성과로서의 수익률, 노동생산성, 그리고 비재무성과로서의 고객만족도 점수에 관한 자료는 기획예산처 공기업 경영평가자료 및 보고서와 정부 공공기관 경영정보 알리오시스템(ALIO: http://www.alio.go.kr)을 이용하였다.

알리오시스템은 공공기관의 경영정보를 통합하여 공개하는 시스템이다. 공공기관의 경영현황을 일반 국민들에게 투명하게 공개하여 국민에 의한 상시 감독시스템을 마련하자는 취지에서 구축된 알리오시스템은 현재 297개 공공기관의 27개 항목, 100여개 경영정보를 공개하고 있다. 알리오시스템은 2005년 12월에 공공기관 경영정보공개시스템(PUBMIS)을 전신으로 처음 개통되어 300여개 공공기관의 기본적인 경영정보를 표준화하여 공개하고 있다. 2007년 4월 1일에는 공공기관의 운영에 관한 법률이 시행됨에 따라 공공기관의 범위가 확정되었고, 모든 공공기관에 통합 경영공시가 법적으로 의무화되었다.

Ⅳ. 공공기관 BSC 도입의 효과 분석

공공기관 BSC 도입의 효과를 분석하기 전에 조사대상 공공기관의 전반적인 성과 추이를 살펴볼 필요가 있다. 따라서 2000년부터 2007년까지 각 기관 및 각 기관유형별의 수익률, 노동생산성, 고객만족도의 추이를 살펴보고자 한다.

1. 공공기관별 및 공공기관 유형별 성과 추이 분석

먼저, 분석대상 공공기관 102개 중 표본으로 선정된 41개 기관을 대상으로 2000년부터 2007년까지의 기관유형별 평균 당기순이익, 평균 수익률, 평균 노동생산성, 평균고객만족도의 변화 추이를 알아보면 아래 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 공공기관의 수익률(ROA) 변화 추이(2000-2007)

* 좌상: 공공기관 유형별 당기순이익, 우상: 공공기관 유형별 자산수익률 평균(%)

* 좌하: 공공기관 유형별 노동생산성 평균(백만원/인) 우하: 유형별 고객만족도 평균(100점만점)

* 자료: 공공기관의 연도별 결산서 및 경영실적보고서, 경영평가결과보고서(2001-2007)를 통해 작성.

위의 좌상의 그림에서 기관유형별 당기순이익을 보면 시장형 공공기관의 당기순이익은 준시장형이나 혹은 다른 공공기관에 비해 절대적으로 큰 것으로 나타났으며, 반대로 위탁집행형의 당기순이익이 가장 작은 것으로 나타났다. 이러한 당기순이익은 총자산이 고려되지 않고 작성된 것으로 공공기관의 성과 지표로 삼고 있는 자산수익률 계산의 기초 자료가 되고 있다. 당기순이익을 총자산으로 나눈 자산수익률을 보면 시장형과 준시장형 사이에는 커다란 차이가 나지 않는다. 우상의 그림에서 자산수익률을 보면, 조사대상 준시장형 공공기관들의 경우 2000년부터 수익률이 지속적으로 증가하고 있으며 2007년에는 11%를 상회하고 있어 조사대상 공공기관 중 가장 높은 수익률을 나타내고 있다. 또한 시장형 공공기관들의 경우에도 시장형 공공기관과 마찬가지로 수익률이 지속적으로 증가하고 있으며, 상대적으로 높은 수익률을 나타내고 있다. 기금관리형은 수익률이 2000년부터 2007년까지 지속적으로 완만하게 증가하고 있다. 위탁집행형 공공기관의 경우 상대적으로 가장 낮은 수익률을 나타내고 있으나 2002년을 제외하면 매년 지속적으로 증가하고 있다.

좌하단의 그림을 보면 시장형 공기업이 노동생산성의 가장 높은 증가율을 보이고 있으며, 준시장형 공기업, 기금관리형 준정부조직, 위탁집행형 준정부조직도 노동생산성의 높은 증가율을 나타내 보이고 있고, 2007년 현재 노동생산성도 비슷한 수준을 보이고 있다. 우하단의 공공기관 유형별 고객만족도를 보면 시장형 공기업이 가장 높은 고객만족도를 보이고 있으며, 2003년과 2004년을 제외하면 2000년 이래 매년 증가하고 있어 2007년에는 84점을 나타내고 있다. 준시장형 공기업, 기금위탁형 준정부기관, 위탁집행형 준정부기관은 매년 고객만족도가 꾸준히 증가하고 있으나, 위탁집행형 준정부기관이 상대적으로 가장 낮은 고객만족도를 나타내 보이고 있으며, 2007년의 경우 겨우 68점을 나타내고 있다. 고객만족도 측면에서 기관유형에 따라 상당한 차이가 나타나는 것을 쉽게 알 수 있다.

이러한 분석결과를 통해서 보면 조사대상 41개 공공기관의 경우 수익률, 노동생산성, 고객만족도라는 세 차원의 성과가 2000년부터 2007년까지 지속적으로 개선되고 있음을 알 수 있다. 특히 앞에서 분석했듯이 시장형과 준시장형 공기업은 수익률이 2000년에 5-6%이던 것이 2007년에는 10%를 상회하는 등 크게 증가하였으며, 노동생산성도 네 가지 유형의 공공기관에서 다 같이 크게 증가하였음을 알 수 있다.

2. BSC 도입의 효과 분석

먼저, BSC 도입의 효과를 분석하기 위해 2000년부터 2007년 사이에 BSC를 도입한 한 후의 공공기관의 성과와 도입하기 전의 공공기관의 성과를 구분하고, 이 두 집단 사이의 재무성과와 비재무성과의 차이를 분석한 것은 아래 <표 1>과 같다.

공공기관의 BSC 도입시기는 기관 마다 다르다. 기관 유형별 BSC 도입 평균시기를 계산 해보면 시장형 공기업(4개)은 2004년(2004.3년), 준시장형 공기업(11개)은 2004년(2004.4년), 기금관리형 준정부기관(6개)은 2006년(2005.8년), 그리고 위탁집행형 준정부기관(20개)은 2006년(2006.2년)이다.

<표 1> BSC 도입 전/후 효과 차이검증

		BSC 도입 시기	표본 수	평균*	t	유의확률
재무성과	수익률	도입 전	196	0.02487	5.937	0.001
		도입 후	132	0.06933
	노동 생산성	도입 전	196	386.2837	5.087	0.015
		도입 후	132	5832.2865
비재무 성과	고객 만족도	도입 전	196	67.8200	6.902	0.000
		도입 후	132	79.2311

* 수익률은 비율이며, 노동생산성은 단위가 백만 원이며, 고객만족도는 100점 만점임.

위의 <표 1>에서 보면, 먼저 수익성의 경우 BSC 도입 전의 경우 수익률이 0.02487인데 비해, BSC 도입 후의 경우 수익률이 0.06933으로 나타나 약 2.8배 증가했으며, BSC 도입 전후의 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미한 것으로 나타났다. 노동생산성의 경우 BSC 도입하기 전의 경우 386.2837인데 비해, BSC 도입 후 노동생산성이 5832.2865로 나타나 약 15.10배나 증가하였으며, 두 집단 사이의 이런 차이는 통계적 유의수준 .05에서 유의미한 것으로 나타났다. 고객만족도의 경우 BSC 도입 후에는 79.2311점으로 나타났으나, BSC 도입 전에는 67.8200점으로 나타나 약 1.17배 증가하였으며, 두 집단 사이의 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미한 것으로 나타났다.

그런데, 이런 분석결과가 하나의 사례나 몇몇 기업을 대상을 분석한 결과가 아니라 많은 기업들을 대상으로 분석한 것이어서 BSC도입에 따른 차이라고 추론해볼 수도 있으나 반드시 BSC의 도입에 따른 차이라고 단정 지을 수는 없을 것이다. 따라서 성과에 영향을 미칠 수 있는 기관의 특성이나 혹은 기관의 외부 경제상황 등을 통제하고 분석해 볼 필요가 있을 것이다.

본 연구에서 BSC 외의 외부 변수의 통제를 위해 통제집단을 설정하려고 하였으나, 대부분의 공기업이 BSC를 도입하였고, 도입하지 않은 기업은 공기업 설립 기간이 몇 년 되지 않았거나 혹은 아주 작은 규모의 공기업이어서 조사 대상 공기업과 BSC 외의 다른 측면에서 차이가 많이 나서 통제집단으로서의 기능을 할 수 없어 비교집단으로 설정하지 못하였다. 본 연구에서의 차이가 BSC 도입의 차이가 아니면 다른 주요 원인은 시간의 경과에 따른 성숙효과 때문일 수 있을 것이다

3. 공공기관의 특성별 BSC 도입효과 차이 분석

BSC가 도입된 공공기관의 경우 도입시기, 도입동기, 조직유형 등에 따른 효과의 차이를 분석한 결과는 <표 2>와 같다.

<표 2> BSC 도입시기ㆍ조직유형별 효과 차이검증

성과	특성	BSC 도입시기	표본수	평균	t	유의확률
수익률	도입시기	3년이상	98	0.09825	6.101	0.000
		3년미만	230	0.03725
	조직유형	공기업	120	0.07701	5.865	0.000
		준정부기관	208	0.02098
노동 생산성	도입시기	3년이상	98	724.8364	10.328	0.000
		3년미만	230	459.3946
	조직유형	공기업	120	644.2500	7.215	0.000
		준정부기관	208	486.5200
고객만족도	도입시기	3년이상	98	83.2100	3.121	0.025
		3년미만	230	79.9652
	조직유형	공기업	120	83.6250	5.956	0.000
		준정부기관	208	77.1200

*수익률은 비율이며, 노동생산성은 단위가 백만 원이며, 고객만족도는 100점 만점임.

위의 <표 2>에서 보면, 먼저 수익률의 경우 도입시기가 3년 이상 된 공공기관의 경우 수익률이 0.09825, 도입시기가 3년 미만인 공공기관의 경우 수익률이 0.03725로 나타나 BSC를 도입한지 3년 이상 된 기관의 경우가 그렇지 않은 기관에 비해 수익률이 2.64배 가량 높은 것으로 나타났다. 또한 수익성을 추구하는 공기업의 경우 수익률이 0.07701로 나타난 것에 비해 공공성을 추구하는 준정부기관의 경우 수익률은 0.02098로 나타나 공기업이 준정부기관보다 3.67배 높은 수익률을 나타내고 있다. 그리고 도입 시기나 조직유형에 따른 이런 수익률의 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미한 것으로 나타났다.

또한 노동생산성의 경우에 있어서 BSC를 도입한 지 3년 이상 된 공공기관의 생산성은 724.8364백만 원인데 비해 3년 미만인 공공기관의 경우 459.3946백만 원으로 나타나 3년 이상 된 공공기관이 그렇지 않은 기관에 비해 1.58배가량 높은 것으로 나타났다. 또한 공기업은 644.2500백만 원인데 비해 준정부기관은 486.5200으로 나타나 공기업이 준정부기관보다 약 1.32배 높은 것으로 나타났다. 그리고 노동생산성에 있어서 도입 시기나 조직유형에 따른 이런 차이는 통계적 유의수준 .001에서 유의미하다.

끝으로, 고객만족도의 경우 BSC 도입 3년 이상 된 공공기관의 경우 고객만족도는 83.21점으로 나타나고 있는데 비해, 3년 미만인 공공기관의 경우 고객만족도가 79.97점으로 나타나고 있어 BSC도입 시기가 3년이 지난 기관과 3년이 지나지 않았거나 혹은 도입하지 않은 기관에 비해 고객만족도가 약 1.04배(3.24점 정도) 높은 것으로 나타났으며, 이런 차이는 통계적 유의수준 .05에서 유의미하다. 또한 공기업의 경우 고객만족도가 83.6250인데 비해 준정부기관의 경우 77.1200으로 나타나 공기업이 준정부기관보다 1.08배(6.51점 정도) 높은 것으로 나타났으며 두 집단 사이에는 유의수준 .001에서 고객만족도에 차이가 난다고 할 수 있다.

위의 분석을 통해서 보면 공기업과 준정부기관 사이에 3.67배의 수익률에 차이가 나서 가장 차이가 많이 난다. 반면에 BSC 도입 시기에 따른 고객만족도에 있어 BSC 도입 3년 이상 된 공공기관과 3년 미만 공공기관 사이에 1.04배의 고객만족도 차이가 나서 가장 적게 차이가 나고 있다. 그러나 수익률, 노동생산성, 고객만족도에 있어서 조직유형은 물론 BSC 도입 시기에 따라 통계적으로 유의미한 차이를 보이고 있다.

4. BSC 도입이 수익률에 미치는 효과 분석

BSC 도입의 효과를 알아보기 위해 수익률을 종속변수로 설정하고, BSC 도입 여부를 정책변수로서 설정하고, 조직규모, 조직유형, 도입 시기, 경제상황 등을 통제변수로 설정하여 회귀 분석을 한 결과는 다음 <표 3>과 같다. 이러한 분석을 위해 2000년부터 2007년까지 8년 간 41개 공공기관의 수익률에 관한 자료를 수집하여 분석하였다.

<표 3> BSC 도입여부가 공공기관의 수익률에 미치는 영향 분석

		B	표준오차	베타	t	유의확률	공선성 통계량
							공차한계	VIF
( 상 수 )		3.583	.023		61.927	.000
정책변수	도입여부*	.921	.070	.502	12.754	.000	.921	1.926
통제변수	도입시기*	.182	.057	.082	2.523	.015	.910	1.998
	조직규모**	3.991E-02	.101	.014	.388	.702	.966	1.011
	조직유형*	.110	.081	.053	1.400	.162	.982	1.024
	경제성장	-2.688E-02	.072	-.013	-.479	.697	.885	1.136
Adjusted R2 = .269, Durbin-Watson = 2.084, N: 328 *: 모조변수로서 1의 값을 갖는 각 변수는 도입완료, 3년 이상, 공기업이다. **: 자연로그(ln)로 전환하였음.

위의 표에서 보면 BSC 도입 여부는 공공기관의 수익률에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 도입한 공공기관은 도입하지 않은 공공기관보다 평균적으로 수익률이 0.921 정도 높은 것으로 나타났다. 그리고 이 변수는 수익률을 설명하는 가장 중요한 하나의 변수로 나타났다(β=.502). 또한 도입 시기 역시 공공기관의 수익률을 설명하는 중요한 변수 중의 하나로 나타났다(β=.082). 즉, 도입시기가 3년 이상 지난 공공기관은 그렇지 않은 공공기관에 비해서 수익률이 0.182 정도 높은 것으로 나타났다. 그러나 조직 규모나 조직유형, 경제성장 등의 변수는 수익률에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 통해서 보면 2001년부터 BSC를 도입하여 운영하고 있는 공공기관의 경우 조직의 특성과 기업환경으로서 매년 달라지는 경제상황을 고려한다고 하더라도 BSC를 도입한 후 수익률이 .921 정도 높아지는 효과가 있다고 볼 수 있다. 이모형에 포함된 변수들을 통해 상기모형은 공공기관의 수익률을 26.9% 설명하고 있으며, 모형에 포함된 변수간의 다공선성의 문제와 Dubin-Watson 의 통계량이 2.084이므로 유의수준 1%에서 계열상관이 존재하지 않는다고 할 수 있다.

5. BSC 도입이 노동생산성에 미치는 효과 분석

BSC 도입이 노동생산성에 미치는 효과를 알아보기 위해 노동생산성을 종속변수로 설정하고, BSC 도입 여부를 정책변수로서, 조직규모, 조직유형, 도입 시기, 경제성장률 등을 통제변수로 설정하여 회귀 분석을 한 결과는 다음 <표 4>와 같다. 이러한 분석을 위해 2000년부터 2007년까지 8년 간 41개 공공기관의 노동생산성에 관한 자료를 수집하여 분석하였다.

<표 4> BSC 도입여부가 공공기관의 노동생산성에 미치는 영향 분석

		B	표준오차	베타	t	유의확률	공선성 통계량
							공차한계	VIF
( 상 수 )		3.172	.054		49.234	.000
정책변수	도입여부*	.892	.074	.481	12.847	.000	.942	1.725
통제변수	도입시기*	.172	.071	.102	3.002	.012	.923	1.856
	조직규모**	1.892E-02	.101	.004	.133	.894	.951	1.289
	기관유형*	.126	.073	.049	1.286	.211	.932	1.933
	경제성장률	-1.127E-02	.098	-.009	-.159	.859	.871	1.480
Adjusted R2 = .258 , Durbin-Watson = 2.012, N: 328 *: 모조변수로서 1의 값을 갖는 각 변수는 도입완료, 3년 이상, 공기업이다. **: 자연로그(ln)로 전환하였음.

위의 표에서 보면 BSC 도입 여부는 공공기관의 노동생산성에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 도입한 공공기관은 도입하지 않은 공공기관보다 평균적으로 노동생산성이 0.892 정도 높은 것으로 나타났다. 그리고 이 변수는 노동생산성을 설명하는 가장 중요한 하나의 변수로 나타났다(β=.481). 또한 도입 시기 역시 공공기관의 노동생산성을 설명하는 중요한 변수 중의 하나로 나타났다(β=.102). 즉, 도입시기가 3년 이상 지난 공공기관은 그렇지 않은 공공기관에 비해서 노동생산성이 0.172 정도 높은 것으로 나타났다. 그러나 조직 규모나 조직유형, 경제성장 등의 변수는 노동생산성에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 통해서 보면 BSC를 도입하여 운영하고 있는 공공기관의 경우 조직의 특성과 경제상황을 고려한다고 하더라도 BSC를 도입한 후 노동생산성이 .892 정도 높아지는 효과가 있다고 볼 수 있다. 이모형에 포함된 변수들을 통해 상기모형은 공공기관의 수익률을 25.8% 설명하고 있으며, 모형에 포함된 변수간의 다공선성의 문제와 Dubin-Watson 의 통계량이 2.012이므로 유의수준 1%에서 계열상관이 존재하지 않는다고 할 수 있다.

6. BSC 도입이 고객만족도에 미치는 효과 분석

BSC 도입이 고객만족도에 미치는 효과를 알아보기 위해 고객만족도를 종속변수로 설정하고, BSC 도입 여부를 정책변수로서, 조직규모, 조직유형, 도입 시기, 경제상황 등을 통제변수로 설정하여 회귀 분석을 한 결과는 다음 <표 5>와 같다. 이러한 분석을 위해 2000년부터 2007년까지 8년 간 41개 공공기관의 고객만족도에 관한 자료를 수집하여 분석하였다.

<표 5> BSC 도입여부가 공공기관의 고객만족도에 미치는 영향 분석

		B	표준오차	베타	t	유의확률	공선성 통계량
							공차한계	VIF
( 상 수 )		3.868	.023		48.926	.000
정책변수	도입여부*	.930	.074	.501	13.661	.000	.989	1.211
통제변수	도입시기*	.155	.079	.100	3.112	.035	.953	1.845
	조직규모**	-2.121E-02	.112	-.011	-.228	.840	.943	1.784
	조직유형*	.112	.092	.066	1.559	.120	.921	1.991
	경제성장률	-5.338E-02	.066	-.028	-.789	.461	.903	2.349
Adjusted R2 = .247 , Durbin-Watson = 2.001, N: 328 *: 모조변수로서 1의 값을 갖는 각 변수는 도입완료, 3년 이상, 공기업이다. **: 자연로그(ln)로 전환하였음.

위의 표에서 보면 BSC 도입 여부는 공공기관의 고객만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 도입한 공공기관은 도입하지 않은 공공기관보다 평균적으로 고객만족도가 0.930 정도 높은 것으로 나타났다. 그리고 이 변수는 고객만족도를 설명하는 가장 중요한 하나의 변수로 나타났다(β=.501). 또한 도입 시기 역시 공공기관의 고객만족도를 설명하는 중요한 변수 중의 하나로 나타났다(β=.100). 즉, 도입시기가 3년 이상 지난 공공기관은 그렇지 않은 공공기관에 비해서 고객만족도가 0.155 정도 높은 것으로 나타났다. 그러나 조직 규모나 조직유형, 경제성장률 등의 변수는 고객만족도에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지는 않는 것으로 나타났다. 이러한 분석결과를 통해서 보면 2001년부터 BSC를 도입하여 운영하고 있는 공공기관의 경우 조직의 특성과 기업환경으로서 매년 달라지는 경제상황을 고려한다고 하더라도 BSC를 도입한 후 고객만족도가 .930 정도 높아지는 효과가 있다고 볼 수 있다. 이모형에 포함된 변수들을 통해 상기모형은 공공기관의 고객만족도를 24.7% 설명하고 있으며, 모형에 포함된 변수간의 다공선성의 문제와 Dubin-Watson의 통계량이 2.001이므로 유의수준 1%에서 계열상관이 존재하지 않는다고 할 수 있다.

7. 분석결과의 종합적 논의

본 연구는 BSC 도입이 공공기관의 성과, 즉 수익률, 노동생산성, 고객만족도 증진에 유의미한 영향을 미치는가를 규명하는 과학적 성격의 연구이다. 본 연구를 위해서 41개 기관의 8년 간의 성과자료와 그리고 관련되는 통제변수의 자료를 통해 BSC 도입의 효과를 분석한 것이다. 본 연구를 통해서 나타난 연구결과를 바탕으로 다음과 같은 점에서 몇 가지 논의해 볼 수 있다.

첫째, 공공기관의 경우 직원의 수, 인건비, 부채의 급격한 증가 등 방만한 운영에 대한 비판이 쏟아지고 있다. 그러나 조사대상 41개 공공기관의 경우 수익률, 노동생산성, 고객만족도라는 세 차원의 성과가 2000년부터 2007년까지 지속적으로 증진되고 있다. 특히, 앞에서 분석했듯이 시장형과 준시장형 공기업은 수익률이 2000년에 5-6%이던 것이 2007년에는 10%를 상회하는 등 크게 증가하였으며, 노동생산성도 네 가지 유형의 공공기관에서 다 같이 크게 증가하였다. 이런 성과의 증진은 공공기관의 방만한 운영이라는 비난에도 불구하고 공공기관의 개혁이라는 차원에서 BSC 도입을 통한 경영개선을 추진한 결과로 나타난 것으로 추론해 볼 수 있다.

2002년에 직원의 숫자가 19만 4160명이던 것이 2006년에는 27만 6864명으로 증가하였으며, 인건비가 2002년에는 7조 4413억 원이던 것이 2006년에는 13조 3030억 원으로 증가하였으며, 부채가 2002년에 300조3381억 원이던 것이 2006년에는 410조 3937억 원으로 증가하였다(조선일보, 2007.12.22. p. A22).

둘째, 한국의 공공기관에 BSC를 도입한 결과 수익률, 노동생산성, 고객만족도의 증진에 유의미한 영향을 미치고 있어, 공공기관의 BSC 도입은 성과 증진에 효과가 있다고 볼 수 있다. 이러한 연구결과는 Kaplan과 Norton(1992)의 주장을 잘 뒷받침해 주고 있다. 그들이 공공부문에 BSC를 도입하는 경우 여러 가지 장애가 있다고 지적한 바 있으나, 이와 같은 효과가 나타난 것은 분석 대상이 공기업과 준정부기관이라서 정부 부처와 달리 이런 장애요인이 덜 나타날 수 있는 분야이기 때문일 것이다. 따라서 이러한 분석결과를 통해서 중앙정부나 지방정부와 같은 공공부문에서도 BSC를 적용하면 같은 성과 증진이 있을 것이라고 추론할 수는 없을 것이다. 다만 본 연구가 국가공기업과 중앙정부 산하의 준정부기관만을 연구대상으로 삼았으므로 지방정부의 공공기관의 경우에도 BSC를 도입하면 효과가 있을 것이라는 추론은 해 볼 수 있을 것이다. 왜냐하면 지방 공공기관도 공기업과 준 정부기관으로서 정부부처와 달리 비교적 높은 성과표준을 설정해 볼 수 있고, 이에 따라 직원들에게 성과 유인을 설정하여 성과증진을 시도해 볼 수 있기 때문일 것이다(Kaplan, 2000: 3-4).

대구광역시의회는 ‘대구시공기업실태조사특별위원회’를 통해 산하공기업 4곳의 경영전반에 걸친 조사결과 대구광역시 산하 공기업의 주요 임원이 대부분 전직 시 고위 공무원을 통해 낙하산 방식으로 채워지고 있어 공기업이 방만하게 운영되고 있다고 지적한 바 있다(동아일보, 2008.6.27).

셋째, 공공기관에 BSC 도입의 효과가 있다는 본 연구결과는 국내외의 많은 다른 연구결과와도 일치한다. 본 연구는 한국의 기업을 대상으로 BSC 도입의 효과를 실증적으로 연구한 홍미경(2000) 및 이종천･홍미경(2001)의 연구결과와 일치하며, 또한 김진환･김경구･신홍철(2007)이 32개 기업을 대상으로 BSC 도입의 효과를 분석한 연구결과 BSC 도입기업이 미도입기업보다 재무성과 측면에서 높은 성과를 나타냈다는 연구결과와도 일치한다. 또한 본 연구는 BSC 도입기업이 미도입기업보다 회계적 성과지표나 시장성과지표에서 높은 성과를 나타냈다는 박기석･이혜진(2007)의 연구결과와도 일치하며, 상업은행 지점을 대상으로 BSC 도입 전후의 재무성과를 비교 분석한 결과 BSC 도입 지점들이 미도입지점들에 비해 상대적으로 높은 재무성과를 나타낸다는 것을 밝힌 Davis와 Albright(2004)의 연구결과와도 일치한다.

넷째, BSC 도입 3년경과 여부가 성과에 영향을 미친다는 연구결과는 Pineno(2004)의 연구결과와도 일치한다. 그의 연구결과에 따르면 BSC 도입의 시간이 오래 경과한 기업일수록 높은 성과를 나타낸다는 것이다. 따라서 본 연구와 Pineno의 연구결과를 통해서 보면 공공기관에 BSC를 도입하여 3년 정도 시행하면서 나타나는 문제점들을 수정해 나가는 과정을 거쳐서 BSC가 어느 정도 정착하게 되면 보다 분명하게 효과가 나타난다는 것을 말해 준다. 따라서 BSC 도입 후 그 효과를 평가하기 위해서는 최소한 3년 정도 기다리는 것이 바람직할 것이다.

다섯째, 본 연구에서는 조직의 규모를 대중소로 구분하여 성과를 비교해 보기도 하였으나 성과의 차이가 나지 않았고, 규모의 차이가 크기 때문에 자연로그를 사용하여 자료전환을 통해 분석하였으나 조직의 규모가 성과에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 조직의 규모는 성과에 직접 영향을 미치기 보다는 BSC 도입 등 간접적으로 조직의 성과에 영향을 미친다는 이론적 논의와도 같은 결과를 보이고 있다. 즉, Smith(1998)는 조직규모가 성과에 영향을 미친다는 연구결과를 낸 바 있으나, 반면에 Hoques와 James(2000)는 조직규모가 직접 성과에 영향을 미치지 않고, BSC 도입과 이용빈도 등을 통해 간접적으로 영향을 미친다는 연구결과를 낸 바 있다. 이런 점을 고려해 보면 조직의 규모는 BSC 도입이나 도입시기에 영향을 미칠 수는 있으나 성과에 직접 영향을 미치고 있는 것은 아니다.

여섯째, 공공기관의 유형에 따라 수익률, 노동생산성, 고객만족도의 평균에 통계적으로 유의미한 차이가 났으나, 회귀분석에서는 기관의 유형이 이런 성과의 차원에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 타났다. 이것은 공공기관의 유형이 성과에 직접적으로 영향을 미치기보다는 기관의 유형에 따라 BSC 도입, 도입시기 등에 영향을 미쳐 간접적으로 영향을 미친다는 것을 시사해 주고 있다.

일곱째, 본 연구에서 공공기관의 외부 환경적 변수로서 경제적 상황을 나타내주는 경제성장률이 공공기관의 성과에 유의미한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이것은 예측과는 달리 나타난 것으로 생각해 볼 수 있으나, 분석에서 같은 해의 공공기관의 외부 환경으로서의 경제성장률은 같은 값을 갖게 되는데, 같은 해에도 공공기관에 따라 그 성과가 상당히 차이가 난다는 점을 통해서 보면 이러한 분석결과도 쉽게 이해 할 수 있을 것이다.

끝으로, 본 연구의 한계로서 여겨지는 점을 몇 가지 지적할 필요가 있을 것이다. 본 연구는 공기업과 준정부기관 중에서 41개 공공기관만을 대상으로 연구하였으나 기타 공공기관을 포함하여 더 많은 공공기관들을 연구대상으로 설정하여 연구하였더라면 연구결과의 보편성을 더욱 높일 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 자료의 접근 가능성 때문에 공공기관의 성과관리 체계상의 질, 지배구조, 리더십 등 내부 관리상의 특성을 통제변수로서 모형에 포함시키지 못한 것은 본 연구의 한계이다. 따라서 본 연구는 BSC 도입이 효과가 있는가 여부를 판단해주는 총괄평가(summative evaluation)의 성격을 띠고 있으므로 연구결과는 BSC 도입의 효과 여부는 알려주지만 BSC를 도입한 경우 어떤 경우에 그 효과가 크고 작은지는 알려주지 못한다. 따라서 공공기관의 BSC 정착 전략을 마련하기 위해서는 BSC 도입 및 운영구조상의 특성이 성과에 미치는 영향을 규명하는 연구가 필요하다. 이런 연구는 통상 횡단적 연구를 통해 이루어지며, 최근 이에 대한 연구가 이루어진 바 있다(김인, 2008). 이러한 연구를 통해 성과향상을 위한 BSC 도입 및 운영 방안에 대해 올바른 처방을 할 수 있을 것이다.

Ⅳ. 결  론

본 연구는 2001년 KOTRA가 새로운 성과관리체계로서 BSC를 도입한 이래 많은 공공기관이 BSC를 도입하여 성과관리를 해 오고 있다. 본 연구는 한국의 공공기관을 대상으로 41개 기관을 표본을 선정하여 2000년부터 2007년까지 8년 간의 성과를 분석함으로써 BSC 도입이 성과 증진에 효과가 있었는지 여부를 다각적으로 분석 평가하는 총괄적 평가연구이다. BSC의 도입에 대한 다양한 국내외 연구가 있었지만, BSC 도입의 효과를 규명하는 연구는 상대적으로 적다. 뿐만 아니라 BSC 도입이 효과가 있다는 기업에 대한 연구결과는 많지만 공공기관에 대한 BSC 도입의 효과 여부를 밝히는 연구는 국내외에서도 극히 드물다. 이런 점에 비쳐 보면 본 연구가 공공부문 BSC 도입의 효과를 규명하는 초기 연구로서 의의를 찾을 수 있을 것이다.

본 연구결과에 따르면, 공공기관은 수익률, 노동생산성, 고객만족도라는 세 차원의 성과가 2000년부터 2007년까지 지속적으로 증진되고 있다. 그리고 공공기관에 BSC를 도입한 결과 수익률, 노동생산성, 고객만족도의 증진에 유의미한 영향을 미치고 있어, 공공기관의 BSC 도입은 성과 증진에 효과가 있다고 결론을 내릴 수 있다. 이와 같은 결과가 나타난 것은 분석 대상이 공기업과 준정부기관이라서 정부 부처와 달리 BSC 도입에 장애요인이 덜 나타날 수 있기 때문일 것으로 추론해 볼 수 있다.

특히, 본 연구에서는 BSC 도입만이 아니라 BSC 도입 3년 여부가 공공기관의 성과에 영향을 미친다는 결과가 나왔다. 이것은 공공기관에 BSC를 도입하여 최소한 3년 정도 시행하게 되면 더욱 성과가 높아진다는 것을 의미한다. 따라서 정부부처 등 다른 공공부문에서 BSC 도입 후 그 효과를 평가하기 위해서는 최소한 3년 정도 기다리는 것이 바람직할 것이다. 통제변수로 사용된 기관의 규모와 기관의 유형은 성과에는 직접적으로 영향을 미치지 않았으며, 기관의 외부환경으로서 경제성장률을 통해 측정한 경제상황도 공공기관의 성과에 영향을 미치지는 않았다.

끝으로, 본 연구는 41개 기관만을 대상으로 하였으나 더 많은 공공기관을 연구대상으로 설정하여 연구할 필요가 있을 것이다. 뿐만 아니라 공공기관의 성과관리 체계상의 질, 지배구조, 리더십 등 내부 관리상의 특성을 자료의 접근 가능성 때문에 통제변수로서 모형에 포함시키지 못한 것은 본 연구의 한계이다. 나아가 향후 중앙정부와 지방정부의 BSC 도입에 따른 성과를 평가하는 연구가 이루어져야 할 것이다.

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김  인(金 仁): 서울대학교 대학원에서 행정학박사학위(공공서비스 배분의 결정요인과 형평성에 관한 연구, 1986.8)를 취득하였으며, 현재 부산대학교 사회과학대학 행정학과에 교수로 재직 중이다. 1992년부터 1년 간 미국 인디애나대학교 「정치이론 및 정책분석연구소」에서 Fulbright 객원교수를 역임한 바 있다. 주요 관심분야는 도시공공서비스론, 정책분석론, 정책평가론 등이며, 주요 논문으로서는 “지방정부의 공공서비스 전달에 있어서 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향: 서비스 유형별 비교분석”(2006), 자율관리어업 시범사업 정책효과평가(2004), 지방정부 환경보호서비스 성과의 영향요인-시민평가를 중심으로(2007) 등이다. 부산대학교 행정대학원장, 한국지방정부학회 회장, 서울행정학회 회장, 중앙인사위원회 업무평가위원, 부산광역시 인사위원 등을 역임하였고, 행정자치부 시민단체지원사업심의위원, 부산광역시 행정서비스헌장심의위원 등을 맡고 있다.

<E-mail: inkim@pusan.ac.kr/논문접수일: 2008. 9. 17/심사개시일: 2008. 9. 26/심사완료일: 2008. 11. 19>