지방정부 행정혁신 추진실태 분석의 정책적 함의:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 33～54

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울산광역시 남구의 행정혁신 사례분석을 중심으로

Analysis of actual conditions of driving administrative innovation for a local government and its policy implication:

A case study of administration reform of Nam-gu, Ulsan metropolitan city

김 도 희

그 동안 역대 정부에서 행정개혁을 위한 많은 노력을 기울여왔으며 급변하는 새로운 환경변화 속에서 과거의 방식으로는 더 이상 성과를 확보하기 어려운 상황에서는 변화를 시도하지 않을 수 없다. 하지만 수요자 입장에서의 철저한 분석이 아닌 공급자 위주의 개혁이라든가 일회적□성과 과시형 개혁, 타율적인 개혁의 경우 그 성과를 기대하기가 어려웠다. 그렇다면 행정개혁이 성공적으로 추진되기 위해서는 어떤 요인들이 중요하게 작용하는지 궁금하지 않을 수 없다. 따라서 본 연구에서는 행정혁신사례분석을 통해 혁신추진과정에서 우수한 점은 존치시키고 미흡한 점은 보완 개선해 나가면서 보다 효율적인 행정체제를 구축해나가는 데 필요한 논리적 근거를 제시하고자 한다. 본 연구에서는 공무원 인사개혁, 불법쓰레기 미수거정책, 불법도시가스설치사례 등 모두 세 가지의 성공적인 행정혁신사례를 분석하고자 한다. 위 세 가지 사례는 울산시 남구에서 시작된 혁신사례이면서 추진과정에서 많은 논란과 저항이 제기되었다는 공통점을 가지고 있다. 행정혁신을 성공적으로 추진할 수 있었던 남구의 전략에 대한 분석은 향후 타 자치단체가 참고할 만한 시사점을 제공한다. 또한, 행정서비스의 질을 제고시키는 방안에 대해서도 많은 시사점을 제공하리라 본다.

주제어 : 행정혁신, 혁신사례, 정부혁신

Ⅰ. 서  론

고객지향주의 행정이 강조되기 시작하면서 각 지방정부는 지역주민들의 만족도를 높이기 위하여 행정서비스의 질 향상을 위한 많은 노력을 하고 있다. 기존의 행정체제, 관리방식 등에서 벗어나 새로운 변화를 시도한다는 것은 그만큼 기득권층에서는 부담이 되지 않을 수 없다. 새로운 관리방식에의 적응부담, 새로운 시도성과에 대한 불확실성 등은 변화에 대한 두려움을 가져오지 않을 수 없다. 그러나 최근 울산시에서는 광역자치단체 수준이 아닌 기초자치단체에서 과감하게 행정혁신을 시도하여 행정서비스의 질 향상은 물론 타 자치단체에 대해서는 벤치마킹 사례가 될 만한 성공적인 행정혁신사례를 보여주고 있다.

무엇보다 강조하고 싶은 점은 외부의 중복된 요구와 불만제기, 민원해결의 차원에서가 아닌 조직 내부적으로 문제점을 스스로 제기하고 문제해결책을 제시하여 단계적으로 풀어나감으로써 지역주민들의 만족도를 높여 나갔다는 측면이다. 즉 능동적 혁신을 추진함으로써 민선자치시대의 바람직한 정부상의 한 모습을 보여주고 있다는 데 행정혁신사례의 의의가 크다고 하겠다. 사실 그 동안 역대 정부에서 행정개혁을 위한 많은 노력을 기울여왔으며 급변하는 새로운 환경변화 속에서 과거의 방식으로는 더 이상 성과를 확보하기 어려운 상황에서는 변화를 시도하지 않을 수 없다. 하지만 수요자 입장에서의 철저한 분석이 아닌 공급자 위주의 개혁이라든가 일회적□성과 과시형 개혁, 타율적인 개혁(정부혁신분권위원회, 2005:14)의 경우 그 성과를 기대하기란 어렵다.

지방정부 행정혁신 추진실태 분석의 정책적 함의

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

따라서 본 연구에서는 남구의 행정혁신사례분석을 통하여 행정개혁이 성공적으로 추진되기 위해서 어떤 요인들이 중요하게 작용하는지에 대한 분석을 시도하고자 한다. 이러한 분석을 통해 혁신추진과정에서 우수한 점은 존치시키고 미흡한 점은 보완 개선해 나가면서 보다 효율적인 행정체제를 구축해나가는 데 필요한 논리적 근거를 제시하고자 한다.

본 연구의 연구대상이 되는 행정사례로는 남구의 사례로서, 공무원 인사개혁, 불법쓰레기 미수거정책, 불법도시가스설치사례 등 모두 세 가지의 행정사례를 분석하고자 한다. 이상의 사례를 연구대상으로 하고자 하는 이유에는 모두 기초자치단체인 남구에서 처음 시작된 혁신사례이면서 위 사례모두 추진과정에서 많은 저항과 논란이 제기되었던 사례였다. 하지만 스스로 문제를 제기한 남구에서 혁신과정에서 제기된 장애요인까지 극복해나가면서 행정혁신을 성공적으로 추진할 수 있었던 전략은 무엇이었는지에 대한 요인분석은 차후 타 자치단체의 행정혁신추진과정에서 제기될 수 있는 저항세력을 어떻게 대처해나가야 할지에 대한 많은 시사점을 제공하리라 본다. 또한 본 연구에서는 지방행정혁신의 성공적인 추진전략을 통해 행정서비스의 질을 제고시키는 방안에 대해서도 살펴보고자 한다.

본 연구의 분석대상이 행정혁신사례이니만큼 정확하고 구체적인 사실 분석이 필요하다고 생각하여 질적 연구방법을 채택하였다. 행정사례 관련 담당공무원과의 심층 면담과 함께 지역주민, 시민단체 등과의 면담을 통해 조사된 내용을 중심으로 본 연구의 분석대상을 조사하였다. 또한 지역의 언론매체를 통해 보도된 자료와 문헌자료로서는 국･내외 논문, 정부기관 내부자료, 인터넷 검색자료, 관계기관의 기초통계자료 등을 사용하였다. 자료화 되어 있지 않은 내용에 대해서는 사례관련 공무원과지역주민의 심층면접 내용을 중심으로 기술하였다.

Ⅱ. 지방행정혁신의 이론적 배경 및 연구의 분석틀

1. 지방행정혁신의 의미 및 필요성

혁신에 대한 여러 학자들의 개념정의부터 살펴보면 다음과 같다. Lundvall(1992)은 혁신은 새로운 제품, 생산과정, 조직체계의 발견, 개발, 모방 등을 기존의 조직체계나 관리업무에 적용하는 것을 의미하는 것일 뿐 아니라 유용한 지식을 창출하고 이용□확산하는 과정에서 이루어지는 체계 내적인 요소간의 복합적 상호작용의 산물로 정의하고 있다. Berry(1990)는 정부의 정책 및 행정관련 문제를 인지하고 정보 또는 지식을 발굴, 생산하여 새로운 행정 프로그램이나 정책을 채택하는 것으로 정의하고 있다. Osborn과 Gaebler(1992)는 혁신을 행정조직의 구조조정과 개혁이라고 보고 지방행정혁신이란 이전에 없던 새로운 방식으로 지방정부의 과제를 해결하는 것이라고 하였다(고승희, 2007:53-54). 혁신이론의 효시로 알려진 Schumpeter(1883-1950) 역시 혁신을 새로운 아이디어, 제품, 서비스, 제도, 프로그램, 정책 등을 창안하거나 이미 개발□활용되고 있는 것을 다시 새롭게 인지□도입□사용하는 일련의 행위라고 하였다. 이상의 논의에서 본다면 정부혁신은 새로운 행정관행을 정부조직 내에 성공적으로 정착시키는 것으로 국가경쟁력과 고객만족을 제고하기 위하여 과거에는 행하지 않았던 새로운 행정관행을 정부부문에 도입하여 실행하고 정착해나가는 총체적인 활동이라고 하겠다. 따라서 지방행정혁신은 지방자치단체가 지방분권과 지역혁신이라는 내용물을 주민만족과 성과중심의 행정서비스로 담아내는 일종의 그릇에 비유할 수 있다(행정자치부, 2006b; 라휘문, 2007:202-203).

이처럼 혁신에 대한 개념정의는 학자마다 다양하게 제시되고 있다(한국지방행정연구원, 2005:6-7). 하지만 이러한 다양한 견해는 크게 세 가지로 구분되는데, 혁신을 새롭게 또는 최초로 시도되는 모든 것을 혁신으로 인식하는 관점과 혁신을 새로운 것을 창출, 창안, 창조할 뿐만 아니라 이를 실행하는 과정으로 보는 관점, 마지막으로 혁신을 환경과의 상호작용과정을 중시하면서 조직과 환경과의 내적, 외적인 관계에 변화를 유발하는 새로운 아이디어를 소개하거나 채택하는 것으로 인식하기도 한다. 이상에서 제시한 세 가지 개념이 다소 차이가 있긴 하나 기존의 것을 고수하지 않고 변화된 새로운 방식을 도입한다는 측면에서 공통된 견해를 보이고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방행정혁신의 의미를 기존의 방식이나 체제유지로서는 더 이상 발전을 기대하기가 어려운 상태에서 문제점을 극복하고 보다 나은 방향으로의 행정을 추진해 나가기 위해 도입된 새로운 행정방식이라고 하겠다.

2. 지방행정혁신의 유형 및 특성

정부혁신과 관련된 혁신 유형은 크게 관리혁신, 기술혁신, 서비스 및 상품 혁신, 과정혁신 등으로 분류할 수 있다(Whipp & Clark, 1986; Kimberly & Evanisko, 1981; 이성진, 2001; 한국지방행정연구원, 2005:11). 관리혁신은 조직구조혁신과 조직구성원의 변경이나 능력향상 등과 관련된 인적혁신을 의미한다. 최근 작은 정부 지향 논리에 따라 정부조직통폐합과 정부부문에 민간의 경영방식 도입, 성과관리제의 도입 등이 이에 해당된다고 하겠다. 기술혁신은 정보통신기술을 도입함으로써 행정의 능률성과 행정과정의 투명성 제고 등을 가능하게 하였다. 전자정부 출현, 민원처리 인터넷 공개, 안방 전자민원 처리, 조달업무의 전자화 등의 예가 기술혁신으로 가능하게 된 업무영역들이다. 서비스 및 상품혁신은 정부가 제공하는 대민원서비스 및 생산물의 질적 향상을 위한 혁신으로 온라인 서비스 실시, 원스탑(one-stop)민원처리제 등이 이에 해당된다고 하겠다. 과정혁신은 주로 서비스의 제공이나 산출에서의 시간단축을 위하여 이루어진다. 그 예로 울산시는 여권발급신속처리서비스 제공으로 시민들에게 좋은 반응을 얻고 있다. ‘전국에서 가장 빠른 여권 발급 시스템’이 2007년 시정혁신 우수사례 경진대회에서 1위를 차지하기도 하였다(경상일보, 2007. 8.28). 또한 동구에서는 민원업무처리를 보다 신속하게 처리함으로써 지역주민들의 서비스 만족도를 높이기 위하여 전반적인 민원업무 처리 경과일을 기존의 처리경과일에서 1-2일 정도 앞당겨 처리될 수 있도록 업무처리 시간단축제를 2007년부터 실시하였다. 이외에도 동구는 전국에서는 처음으로 주민참여예산제도를 도입하여 실시하고 있는 기초자치단체이기도 하다. 예산편성단계에 지역주민들의 참여를 보장하고 그들의 의견수렴을 적극 예산편성에 반영함으로써 지방정부와 지역주민들 간의 신뢰구축 및 예산절감효과까지 보고 있어 성공적인 혁신정책으로 분류될 수 있다. 동구의 성공적인 추진은 타 기초자치단체에까지 영향을 미침으로써 북구 또한 주민참여예산제를 도입하여 실시하고 있는 실정이다. 도입당시 예산편성과정에 예산에 대한 전문지식도 없는 지역주민들이 함께 참여하여 예산편성을 한다는 것에 부정적 견해를 가진 사람들도 많았다. 그럼에도 불구하고 당시 구청장의 강한 의지가 주민참여예산제의 도입을 가능하게 하였고 새로운 제도 도입이라는 과정혁신은 성공리에 정착되어 지방정부와 주민들 간의 신뢰형성에 많은 도움이 되고 있는 것이다.

Lowndes(1999)에 의하면 지방자치단체의 혁신유형에 대해 능률지향형, 시장지향형, 공동체 지향으로 분류하고 있다. 능률지향형은 조직관리의 개선을 통해 성과를 제고하자는 유형이며, 시장지향형은 시장기제의 활용을 확대하는 유형이며, 공동체 지향형은 주민참여를 통해 시민주권의 극대화와 형평성을 추구하는 유형이다. 혁신의 초점을 어디에 두느냐에 따라 혁신의 세 가지 유형 중 선택되는 바가 달라질 수 있다. 능률지향형과 시장지향형은 효율성의 제고와 관련이 있으며, 공동체 지향형은 민주성과 형평성의 제고와 관련이 깊다고 하겠다(Cainelli and zoboli, 2004:26; 한국지방행정연구원, 2005:26). 능률지향형의 혁신사례로는 고양시의 도시계획민원의 전산발급시스템구축 활용이라든가 안양시의 버스시스템구축운영, 용인시의 WIN-WIN 건축허가 사전예고제, 남양주시의 One-Click 이사정산 프로그램 구축, 의왕시의 민원처리기간 50%단축, 부천시의 고객상담 콜센터 및 운영 등을 들 수 있다(행정자치부 웹사이트 시□군별 지방행정혁신 우수사례 목록; 최승범, 2006:235). 공동체 참여형으로는 앞서 언급한 울산시 동구와 북구에서 실시하고 있는 주민참여예산제, 정부 각종 위원회 구성 시에 시민대표를 위원으로 위촉하게 한다거나 지역공동체 활성화 사업을 통한 복지체감도를 높이기 위한 모든 노력 등이 이에 해당한다고 하겠다.

각 지방정부는 이러한 행정혁신을 통해 행정의 효율화와 지역주민들로부터 신뢰받는 정부로 거듭나기 위한 노력을 꾸준히 행해 나갈 필요가 있다. 이러한 혁신은 대체로 다음과 같은 특성을 지니고 있다고 하겠다(한국지방행정연구원, 2005:12). 혁신은 새로운 아이디어 또는 지식에 근거한 변화이며, 혁신은 조직구성원들이 새로운 변화에 대해 학습과정을 통하여 적응해 나가는 학습강화과정의 특성을 지닌다. 또한 혁신이 많은 저항세력을 극복하고 성공적으로 추진되려면 반드시 혁신은 바람직한 방향으로의 미래지향적 변화를 꾀해 나가야 한다. 이러한 혁신의 특성이외에도 혁신은 여러 구성 요소들의 상호작용이며, 변화를 관리하기 위하여 조직이 처한 상황과 환경에 따라 합리적이고 정치적인 선택을 하는 과정 등의 특성을 가지고 있다.

3. 지방행정혁신의 영향요인과 저항요인

지방정부의 경우 혁신활동이 제대로 활성화되지 못했던 이유로는 내적요인과 외적요인으로 나누어 살펴볼 수 있다. 먼저 내적요인으로 관료문화, 보상제도의 부족, 조직차원의 지원 부족, 의사결정의 자율성 부족, 구성원간의 신뢰부족, 혁신목표와 방향의 불명확 등을 들 수 있다. 외적요인으로는 중앙과 지방, 광역과 기초를 연결하는 추진체계 미흡, 지방의 혁신역량과 여건에 맞는 혁신프로그램의 지원이 부족하고 지방공무원들의 혁신이해가 부족하며, 정부의 지방행정혁신 추진전략이 마련되어 있지 않아 지방의 혁신역량을 집중화 및 극대화하는 데 한계가 있다는 점을 들고 있다(정부혁신위원회 외, 2005:74-75; 이희태, 2006:3).

좀 더 구체적으로 지방행정혁신의 영향요인과 저항요인에 대해 살펴보면 다음과 같다. 여러 학자들의 연구(송석훈□황갑진, 1999; 김태형□강대성, 2001; 이성진, 2001; 이희태, 2006; 고승희, 2007)를 분석해 보면 혁신에 영향을 미치는 요인으로 인적요인과 조직특성 요인, 환경적 요인 등으로 크게 분류할 수 있다. 인적요인과 관련해서는 혁신추진자와 혁신대상자를 들 수 있다. 혁신추진자로는 자치단체장의 의지와 리더십, 공무원들의 적극적 참여의식과 집행능력 등이 중요한 변수로 작용할 것이다. 혁신의 성공을 위해서는 구성원들의 혁신노력을 결집시키고 주요 사안을 끝까지 해결해 보고자 하는 리더의 역할이 매우 중요하다는 사실은 여러 연구결과에서도 잘 나타나고 있다(Stewart & Kringas, 2003; Ruhil, Schneider, Teske and Ji; 1999; 윤성식, 2005:14). 그리고 혁신을 함께 이끌어갈 공무원들의 적극적 참여의식과 집행능력도 자치단체장의 리더십 못지않게 중요한 요인이다. 사실상 행정혁신이 자치단체장 혼자의 힘만으로 추진되는 아니기 때문에 공무원의 혁신참여를 유도하기 위한 노력도 함께 병행되어야 한다.

인적요인의 또 하나는 혁신대상자인데 이들의 혁신수용성이 또한 높지 않아도 행정혁신이 성공하기 힘들다. 혁신대상자들은 혁신의 내용이 자신들의 경험과 가치관, 욕구 등과 일치될 때 수용성이 높으며(Rogers & Shoemaker, 1971), 교육수준과 직급이 높을수록 혁신수용성이 높은 인과관계를 보이고 있다(Labay & Kinnear, 1981). 조직특성과 관련해서는 조직 구조적 요인과 조직풍토요인으로 나누어진다. 구조적 요인으로는 조직규모, 복잡성, 공식성, 집권성의 정도가 영향을 미칠 수 있고, 조직풍토요인으로는 창조성, 혁신분위기, 내부의사소통, 비용삭감, 재정자립도 등이 영향을 미친다고 하겠다. 마지막으로 환경적 요인을 들 수 있는데, 혁신에 대한 언론 및 대중매체의 관심과 지지, 주민들의 참여, 지방의회의 압력, 상급행정기관의 압력 등이 행정혁신추진에 영향을 미칠 수 있다(이성진, 2001).

지방행정혁신을 성공적으로 이끌어나가기 위해서는 혁신을 방해하는 저항요인들의 관리전략이 필요하다. 저항을 제대로 극복해 내기 위해서는 우선 저항이 왜 발생하는지에 대한 이유를 알 필요가 있다. Kotter & Schlesinger(1995)는 조직구성원들이 조직혁신을 기피하는 이유에는 혁신작업을 통해 자신의 위치가 불안해 질 수 있다는 개인적인 편협한 욕심과 오해, 관리자층에 대한 불신, 조직구성원들은 조직혁신을 조직 전체의 관점에서가 아니라 개인적인 이해관계에 더 초점을 두고 있기 때문에 조직구성원 각자의 이기심, 혁신결과에 대한 불확실성 등이 맞물리면서 저항을 하게 된다는 것이다. 따라서 조직이 변화를 시도하고자 할 경우에는 조직구성원들이 저항하는 이유를 제대로 파악하고 막연한 불안감에 의한 것인지, 저항을 할 수 밖에 없는 구체적인 명분이 있는 것인지를 알고 이에 대한 현명한 대처방안이 강구될 필요가 있을 것이다. 혁신정책을 성공적으로 추진한 사례를 보더라도 혁신정책 추진 이전에 오랜 시간에 걸쳐 저항관리 전략 또한 함께 강구해서 저항하는 사람들의 부정적인 태도를 변화시켜 나가는 데 성공적으로 접목시킨 예를 볼 수 있다.

4. 연구의 분석틀

지방행정혁신을 주제로 한 선행연구는 다양한 관점에서 이루어졌다. 행정혁신의 추진자이면서 새롭게 변화된 서비스의 공급자인 공무원의 수용에 관한 연구(권선필, 2005; 류지성, 2003; 이희태, 2006, 홍민기, 1994; 고승희, 2007), 지방행정혁신의 실태분석에 관한 연구(최승범, 2003), 지방정부혁신에 영향을 미치는 요인 분석에 관한 연구(이동기, 2000; 이병문, 2005; 이성진, 2001; 이종수, 2004; 라휘문, 2007) 등 다양한 측면에서 행정혁신을 주제로 한 연구들이 이미 많이 이루어졌다. 이러한 연구에서 지방행정혁신의 성공적인 추진 및 영향을 미치는 요인분석 연구에서 이종수(2004)는 지방정부 혁신의 추진력은 단체장과 공무원에 의해 지배되고 있으며, 혁신지향성의 원천은 주민참여라고 지적하고 있다. 한국지방행정연구원(2005)은 혁신지원체계 및 혁신모니터링체제 강화, 혁신추진전략의 구체화, 홍보체계구축, 혁신역량의 강화, 구성원 참여강화, 현실적합한 혁신추진 등을 제시하고 있다. 이희태(2006)는 지방행정혁신의 성공적 추진을 위해서는 공무원의 혁신역량강화, 혁신추진과정의 민주성 확보, 혁신성과에 대한 공무원들의 긍정적 인식 확산, 자치단체장의 혁신 리더십 강화가 중요하다고 밝히고 있다. 고승희(2007)는 성공적인 지방정부혁신을 위해서는 지방정부에 맞는 비젼과 전략이 필요하며 혁신에 대한 지속적인 교육과 현장학습을 통한 추진능력확보와 공감대 형성이 중요하다고 언급하고 있다.

이처럼 기존의 다양한 연구를 통해 행정혁신에 영향을 미치는 여러 가지 요인을 제시하고 있는데 혁신의 성공적인 추진결정요인으로는 과연 어떤 요인이 주요한 변수로 작용할 것인가에 대해서는 2005년에 본격적으로 실시되기 시작한 지방행정혁신을 위한 ‘정부혁신관리기본계획’의 내용을 통해서도 엿볼 수 있다. 정부혁신관리기본계획이 신규과제로 채택되어 보다 체계적인 지원체계가 구축되었는데 2005년 상반기 혁신추동력 확보에 주력하여 혁신추진체계 정비부터 시작하였던 것이다. 1월부터 5월까지 지자체 4급 이상 전원대상 혁신교육을 실시하였고, 6월에는 지방자치단체장이 참여하는 지방행정혁신 대토론회를 실시, 또한 각 지방자치단체 차원의 혁신추진방법을 담은 지방행정혁신 표준 매뉴얼 보급 등을 통해 혁신공감대를 형성하고 혁신의 가이드라인을 제시하기도 하였다(이준호, 2006:66-67). 이러한 노력은 무엇보다 혁신의 성공적인 추진을 위해서는 기관장을 비롯한 혁신추진담당자들의 혁신마인드와 추진의지가 무엇보다 중요하다는 인식하에 이루어진 것이며, 이준호(2006)의 연구결과와 행정자치부의 지방행정혁신포럼 논의자료(2005)를 보더라도 지방공무원들은 혁신에 대한 인식수준이 낮고 공감대 확산이 미약한 것이 지방행정 혁신의 가장 큰 장애요인이 되고 있음을 밝히고 있다. 성남시의 혁신활동을 분석하고 있는 최승범(2006)의 연구 결과에서도 비젼과 목표를 제시할 수 있는 리더의 발굴과 보조자의 확보가 필요함을 강조하공 있다. 류지성의 연구(2003)에서도 지방자치단체장의 리더십과 지방공무원의 혁신에 대한 인식과 역할은 지방행정혁신의 성패를 가름할 수 있는 중요한 요인으로 지적하고 있다.

이상의 선행연구 대부분이 계량적 분석에 의존하고 있는 연구여서 혁신추진과정상에 제기되는 문제점을 자세하게 기술되지 못하고 있어 지방행정혁신 사례에 대한 심층적인 분석에 다소 아쉬운 점이 남는다. 따라서 본 연구에서는 울산시 남구의 행정혁신사례분석을 행정혁신 추진도입단계, 추진집행단계, 추진성과단계 등의 세 단계로 나누어 행정혁신추진 전반에 관한 심층적인 분석을 시도하고자 한다. 본 연구의 내실 있는 연구를 위해서 본 연구에서는 국내외 문헌조사 및 정부기관 내부자료, 인터넷 검색자료, 관계기관 공무원과 행정사례 관계자들과의 심층면접을 시도하였다.

행정혁신사례로는 남구의 공무원 인사개혁, 불법쓰레기 미수거정책, 도시가스 부당행위에 대한 시정 등을 연구대상 사례로 선정하기로 한다. 본 연구사례의 분석을 위한 분석변수로는 선행연구를 통해 제시된 분석변수를 참고하여 혁신정책에 영향을 미치는 주요 변수를 도출하였는데 혁신주체, 혁신비젼, 지지집단규모, 저항관리전략 등이다. 좀 더 구체적인 논의를 위해서 혁신주체는 강력한 혁신주체존재여부와 기관장의 상황인식 또는 문제의식여부, 혁신방법인식여부 등을 중심으로 살펴볼 것이며, 혁신 비젼에 있어서는 혁신을 통해 달성하고자 하는 목표와 그로 인한 성과가 무엇이냐 하는 부문에 초점을 맞추었다. 지지집단규모에 있어서는 지역주민들의 지지와 언론□대중매체의 관심과 지지를 포함시켰으며, 마지막으로 저항집단 관리전략 확보여부 등을 중심으로 지방행정혁신사례를 통해 혁신성공을 위해 중요한 것은 무엇이며, 혁신장애를 극복하기 위한 전략에 대한 시사점을 찾아보고자 한다.

<표 1> 남구의 행정혁신사례 분석내용

남구 행정혁신사례		비고
혁신주체	강력한 혁신주체 존재여부	자치단체장 및 고위직 공무원 등
	기관장의 상황인식 및 문제의식여부	혁신필요성에 대한 인식
혁신비젼	목표	혁신을 통해 달성하고자 하는 구체적인 목표
	성과	혁신을 통한 긍정적인 효과
지지집단규모	지역주민들의 지지	-
	언론 및 대중매체의 지지 및 관심	-
저항관리전략	저항집단 감정완화	-

Ⅲ. 울산시 남구의 행정혁신사례 분석 및 시사점

1. 공무원 인사개혁

1) 사례개요

2007년 인사개혁 바람이 전국 시□도 자치단체로 확대되면서 공직사회에 큰 파장을 일으켰다. 그런데 인사개혁의 바람을 처음 일으킨 자치단체가 바로 광역자치단체도 아닌 기초자치단체인 울산시 남구였다. 남구의 이러한 인사단행 이후 서울시 영등포구를 비롯해 대전 서구, 광주 북□남구, 인천 연수구, 안산, 나주, 경기 군포, 양산, 기장군 등에서 인사 관련 자료를 요청하는 등(경상일보, 2007. 3.2) 벤치마킹 수준에 머무는 것이 아니라 실제 적용하면서 전국으로 확산된 것이다. 남구의 인사개혁이 추진되게 된 단초는 남구의회 의원으로서의 오랜 경험을 가진 남구청장은 집행부 공무원의 바람직한 역할상에 대한 가치관으로는 공무원의 복지부동의 자세는 근본적으로 개혁되어야 한다는 마인드를 가지고 있었고 책임감 없는 업무수행은 곧 행정낭비를 초래하게 되고 더 나아가서는 구민들과의 신뢰관계형성에도 심각한 영향을 미칠 수 있다는 인식을 하게 된 것이다. 즉 자신들에게 할당된 업무에 대해서 책임의식을 가지고 수행해나갈 때 지역주민들에 대한 대민서비스의 질도 향상되고 예산절감도 할 수 있다는 구청장의 가치관이 반영된 행정개혁이었다고 하겠다. 구청장이 이러한 인식을 하게 된 근저에는 오랜 세월 집행부의 견제자인 남구의회 의원으로서의 의정활동경험의 영향이 컸다고 하겠다. 그 당시의 경험들이 집행부의 견제자가 아닌 행정관리주체인 구청장이 되면서 혁신정책의 대상으로 떠올랐고 인사관리부문의 인사개혁을 단행토록 하게 된 것이다.

인사개혁을 단행한 구청장은 김두겸 청장으로 울산시가 광역시로 승격되면서 구□군 단위의 기초의회가 구성이 되었는데 남구의회 초선을 시작으로 의장직까지 수행한 바 있다.

남구청은 2007년 첫 정기인사에서 업무실적이 저조한 간부 3명을 포함한 모두 9명을 대기 발령 또는 좌천형태의 인사발령을 내려 총무과의 시정지원단에서 일하도록 하였다. 울산시 역시 실□국장 인사추천제에 의한 ‘시정지원단’을 운영하였다. 이러한 인사개혁의 배경을 살펴보면 다음과 같다. 공무원의 탄탄한 신분보장과 관행적 온정주의로 인해 공직에 부적격자를 그동안 소극적으로 조치하여 왔고, 이러한 조직문화는 실적제가 도입되었음에도 불구하고 제도의 실질적 효과를 발휘하지 못하도록 하고 있다는 취지에서 시작된 것이다. 이처럼 능력과 실적 중심의 조직과 인사운영이 어렵게 되자 부서장의 인사추천제를 통해 부서 업무역량을 강화하고 공직 부적격자를 차별화하여 자성과 분발 및 조직 적응력을 향상시킬 필요성이 제기되어 ‘실□국장 인사추천제’를 시행하였다. 울산발 인사혁신으로 잘 알려진 시정지원단은 4-6급 공무원에 대해 실□국별 정원의 최고 3배수까지 실□국장이 추천토록하고 어느 실□국으로 부터도 추천받지 못한 4명을 시정지원단 요원으로 최종 선발하게 된 것이다. 시정지원단 선발 요원에 대해서는 개인별로 상반기에 1차 과제를 부여한데 이어 하반기에 2차 과제를 부여하여 수행토록 하였으며 연말 시정지원단 심의위원회에서 최종평가를 실시하고 그 결과에 따라 부서복귀 등을 결정하도록 하였다.

2) 혁신주체

① 강력한 혁신주체 존재여부

공직사회가 다른 직업들에 비해 신분의 안정성이 가장 큰 장점으로 부각되면서 매년 공무원시험 응시율이 높아지고 있다. 이처럼 공직사회로 진입하기 위한 장벽을 뚫는 데 높은 경쟁률이 나타나고 있는데 반해 정작 공무원이 되고 나서는 자기 발전을 위한 노력을 게을리 함으로 인해 근무성과가 저조한 문제가 제기되었다. 나름대로 자기 직분을 알아서 다하는 사람이 있는 반면 열심히 하는 구성원들에 무임승차하는 사람들로 인해 열심히 하는 사람들의 근로의욕마저도 떨어뜨리는 결과를 초래하기도 하였다. 공직사회 전반적으로 나타나고 있는 잘못된 업무관행을 바로잡고 ‘철밥통’으로서의 공무원에 대한 부정적인 이미지를 걷어내기 위해서는 공직사회의 근본적인 혁신이 필요하다는 인식은 팽배해 있었다. 하지만 이를 개선해야 한다고 강력한 문제제기를 하고 나서는 혁신주체가 사실상 지금까지 없었기 때문에 문제에 대한 인식만 할 뿐 이를 개선하기 위한 어떤 조치도 단행되지 못했던 것이다. 그러나 2006년 5□31 지방선거를 통해 당선된 민선 3기 구청장의 시대가 열리면서 공직사회의 기강을 바로잡는 인사쇄신정책이 본격적으로 추진되었던 것이다.

남구의 공무원인사개혁정책은 시민단체의 요구에 의해서도 조직외부의 압력에 의해서도 아닌 자치단체장의 강력한 의지로 시작된 개혁작업이었다. 조직내부의 한사람이자 ‘남구'라는 기초자치단체 내부에서는 최고결정권자인 구청장이 바로 강력한 혁신주체가 됨으로써 개혁 작업은 단시간에 급속하게 추진될 수 있었던 것이다.

② 기관장의 상황인식 및 문제의식여부

남구의 경우 구청장이 문제제기를 했던 만큼 개혁추진작업은 신속히 추진될 수 있었다. 하지만 조직외부인에 의해 문제제기가 이루어질 경우 즉 시민단체, 지역주민, 이익집단, 전문가집단 등에  문제제기가 이루어질 경우 조직 내 최고결정권자가 이러한 사안에 대해 얼마나 알고 있으며 문제의식을 가지고 있느냐가 개혁추진에 주요한 변수로 작용할 것이다. 남구청장은 지방의회 의원으로서의 오랜 경험을 통해 보았을 때 정책집행 담당공무원의 업무추진 능력이 뛰어나면 그것이 곧 예산절감의 효과도 가져올 수 있다는 생각을 집행부 책임자가 되면서 바로 실행에 옮기게 된 것이다.

3) 혁신비젼

① 목표

업무 수행 실적평가와 무관하게 서열주의 또는 일정기간이 지나면 자동적으로 승진될 수 있을 것이라는 기대감은 곧 근로의욕을 저하시키고 업무의 생산성을 떨어뜨리게 한다. 또한 이러한 조직분위기의 확산은 자발적으로 일을 하고자 하는 구성원들에게까지 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 공무원은 어떤 직업보다도 안정된 신분보장이 가장 큰 장점으로 꼽혀진다. 하지만 공무원이 임용된 이후 부정과 비리로 파면당하지 않는 이상 신분이 보장되는 인사제도 속에서는 관료적 타성에 젖기 싶다. 변화에 소극적이고 형식을 강조하는 조직분위기에서는 더 이상의 발전을 기대하기 힘들다는 인식하에 남구청은 형식보다는 실적과 성과에 더 큰 비중을 두고, 경쟁적 조직분위기 확산을 통해 업무의 생산성을 높이겠다는 목표 하에 인사개혁을 단행하게 된 것이다.

② 성과

조직의 발전을 위해서는 ‘인사가 만사’라는 말이 있다. 그만큼 적재적소의 인재배치와 구성원의 역할이 중요하다는 의미인 것이다. 그리고 이러한 유능한 인재들이 무사안일주의에 빠져 복지부동의 자세로 업무에 임하지 않도록 하기위해서는 적절한 관리 시스템이 필요한 것이다. 이런 의미에서 볼 때 남구청을 기점으로 시작된 인사개혁은 조직 내 행정문화를 변화시키는 성과를 낳았으며, 전국적으로 확산될 만큼 공직사회의 신선한 충격을 주기도 하였다. 2007년 1월 인사개혁의 일환으로 3명의 사무관을 대기발령 낸 남구청은 분위기가 많이 달라졌다. 그 예로 자발적으로 업무를 찾아 나서는 공무원들이 늘어나면서 간부들의 결재건수가 지난해에 비해 무려 30%가 늘어난 것으로 나타났다. 특이할만한 사항은 결재건수 내용을 보면 상시 업무에 대한 결재건수가 아니라 새로운 아이디어 집행추진과 관련한 제안성 결재요구가 많았다는 것이다(남구청 담당공무원과의 면담자료, 2008.). 울산시 역시 인사개혁 추진 이후 공무원들의 민원서비스 대응자세라든가 신속한 업무처리 등에 있어 많은 변화를 가져왔다고 하겠다.

4) 지지집단규모

행정개혁이 성공적으로 추진되려면 개혁사안을 제대로 이해하고 이에 대해 적극적인 지지집단이 클수록 성공의 가능성은 높아진다. 남구청의 인사개혁사례의 경우 조직내부의 최고 책임자가 기존의 잘못된 조직문화를 바로잡기 위해 추진한 개혁이었던 만큼 조직 내부 구성원들 중엔 개혁으로 인한 심리적 부담이 다소 있었을지는 모르겠지만 대부분의 구성원들이 개혁취지에 공감하는 분위기였다. 또한 조직 외부 집단인 시민, 언론, 시민단체들의 경우에도 이러한 분위기를 환영하는 분위기여서 개혁이 성공적으로 추진되는 데 긍정적인 역할을 했다고 하겠다.

5) 저항관리전략

남구의 인사개혁 사례의 경우 개혁추진으로 인한 저항집단의 반발은 거의 없었다. 다만 바람직한 인사개혁의 문화가 정착되기 위해서는 근무평정의 객관성과 정확성을 기할 필요가 있다는 목소리는 높았다. 즉 공무원들의 업무평가를 공정하게 하기 위한 평가기준표가 마련되어야 한다는 것이다.

2. 불법쓰레기 미수거정책

1) 사례개요

매년 늘어나는 생활쓰레기로 인해 각 지방자치단체는 생활쓰레기 매립장이 포화상태에 이르고 있다. 이러한 현상은 남구도 예외는 아니었다. 울산시는 2007년 1월부터 과포화상태에 이른 성암 생활쓰레기매립장의 수명연장을 위해 가정용 생활쓰레기를 종량제 봉투를 사용하지 않거나, 차량 등 비규격 봉투가 5개 이상 또는 재활용 가능 폐기물이 5건 이상 섞여 있을 경우 반입을 금지시키는 등의 폐기물 반입과 관련한 통제기준을 엄격히 하였다(울산시 남구 내부자료, 2008). 이처럼 각 자치단체에서는 쓰레기 감량을 위한 다양한 정책을 쓰고 적극적으로 쓰레기 반입기준이 엄격해지면서 이에 남구청은 2007년 5월 25일 남구의회 상황실에서 동사무소 관계자들이 참석한 가운데 회의를 열고, 6월부터 종량제 봉투를 사용하지 않거나 분리수거를 제대로 하지 않은 쓰레기에는 미수거 스티커를 부착하고 원칙적으로 수거하지 않겠다는 방침을 밝혔다(경상일보, 2007. 5.25, 울산신문, 2007. 7.17). 6월에 접어들어 남구청이 불법 투기 쓰레기 미수거 시책을 실행으로 옮기게 되면서 쓰레기 미수거 지역 주민들의 민원은 빗발쳤으며 남구청과 일부 지역주민들 간의 갈등이 본격화되기에 이르렀다.

2) 혁신주체

① 강력한 혁신주체 존재여부

쓰레기 처리시설은 한정되어 있는데 반해 매년 늘어나는 쓰레기 배출량을 아무런 규제없이 주민들이 쏟아내는 대로 알아서 처리하기에는 처리비용 또한 감당할 수 없음을 느낀 남구청장을 비롯한 담당 관련 공무원들은 적극적인 쓰레기 감량 정책의 필요성을 느끼게 되었다. 무엇보다 심각한 것은 종량제 봉투를 사용하지 않으면서 재활용 쓰레기와 음식물 쓰레기를 적절히 분리하지 않고 한꺼번에 같이 넣어 버리는 쓰레기의 경우 쓰레기 매립장에 반입되어 와서 이를 분리하는 데만 너무 많은 시간과 인력을 필요로 함으로써 제때 쓰레기가 처리되지 못하는 것은 물론이고 처리비용까지 매년 증가시키고 있어 이러한 불법쓰레기의 근절정책은 반드시 필요하다는 인식을 하게 된 것이다. 불법쓰레기 미수거 시책이 시행되면서 쓰레기 미수거 지역의 주민들의 민원제기는 행정업무가 마비될 정도로 빗발쳤지만 이에 굴하지 않고 근본적인 문제를 바로잡기 위한 남구청장을 비롯한 담당 공무원들의 추진력이 있었기에 어느 정도 시간이 흐르면서 이 정책이 자리를 잡아갈 수 있었던 것이다.

② 기관장의 상황인식 및 문제의식여부

남구의 불법쓰레기는 1일 10t 정도 계속 발생되어 왔고, 이러한 쓰레기를 처리하는 비용은 톤당 42,500원 정도로 연간 1억 6천만 원 가까이 지출되고 있는 실정이다. 불법쓰레기로 인한 행정낭비를 줄이기 위해 남구는 꾸준한 노력을 기울여왔다. 그 예로 마을 자율 청소봉사대 및 환경시범거리 지정운영을 시도하여 36개 반 941명, 11개 구역 11단체로 구성하여 월 1회 이상 자율적인 환경정비를 시도하였다. 또한 도시 공한지 화단조성 및 상습투기지역에 양심화분을 설치하여 쓰레기를 투기할 수 없는 환경조성을 위해 노력하였다. 이 이외에도 쓰레기 불법투기명예감시원을 구성하여 운영함과 더불어 쓰레기 불법투기 단속용 화상감시카메라를 설치하여 운영하기도 하였다(울산시 남구 내부자료, 2008). 이러한 노력에도 불구하고 불법투기가 끊이지 않고 발생하자 남구청은 결국 주민들의 극심한 반대와 민원제기가 예상됨에도 불구하고 근본적인 해결책을 강구해야만 한다는 것을 지금까지 전개된 상황을 바탕으로 문제의식을 갖게 된 것이다. 결국 남구청은 불법쓰레기 근절 대책은 주민가 함께 풀어가야만 한다는 생각에 초점을 맞추어 불법쓰레기 미수거 정책을 시행하게 된 것이다.

불법쓰레기를 없애기 위한 여러 차례의 노력을 기울여도 효과가 없자 남구청은 이를 그대로 두고 볼 수만 없는 처지에 이르게 되자 강경대책을 세워야만 하는 필요성을 느끼고 이에 대한 사전대책을 수립하였다. 혁신추진 단계별 진행방법을 살펴보면 다음과 같다(울산시 남구 내부자료, 2008). 불법쓰레기 수거거부정책을 바로 시행하기에 앞서 이를 알리는 구청장 서한문 발송 및 대대적인 거리 홍보캠페인을 펼쳤다. 남구청은 통□반장, 주민자치위원, 자생단체장 등의 총 5000매 정도의 구청장 서한문을 발송하였고, 공무원, 환경미화원, 생활폐기물 수집운반 대행업체 등 2,100명이 참가하여 백화점, 다중이용시설주변 등의 쓰레기배출방법 홍보 전단지 배포 등의 대대적인 거리 홍보를 펼쳤다.

이러한 홍보를 여러 차례 실시한 후 비규격 봉투를 사용한 쓰레기 및 혼합 배출한 쓰레기에 대하여 수거거부 스티커를 부착하였다. 이를 부착 시에는 단독주택가에는 통장 및 인근 주민 입회하에, 공동주택가는 관리소장과 통장 입회하에 스터커를 부착하였다. 스티커를 부착한 쓰레기는 수거하지 않음을 원칙으로 하였으나 재발방지확약서에 동장, 관련 지역 통□반장, 주민자치위원 등의 연대서명을 받을 경우 임시수거를 하였다. 임시수거는 지역 통□반장, 주민자치위원, 인근 주민들이 직접 참여하여 분리수거 및 주변 환경정비를 하도록 함으로써 주민들의 자율감시 및 내집 앞 주변정리 활동에 적극 동참토록 하였다.

재발방지확약서가 제출되지 않은 쓰레기는 계속 수거하지 않아 장기간 방치하였는데 이럴 경우 지역주민들이 불법쓰레기로 인해 전염병에 노출될 우려가 있어 불법투기지역 관리소별 분무기를 배치하고 주2회 방역을 실시하도록 하였다. 또한 남구청은 불법쓰레기 상습투기지역에는 오후 8시부터 밤 12시까지 특별단속활동을 벌이기까지 하였다.

3) 혁신비젼

① 목표

불법쓰레기 미수거 정책은 불법쓰레기로 인한 처리비용을 줄여나감으로써 불필요한 행정낭비를 막자는 목표도 있지만 도시환경이 보다 중요시되어가고 있는 현시점에서 쾌적한 환경유지를 위해서는 공한지에 불법 투기되는 쓰레기처리문제 또한 심각한 수준이어서 이에 대한 근본적인 대책도 필요하다고 생각했던 것이다. 또한 쓰레기 종량제 정착을 위해서도 필요한 정책이었다고 생각하여 시행하게 된 것이다.

② 성과

불법쓰레기 미수거정책이 시행되면서 종량제 봉투를 사용하지 않았거나 분리배출을 하지 않은 쓰레기를 실제 수거해 가지 않는 사태가 발생되면서 한 달 가까이 방치되어 있는 쓰레기로 인해 인근 지역주민들은 고약한 악취로 인해 창문을 제대로 열고 살 수 없을 정도로 불편함을 겪게 되었다. 그럼에도 불구하고 쓰레기가 계속 쌓이는 현상이 이어지면서 지역주민들의 민원제기는 더욱 거세지기 시작하였다. 그럼에도 불구하고 남구청은 전혀 흔들림 없이 지속적으로 정책을 추진해 나가면서 ‘불법쓰레기 미수거 정책’ 시행 2개월에 접어들면서 가시적인 성과를 보기 시작하였다. 불법쓰레기 수거거부 시행 전 하루 평균 10톤씩 발생하던 쓰레기 양이 두 달 사이 하루 평균 4톤으로 60%나 줄었고 종량제 봉투 판매량도 제도가 시행되기 전 월 평균 52,500여장에서 1만 6,200여장 늘어 3,000만 원가량의 세수증대효과를 거두게 된 것이다(울산매일신문, 2007.8.14). 남구청은 이 정책의 시행으로 2007년 9월 말까지 쓰레기 종량제 봉투 판매수입이 지난해 같은 기간보다 9억 원 늘어난 34억 원에 이르렀다(경상일보, 2007. 11.11). 이러한 성과로 인해 남구청은 ‘세외수입 연구발표회’에서 최우수상인 국무총리상을 수상하기도 하였다. 불법쓰레기 미수거 정책 시행 5개월에 접어들면서는 주민 7200여명으로부터 재발방지 서약서를 받아냄으로써 불법투기장이 급격히 감소하였고, 쓰레기가 점령하던 주택가 골목은 어느새 제 모습을 찾아 쾌적한 도시환경에 많은 기여를 하는 등의 가시적인 성과를 보여 주었다.

불법쓰레기미수거정책 시행 5개월째에는 7만4836개, 6개월에서 10개월 기간동안 한달 평균 60만727개의 종량제 봉투를 판매했다(경상일보, 2007.11.16).

4) 지지집단규모

불법쓰레기 미수거정책은 사실 시행 당초에는 이 정책에 찬성하는 사람들보다는 반대하는 사람들이 훨씬 많아서 남구청이 무모한 도전을 한다는 평가를 많이 받았다. 이 정책은 시행초기부터 출발이 순탄치 않았다. 점점 더워지는 날씨에 쓰레기에서 나는 악취를 그대로 맡아야 했던 지역주민들의 민원전화는 폭주했으며, 일부 주민들은 구청을 찾아 담당 공무원들에게 욕설을 하는 등 심각한 갈등양상을 빚었다. 따라서 시행 당초에는 지지집단이 전혀 없었다고 하겠다. 이처럼 남구청은 지지집단 하나 없이 주민들의 극심한 반대에 부딪히면서도 전혀 주저함이 없이 정책추진을 해 나간 지 3개월쯤 되어갈 무렵 주민들의 항의도 줄어들기 시작하였고, “왜 쓰레기를 치워주지않느냐”는 민원도 “어떻게 하면 쓰레기를 치울 수 있느냐”로 바뀌게 되었다(경상일보, 2007. 11.16). 또한 제도시행 초기에 반발만 하던 주민들도 동참의지를 나타내며 불법투기된 쓰레기를 손수 치우고 상습투기지역에 화단을 조성하거나 자체 감시활동을 펼치는 등의 적극적인 모습을 보였다(울산매일, 2007.8.14).

5) 저항관리전략

남구청의 불법쓰레기 미수거정책은 정책추진의 타당성이 존재하고 있음에도 불구하고 시행 초기에 많은 저항이 있었다. 남구청은 예상이상의 주민들의 반대와 저항이 있었지만 이를 극복하기 위한 저항관리전략으로 ‘쓰레기 연대 책임론’을 내세웠다. 즉 악취에 따른 민원이 빗발칠 것으로 예상하지만 행정력으로 불법쓰레기를 처리하기에는 분명 한계가 있기 때문에 감시가 아닌 자발적인 동참으로 이어져 불법쓰레기가 근절될 수 있도록 하겠다는 방침(경상일보, 2007.5.25)을 세우고 추진하였던 것이다.

3. 도시가스회사의 불법□부당행위 폭로사례

1) 사례개요

울산시 남구는 연약지반위에 도시가 형성되어 있고 주변으로 화학공단, 도시기반시설(도시가스, 상수도 등) 등 위험에 노출되어 있어 지진과 같은 대형 재난□재해가 발생할 경우 2차 재난에 매우 취약하다. 이를 대비하기 위해 지진안전대책을 수립하라는 남구청장의 지시에 따라 남구청은 2007년에 지진에 대한 안전대책수립을 위해 기초조사를 실시하였다(울산시 남구 도시가스 불법부당행위 진상공개 자료, 2007). 지진에 취약한 시설인 화학공단이나 도시가스 관련 시설을 조사하는 과정 중 지역정압기가 건축물 대장에도 등재 되어 있지 않은 불법시설물을 알게 된 것이다(KBS 라디오 아침정보 울산, 08:50-08:57 남구청장과의 인터뷰자료). 도시가스업체가 도시가스를 공급하면서 아파트 단지내 부지를 입주민 승낙없이 무단으로 점용하는 것은 물론 건축허가 및 신고를 받지 않고 정압기를 설치해 오면서 영업이익을 챙기고 있었던 것이다. 사실 정압기 설치는 합법적인 절차에 의해 설치해야 하는 시설물이고 폭발 위험성이 있는 시설물이므로 사후관리를 요하는 시설물이기도 하다. 이러한 사실을 알게 된 남구청은 불법 건축물에 대해 2007년 4월 19일자로 자진철거 원상복구 계고와 위험요소가 다분히 있는 시설물을 주거밀집지역(공동주택)외로 이전 할 것 등을 주장하였다. 남구청의 보다 구체적인 입장은 시민들이 부당하게 분담했던 시설비용과 부당하게 취한 이익금 등을 시민들이 되돌려 받을 수 있도록 해야 한다는 것과 또 다른 시민들이 피해를 입지 않도록 하자는 데 목적의식을 가지고 문제제기를 하고 그 해결책을 찾고자 했던 것이다(도시가스 관련 기자회견문 자료, 2007).

2) 혁신주체

① 강력한 혁신주체 존재여부

울산과 양산에 도시가스를 독점공급하는 도시가스회사의 ‘도시가스 공급을 위한 정압시설물과 가스부피 팽창에 따른 요금과다징수’를 문제화시킨 것은 실무자가 아닌 구청장이었으며, 구청장이 기자회견을 자청해가면서까지 문제제기를 했던 주체인 만큼 도시가스회사의 위법□부당한 행위를 밝혀 시민의 권리를 찾아주고자 하는 노력에도 매우 적극적이었다. 행정기관이 전면에 나서 기자회견을 하고 보도자료를 발표하는 등 문제의 소지를 밝히기 위한 계속적인 노력을 행해 나가는 것이 쉽지 않은 결정이었음에도 불구하고 남구청장은 이에 굴하지 않고 문제발생 당사자를 향해 해결책을 강구하게끔 하는 요구를 지속적으로 실시하였다. 그 예로 남구청은 2007년 4월 19일자로 불법시설에 대한 행정조치 1, 2차 계고 조치를 하였고, 2007년 6월 12일 불법□부당행위를 알리는 기자회견을 개최하였다. 2007년 6월 13일에는 부피팽창 부당이익금 반환성명을 발표하였고, 6월 14일에 전국지방자치단체에 도시가스 관련 부당사례를 알렸다. 또한 같은 해 6월 20일에 진상공개 및 부당이득금 반환 촉구 성명을 하였으며, 6월 2l일 구군단체장 협의회에 안건을 상정하여 협조 요청 및 의견교환을 하는 등 강력한 혁신주체가 존재하였기에 문제해결의 실마리를 찾을 수 있었다.

② 기관장의 상황인식 및 문제의식여부

울산광역시 시군구의회의장협의회에서 2007년 6월 19일자로 발표한 기자회견문을 보면 20년간 불법으로 설치된 정압시설을  제대로 파악하지 못한 행정당국은 주민의 안전과 재산권에 대한 심각한 행정관리능력부재를 지적하며 조속히 사태현황을 파악하고 특단의 대책을 강구해야 한다고 주장하였다. 이러한 주장도 일리가 있는 말이다. 문제해결의 권한과 책임이 있는 행정당국이 이를 소홀히 취급하고 별로 심각하게 생각지 않는다면 사실 문제점은 명약관화하게 드러났지만 지역주민들의 피해를 줄이고 문제를 바로 잡기까지는 많은 시간이 걸릴 것이다. 하지만 도시가스회사의 위법□부당한 행위에 대한 상황인식 및 문제의식을 문제점을 먼저 찾아낸 당사자이자 해결권한이 있는 남구청에서 적극적으로 대응해 나감으로써 해결의 실마리가 보이기 시작했다고 하겠다. 남구청이 이처럼 본격적으로 문제제기를 하고 사회적 이슈로 만들어 나갈 수밖에 없었던 중대한 사안에 대한 논의를 구체적으로 언급하면 다음과 같다.

도시가스 정압기란 일반적으로 도시가스는 회사에서 중압의 상태로 공급되나 가정용 및 산업용으로 사용하기 위해서는 위험도가 낮은 저압으로 감압하여야 하는데 이를 조정하는 시설이 바로 정압기이다. 하지만 이러한 시설물을 지난 10여년 간 주민의 동의 없이 설치함으로써 토지점용료를 착복한 셈이고 가스 부피 팽창에 따른 부당이익을 지속적으로 챙겨왔다는 점이 바로 남구가 문제제기를 통해 바로 잡고자 한 사안인 것이다. 가스는 온도와 기압의 변화에 따라 부피가 팽창하게 되어 있으며, 이는 남부지방인 울산의 경우 다른 지역에 비해 가스요금 상승폭이 더 크다는 것이다. 도시가스회사는 한국가스공사로부터 섭씨 0도, 1기압의 상태로 가스를 구입하여 부피가 팽창한 자연 상태 그대로 소비자에게 공급함으로써 울산광역시 집계 5년간 266억 원의 부당이익을 챙겨왔다는 것이다(울산시 남구 도시가스 불법부당행위 진상공개 자료, 2007).

3) 혁신비젼

① 목표

도시가스는 사람들이 생활하는데 없어서는 안 되는 생활필수품이자 위험시설물이기 때문에 합법적인 절차에 의해 관리될 필요가 있다. 남구가 기존의 문제점을 바로잡음으로써 달성하고자 했던 목표는 위험에 노출된 도시가스 정압기실의 불법설치를 바로잡자는 것과 가스부피팽창에 따른 부당이익을 도시가스 회사측이 더 이상 챙기지 못하게 함으로써 시민들의 부담을 덜고 적정한 요금 책정이 이루어질 수 있도록 해야 한다는 것과 그 밖의 부당행위를 바로 잡음으로써 시민의 권리를 찾아주자는 데 혁신의 목표가 있었다.

② 성과

남구청이 울산과 양산지역에 도시가스를 공급하고 있는 도시가스회사의 위법□부당한 행위를 문제시 삼으면서 지역의 주요 쟁점사안으로 떠오르면서 많은 사람들이 관심을 가지고 문제해결을 촉구하고 남구청 역시 지속적인 관심을 가지고 도시가스로 인한 불이익 불법점용, 부당요금, 위험의 노출 등을 최소화하여 토지권리확보와 적정한 요금부담 등 시민의 권익이 회복될 때까지 지속적으로 추진해나간 결과 도시가스측의 사과와 문제점 지적에 대한 적법조치를 취하겠다는 답변을 받기에 이르렀다.

아파트 단지 내 불법 정압시설 설치와 가스부피팽창 초과이익 논란의 당사자였던 도시가스회사는 사회적 물의에 대한 사과와 함께 50억 원을 울산시민에게 환원하였다. 또한 정압시설부지는 아파트이주자대표와 협의해 유상사용을 원칙 준수하고 가스부피팽창에 따른 요금과다징수 부분은 재판결과에 따라 반드시 책임질 것을 약속하였으며, 7월부터 바로 산업자원부가 정한 온압보정계수 적용으로 실질적 요금 인하조치를 하겠다고 밝혔다. 또한 무단점용된 정압시설물 부지에 대해서는 울산광역시 공유재산 점용조례에 따라 5년 소급적용해 지불하겠다고 밝혔다(광역일보, 2007. 7.27, 경상일보, 2007. 7.27).

온압보정계수는 온도와 압력차이에 의해서 발샌하는 도시가스 판매량 차이에 대해 사후적으로 섭씨 0도 1기압 상태에서의 부피량으로 보정해주는 역할을 함(울산YMCA, 2007:16).

4) 지지집단규모

남구청의 문제제기로 도시가스회사의 위법□부당한 행위에 대해 외부로 알려지면서 이에 대한 시정조치를 요구하는 많은 집단들의 요구와 기자회견, 토론회 등이 이어졌다. 지역언론과 전국아파트연합 등 시민단체들의 반응 역시 폭발적이었다. 전국아파트연합은 이를 연일 문제화시키면서 부당이익과 우월적 지위남용을 집중 부각시키면서 잇따른 기자회견과 서명운동을 벌였다(경상일보, 2007.7.27). 또한 울산YMCA는 8월 초순에 시민과 소비자들이 참여하는 토론회를 갖고, 도시가스회사가 벌인 불법적 행정에 대한 법적 의무이행을 촉구하였다. 구군의회의장단협의회 역시 시청프레스센터에서 여러 차례 기자회견을 갖는 등 도시가스회사의 부당이익을 사회에 환원할 것을 요구하는 등의 사회적 물의를 빚은 사태에 대한 해결책을 강구하기 위한 많은 지지를 보냈다.

도시가스 관련 기사를 지역신문인 경상일보(2007. 6.13, 6.14, 6.15, 6.16, 6.18, 6.20, 6.21, 6.22), 울산매일신문(2007. 6.20), 울산신문(2007. 6.16, 6.18, 6.19, 6.20, 6.21), 광역일보(2007. 6.15, 6.18, 6.20, 6.21) 등에 게재되면서 많은 시민들에게 알리고 여론 조성에 많은 역할을 하였다.

5) 저항관리전략

남구에는 도시가스를 소비자들이 사용할 수 있도록 압력을 낮추는 정압시설이 모두 29개 설치돼 있으나 이 가운데 3개만이 적법하게 가동 중이며, 나머지 26개는 폭발 위험성 때문에 단지 내 설치가 원칙적으로 금지된 간선시설임에도 불구하고 최근까지 아무런 제재 없이 가동(경상일보, 2007. 6.13)되어 온 만큼 시민단체, 지역언론, 지도계층 모두 의혹을 명백히 밝혀야 한다는 입장이었다. 이러한 논란이 시작되고 다양한 집단으로부터 비난이 쏟아지기 시작하자 도시가스회사측도 이에 대한 사과를 표명해오고 잘못된 관행을 반성하고 개선하겠다고 한만큼 크게 저항세력 없이 당초의 문제를 해결할 수 있게 되었다.

4. 사례분석결과의 시사점

이상에서 본 연구의 분석대상이 되었던 공무원인사개혁, 불법쓰레기미수거정책, 도시가스회사의 불법□부당행위 폭로 등의 사례분석에서 살펴보았듯이 지역주민들에 대한 행정서비스의 질을 향상시켜 나가기 위해서는 다양한 분야에서 정부의 관심과 역할이 필요함을 알 수 있다. 정부가 기존의 문제점을 바로 잡고 발전적인 방향으로 나아가기 위한 개혁 작업은 사실 그 명분이 뚜렷하고 개혁을 통해 달성하고자 하는 목표가 명확하다고 하더라도 쉬운 일은 아니다. 새로운 변화의 바람은 조직 구성원들로 하여금 새로운 체계에 다시 적응해야 하는 과제가 주어지고 개혁작업을 통해 피해를 보는 사람이 소수라 하더라도 피해가 예상되는 사람들끼리 뭉쳐서 저항집단으로 대두하면서 개혁이 실패로 돌아가는 예도 많다.

따라서 혁신정책이 성공적으로 추진된 사례를 통해 행정혁신이 성공적으로 추진되기 위해서는 어떤 노력과 준비가 있어야 하는지에 대한 구체적인 내용을 알아보고자 혁신성공사례 3개를 선정하여 분석한 만큼 본 연구결과의 내용이 시사하는 바는 그 의미가 크다고 하겠다. 앞서 각 사례의 내용을 분석한 결과를 <표 2>에서도 잘 나타내고 있지만 설명을 덧붙이면 다음과 같다.

먼저 정부의 혁신정책이 성공하려면 혁신주체가 존재해야 함을 알 수 세 사례를 통해서 알 수 있다. 이때 혁신주체가 존재한다고 모든 혁신정책이 성공적으로 추진되는 것은 아니다. 혁신주체가 얼마만큼 문제의 상황을 제대로 인식하고 적극적인 의지가 있는지도 중요하며, 이와 함께 어떻게 혁신을 추구해 나갈 것인지 즉 인지된 문제 상황을 바로 잡아나갈 구체적인 방법이 모색되어 있는지의 여부가 혁신을 성공적으로 추진될 수 있는지의 관건이 되는 것이다. 개혁에 실패한 사례를 보면 강력한 개혁의 의지는 있으나 이를 뒷받침할 개혁의 추진방법이 구체적으로 모색되어 있지 않은 채 시도함으로 인해 개혁 추진과정 중에 좌절되고 마는 경우를 볼 수 있다.

둘째, 혁신주체와 관련한 사안도 중요하지만 혁신 비젼이 명백하지 않으면 혁신정책의 지지집단을 형성하기 어렵다. 혁신정책추진을 통해 달성하고자 하는 목표와 그로 인해 얻고자 하는 성과가 무엇인지에 대해 명확하지 않으면 다수의 사람들이 혁신정책의 추진으로 피해자가 될 수 있다는 불안감에 막연하게 반대하고 나올 가능성이 크기 때문에 이에 대해 우선적으로 명확하게 인식시킬 필요가 있다. 본 연구의 분석대상이 된 세 사례 역시 혁신정책으로 통해 달성하고자 하는 목표와 그로 인해 어떤 편익을 지역 주민들이 누릴 수 있는지의 성과여부가 명확하게 인식되어졌기 때문에 불법쓰레기미수거정책 사례의 경우에는 특히 정책추진 과정 중 지역주민들에게 많은 불편함을 겪게 했음에도 불구하고 갈등을 극복하고 성공적으로 추진될 수 있었던 것이다.

셋째, 지지집단규모가 혁신정책의 성패를 좌우하기도 한다. 과거 경제성장우선정책이 주를 이루었던 1960년대와 70년대에 울산은 일찌감치 공업도시로 출발한 만큼 공단주변지역의 지역주민들에 의해 환경오염방지정책의 필요성이 제기되었고 환경민원이 빈번하게 발생하였음에도 불구하고 언론이나 일반시민들의 관심과 지지를 받지 못했다. 결국 적절한 대안모색이 이루어지지 못한 채 그 피해를 고스란히 공단주변지역주민들이 떠안아야 했다. 만약 지금의 시대상황처럼 환경단체의 활동이 활발하고 환경의식이 있었다면 크게 쟁점화되어 일찌감치 환경전담부서가 생기고 더 이상의 같은 피해가 발생되지 않도록 하는 조치가 취해졌을 것이다. 그만큼 사회적 이슈화된 쟁점사안에 있어 다수의 여론이 어떤 방향으로 형성되어 힘을 몰아주느냐 역시 혁신정책의 성공적인 추진에 있어 중요한 요인이 되는 것이다.

공무원인사개혁사례의 경우 외부집단의 문제제기나 시정요구가 전혀 없었음에도 불구하고 자발적으로 개혁을 단행했던 만큼 이 사실이 외부로 알려지기 시작하면서 많은 사람들로부터 공감대를 불러 모았던 사례였다. 정부가 지역주민들을 위한 보다 나은 행정서비스를 제공하기 위해서는 공무원이 좀 더 성실하고 책임감 있게 업무를 수행해 나가야 한다는 차원에서 시작된 인사개혁이었던 만큼 남구로 시작된 인사개혁은 일파만파 전 자치단체로 확산되어 시행될 만큼 개혁목적에 많은 지지를 불러 모았다.

도시가스의 불법·부당 행위 폭로 사례 역시 지역주민들의 피해발생에 대한 이의제기가 있고 사후적 조치차원에서 시작된 개혁이었던 것이 아니라 정부 스스로 안전대책을 위한 점검을 하던 도중 발견된 사실을 은폐하지 않고 적극적으로 문제제기를 하고 해결책을 단계적으로 마련해 나갔던 사례이다. 이 역시 지역주민들이 남구청에서 기자회견을 하기 시작하면서 뒤늦게 알게 된 사실이었지만 주민들의 안전과 권리문제에 직결된 사안이었던 만큼 개혁추진에 많은 지지를 보내었고  시간이 흐르면서 지지집단의 규모는 전 울산시민이 될 정도로 힘을 보태면서 성공적으로 마무리될 수 있었던 것이다.

분석대상의 마지막 사례인 불법쓰레기 미수거 정책의 경우에는 앞서 언급한 두 사례와는 달리 지역주민들의 지지를 받지 못하고 정책추진 초반부터 제기된 남구청과 지역주민들과의 갈등이 심각하였다. 하지만 대부분의 개혁정책은 이 사례와 같은 현상이 나타나는 예가 많다고 하겠다. 그래서 성공적인 혁신을 위해서는 사전에 저항세력을 어떻게 감싸 안을 것이며, 그들의 감정을 최소화해 나갈 것이냐에 대한 논의와 대책마련이 요구된다고 하겠다. 이러한 측면의 사전준비가 완벽하면 할수록 불법쓰레기 미수거 정책사례와 같이 처음에는 저항세력이었던 집단이 시간이 흐르면서는 지지집단으로 돌아서면서 성공적으로 정책을 추진할 수 있게 되는 것이다.

마지막으로 혁신정책이 성공하려면 앞서 잠시 언급했듯이 저항관리전략이 세워져 있어야 한다. 어떤 정책을 추진하던 반대집단은 존재하기 마련인 것이다. 다만 그 차이는 저항집단 규모의 차이일 뿐이다. 저항집단의 감정을 최대한 완화시키려면 개혁의 목적이 명확하면서도 반드시 명분이 있어야 한다. 그렇지 않을 경우 결국 저항집단의 반대로 정책이 실패로 끝나는 경우도 많기 때문이다. 이때 저항집단의 규모와는 상관없이 극소수의 몇 사람에 의해서도 정책이 실패로 돌아가는 예도 있다. 신평산업폐기물 소각장 입지정책의 예를 들어 보면 소각장 가동을 끝까지 반대하였던 저항집단 규모는 불과 강경파 3명의 주민이 있었을 뿐이었다. 비선호시설입지정책의 경우에는 지역주민들의 피해가 많이 우려되는 시설이기 때문에 사전에 먼저 지역주민들의 동의를 구하고 의견수렴절차를 거쳤어야 하는 데 은밀하게 공사를 추진하면서 제기된 갈등이었던 만큼 주민을 설득할 명분이 존재하지 않았던 것이다. 또한 혁신정책은 더더욱 시간적 여유를 가지고 혁신의 비젼과 성과에 대한 이해를 할 수 있도록 하는 노력이 필요하다고 하겠다. 이러한 이해가 뒷받침이 되지 않으면 저항집단들의 반대의사는 시간이 흐르면서 더욱 강경해지는 방향으로 흐를 가능성이 높기 때문이다.

<표 2> 사례분석결과

구분		공무원인사개혁사례	불법쓰레기미수거정책	도시가스회사의 불법□부당행위 폭로사례
혁신주체	강력한 혁신주체 존재여부	존재	존재	존재
	기관장의 상황인식 및 문제의식여부	강함	강함	강함
	혁신방법 인식여부	존재	존재	존재
혁신비젼	목표	공무원의 업무생산성 향상을 통한 행정서비스질의 향상	쓰레기량 감축을 통한 쓰레기처리비용줄임	위험으로부터의 예방과 불법·부당한 행위로부터의 시민권리의식 되찾기
	성과	인사개혁 이후 공무원들의 근무태도 변화	쓰레기감량과 세수증대효과	불법적인 요소의 합법적인 처리와 도시가스회사의 50억 사회환원
지지집단규모	지역주민들의 지지	매우 적극적	강한 반발로 반대→정책의도에 수긍하는 자세로 전환	매우 적극적
	언론 및 대중매체의 지지 및 관심	매우 높음	보통	매우 높음
저항관리전략	저항집단의 감정완화	저항에 대한 대비책 강구	저항에 대한 대비책 강구	저항 자체가 없음

Ⅳ. 지방정부 행정혁신사례를 통한 행정서비스 질 제고를 위한

정책적 함의

‘고여있는 물은 썩기 마련이다’란 말을 떠올려 보면 우리가 왜 끊임없이 새로운 변화를 시도해 나가야 하는지에 대한 해답이 주어진다. 세상은 빠르게 변화하고 있고 전자통신기술의 발달은 전 세계를 상대로 경쟁하지 않으면 안 되게 재촉하고 있다. 주변의 외부환경은 끊임없이 급속하게 변화하고 있는데 각 조직들은 외부의 흐름과 상관없이 단지 익숙하다는 이유로, 또는 변화로 인한 성과의 두려움 때문에 이러한 변화의 흐름을 거부하기에는 더 이상 조직의 존재자체를 무의미하게 만들어 버릴 지경에 이르렀다. 각 조직의 더 나은 발전을 위해서는 혁신성과에 대한 두려움이 존재하더라도 새로운 변화를 자연스럽게 받아들이면서 쉽게 적응해 나갈 수 있어야 한다.

본 연구의 혁신사례분석결과를 통해 보았을 때 지방정부가  신축적으로 새로운 환경변화에 대응해 나감으로써 지역주민의 만족도를 높이고 기존의 틀을 깨는 행정혁신정책이 성공적으로 추진되기 위해서 보다 중요하게 논의되어져야 하는 사안은 무엇인지에 대한 해답을 사례분석결과를 통해 얻어낸 내용을 바탕으로 제시하면 다음과 같다.

첫째, 혁신동력확보단계에서 단체장의 혁신리더십 확보가 무엇보다 중요하다. 대부분 혁신동력확보단계에서 혁신이 안 되는 가장 큰 이유는 단체장이 중심이 되어 혁신에 불을 붙이지 못하는 경우가 많다. 사실 혁신동력확보단계에서 단체장의 역할은 절대적인데 정작 단체장이 혁신상황을 제대로 인식하지 못하고 부하직원이 알아서 잘 할 것이라는 방관적인 생각을 가지고 있다면 혁신은 시작하기도 전에 어려움에 부딪히게 된다(박동훈, 2006:105). 본 연구의 분석대상이 되었던 세 사례를 보더라도 이러한 사실은 보다 더 명확해진다. 공무원인사개혁이라든가 불법쓰레기 미수거정책, 도시가스회사의 불법□부당행위 폭로사례 모두 단체장의 강력한 혁신의지를 바탕으로 한 적극적인 추진력이 뒷받침이 되었기 때문에 혁신정책 추진이 가능했던 것이다. 불법쓰레기 미수거정책은 정책추진 이전에 이미 주민들의 저항이 예기되었던 것이고, 도시가스회사의 불법□부당행위 폭로사례의 경우에는 폭로를 만류하는 자들로 인해 많은 갈등을 유발시키기도 하였다. 이처럼 단체장의 문제인지능력과 상황판단력을 바탕으로 한 단체장의 혁신 리더십은 상당한 혁신 점화력을 지닌다고 하겠다. 지방행정혁신의 성공적인 추진을 위해서는 자치단체장의 관심과 혁신성이 무엇보다 중요하다라는 사실은 여러 연구 결과를 통해서도 증명된다. 즉 이희태(2006), 소순창(2006), 강철구·윤두섭·최미옥(2006), 이종수(2004), 류지성외(2001) 등의 사례연구 결과들이 바로 지방정부혁신의 주요한 성공요인으로 단체장의 강력한 리더십과 혁신추진의지와 열정임을 언급하고 있다.

둘째, 혁신정책추진은 단체장의 혁신점화노력이 있다고 하더라도 단체장 혼자의 힘으로 추진할 수 없기 때문에 단체장의 혁신의지를 실행시켜 줄 수 있는 혁신주체들이 형성되어야 한다. 이러한 행정혁신주체는 곧 공무원인 것이다. 지방정부에 있어서 행정활동의 주체세력인 공무원은 행정의 목표를 설정하고, 그 목표의 실현을 위해 자원을 동원·집행하는 사람으로서 중요한 위치를 점하고 있다. 정부부문의 개혁과정에서 개혁의 효과성을 담보하는 가장 중요한 주체가 공무원이라 할 수 있다. 정부혁신의 실패사례를 보면 조직구성원인 공무원 행태나 능력의 변화를 수반하지 못한 채 혁신을 추진하였던 경우가 많다(박기관, 2005:41). 따라서 혁신정책의 실행주체가 될 공무원은 적극적이고 환경변화에 능동적으로 적응할 수 있는 사람이어야 한다(Martin A Levin & Mary B Sanger, 1994: 151-152; 박기관, 2005:41). 즉 급변하는 환경변화에 신축적으로 대응하면서 주어진 목표를 성공적으로 달성해 낼 수 있는 혁신적, 미래지향적, 개방적인 공무원의 의식과 행태개혁(Danial Katz & Robert L. Kahn, 1996: 337; 박기관, 2005:41; 박동훈, 2006:105)이 필요하다고 하겠다.

공무원의 인사개혁정책 추진 당시 많은 지역주민들과 언론에서 찬사의 메시지를 보냈던 이유도 행정낭비를 줄이고 보다 나은 행정서비스를 제공받을 수 있는 길이 꼭 눈에 보이는 새로운 정책을 만들어 실행하는 것만이 아니라는 것을 잘 알고 있었기 때문이다. 혁신정책추진의 주체세력이 될 공무원 스스로 자기경쟁력을 높여 지역주민에 대한 행정서비스대응능력을 높여보겠다는 취지를 외부에서 제대로 간파했기 때문에 지역주민은 물론이고 시민단체, 언론집단 등에서 박수를 보냈던 것이다.

셋째, 혁신정책 추진과정에서 나타날 저항집단을 어떻게 관리해 나갈 것인가에 대한 방안모색이 혁신정책준비단계에서 이미 마련되어야 한다. 아무리 혁신비젼이 명백하고 바람직하다 하더라도 저항집단이 존재하기 마련이다. 혁신저항을 줄이는 방법에는 여러 가지가 있겠으나 무엇보다 중요한 것은 혁신을 통해 얻을 수 있는 편익이 무엇인지, 혁신정책의 대상이 무엇인지에 대한 구체적인 설명이 필요하다. 이로 인해 다수의 불안감 조성으로 인한 저항집단의 규모가 커지는 것을 막을 수 있고, 혁신을 통해 얻는 편익이 무엇인지에 대한 명백한 인지는 현재의 불편함을 감수할 수 있는 능력을 배양시키게 한다. 또한 저항세력이 혁신에 참여할 수 있는 기회를 제공하는 방법도 고려해 볼 만하다. 불법쓰레기미수거정책의 예를 보면 처음에는 이러한 정책에 반대만 했던 지역주민들이 시간에 흐르면서 불법쓰레기 투기자들을 감시하기 위한 감시반을 스스로 만들어 단속하는 등 정부정책 추진 동참자로 변화하면서 성공적으로 정책이 추진될 수 있는 기반을 마련하게 된 것이다. 이러한 단계까지 오기 위해서는 다소 시간을 가지고 단계적으로 정책을 추진할 필요가 있다. 정책의 추진의지를 충분히 공감하고 이해할 시간을 주어야 한다는 것이다. 그렇지 못할 경우 저항세력은 혁신참여의 기회가 자신들을 회유하려는 목적으로 전개된다며 강한 불만을 가지는 것이 일반적이므로 혁신활동의 투명성과 순수한 목적성을 널리 홍보하고 알려야 한다(박동훈, 2006:110).

마지막으로 혁신정책이 성공적으로 추진되려면 반드시 혁신과제 발굴 목적이 뚜렷해야 한다. 민선지방자치시대가 열리면서 단체장은 다음 선거를 의식하여 업적 쌓기식 정책을 추진한다거나 생색내기식의 혁신추진 또는 새로운 정책이 현실과 다소 괴리감을 보이는 등의 혁신과제는 분명 성공적으로 추진되기가 힘들다. 하지만 본 연구에서 다룬 사례처럼 혁신목표가 명확하고 분명 지역주민들을 위한 정책임이 확실하다면 정책추진 당초에는 지역주민들의 공감대 형성과 이해 부족으로 정책추진을 반대하겠지만 시간이 흐르면서 해결의 실마리를 찾을 수 있다. 하지만 당초의 혁신정책 목적이 불분명하거나 특수 집단의 이익을 도모하기 위한 것 등의 비도덕적인 것이라면 시간이 흐르면서 저항세력이 점점 더 늘어나게 될 것이고 이들의 결속력은 더 강해짐으로써 결국 실패로 돌아갈 수밖에 없음을 명심해야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

지방자치제가 실시되고 나서 각 지방정부는 좀 더 지역주민들에게 친숙하고 신뢰받는 정부로 거듭나기 위해 많은 노력을 한다. 행정서비스 공급에 있어서도 과거 공급자 중심적인 공급방식이 아닌 수요자의 입장에서 철저히 분석하고 따져서 주민들의 만족도를 높이기 위한 노력도 많이 하고 있다. 하지만 정부가 기존의 틀을 깨고 새로운 변화를 시도한다는 것이 쉽지만은 않다보니 생각만큼 실천력이 수반되지 못하는 예가 많다. 그 이유는 자치단체장의 의지가 약하다거나 저항세력이 너무 강하게 반발을 한다거나 예산을 확보하기 어렵다거나 하는 등의 혁신정책의 수행을 어렵게 하는 많은 요인들이 존재하기 때문이다. 혁신을 방해하는 많은 요인들이 존재하다고 하더라도 지방정부가 급변하는 환경 하에서 행정의 효율성과 행정서비스의 질을 향상시켜나가려면 개혁방안을 모색하지 않을 수 없는 것이다. 이러한 측면에서 본 연구는 지방정부의 개혁이 성공적으로 추진됨으로써 얻게 되는 효과와 개혁의 추진과정에서 발생하는 여러 가지 어려움을 극복하는 방안에 대해 많은 시사점을 제공하고 있다는 측면에서 연구의 의의가 크다고 하겠다.

본 연구의 세 사례분석결과에서도 언급하였지만 지방정부의 개혁이 성공하기 위해서는 개혁의 취지만 바람직하다고 되는 것도 아니며, 조직구조의 개혁만으로도 성공될 수 없다. 무엇보다 중요한 것은 지방자치단체장이 중심이 되어 혁신에 불을 붙이고 이러한 뜻을 받들어 혁신과제를 수행해 나갈 만한 혁신팀이 구성되지 못한다면 혁신정책을 성공리에 추진하기 어려운 조건이 된다. 따라서 자치단체장의 전시용 비젼을 가지는 혁신정책이 아닌 진정한 문제의식에서 출발한 혁신비젼이나 혁신방향설정이 있어야 할 것이며 이러한 혁신정책을 함께 수행해 나갈 공무원의 의식과 행태도 함께 혁신적으로 바뀌어야만 혁신추진과정상의 여러 장애요인을 극복하고 혁신정책을 성공적으로 이끌어 나갈 수 있음을 본 연구결과를 통해 다시 한번 확인하게 되었다. 세상은 끊임없이 변화하고 있는데 항상 편하고 익숙하다는 이유만으로 불편하고 잘못된 것인 줄 알면서 기존의 것을 고수한다는 것은 더 큰 행정낭비와 저발전을 부추기는 격이 된다. 따라서 변화하는 세상에 적응하기 위해, 위기를 기회로 활용하기 위해서는 ‘혁신’이란 용어를 마냥 두려워하기보다는 적절히 행정관리에 잘 접목시켜 나간다면 보다 발전적인 정부로 거듭나는데 윤활유가 될 것이라 본다.

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김도희(金度希): 부산대학교 대학원에서 행정학 박사학위(2001)를 취득하고, 현재 울산대학교 행정학과에 재직하고 있다. 주요 관심분야는 갈등관리, 복지행정, 행정개혁, 여성행정 등이다. 주요논문으로는 “21세기 행정환경변화에 따른 여성행정조직개편에 관한 연구”(한국정책연구, 2006), “울산지역 로컬거버넌스(Local governance)의 성과와 한계” (한국정책학회보, 2006), “‘법조타운유치’를 둘러싼 자치단체 간 갈등해결의 정책적 함의”(지방행정연구, 2007), “방폐장 입지선정에서 나타난 ‘주민투표법’의 문제점과 개선방안-울산시와 경주시의 입지갈등을 중심으로”(지방정부연구, 2007), 지방정부 ‘삶의 질 행정’의 실태와 과제: 울산광역시를 중심으로(지방정부연구, 2008) 등이 있다.

<E-mail: dhkim5090@ulsan.ac.kr/논문접수일: 2008. 9. 17/심사개시일: 2008. 9. 26/심사완료일: 2008. 11. 3>