치안서비스 결정요인에 관한 연구:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 75～103

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지방자치경찰제를 중심으로

A Study on the Determinants of Security Service:

Focuced on Municipal Autonomy Police System

하 미 승*

심 기 환*

이 논문은 주민의 안전과 직결되는 경찰행정의 시대적 변화와 치안수요에 적절히 대응해 나가고 치안서비스에 대한 질적 향상과 주민의 만족도 제고를 도모할 수 있는 지방자치경찰제의 제요소가 치안서비스의 질에 어떤 영향을 미치는지 그 결정요인을 분석함으로써 향후 자치경찰제의 시행에 따른 발전방안과 정책적 함의를 제시하고자 하는 데 목적을 두었다.

이 논문에서는 지방자치경찰제의 시행에 따른 치안서비스의 결정요인과 관련된 변수들을 요인분석(factor analysis)에 의해 추출하였으며, 그러한 요인들이 종속변수인 치안서비스에 어떠한 영향을 미치는가를 분석하였다. 치안서비스에 영향을 미칠 것으로 예측되는 독립변수를 선정하고 다중회귀분석에 의한 검증을 하여 본 결과, (ⅰ) 경찰조직의 분권성, (ⅱ) 경찰의 자율적 권한, (iii) 수사 및 지휘권 독립, (iv) 정치적 중립성, (v) 경찰의 인사권 독립, (vi) 책임성, (vii) 적응성과 투명성 (viii) 직무태도 (ix) 협력체계, (x) 주민통제와 자치의회 통제 등의 변수가 유의미하게 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다.

이러한 분석 결과를 바탕으로 하는 정책적 시사점으로는 첫째, 지방분권의 강화, 둘째, 자율적 권한의 부여 및 강화, 셋째, 주민의 협조 및 통제장치의 마련, 넷째, 자치경찰제의 조기시행 등이 요구된다고 할 수 있겠다.

주제어 : 지방자치경찰제, 치안서비스, 경찰의 분권화

* 제1저자

Ⅰ. 서  론

국가경영의 패러다임을 분권화 체계로 전환해야 한다는 시대적인 변화의 기류에 순응하여 지난 5년 동안 참여정부에서는 우리나라 지방자치제에서 노출된 문제점을 충분히 인식하고 21세기 우리나라의 새로운 발전과 도약을 위한 지방분권과 국가균형발전을 국정 최대의 목표로 삼고 이를 본격 추진하였다. 특히 지방분권의 추진과제 중에서 괄목할 만한 것은 지방행정과 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제도를 도입한다는 것인데, 이는 지역의 안전을 담보로 한 경찰행정의 역할과 기능이 새롭게 정립되어야 한다는 것을 전제로 하여 지역주민들에게 보다 친밀하고 민주적이며 봉사지향적인 경찰행정서비스 체제로 전향되어야 한다는 것이다.

지방분권특별법안 제10조 3항.

치안서비스 결정요인에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

전 세계적으로 볼 때, 유일한 분단국가에 속하는 우리나라는 국가의 특유한 상황으로 인하여 국민의 기초적인 생활안전보다는 오히려 국가보위나 사회질서 유지라는 측면이 보다 강하게 작용되어 국가경찰이 중앙의 지시나 의도에 따라 아무런 힘없이 이용되어져 왔고, 앞으로도 그러한 가능성을 완전 배제하지 못하는 등 정치경찰로 전락할 우려와 구조적인 위험성이 아직까지도 여전히 남아 있다. 국민의 의사가 경찰업무 수행에 제대로 반영되지 못하는 현재의 국가경찰제에서는 경찰에 대한 주권자로서의 주민의 통제가 사실상 형식에 그칠 수밖에 없다는 한계를 여실히 드러내 보이고 있고, 실제적인 민생치안을 확립하기 위한 기초자치단체와 경찰 상호간의 업무협조에 대해서도 공식적이고 구체적인 협의통로조차 확보되어 있지 못한 상황이다. 결국 경찰에 대한 주민의 의사와 관여가 배제되어 있다는 것만으로도 경찰의 중앙집권적인 체계의 변화와 더불어 경찰제도 자체의 대대적인 혁신이 요구되어지고 있다.

자치경찰제를 실시하고자 하는 근본적인 목적은 현행 국가경찰체제라고 할 수 있는 일원적인 구조상의 폐해를 제도적으로 개선하여, 주민에 대한 치안서비스의 질적 향상과 국가경찰에게 집중되어 있는 권한의 분산을 통하여 경찰의 민주화와 경찰에 대한 주민통제를 강화하는 데 있다. 즉 경찰을 정치적으로 중립화하여 공권력의 남용을 방지하고 국민의 생명과 재산보호 그리고 주민들의 후생복지 증진에 기여한다는 것이다.

현대사회에서 공공질서의 유지는 국가적인 기능으로서 현재의 국가경찰이 그 일익을 담당하고 또한, 복지증진을 위한 기능은 자치경찰이 담당해야 하는 것이 일반적인 추세로 되어져 가고 있다. 이러한 사회적 흐름과 추세에 따라 이젠 경찰의 개념도 과거의 공안과 질서유지에서 과감히 탈피하여 주민의 자유와 권리를 진정으로 보호하는 것은 물론이거니와 주민의 직접적인 생활과 삶의 질(Quality of life) 향상에 보다 더 적극적이고 자발적으로 참여하지 않으면 안되는 소위, 자치경찰제도의 도입의 필요성과 시행이 절실히 요구되어 진다고 할 수 있다.

이 논문은 주민의 안전과 직결되는 경찰행정의 시대적 변화와 치안수요에 적절히 대응해 나가고 치안서비스에 대한 질적 향상과 주민의 만족도를 제고시킬 수 있는 지방자치경찰제의 치안서비스에 영향을 미치는 결정요인을 분석함으로써 향후 자치경찰제의 시행에 따른 발전방안과 정책적 함의를 제시하고자 하는데 목적을 두었다. 즉, 주민의 최대 관심사인 치안서비스의 만족도 및 치안서비스의 질과 그 영향요소간의 인과관계를 살펴보고, 치안서비스 제공 시스템의 개선방안을 위한 정책적인 제언을 모색하고자 하는데 연구의 중점을 두었다.

이 연구에서는 자치경찰제의 연구대상을 시범지역(정선군, 충주시)과 비시범지역(홍천군, 원주시)으로 크게 나누어, 시와 군을 각각 하나의 대상지역으로 선정하였다. 설문은 두 지역간의 주민․내무공무원․경찰공무원을 대상으로 적정수준을 고려하여 인원을 균등 안배하였다. 그리고 지역별 또는 응답자간의 인식차이와 치안서비스의 요인별 분석을 위하여 회수된 자료를 바탕으로 요인분석(factor analysis), 상관관계분석(correlation analysis) 및 회귀분석(regression analysis) 등을 통해 실증적인 분석을 시도하였다.

Ⅱ. 자치경찰제에 관한 고찰

1. 자치경찰제의 특성과 유형

자치경찰제도는 지방경찰이 스스로의 자치권을 가지고 주민의 참여를 통해 운영되는 경찰관리 형태를 의미한다고 볼 수 있다. 즉 경찰의 국가화를 지양함은 물론, 봉사기능을 수행하기 위해 경찰을 지방자치행정의 일부로 포함시킴으로써 경찰권이 주민자치에 의해 사회질서유지를 수행하는 경찰제도라고 할 수 있다. 이는 일정 지역의 치안에 관한 권한과 책임을 지역주민과 그 대표자가 보유․행사토록 하는 체제를 일컫는다고 할 수 있다. 이와 관련하여 신기선(1997: 23)은 자치경찰제를 논하기에 앞서 경찰자치와 지방자치경찰에 대하여 구분짓고, 경찰자치는 경찰의 정치성․권력성․전문성․조직성 등을 감안하여 정치권의 간섭을 배제하므로써 운영되는 형태이고, 반면에 지방자치경찰은 중앙경찰로부터 완전 분리되어 주민의 통제 하에 민주적인 업무수행과 역할이 가능한 체제로 보았다. 즉, 경찰의 초점은 일반행정으로부터의 독립을 말하며 특정한 정권이나 정치적인 개입, 당리당략에 이용되지 않고 정치적으로 중립을 보장받는 지방자치경찰제가 요망되어진다고 하겠다. 이러한 맥락에서 전자는 정당적 간섭으로부터의 중립을 의미하고 후자는 중앙경찰로부터 지방경찰로서의 분리를 의미한다(이황우, 1994: 21). 환언하면 경찰자치가 경찰의 이념 중에서 민주성의 달성을 주목표로 하는 것이라면, 지방자치경찰은 주민의 선호에 부합되는 적절한 치안서비스의 공급이라는 측면에서 수단적인 능률성을 중심으로 하여 전개되는 논리란 것이다.

자치경찰제의 개념에 대해 우선 가치성의 관점에서 그간의 연구된 개념을 살펴보면, 자치경찰제도란 지방분권의 정치사상에 따라 지방경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 자치구역내에서 치안업무를 수행하는 제도(이황우, 1994: 71)이고, 또한 경찰행정을 지방분권화하여 지방자치단체가 그 유지의 권한과 책임을 지고 주민의 생명, 신체 및 인권을 보장하는 동시에 나아가 지방자치의 이념을 구체화하여 경찰의 정치적 중립을 보장하기 위한 제도(최우용, 2003: 36)로 그 개념을 규정할 수 있다.

지금까지 가치성의 개념을 제외하고 단순한 법적․이론적인 관점을 취하는 입장에서는 경찰의 권한과 책임의 소재에 따라 국가경찰과 지방경찰로 대별할 수 있다. 이 중 지방자치경찰이란 일정한 지역 내의 경찰작용을 지방자치단체의 권한과 책임에 의하여 수행하는 경찰로 규정할 수 있다(한견우, 1999: 69).

위와 같이 여러 학자들의 견해를 종합하여 자치경찰제의 개념을 정의해 본다면, 자치경찰제란 지방자치단체가 지방자치의 근본적인 이념에 따라 운영하는 새로운 형태의 경찰제도라고도 할 수 있다. 이는 해당 지역의 특성에 따라 지역의 주민을 위하여 법집행과 치안서비스를 동시에 제공하는 것을 목적으로 하고 있으며, 지방자치단체가 자주적이고 민주적으로 운영하는 경찰제라고 할 수 있다.

자치경찰제를 채택하고 있는 국가에서는 경찰행정의 민주성에 중점을 두어 가능한 한 경찰권의 집중을 지양하고 지역주민의 통제가 이루어질 수 있는 방향에 초점을 맞추고 있다. 경찰권의 행사방법에 있어서는 지역주민의 이익과 자유 및 권리를 최대한 보호하는 접근방식을 채택하는 특성을 지니고 있는데 이를 위해 첫째, 실질적인 분권화가 필요하다. 이는 지방분권화를 통하여 경찰운영체제의 효율성을 높이고 위민(爲民)경찰행정을 구현한다는 의미다(이상안, 1998: 29). 둘째, 자치경찰제가 민주성을 담보하는데 중요한 제도로서 자리매김을 한다는 것인데, 경찰의 민주성은 경찰조직이 민주적으로 운영되는 것을 말한다. 셋째, 정치적인 중립성을 보장할 수 있다는 것으로서 경찰의 정치적 중립은 주민의 자유와 권리를 최대한 보호하고 경찰의 능률적인 행정을 수행할 수 있다는 것으로 설명되어진다. 넷째, 지방행정의 효율성을 강화할 수 있다는 장점을 지녔다는 것인데, 경찰의 행정을 지방자치 구도와 연계시킴으로써 보다 실질적으로 지역차원의 종합행정을 폭넓게 구현해 나갈 수가 있다는 것을 의미한다고 할 수 있다.

1) 국가경찰과 자치경찰제도

국가경찰은 국가가 유지의 권능과 책임을 가지는 경찰을 말하는데, 대체로 대륙법계 국가에서 채택하고 있는 이 제도는 경찰력이 중앙정부의 직접적인 통제 하에 놓이게 되고 법집행의 성패에 대한 직접적인 책임이 중앙정부에 귀속된다는 점에서 중앙집권화체제(Centralized System)라고도 한다. 중요한 것은 이러한 중앙집권적인 경찰제도가 전체주의 국가에만 특정적으로 나타나는 것은 아니며, 민주주의와 반드시 대립되는 것도 아니라는 점이다(이황우, 1998: 44-45). 이러한 유형에 속하는 국가로는 우리나라를 비롯하여 프랑스, 이탈리아, 태국, 대만 등을 들 수 있으나, 이 유형에 속하는 국가간에서도 조정․통제의 방식은 나라마다 다르다(경찰대학, 1998: 13). 국가경찰제도는 국가권력을 배경으로 하는 강력한 법 집행, 경찰 상호간의 원만한 협조, 국가위기에 대한 대응성이 용이하다는 장점 등이 있지만, 단점으로는 경찰의 관료화와 관련법 개정의 복잡성, 광역단위의 잦은 인사이동 등을 들 수가 있다.

유지의 권한과 책임은 경찰의 조직권 및 경찰에 관한 경비부담 등의 책임을 의미한다.

자치경찰은 국가경찰과는 달리 지방자치단체가 경찰유지의 권능과 책임을 지는 경찰을 일컫는데, 주로 영미법계 국가에서 채택하는 제도로서 경찰의 기본업무를 중심으로 소극행정의 업무수행을 원칙으로 하고 있다. 이 유형에 속하는 국가로는 미국, 캐나다, 스위스 등을 들 수 있다(이황우, 1998: 39). 이 제도는 경찰경비에 대한 국가와 지방간의 분담이 가능하고, 지역의 치안유지에 대한 책임성이 강하며, 조직운영상의 개혁이 순조롭다는 장점을 지니고 있지만, 법의 집행력이 약하고 경찰상호 간의 협조와 응원이 쉽지가 않으며, 지자체의 재정에 따라 경찰의 빈부격차도 발생된다는 단점이 내재되어 있다.

2) 통합 절충형 경찰제도

절충형(통합형) 경찰체제는 중앙과 지방정부가 통제를 분담하기 위한 수단을 제공한다는 점에서 흔히, 분권화 체제(Moderately decentralized system), 혼합된 체제(Combined system) 또는 절충된 체제(Compromised system)라고도 말한다. 그러므로 이 제도는 국가경찰제도와 자치경찰제도의 균형과 조화를 통하여 무엇보다도 중앙집권적인 성격이 짙은 국가경찰체제가 자칫 권한남용에 쉽게 빠질 수 있는 가능성을 불식시키기 위하여 마련된 제도라고 할 수 있다. 이러한 자치경찰제는 자치경찰에 대하여 국가경찰의 관여를 일정한 범위 내에서 허용하고 있고, 지방경찰사무의 주체를 국가로 하되 지자체 영역에서의 경찰사무를 자치제의 집행기관에 위임하여 행하도록 하는 특징이 담겨져 있다. 또한, 경찰의 민주성과 능률성, 중앙집권과 지방분권 그리고 정치적 중립성을 조화시킨 가운데 조직의 목표에 접근할 수 있다는 장점이 있어, 주민으로부터 신뢰성 확보는 물론이고 봉사하는 경찰로서 이해와 협조에 의한 대민관계의 개선이 이루어진다고 볼 수 있다.

2. 치안서비스에 관한 논의

범죄의 예방과 구제를 핵심으로 하는 경찰의 치안서비스 활동은 지역주민들의 적극적인 참여와 협력 없이 경찰만의 노력으로는 가시적인 성과를 기대할 수 없을 뿐더러 서비스의 수혜를 직접적으로 받는 주민들에게도 충분할 만큼의 만족감을 더더욱 줄 수는 없다. 따라서, 오늘날의 경찰은 종전처럼 법집행(law enforcement)이란 기능만을 담당하는 것이 아니라, 이제는 그 지역의 일부분으로서 대민서비스(civil service)를 바탕으로 치안서비스의 질을 향상시켜 나가고 있는 추세이다(Fyfe, 1997: 4). 여기서 말하는 치안서비스란 공공질서를 유지하면서 범죄와 무질서 등으로부터 시민의 인적․물적 자원을 최대한 보호하는 공공서비스 중에서 가장 기본적인 것(최선우, 2002: 20-21)이라고 볼 수 있는데, 이 말은 국민의 보호와 질서유지에 있어서 치안서비스는 공공서비스의 일부분으로 수많은 재화와 서비스를 포함하고 있다는 것으로 볼 수가 있다.

지금까지의 지방자치단체는 지역치안에 대해 아무런 권한과 책임이 없어 치안서비스에 대한 주민들의 기대와 욕구를 충족시키지 못했지만, 향후 자치경찰제의 시행과 더불어 자치단체는 지역의 치안수요에 민감하고 신속하게 대응할 뿐더러 지역별로 특화된 치안서비스를 제공하므로써 주민의 만족도와 치안에 대한 체감도를 보다 향상시킬 수 있을 것으로 보인다. 즉, 우범지대에서의 방범활동을 강화하거나 등․하교 길 안전성 확보, 혼잡한 교통난의 해소, 지역축제와 행사장내의 경비 및 질서유지 등을 막론하고 도시 및 농․어촌지역, 유흥업소 과밀지역, 관광지 주변등지에서와 같이 지역별․지역적 특성에 따라 경찰특유의 운영 방안이 마련되어 주민의 요구에 걸맞는 맞춤형 치안서비스가 제공될 것이다. 또한, 지역사회의 경찰활동을 통해 민간단체와의 협력치안체제를 강화하고 주민의 자발적이고 적극적인 참여와 협력을 이끌어 냄으로써 경찰활동의 효율성과 치안역량을 대폭 강화해 나갈 수 있는 것이다.

3. 선행연구의 검토

1980년대 말부터 경찰의 중립성 확보와 민주성 보장을 위한 방안으로서 자치경찰제의 도입에 관한 거론이 시작되었지만 1990년 지방자치제가 본격 실시된 이후, 자치경찰제에 대한 논의는 더욱 활기를 띠었다고 할 수 있다.

우선, ｢2000년대 경찰행정 발전방안 연구보고서｣(한국개발연구원, 1992)에 의하면, 지방자치와 더불어 자치경찰제의 도입에 대한 필요성과 불가피성을 직시하고 단기적으론 현행제도와 같이 국가경찰체계 속에서 지방경찰청의 권한을 강화해 나감과 동시에 지방자치단체와 협조체계의 도입을 중요시하였으며, 중․장기적으로는 자치경찰제를 도입하면서 국가경찰의 능률성과 조화를 함께 이루어 나가는 개편방향을 제시하였다.

기존의 연구에 비해 보다 구체적이고 실천적인 대안을 제시하고 있는 많은 연구들 중에서 김성호, 안영훈, 이효(1998: 3-4)의 ｢자치경찰제의 준거 틀과 모형 설계｣란 연구는 우리나라의 현행 경찰제도가 어떠한 자치경찰제로 전이(transformation)될 것인가에 핵심을 두고 연구하였다. 이 연구에서는 우리나라의 경찰제가 강력한 중앙 집권적인 국가경찰체제라는 것과 경찰청 내부의 과다한 고급인력 집중현상, 준 군대식 명령․지휘계통으로 인한 법집행 대표기관 그리고 건국이후의 정치적 중립성 상실로 인하여 국민의 강도높은 비판과 질타를 받았다는 것을 지적하고 있다. 그리고 지역단위 수준의 지방경찰과 종합행정의 주체이자 자치경찰의 협력자인 지방자치단체 그리고 포괄적인 경찰개념으로서의 대륙법계 행정경찰과 영미법계 지역사회 경찰활동원리(Community Oriented Policing and Problem Solving, COPPS)를 근간요소로 하는 자치경찰제의 준거 틀을 제시하고 있다. 이밖에 자치경찰제의 분권형과 광역․기초 자치단체 단위의 자치경찰모형 및 단체장에 대한 임명형과 주민 선출형 방안도 함께 제안하였다.

고문현(2005: 66-77)의 ｢자치경찰제에 관한 연구｣에서는 국가적․지방적 요소를 동시에 충족시킬 수 있는 절충형 자치경찰제에 대한 도입을 강조하고 그 범위에 있어서도 시․도 단위의 광역자치경찰제 도입방안을 제시하였다. 아울러 자치경찰기관의 구성에 있어서는 합의제 행정기관형인 시․도 경찰 위원회를 두고 중앙의 집권화를 방지하기 위하여 모두 지방공무원으로 하되, 지자체의 한정된 예산 등을 감안하여 총경(또는 경정)이상은 지방공무원보다는 국가공무원으로서 경찰청장의 제청과 국가경찰위원회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 하였으며, 경정(또는 경감)이하도 지방공무원으로 보하되, 시․도 경찰청장의 제청으로 시․도 경찰위원회의 동의를 얻어 시․도지사가 임명하도록 하는 방안을 채택하였다. 또한, 자치경찰의 운영 예산은 지자체의 열악한 재정자립도와 지역간 또는 지역 내의 격차를 예로 들어 일정기간 동안 국가의 재정지원이 불가피한 것으로 보았으며 특히나, 지방자치경찰기관의 수입과 관련하여서는 각 지방자치경찰기관의 자체수입으로 하는 제도를 마련함과 동시에 지자체별로 특별지방세원의 개발 등도 점진적으로 허용해 나가야 한다고 보았다.

최창호(2001: 291-29)는 우리나라에서 지방자치제가 본격적으로 실시되고 있는 만큼 분권화와 참여화를 근간으로 하는 자치경찰제의 도입에 관한 중요성을 강조하면서, 절충형 경찰제도의 도입마련을 강조하였다. 이러한 가운데 국가경찰과 자치경찰의 상호 조화적인 체제의 모형을 구조․조직․인사 및 사무․재정 측면에 걸쳐 고찰하였다. 구조적인 면에서 자치경찰은 우선 시․도 단위의 광역적인 수준에서 머물도록 하고, 조직의 측면에서는 경찰의 의사결정기관인 시․도 경찰위원회와 경찰의 행정청인 시․도 경찰청을 두도록 하지만 지방경찰청장은 그 소관 사무에 따라 중앙의 경찰청장이나 시․도지사의 지휘와 감독을 받도록 하는 방안을 제시하였다. 또한 인사 측면에서는 국가 또는 지방경찰공무원을 이원화하도록 하되, 국가경찰에서 필요한 직위를 모두 제외한 나머지의 직위에 대하여는 지방경찰공무원으로 보하는 것을 원칙으로 하였고, 사무적인 관점에서는 경찰사무 중 대공과 외사와 같은 주요사무는 현행과 같이 국가사무로 하지만, 그 이외의 면허, 교통 등과 같은 사무는 지방사무로 법제화하여 시․도지사의 지휘․감독 하에 처리하도록 하였다. 마지막으로 재정에 관한 경비는 지방자치단체에서 부담하여야 한다는 주장을 내세웠다.

정균환(1996)은 ｢지방자치의 완성을 향한 자치경찰｣이라는 그의 저서에서 본격적인 지방화시대의 개막과 더불어 정치, 경제, 사회 및 교육, 행정에 이르기까지 모든 분야에 걸쳐 지방자치화의 구조로 전면 개편되어가고 있지만 유독 경찰의 조직만큼은 오히려 중앙집권화를 강화해 나가고 있다면서 경찰조직에 대한 이원화체계와 자치경찰제의 도입과 발전방향을 단기 및 중․장기로 나누어 설명하고 있다. 단기적으로는 현행 국가경찰체계 속에서 지방자치와 부합되는 방향으로 지방경찰청의 권한을 점차적으로 강화해 나가고 지방자치단체와의 협조적인 체계 도입을 제시하였으며, 중․장기 대안으로서는 자치경찰제가 각 시대와 나라마다 처해 있는 여건과 상황에 따라 달라야 한다고 보면서, 우리나라에서 비교적 실현 가능성이 높다고 판단되는 자치경찰제의 도입에 대해서는 미국식 자치경찰제도, 시․군단위의 1단계 자치경찰화, 시․도경찰의 이원화 운용방안을 제시하고 있다.

우리나라 자치경찰제에 대한 논의는 자치경찰의 개념과 도입의 필요성, 준거모형 및 선진 외국의 성공적 사례 등과 같이 대부분이 일반적이거나 이론적인 논의에 가깝다고 할 수 있다. 이러한 논의 자체도 백가쟁명의 양적인 측면보다는 질적인 면에서 비판론적인 연구가 미흡했으며, 기본적인 방향이라든가 아니면 접근시각인 패러다임에 관한 연구에서도 소홀한 면이 적지가 않다. 즉, 그간의 자치경찰제에 대한 도입방안은 논리적인 타당성이 결여되어져 있을 뿐더러 경험적으로도 충분할 만큼의 검증이 이루어지지 않았으며, 자치경찰의 준거모형도 치안서비스를 극대화할 수 있는 효용성이 극히 떨어지는 등 국가나 경찰중심적인 시각에서 논의자체가 이루어졌다는 것이다. 또한, 자치경찰이 검찰, 지자체 및 다른 사회체계와도 연관되었음에도 폐쇄적이고 체계적인 시각에서 다루어져 비현실적인 방안과 함께 전체적인 호응도 받지 못했다는 것이다.

최근 들어 날로 증가하는 흉악범죄 및 사회불안요인에 대해 지역의 특성에 알맞는 치안 정책의 마련과 함께 주민에 대한 삶의 질을 향상시킬 수 있는 치안서비스를 제공해야 하지만, 정치․사회 등 각종 불안정한 시대상황으로 효율성과 능률성만을 강조해 온 현재의 국가경찰은 치안환경의 변화에 대한 능동적인 대처 미흡과 탄력적인 조직의 운영부재로써 치안의 대응체계 및 서비스 공급에 한계를 여실히 드러내 보였다. 이러한 측면에서 자치경찰제는 국가경찰제가 내포하고 있는 여러 제도상의 많은 문제점을 해결할 뿐 아니라, 경찰행정의 민주성과 효율성이란 이념을 동시에 실현함은 물론 치안서비스를 개선시켜 나갈 수 있을 것으로 여겨진다. 그러므로 자치경찰제는 민생치안 서비스의 질적 제고와 신속하고 다양한 대민 치안서비스체계를 구축하게 되며, 치안유지의 책임행정을 기대하는 등 지역주민에게 친밀감을 주는 위민위주의 경찰로 거듭나게 될 것이다. 아울러, 자치단체의 장이 선거를 통해 경찰행정에 대한 전반적인 평가와 심판을 받게 되어 양질의 서비스를 제공하게 될 것이고, 주민의 감시활동 강화에 따른 위법․부당한 처분이나 비리와 부정을 억제할 수 있는 등 자치권의 확보에 따른 자치경찰의 민주화와 자율화를 도모할 수 있을 것으로 본다.

따라서, 본 논문에서는 국회에 계류 중인 자치경찰제의 적실성과 다양한 서비스의 요인들 중에서 치안서비스에 영향을 미치는 결정요인을 분석함으로써, 향후 자치경찰제도의 성공적인 도입과 시행에 따른 발전방안을 함께 모색해나가고 정책적 함의와 대안을 제시하고자 하는데 연구의 의미를 두었다. 선행연구에서는 치안서비스의 결정요인, 특히 자치경찰제의 서비스에 대한 영향요인을 연구한 사례를 거의 찾아보기 어렵다. 그러나 자치경찰제 도입에 따른 치안서비스의 결정요인에 대한 연구는 성공적인 자치경찰제 도입과 치안서비스의 질 제고를 위한 요소를 발견하기 위하여 매우 긴요한 연구이다. 이러한 성공요인에 관한 연구를 이 논문이 제공하고 있다는 점에서 이 논문의 차별성과 중요성이 있다.

Ⅲ. 조사 설계 및 연구 분석의 틀

1. 변수의 선정 및 조작적 정의

1995년 지방자치제 실시 이후, 지방자치의 실현을 위한 제도적인 장치라는 측면이 추가되어 지금까지의 논의와 연구 활동이 자치경찰제의 도입에 대한 당위성이나 또는 시행 방안이 대부분이었지만, 본 논문에서는 자치경찰제의 시행에 따른 치안서비스이 결정요인이 무엇인지, 독립변수로 선정된 각각의 요인들이 치안서비스의 산출에 어느 정도의 영향을 미치는지 설문조사를 통해 주민의 인식을 비교․검증하는 데 주력하였다. 이렇듯 자치경찰제의 시행과 관련하여 치안서비스의 결정요인에 관한 이론적 탐색을 함으로써 관련된 변수들을 탐색하였다. 먼저, 독립변수로는 분권성 요인, 자율성 요인, 책임성 요인 등 7개의 상위 변수군과 경찰의 조직, 경찰의 수사․지휘권, 정치적 중립성 등 11개의 하위변수 및 54개의 측정항목을 선정하였으며, 종속변수로는 치안서비스라는 1개의 상위 변수군과 치안서비스의 질, 주민안전 복지도, 치안산출 수준과 같은 3개의 하위변수 그리고 12개의 측정항목을 채택하였다.

독립변수는 공공서비스의 만족이론에 입각한 것이었으며, 종속변수는 행정서비스 질의 이론과 주민만족이론에 근거를 두고 설정하였다. 아울러, 연구 분석의 모형에 따라 연구의 가설도 설정하였는데, 이는 연구모델의 신뢰성을 확보하기 위하여 면담방식으로 이루어진 설문조사와 더불어 요인분석에 의해 추출된 변수들만을 선별하여 연구의 실증적인 모델에 포함시켰다. 그러므로써 독립변수와 종속변수들 간의 상관관계를 분석함은 물론 인과관계를 도출해 보고자 하였다.

1) 독립변수

(1) 분권성 요인

지방분권이란 국가의 통치권력이 중앙에 집중되지 아니하고 지방에 분산되어 있는 형태를 의미하는 것으로서, 주민의 통제와 감시로 인한 행정의 민주화를 구현하고 사회적 능률과 관리능력의 향상 그리고 지방의 전체적인 사기를 증진시킬 수 있다는 이점을 내포(최창호, 2001: 53-54) 한다. 따라서 분권성 요인을 독립변수의 상위변수로 하고 경찰의 조직을 하위변수로 설정하였다. 하위변수인 경찰조직에 대한 측정항목으로는 ① 중앙집권적 경찰조직의 계층성 완화 ② 국가경찰 권한의 지방분산 ③ 지방경찰조직의 권한 강화를 채택하였다.

(2) 자율성 요인

지방이나 또는 지역이 처한 여건과 특수 상황에 알맞는 행정을 수행하는 데에는, 중앙정부의 통제적이고 획일적인 관치행정보다는 지방의 행정기관과 주민사이의 자주적이고 독자적인 자치행정이 효과적이라고 할 수 있다. 따라서 자치경찰제 역시 지방자치의 원리에 기초하여 자율성 요인을 독립변수의 상위변수로 설정하였으며, 경찰의 자율적 권한과 수사 및 지휘권, 그리고 정치적 중립성과 인사권을 하위변수로 채택하였다. 또한 경찰의 자율적 권한에는 ① 자율적인 의사결정 권한의 강화 ② 치안문제의 자율적 해결 ③ 자율적 권한부여로 인한 주민의 자치권 확립을 측정항목으로 선정하였으며, 경찰의 수사 및 지휘권에 대한 하위변수의 측정항목으로서는 ① 검찰에 대한 수사권독립 용이 ② 경미한 사건 등의 수사권 부여 ③ 지방경찰의 수사권 부여 ④ 독자적인 업무수행 가능 ⑤ 지자체와 주민에 의한 통제와 지휘 ⑥ 국가의 통제와 간섭 완화를 측정항목으로 하였다. 그리고 정치적 중립성이란 하위변수에는 ① 자치경찰의 정치적 중립성 강화 ② 조직외부의 간섭으로부터 자율성과 독립성 강화 ③ 민생치안의 전념 등을 측정항목으로 채택하였다. 경찰 인사권에 대하여는 ① 자치단체장의 자율적인 인사 고유권한 ② 자치경찰 인사에 대한 국가경찰의 인사 간섭 완화 ③ 우수한 지방 인재의 등용을 측정항목으로 구성하였다.

(3) 책임성 요인

자치경찰제의 도입으로 국가경찰과 지방경찰간의 권한책임을 명확히 할 수가 있는데, 특히 자치경찰제는 직접적인 주민서비스가 수월하여 책임경찰행정이 가능해 질 수가 있다. 그러므로 국민에 대한 경찰의 책임성을 강화한다는 의미에서도 국가경찰과 지방경찰은 분리되어져야 함이 타당할 것이다. 따라서 책임성 요인을 독립변수의 상위변수로 하고 이와 관련된 책임성을 하위변수로 선정하였다. 하위변수에는 ① 경찰 권한과 책임소재의 명백화 ② 지역에 대한 책임경찰 실현의 가능성 ③ 자치경찰의 위상과 신뢰성 제고를 변수의 측정항목에 포함하였다.

(4) 대응성 요인

민주주의 규범과 가치의 바탕위에서 행정의 대응성이라 함은 주민의 요구와 선호도에 대한 행정의 대응성, 주민의 대표자 혹은 선출직 공무원에 대한 행정 대응성, 그리고 국가의 이익에 대한 행정의 대응성을 일컫는데, 일반적으로 행정의 대응성에 영향을 미치는 요인으로는 공무원의 전문성, 정책결정의 주민 참여 등을 그 예로 들 수가 있다. 따라서 정부는 현대행정의 대표적 개념인 대응성을 향상시킴으로써 정부 정책에 대한 주민의 신뢰와 만족을 이끌어 내는데 주력해야 한다. 그러므로 대응성 요인을 독립변수의 상위변수로 하고, 적응성과 투명성을 하위 변수로 채택하였다. 이와 더불어 하위변수의 측정항목으로는 ① 지역 내 치안수요의 대응성 ② 지역에 적합한 치안행정의 수행 ③ 분쟁과 갈등의 신속한 해결 ④ 업무의 능률과 효과성 ⑤ 민원의 신속한 처리 ⑥ 경찰 직무수행의 주민파악 용이 ⑦ 지역 내 치안정보의 투명성 공개 등을 선정하였다.

(5) 행태적 요인

일반적으로 행태는 합리적인 조직이나 제도, 이념 등과 관련되는 문제보다 주로 인간적 요인에 초점을 두고 행정현상을 바라보는 관점이라고 할 수 있으며, 행정조직의 구조적․제도적인 측면보다는 행정가들이 조직 내에서 어떻게 행동하고 기타 구성원들과 어떠한 상호작용을 하고 있는지에 대해 연구의 중점을 두어, 행정인의 행동규제와 집단의 규범 내지 정신을 중요시한다고 할 수가 있다. 따라서 행태적 요인을 독립변수의 상위변수로 하고, 그 밑에 직무태도를 하위변수로 두었다. 그리고 하위변수의 측정항목으로서 ① 경찰 직무의 자기만족 ② 자치경찰에 대한 직무보람 및 성취감 고취 ③ 자치경찰의 긍지와 자부심 ④ 자치경찰 업무의 충실성 등을 선정하였다.

(6) 협력적 요인

협력적 행동이란 모든 사람 혹은 대부분의 사람이 그 행동을 선택할 때, 집단적으로 최선의 결과가 나오도록 하는 일종의 행동으로서 이는 정부의 강제에 의하여 이루어지는 경우와 자발적인 선택으로 이루어지는 경우가 있는데, 협력적 행동으로서 보다 중요한 것은 스스로의 자발적인 협력이 매우 중요하다고 할 수 있고, 자발적인 협력의 정도에 따라 행정과 정책 등의 효율성에도 큰 차이가 생길 수 있다. 따라서 협력적 요인이라는 독립변수를 상위변수로 하고 협력체계를 하위변수로 설정하였으며, 하위변수의 측정항목으로는 ① 지역주민들과 우호 동반자적인 관계 유지 ② 치안수요의 급증에 따른 주민과의 협력적 치안체제 마련 ③ 주민의 자발적이고 적극적인 협조 ④ 시민단체의 협조 강화 ⑤ 치안 수요에 대한 부족한 경찰 인력난 보충 ⑥ 시민단체의 지원적 역할 담당 ⑦ 치안정책의 주민참여 확대 ⑧ 치안행정의 주민의사 반영 수월 ⑨ 주민의사 수렴 등 치안유지의 긍정적인 효과 발휘를 변수로 채택하였다.

(7) 통제적 요인

행정통제는 그 방법에 있어서 행정 외부의 기관들이 행정을 통제하느냐 아니면, 행정 스스로가 통제하느냐에 따라 외부통제와 내부통제로 대별되며, 통제는 크게 국민이 원하는 행정을 실시하고, 작게는 불법․부당하고 비능률적인 행정행위를 사전에 방지하고자 하는데 그 목적이 있다(백완기, 2001: 338). 향후 자치경찰제가 도입될 경우, 자치경찰에 대한 주민의 통제가 결코 쉽지 않지만 지역주민을 위한 자치경찰제인 만큼 그렇다고 주민들의 관심과 감시가 소홀해져서는 안 될 것이다. 그러므로 이와 관련한 통제적인 요인을 독립변수의 상위변수로 설정하고 주민통제와 기초자치의회의 통제를 하위변수로 하였다. 하위변수의 측정항목으로는 ① 주민에 의한 민주적인 통제방식 적용 ② 주민과 여론에 의한 통제의 자연적 발생 ③ 주민 감시와 비판의 활성화 ④ 정치적 중립과 경찰의 민주화 ⑤ 깨끗하고 효율적인 경찰행정의 실현 ⑥ 시민통제에 의한 주민의 권익 보장 ⑦ 경찰 업무의 지방의회 통제 ⑧ 경찰 책임자에 대한 지방의회의 관여 ⑨ 지방의회의 통제평가제 마련 ⑩ 경찰업무의 행정사무감사 실시를 변수에 포함하였다.

〈표 1〉독립변수의 선정

변 수 군 (상위변수)	개 별 변 수 (하위변수)
분권성 요인	경찰의 조직
자율성 요인	경찰의 자율적 권한
	경찰의 수사권, 지휘권
	정치적 중립성
	경찰의 인사권
책임성 요인	책임성
대응성 요인	적응성, 투명성
행태적 요인	직무태도
협력적 요인	협력체계
통제적 요인	시민의 통제
	자치의회의 통제

2) 종속변수

경찰의 가장 중요한 임무중의 하나는 각종 범죄와 사고로부터 국민의 생명과 재산을 보호해 주는 것이라고 할 수 있다. 주지하는 바와 같이 오늘날의 범죄양상은 양적으로 크게 증가되고 있을 뿐만 아니라, 날로 조직화․기동화․흉폭화 되어가고 있으며, 그 수법도 지능화되어 가는 추세이다. 이처럼 오늘날 범죄예방과 구제방안이 그 어느 때보다도 어려워지고 있는바, 경찰의 치안서비스에 대한 커다란 변화와 개혁이 요청 되고 있다. 따라서 주민의 사회적 욕구가 향상되고 행정에 대한 인식의 전환이 이루어지는 현실을 직시하여, 치안서비스 요인을 종속변수의 상위변수로 설정하였으며, 치안서비스의 질과 주민안전 복지도 그리고 치안산출 수준을 하위변수로 각각 선정하였다. 하위변수의 측정항목으로 ① 치안서비스에 대한 주민 선택의 폭 ② 주민 지향적 경찰서비스 ③ 주민 만족의 치안서비스 ④ 종합 행정서비스 실현 정도 ⑤ 봉사행정 구현 및 친절도 향상 ⑥ 민생치안에 대한 기여도 ⑦ 효과적인 주민 보호 ⑧ 지역주민의 안전복지도 수준 향상 ⑨ 치안에 대한 심리적 안정성 향상 ⑩ 주민협조체제에 의한 생산적인 범죄예방 활동 ⑪ 범죄요인의 사전방지 ⑫ 지역 내 범죄율 저하를 포함시켰다.

〈표 2〉종속변수의 선정

변 수 군 (상위변수)	개 별 변 수 (하위변수)
치안 서비스	치안서비스의 질
	주민의 안전 복지도
	치안의 산출요인

2. 연구 분석의 틀

본 연구는 공공서비스의 만족이론에 입각한 독립변수에 대해 분권성 요인, 자율성 요인, 책임성 요인, 대응성 요인, 행태적 요인, 협력적 요인, 통제적 요인이라는 상위변수 군을 두었으며, 이러한 상위변수군 내에는 경찰조직, 자율적 권한, 수사․지휘권, 정치적 중립성, 경찰 인사권, 책임성, 투명성․적응성, 직무태도, 협력체계, 주민통제, 자치의회의 통제와 같은 하위변수를 추출하여 독립변수로 설정하였다. 또한 행정서비스 질의 이론과 주민만족이론에 근거를 둔 종속변수에는 치안서비스의 질, 주민안전 복지도, 치안산출 수준 등을 설정하고, 그 각각에 대하여 측정항목을 채택하였다. 이와 같이 자치경찰제의 각 요인이 영향을 미칠 것으로 추정되는 치안서비스에 대한 결정요인과 치안서비스와의 인과관계를 보기 위해〈그림 1〉과 같은 분석모형을 설정하였다.

<그림 1> 치안서비스의 결정요인 분석 모형

3. 연구가설

가설에 있어서는 이론적 체계와 관련되어 주어진 변수들 간의 관계가 명확해야 하고, 그 변수들은 측정 가능하여야 하며, 반드시 검증될 수 있어야 한다는 특성을 지닌다. 따라서 이 연구에서의 가설은 주로 선행연구에서 제시되었던 자치경찰제에 관한 여러 문헌과 정부, 학계, 전문가 등을 중심으로 참여정부에서 중점 논의․검토된 바 있는 기존의 이론적․실증적인 연구들을 바탕으로 설정하였다.

H1.		자치경찰제의 실시에 따라 경찰조직의 분권화 수준이 높아질수록 치안서비스는 높아질 것이다. 지방분권화로 인한 주민의 통제와 감시가 이루어져 행정의 민주화를 구현하고 사회적인 능률과 관리능력이 향상될 수 있다는 기대가 높아질 수 있다.
H2.		자치경찰제의 실시와 관련하여 경찰의 자율권이 폭넓게 확대될수록 치안서비스도 높아질 것이다. 지방의 특수성에 걸맞는 행정을 수행함에 있어 국가의 통제나 간섭 또는 획일적인 관치행정에서 벗어날 경우, 지방정부는 자주적이고 독자적인 자치행정이 가능해 질 수 있다.
H3.		자치경찰제의 실시와 관련하여 수사와 지휘권에 대한 독립성이 보장되고 강화될수록 치안서비스도 높아질 것이다. 자치경찰이 국가로부터 수사권과 지휘권을 법적으로 보장받게 될 경우, 주민에 대한 효율성과 민주성의 확보는 물론 양질의 서비스가 제공될 수 있을 것이다.
H4.		자치경찰제의 실시로 정치적인 중립성 수준이 높아질수록 치안서비스의 수준도 높아질 것이다. 현행, 지자체가 행정자치부의 소속하에 놓여 있고, 또한 단체장 역시 선거직 으로서 상명하복의 관계로 인한 정당정치가 우려되나 이러한 요인이 잠식될 경우, 그만큼 치안서비스가 높아질 수 있다는 것이 지배적이다.
H5.		자치경찰제에 대한 인사권이 강화되면 될수록 치안서비스도 높아질 것이다. 자치경찰에 대한 인사권이 자치단체장의 고유권한이 될 경우, 지방의 토호세력이나 국가의 관여나 간섭이 배제되어 인사의 공정성과 투명성을 보장받을 수 있으며, 소신있고 책임있는 인사정책의 집행은 물론 지방의 우수한 인재를 쉽게 등용시킴으로써 치안서비스의 질적 관심도를 제고시켜 나갈 수 있다.
H6.		자치경찰제의 실시에 따라 책임성이 강화될수록 치안서비스도 함께 높아질 것이다. 자치경찰제가 시행됨으로써 국가경찰과 자치경찰에 대한 사무가 명확해 질 수 있을뿐더러 책임경찰 행정이 가능해 짐에 따라, 범죄예방, 청소년 선도, 노약자 보호, 교통질서의 확립, 유해환경의 단속등과 같이 민생치안에 보다 더 치중하게 되고 직접적인 치안서비스가 가능해 질 수 있다.
H7.		자치경찰제의 실시에 따라 적응성과 투명성이 높아질수록 치안서비스도 함께 높아질 것이다. 현대행정의 대표적인 개념으로 인식되어지고 있는 행정에 대한 적응성 및 투명성이 확보될 경우, 시민의 요구와 선호도에 적절히 대처해 나감으로써 행정의 신뢰도 향상과 주민의 만족을 동시에 충족시켜 나갈 수 있다는 입장이다.

H8.		자치경찰제가 실시되어 경찰관의 직무태도가 향상될수록 치안서비스도 그만큼 높아질 것이다. 자치경찰제는 경찰공무원의 직업적인 자긍심을 높이고 지역주민들의 신뢰받는 태도의 변화를 가져와 봉사행정을 실현해 나갈 수 있으며, 자기만족이나 자부심 그리고 긍지와 보람을 느끼게 되어 주민에 대한 서비스의 질적 향상을 제고시켜 나갈 수 있다.
H9.		자치경찰제가 실시되어 경찰과 시민에 대한 협력체계가 구축될수록 치안서비스가 높아질 것이다. 주민들의 적극적이고 자발적인 참여와 협력지원은 자치경찰의 익명성을 깨뜨리고 공동체 정신을 바탕으로 한 지역 내 책임의식을 고조시킬 수 있으며, 치안행정을 보다 효능적으로 발휘하게 함으로써 지역특성에 부합된 치안서비스를 제공할 수가 있다.
H10.		자치경찰제가 실시되어 시민들의 통제수준이 높아질수록 치안서비스가 높아질 것이다. 법의 테두리 안에서 허용되는 주민의 행정에 대한 통제와 감시활동 등은 행정의 공신력과 합리성을 이끌어 내어 주민지향적인 치안서비스를 극대화할 수 있다.
H11.		자치경찰제의 실시에 따라 지방의회의 통제와 견제기능이 강화될수록 치안서비스의 질적 수준은 높아질 것이다. 집행기관에 대한 의회의 지속적인 견제와 감시활동으로 행정의 비능률성을 예방함은 물론, 주민의 권익을 보장함으로써 삶의 질을 제고시킬 수 있을 것이다.

Ⅳ. 분석의 결과

1. 일반적 특성

설문의 전체응답자 1,100명 가운데, 남자가 755명(68.6%), 여자는 345명(31.4%)이며, 연령별로는 20대가 158명(14.4%), 30대 452명(41.1%), 40대 393명(35.7%), 50대 이상 97명(8.8%)으로써 설문 응답자의 대부분이 30대에서 40대가 주류를 이루고 있음을 알 수 있었다. 학력별 분포에서는 중졸 이하가 22명(2.0%), 고졸 342명(31.1%), 전문대졸 255명(23.2%), 대졸이상 481명(43.7%)로 나타났는데, 이러한 설문조사 대상자의 일반적인 특성은 다음의〈표 3〉에서 정리해 보았다.

〈표 3〉조사 대상자의 일반적 특성

구 분		집단구분	표본수 (%)	전체 표본수
지 역 별		시 범 지 역	550(50%)	1,100
		비 시범지역	550(50%)
직 업 별		일반 공무원	400(36.4%)	1,100
		경 찰	300(27.2%)
		주 민	400(36.4%)
성 별		남 자	755(68.6%)	1,100
		여 자	345(31.4%)
연 령 별		20 ～ 29세	158(14.4%)	1,100
		30 ～ 39세	452(41.1%)
		40 ～ 49세	393(35.7%)
		50세 이상	97(8.8%)
학 력 별		중 졸 이 하	22(2.0%)	1,100
		고 졸	342(31.1%)
		전 문 대 졸	255(23.2%)
		대 졸 이 상	481(43.7%)
근 무 지 별	일반 공무원	시․군청	244(61.0%)	400
		읍․면․동	149(37.0%)
		사 업 소	7(2.0%)
	경찰 공무원	경 찰 서	206(68.7%)	300
		파 출 소	18(6.0%)
		지 구 대	76(25.3%)
직 렬 별	일반 공무원	행 정 직	258(64.5%)	400
		기 술 직	107(26.8%)
		기 능 직	32(8.0%)
		기 타	3(0.7%)
직 급 또는 계 급 별	일반 공무원	8 ～ 9급	138(34.5%)	400
		6 ～ 7급	258(64.5%)
		5급 이상	4(1.0%)
	경찰 공무원	경 사 이 하	258(86.0%)	300
		경위～경감	42(14.0%)
업 무 분 야 별	일반 공무원	관 리 직	39(9.8%)	400
		일 반 직	345(86.2%)
		기 타	16(4.0%)
	경찰 공무원	관 리 직	31(10.3%)	300
		일 반 직	269(89.7%)
업 무 성 격 별	일반 공무원	기획(계획)업무	60(15.0%)	400
		집 행 업 무	159(39.8%)
		규 제 업 무	26(6.4%)
		민 원 업 무	155(38.8%)

2. 분석모형에 대한 검증

1) 척도의 타당성(요인) 및 신뢰도 분석

연구모형의 적합성과 측정도구의 타당성을 검증하고 공통요인을 추출하기 위하여 각 변수들에 대한 회전된 요인분석과 신뢰도 분석을 하였다. 요인과 문항 간의 상관정도를 의미하는 요인 적재치(factor loading)는 모두 0.40이상으로 높게 나타난 반면, 다른 요인과의 상관관계는 비교적 낮아 집중 및 판별 타당성이 확보되었다. 변수와 측정항목간의 관계를 살펴보면, 경찰조직에 대한 측정항목은 V19～V24까지이고, 경찰의 자율적 권한 V25～V27, 수사․지휘권 V28～V33, 정치적 중립성 V34～V36, 경찰의 인사권 V37～V39, 책임성 V40～42, 적응성․투명성 V43～V49, 직무태도 V50～V53, 협력체계 V54～V62, 주민통제 V63～V68, 자치의회의 통제 V69～V72로써 모두 54개의 문항을 측정항목으로 하는 독립변수가〈표 4〉와 같이 구성되었다.

〈표 4〉독립변수의 요인분석 결과표

문 항	성 분											신뢰도 계수
	요인1	요인2	요인3	요인4	요인5	요인6	요인7	요인8	요인9	요인10	요인11
V58	.711	.178	.131	.263	.152	.121	.160	.049	.214	.028	.089	.918
V57	.706	.138	.197	.174	.169	.108	.179	.038	.130	.004	.123
V59	.680	.249	.128	.197	.118	.149	.163	.096	.236	.042	.073
V62	.625	.312	.118	.065	.115	.050	.060	.170	.074	.122	.151
V60	.583	.377	.115	.013	.127	.074	-.063	.237	.036	.117	.184
V61	.564	.217	.131	.008	.164	.054	-.017	.224	.022	.106	.146
V55	.559	.225	.067	.175	.155	.108	.121	.072	-.045	.228	.077
V56	.541	.232	.095	.179	.169	.127	.133	.103	.007	.264	.098
V54	.503	.191	.065	.115	.192	.086	.134	.161	-.049	.247	.104
V65	.223	.681	.136	.155	.138	.181	.101	.114	.041	.097	.131	.880
V67	.251	.673	.189	.154	.193	.146	.181	.055	.161	.006	.056
V64	.220	.662	.142	.110	.152	.139	.170	.168	.131	.148	.060
V66	.235	.656	.133	.155	.200	.132	.156	.067	.178	.070	.092
V68	.305	.616	.119	.134	.237	.163	.176	.021	.171	.042	.043
V63	.268	.598	.151	.160	.164	.106	.142	.143	.167	.169	.048
V23	.121	.082	.703	.153	.060	.075	.105	.198	.048	.146	.143	.847
V20	.056	.169	.693	.116	.145	.128	.090	-.043	.047	.189	.094
V21	.186	.170	.684	.170	.138	.108	.068	-.016	.220	.114	.025
V22	.123	.038	.661	.094	.004	.129	.133	.216	.149	.042	.050
V19	.071	.124	.635	.180	.084	.086	.116	-.023	.044	.160	.112
V24	.158	.158	.628	.042	.111	.040	.079	.203	-.085	.143	.170
V30	.225	.159	.179	.729	.157	.176	.131	.019	.234	.090	.010	.877
V28	.158	.117	.204	.718	.152	.144	.143	-.014	.188	.106	.058
V29	.214	.100	.220	.712	.160	.216	.097	.046	.077	.104	.086
V31	.125	.211	.172	.583	.106	.046	.104	.218	.165	.210	.150
V33	.092	.257	.125	.506	.087	.098	.118	.265	.158	.191	.336
V32	.091	.341	.189	.465	.116	-.015	.120	.163	.007	.183	.314

문 항	성 분											신뢰도 계수
	요인1	요인2	요인3	요인4	요인5	요인6	요인7	요인8	요인9	요인10	요인11
V70	.174	.187	.072	.140	.747	.057	.108	.134	.048	.088	.138	.844
V69	.176	.252	.073	.080	.731	.058	.051	.141	.064	.131	.139
V72	.234	.134	.101	.154	.714	.128	.125	.074	.119	.046	.101
V71	.140	.214	.223	.145	.692	.082	.068	.101	.083	.018	.138
V41	.174	.189	.163	.154	.105	.748	.131	.107	.111	.117	.148	.858
V40	.106	.136	.152	.165	.063	.719	.191	.065	.226	.058	.127
V42	.119	.233	.129	.164	.075	.716	.157	.136	.088	.122	.170
V52	.151	.195	.232	.143	.102	.201	.730	.137	.183	.063	.082	.899
V53	.195	.261	.216	.152	.121	.165	.690	.157	.177	.080	.090
V51	.219	.179	.221	.171	.097	.172	.607	.151	.181	.145	.124
V50	.176	.252	.073	.080	.032	.143	.602	.074	.119	.046	.101
V48	.192	.161	.143	.116	.178	.141	.195	.700	.156	.029	.083	.877
V49	.213	.148	.164	.115	.154	.115	.213	.677	.237	.029	.092
V44	.313	.176	.156	.061	.132	.243	.024	.519	-.101	.361	.116
V43	.318	.186	.149	.019	.167	.266	-.047	.486	-.087	.365	.061
V47	.232	.103	.162	.209	.227	.226	.160	.466	.189	.068	-.027
V45	.297	.148	.178	.164	.198	.299	.084	.418	.177	.270	.012
V46	.365	.123	.189	.113	.205	.275	.118	.416	.161	.147	.003
V35	.125	.240	.139	.251	.129	.148	.139	.124	.747	.167	.122	.901
V34	.158	.200	.126	.220	.113	.155	.141	.159	.718	.146	.139
V36	.186	.228	.150	.209	.105	.182	.156	.131	.675	.220	.138
V26	.139	.124	.273	.165	.075	.147	.156	.059	.199	.704	.117	.854
V25	.126	.065	.314	.192	.099	.104	.094	.031	.207	.680	.078
V27	.155	.198	.317	.201	.076	.094	.154	.114	.172	.646	.137
V38	.155	.075	.177	.142	.142	.144	.025	.019	.084	.114	.774	.763
V37	.087	.118	.132	.058	.159	.092	.092	.088	.092	.065	.767
V39	.269	.100	.180	.131	.183	.202	.173	.093	.149	.073	.554
Eigen-value	5.346	4.448	4.029	3.457	3.094	2921	2.723	2.621	2.562	2.505	2.272
설명력	10.086	8.393	7.603	6.522	5.838	5.510	5.137	4.946	4.835	4.727	4.287
누적 설명력	10.086	18.479	26.082	32.604	38.442	43.952	49.089	54.035	58.870	63.597	67.884

- 요인추출 방법: 주성분 분석.

- 회전 방법: Kaiser 정규화가 있는 베리멕스(VARIMAX). a10 반복계산에서 요인회전이 수렴됨.

종속변수의 치안서비스에 대한 요인분석 결과 총 3개의 요인이 추출되었으며, 요인과 문항 간의 상관정도를 의미하는 요인 적재치(factor loading)도 모두 0.50이상으로 집중 및 판별 타당성이 확보되었다. 변수와 측정항목간의 관계를 살펴보면, 치안 서비스의 질에 대한 측정항목은 V73～V77까지이고, 주민안전 복지도 V78～V81, 치안산출 수준 V82～V84로써, 모두 12개의 문항을 측정항목으로 하는 종속변수가〈표 5〉와 같이 구성되었다.

〈표 5〉종속변수의 요인분석 결과표

측정항목	성 분			신뢰도 계수
	요인 1	요인 2	요인 3
V73	.793	.250	.139	.895
V74	.784	.244	.282
V75	.775	.301	.304
V76	.735	.338	.255
V77	.577	.470	.261
V79	.314	.794	.301	.897
V80	.339	.771	.273
V78	.312	.752	.250
V81	.299	.696	.395
V83	.265	.305	.837	.881
V84	.238	.263	.827
V82	.294	.339	.746
아이겐값	3.300	3.100	2.648
설명력	27.747	25.829	22.063
누적설명력	27.747	53.576	75.639

- 요인추출 방법: 주성분 분석.

- 회전 방법: Kaiser 정규화가 있는 베리멕스. a 5 반복계산에서 요인회전이 수렴되었음.

2) 상관관계 분석

독립변수 간에 지나친 상관성으로 인한 다중 공선성 문제와 또는 독립변수와 종속변수들 간의 전반적인 상관정도를 알아보기 위해 Pearson의 상관관계분석을 하였다. 독립변수와 종속변수들 간의 상관성을 보면, 종속변수는 모든 독립변수와 통계적으로 높은 정(+)의 상관관계를 보이고 있는데, 특히나 치안서비스의 질과 주민 안전복지도, 그리고 치안산출수준 모두의 상관계수는 각각 0.694, 0.684, 0.645로써 독립변수인 협력체계와 비교적 높은 상관관계가 나타났으며, 전체적 치안서비스도 협력체계와 가장 높은 상관관계(r=0.756)를 보이는 등 모두 0.01수준에서 통계적으로 유의미하게 나타났다. 결국, 협력체계, 적응성･투명성, 시민통제, 직무태도 등이 모든 치안서비스의 만족과 높은 상관성을 유지함으로써 중요한 자치경찰제의 요인으로 작용되고 있었다.

<표 6> 상관관계분석

변 수	M	S.D	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15
1. 경찰 조직	3.59	0.58	1
2. 자율적 권한	3.57	0.68	.600**	1
3. 수사․ 지휘권	3.61	0.68	.571**	.586**	1
4. 정치적 중립성	3.58	0.79	.468**	.523**	.634**	1
5. 인사권	3.69	0.62	.455**	.433**	.513**	.441**	1
6. 책임성	3.73	0.67	.455**	.469**	.535**	.522**	.440**	1
7. 적응성, 투명성	3.77	0.58	.552**	.551**	.614**	.560**	.488**	.600**	1
8. 직무 태도	3.62	0.67	.533**	.518**	.589**	.563**	.449**	.532**	.617**	1
9. 협력 체계	3.83	0.59	.501**	.513**	.610**	.533**	.490**	.523**	.726**	.628**	1
10. 시민 통제	3.64	0.62	.503**	.488**	.608**	.574**	.462**	.516**	.643**	.593**	.720**	1
11. 의회 통제	3.81	0.59	.424**	.383**	.528**	.437**	.471**	.402**	.560**	.449**	.584**	.574**	1
12. 서비 스의 질	3.92	0.64	.498**	.477**	.596**	.536**	.458**	.565**	.647**	.604**	.694**	.645**	.588**	1
13. 안전 복지도	3.82	0.69	.472**	.504**	.543**	.496**	.453**	.523**	.663**	.588**	.684**	.625**	.543**	.740**	1
14. 산출 수준	3.70	0.79	.504**	.501**	.543**	.472**	.452**	.465**	.628**	.582**	.645**	.602**	.470**	.647**	.704**	1
15. 전체 서비스	3.82	0.63	.548**	.550**	.629**	.564**	.508**	.584**	.722**	.661**	.756**	.700**	.602**	.910**	.912**	.856**	1

*p<0.05  **p<0.01

3) 회귀분석

본 연구에서 설정한 연구가설을 검증하고자 다중회귀분석(Multiple Regression Analysis)을 적용하였으며, 자치경찰제의 시범적 실시에 따른 시범지역과 비시범지역에 대한 구분 없이 모든 응답자들을 대상으로 독립변수들이 종속변수인 치안서비스에 미치는 영향에 대하여 분석을 실시하였다.

(1) 자치경찰제의 각 요인이 치안서비스 질에 미치는 영향

자치경찰제는 치안서비스의 질에 유의한 정(+)의 영향을 미칠 것이다라는 연구가설을 검증하기 위하여 치안서비스 중 치안 서비스의 질에 대한 영향분석을 실시한 결과는 아래의〈표 7〉과 같다. 먼저 독립변수가 종속변수인 치안서비스의 질을 설명하는 설명정도는 60.9%(R2=0.609)로써 매우 높은 편이며, 본 회귀모형도 유의미한 것으로 파악되었다(F=153.987, p<0.05). 또한 베타(β)값을 비교해 볼 때, 협력체계가 독립변수 중에서 가장 높은 영향력을 보인 반면 경찰의 자율적인 권한은 가장 낮은 영향을 보였다. 유의확률 P값의 경우에는 수사권･지휘권, 책임성, 적응성․투명성, 직무태도, 협력체계, 주민통제, 자치의회의 통제 등 7개 변수가 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 파악되었지만(p<0.05), 이와는 달리 경찰조직, 경찰의 자율적 권한, 정치적 중립성, 경찰의 인사권 등 4개 변수는 유의한 영향을 미치지 못하였다(p>0.05).

따라서 연구가설 “자치경찰제의 실시는 치안서비스의 질에 유의한 정(+)의 영향을 미칠 것이다”는 부분적으로 채택되었다고 할 수 있다.

<표 7> 치안서비스 질에 미치는 영향

요 인 별	하 부 변 수	비표준화 계수		표준화 계수	t	유 의 확 률
		B	표준오차	베타
	(상 수)	0.135	0.100		1.348	0.178
분권성 요인	경찰조직	0.037	0.029	0.034	1.280	0.201
자율성 요인	경찰의 자율적 권한	-0.011	0.025	-0.012	-0.443	0.658
	수사권･지휘권	0.061	0.029	0.064	2.132	0.033*
	정치적 중립성	0.031	0.022	0.037	1.375	0.169
	경찰의 인사권	-0.005	0.025	-0.005	-0.196	0.844
책임성 요인	책임성	0.138	0.025	0.143	5.578	0.000*
대응성 요인	적응성･투명성	0.082	0.035	0.074	2.327	0.020*
행태적 요인	직무태도	0.113	0.027	0.117	4.214	0.000*
협력적 요인	협력체계	0.263	0.035	0.244	7.413	0.000*
통제적 요인	시민통제	0.113	0.031	0.109	3.581	0.000*
	자치의회의 통제	0.189	0.028	0.174	6.835	0.000*
		R2=0.609	F=153.987	p=0.000

*p<0.05

(2) 자치경찰제의 각 요인이 주민안전 복지도에 미치는 영향

회귀모형의 설명력을 보면, 독립변수가 종속변수인 주민안전 복지도를 설명하는 설명의 정도는 57.5%(R2=0.575)로써 비교적 높은 편이며, 회귀모형도 통계적으로 유의미한 것으로 파악되었다(F=133.607, p<0.05). 또한 베타(β)값을 비교해 볼 때, 협력체계가 0.244로써 독립변수 중에서 가장 높은 영향력을 보이고 있는 반면, 자율성 요인 중 경찰의 수사․지휘권은 (-)0.020으로 가장 낮은 영향을 보였다. 유의확률 P값의 경우에는 경찰의 자율적 권한, 책임성, 적응성․투명성, 직무태도, 협력체계, 주민통제, 자치의회의 통제 등 7개 변수가 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 파악되었지만(p<0.05), 이와는 달리 경찰조직, 수사권․지휘권, 정치적 중립성, 경찰의 인사권 등 4개 변수는 유의한 영향을 미치지 못하였다(p>0.05).

따라서 연구가설인 “자치경찰제는 주민안전 복지도에 유의한 정(+)의 영향을 미칠 것이다□는 부분적으로 채택되었다.

<표 8> 주민안전 복지도에 미치는 영향

요 인 별	하 부 변 수	비표준화 계수		표준화계수	t	유 의 확 률
		B	표준오차	베 타
	(상 수)	-0.123	0.113		-1.096	0.273
분권성 요인	경찰조직	-0.011	0.033	-0.010	-0.351	0.726
자율성 요인	경찰의 자율적 권한	0.086	0.028	0.084	3.033	0.002*
	수사권･지휘권	-0.020	0.032	-0.020	-0.636	0.525
	정치적 중립성	-0.002	0.025	-0.002	-0.080	0.936
	경찰의 인사권	0.028	0.028	0.025	1.004	0.316
책임성 요인	책임성	0.083	0.028	0.079	2.976	0.003*
대응성 요인	적응성･투명성	0.217	0.040	0.183	5.480	0.000*
행태적 요인	직무태도	0.125	0.030	0.121	4.151	0.000*
협력적 요인	협력체계	0.282	0.040	0.244	7.096	0.000*
통제적 요인	시민통제	0.133	0.035	0.120	3.765	0.000*
	자치의회의 통제	0.135	0.031	0.115	4.333	0.000*
		R2=0.575	F=133.607	p=0.000

*p<0.05

(3) 자치경찰제의 각 요인이 치안산출 수준에 미치는 영향

회귀모형의 설명력을 보면, 독립변수가 종속변수인 치안산출의 수준을 설명하는 설명정도는 52.5%(R2=0.525)로써 비교적 높은 편이며, 회귀모형도 통계적으로 유의미한 것으로 파악되었다(F=109.376, p<0.05). 또한 베타(β)값을 비교해 볼 때, 협력체계가 0.209로써 독립변수 중에서 가장 높은 영향력을 보이고 있는 반면, 자율성 요인 중 경찰의 정치적 중립성은 (-)0.023으로 가장 낮은 영향을 보였다. 유의확률 P값의 경우에는 경찰조직, 경찰의 자율적 권한, 경찰의 인사권, 적응성･투명성, 직무태도, 협력체계, 주민통제 등 7개 변수가 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 파악되었지만(p<0.05), 이와는 달리 수사권･지휘권, 정치적 중립성, 책임성, 자치의회의 통제 등 4개 변수는 유의한 영향을 미치지 못하였다(p>0.05).

따라서 연구가설인 “자치경찰제는 치안산출 수준에 유의한 정(+)의 영향을 미칠 것이다□는 부분적으로 채택되었다.

<표 9> 치안산출 수준에 미치는 영향

요 인 별	하 부 변 수	비표준화 계수		표준화계수	t	유 의 확 률
		B	표준오차	베타
	(상 수)	-0.591	0.136		-4.331	0.000
분권성 요인	경찰조직	0.096	0.040	0.071	2.439	0.015*
자율성 요인	경찰의 자율적 권한	0.090	0.034	0.077	2.620	0.009*
	수사권･지휘권	0.035	0.039	0.030	0.893	0.372
	정치적 중립성	-0.023	0.030	-0.023	-0.777	0.438
	경찰의 인사권	0.076	0.034	0.059	2.220	0.027*
책임성 요인	책임성	-0.002	0.034	-0.002	-0.069	0.945
대응성 요인	적응성･투명성	0.237	0.048	0.174	4.938	0.000*
행태적 요인	직무태도	0.175	0.036	0.147	4.782	0.000*
협력적 요인	협력체계	0.277	0.048	0.209	5.750	0.000*
통제적 요인	시민통제	0.182	0.043	0.143	4.257	0.000*
	치의회의 통제	0.014	0.038	0.011	0.384	0.701
		R2=0.525	F=109.376	p=0.000

*p<0.05

(4) 자치경찰제의 각 요인이 전체 치안서비스에 미치는 영향

회귀모형의 설명력을 보면, 독립변수가 종속변수인 전체 치안서비스를 설명하는 설명정도는 70.6%(R2=0.706)로써 비교적 매우 높은 편이며, 회귀모형도 통계적으로 유의미한 것으로 파악되었다(F=237.233, p<0.05). 또한 베타(β)값을 비교해 볼 때, 협력적 요인의 협력체계가 0.261로써 독립변수 중에서 가장 높은 영향력을 보이고 있는 반면, 책임성 요인 중 책임성은 0.090으로 가장 낮은 영향을 보였다. 유의확률 P값의 경우에는 경찰의 자율적 권한, 책임성, 적응성･투명성, 직무태도, 협력체계, 주민통제, 자치의회의 통제 등 7개 변수가 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 파악되었지만(p<0.05), 이와는 달리 경찰조직, 수사권･지휘권, 정치적 중립성, 경찰의 인사권 등 4개 변수는 유의한 영향을 미치지 못하였다(p>0.05).

따라서 가설인□자치경찰제는 전체 치안서비스에 유의한 정(+)의 영향을 미칠 것이다.□는 부분적으로 채택되었다.

<표 10> 전체의 치안서비스에 미치는 영향

요 인 별	하부 변수	비표준화 계수		표준화 계수	t	유 의 확 률
		B	표준오차	베타
	(상수)	-0.132	0.084		-1.568	0.117
분권성 요인	경찰조직	0.036	0.024	0.033	1.463	0.144
자율성 요인	경찰의 자율적 권한	0.046	0.021	0.050	2.186	0.029*
	수사권･지휘권	0.027	0.024	0.030	1.134	0.257
	정치적 중립성	0.006	0.019	0.008	0.331	0.740
	경찰의 인사권	0.026	0.021	0.026	1.246	0.213
책임성 요인	책임성	0.085	0.021	0.090	4.056	0.000*
대응성 요인	적응성･투명성	0.166	0.030	0.155	5.581	0.000*
행태적 요인	직무태도	0.132	0.023	0.142	5.862	0.000*
협력적 요인	협력체계	0.273	0.030	0.261	9.145	0.000*
통제적 요인	시민통제	0.137	0.026	0.137	5.165	0.000*
	자치의회의 통제	0.127	0.023	0.121	5.464	0.000*
		R2=0.706	F=237.233	p=0.000

*p<0.05

이상과 같이 자치경찰제가 실시되면 독립변수의 각 요인별 변수들이 종속변수인 치안서비스란 변수에 미치는 여러 가지 형태의 분석경로를 통하여 살펴보았는데, 이를 종합 정리하면〈표 11〉과 같다.

<표 11> 연구가설의 검증 결과

요 인 별	종 속 변 수	치안 서비스 질	주민안전 복지도	치안산출 수준	전체 치안서비스
분권성 요인	경 찰 조 직	×	×	O	×
자율성 요인	경찰의 자율적 권한	×	O	O	O
	수사권･지휘권	O	×	×	×
	정치적 중립성	×	×	×	×
	경찰의 인사권	×	×	O	×
책임성 요인	책 임 성	O	O	×	O
대응성 요인	적응성･투명성	O	O	O	O
행태적 요인	직 무 태 도	O	O	O	O
협력적 요인	협 력 체 계	O	O	O	O
통제적 요인	주 민 통 제	O	O	O	O
	자치의회의 통제	O	O	×	O

Ⅴ. 결  론

1. 정책적 함의

지방자치란 어떤 지역의 주민들이 법률에 따라 일정한 권한을 갖게 되는 지방자치단체를 구성하여 중앙정부로부터 어느 정도의 독립성을 가지고 주민들이 필요로 하는 일을 스스로 또는 자치기관을 통해 자치재원으로 자율적인 책임 하에 처리하는 일련의 활동과정(김영기, 1999: 21-22)을 의미한다. 그러나 우리나라는 지방자치제도를 실시하고는 있지만, 정작 주민이 필요로 하는 치안활동에는 다소 거리가 동떨어져 있거나 또는 분권과 참여라는 지방자치의 원리를 실천하지 못하고 있을 뿐 아니라, 국가경찰도 인력과 예산부족의 이유를 들어 주민들의 안전에 대한 욕구를 만족할 만큼 충족시키지 못하고 있는 현실이다.

1) 지방분권의 강화

지방자치와 분권화가 이 시대의 정치 패러다임으로서 정착하게 된 근원은 변화에 대한 대응성이 높고, 지역주민의 선호와 요구에도 쉽게 반응하며, 풀뿌리 민주주의를 강화하는 동시에 적절한 행정서비스를 제공해 줄 수 있기 때문인 것으로 나타났다. 그러므로 지방과 지역의 자치역량을 배양하고 중앙의 권한을 재배분함으로써 지역의 균등한 발전을 도모하는 것이야말로 지방분권이 지향하고 있는 소명이라고 할 수 있다.

이러한 맥락에서 경찰조직의 계층성이 완화됨에 따라서 경찰의 권한이 지방으로 분산되어지고, 그만큼 자치경찰의 권한이 강화될 것이라는 점, 그리고 경찰의 업무가 명백해지고 지방으로 이양됨에 따라 자치경찰은 국가경찰에 비하여 오히려 주민의 일상생활과도 매우 밀접한 관계를 유지할 수 있다는 것이 이 논문의 첫 번째 시사점이다.

2) 자율적 권한의 부여 강화

첫째, 정치적 중립성의 유지이다. 경찰력은 그 성격이 국민에게 직접 명령․강제하는 권력의 작용이며, 국민의 생명과 재산을 보호하는 동시에 수사업무를 직접수행 한다는 측면에서 경찰의 정치적 중립성이 절실히 요구되지만, 경찰청이 행정의 전반을 관장하는 행정자치부내에 소속되어 있어 실제로 경찰이 정치적인 중립성을 유지하기란 매우 힘든 상황이다. 지난 정부에서 마련한 경찰법안에서도 지자체의 장에게 자치경찰에 대한 인사권을 부여 하고 있고, 현재 기초자치단체장의 대부분이 정당에 소속되어 있으므로 재임기간 중에는 정당의 영향력을 완전 배제할 수 없는 실정이다. 따라서 지자체의 장은 무엇보다도 자치경찰제의 도입이 권한의 확대가 아닌 책임의 공유라는 인식을 충분히 하며, 단체장 개인이 아닌 지역주민 모두를 위한 경찰이라는 사실도 분명히 할 필요가 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해선｢시․도 치안행정위원회｣와｢시․군․구 지역치안협의회｣를 통한 주민의 참여 등 민주적인 통제장치를 강화시켜 나가고, 기초자치단체장에 대한 현행 정당공천제를 완전 폐지하는 대신 정당표방제의 정도로 완화할 필요가 있으며, 주민소환제와 주민소송제 등과 같은 주민통제 장치를 함께 도입하는 방안모색도 바람직 할 것이다.

둘째, 수사권 독립보장 및 제도마련이다. 경찰의 수사권 독립과 지휘권에 대한 분석의 결과에서도 나타난 바와 같이, 자치경찰의 시범지역이나 또는 비시범지역간을 막론하고 주민들 대부분이 경찰의 수사권 독립에 많은 지지를 보내거나 힘의 무게를 실어주고 있다.  그렇지만 현행의 수사체계는 검사가 수사권을 독점하고 경찰은 검사의 지휘를 받아 수사를 보조하는 소위, 검찰․경찰간의 상명하복식의 관계를 유지하고 있는바 설령, 자치경찰제에서도 이러한 관계가 지속된다면 이는 자치경찰제의 근본 취지에 크게 반하게 할 뿐 아니라, 지방분권화의 취지가 몰각되고 자치경찰제의 본질이 훼손될 우려가 높다. 따라서 경찰에게 독자적인 수사권을 부여하고 검찰도 중복적인 수사권을 보유하되, 경찰에 대한 검찰의 수사지휘는 특수방침이나 기준을 마련하여 하도록 하며, 구체적인 사건에 대한 지휘는 구속영장의 청구과정이나 또는 경찰로부터 사건을 송치 받은 후에, 보완수사를 할 수 있게 하는 법과 제도의 장치가 마련되어야 할 것이다.

셋째, 단체장 인사권에 대한 견제 및 통제장치의 마련이다. 앞서 언급하였듯이 경찰이 정치적 중립을 유지하지 못하는 가장 큰 이유 중의 하나가 행정안전부 산하의 보조기관에 머물러 있다는 것이었지만, 그 다음 고려해 볼만 한 것이 바로 인사권에 관한 것이다. 경찰청장은 상․하위직 경찰공무원에 대한 추천권과 제청권(경찰공무원법 제6조 2항)만을 부여받음으로써 순수한 독임제로서의 경찰기능과 취지를 충분히 살리지 못한다는 반면, 지자체의 단체장은 자치경찰공무원에 대한 임명부터 휴직․면직․징계에 이르기까지 모든 인사권한을 지니게 되어(자치경찰법안 제24조), 단체장으로서의 강력한 지위와 권한을 행사할 수가 있게 된다. 그렇지만, 정치적․사회적으로 가장 우려하고 있는 부문중의 하나가 바로 이러한 단체장의 인사권 남용이나 또는 정치의 목적에 의한 이용의 소지가 다분하게 내재하고 있다는 것이다.

본 논문에서도 경찰의 인사권과 관련하여 자치단체장의 자율적인 고유권한이 될 것이라는 분석결과이지만 그러나 이러한 부작용에서 오는 자치경찰의 폐단을 사전에 예방하기 위해서는 자치경찰에 대한 통제평가의 권한을 지자체의 입법․통제기관인 지방의회에 마련해 주는 등 견제와 통제장치를 시급히 확보해 나가야 할 것이다.

넷째, 재정적 자율권 부여이다. 지방자치경찰운영에 소요되는 비용은 지자체에서 부담하는 것을 원칙으로 하고 있지만, 지자체의 재정이 열악한 것이야 말로 자치경찰제의 도입에 있어서 가장 큰 장애요인이 되고 있다. 이렇듯 지자체의 경비부담에서 오는 재정 격차는 치안서비스의 심각한 양적․질적 불균형을 초래하여 결국 치안의 부재를 안겨다 줄 수도 있다. 따라서 인건비와 장비구입비 또는 시설비의 일부를 국고에서 부담하거나 아니면, 국세의 지방세 전환내지 세목신설 등을 통하여 부족한 지방재정을 확충해 나갈 수 있는 특단의 방안을 지속적으로 강구해 나가야만 할 것이다. 아울러 성공적인 자치경찰제가 되려면, 무엇보다도 지자체의 독자적인 재정활용과 자주재원이 확보되어야 하므로, 지방자치단체의 재정격차를 고려하여 일정기간동안 중앙의 재정지원이 뒤따라야 한다.

3) 주민협조 및 통제 장치의 마련

국가경찰은 중앙집권적이고 일원적인 경찰체제로서 정치권력에 의한 특정의 목적을 달성하기 위한 방편으로 이용된 측면이 많기 때문에 경찰조직의 비대화 현상을 초래하거나 국민의 기대와 신뢰를 얻지 못한 채, 결국 경찰본연의 임무인 민생치안에는 항시 뒷전에 머물러 왔다. 그러므로 경찰행정에 대한 주민의 참여는 늘 저조하였을 뿐 아니라, 주민에 의한 통제도 전혀 이루어지지 않았다. 이렇듯 새로이 도입하고자하는 자치경찰 역시, 지역사회에 대해 우호 동반자적인 긴밀한 협조체계를 유지해 나가지 않고서는 제도도입의 목적을 무색케 할 우려가 높기 때문에 주민이나 사회단체의 적극적인 협조는 물론 그들의 통제와 감시 속에 항시 상생해야 한다. 따라서 자치경찰제의 성공적인 정착과 예견되는 부작용을 줄이기 위해서는 주민의 참여를 위한 각종 인프라의 구축과 함께 주민감사청구, 주민소환 및 주민 옴부즈만 제도와 같은 제어장치를 마련해 나가야 할 것이다.

4) 자치경찰제의 조기시행

지난 참여정부의 대통령 공약사항에 의하여 마련된 자치경찰법안은 많은 노력에도 불구하고 전국 17개 시․군의 시범지역의 선정과 제주특별자치도의 시범적인 운영이란 성과만을 남긴 채, 결국 국회의 법안을 통과치 못하고 수년간 답보상태에 머물러 있는 것이 현실이다. 그러나 현 정부에서는 대통령 취임이전 대통령직인수위원회에서도 천명하였듯이, 자치경찰제는 시군구 단위의 기초 자치단체 수준에서 실시하고 광역단위 실시는 재정과 인력 등을 감안하여 장기과제로 미루기로 했다(강원도민일보, 2008. 2. 4. 청치면). 어떤 이유든지 간에 시대적 변화에 부응하고 주민의 생활안전욕구를 충족시켜 줄 수 있다는 관점에서 보면, 더 이상의 지체나 보류는 국민으로부터 이해를 얻기란 힘들 뿐더러 사실상 대의명분도 없어진다. 따라서 국민과의 약속이자 의무이기도 한 자치경찰제의 조기시행은 물론 시범지역을 확대․운영함으로써 시범운영을 통한 문제점의 발굴과 제도를 단계적으로 보완해 나가야 한다.

2. 향후 연구과제

자치경찰제는 완전한 지방자치의 기틀 마련은 물론, 지역주민과 함께하는 경찰상 정립, 그리고 주민의 의사와 지역특성을 충분히 고려하고 반영하는 맞춤형 치안서비스의 제공이라는 점에서 인식을 같이하고, 자치경찰제가 시행될 경우 치안서비스에 영향을 미치게 될 결정요인에 대하여 분석해 보았다. 그렇지만 본 연구에서는 국내․외 문헌연구와 외국의 사례 등 특정지역에 대한 설문 내용을 중심으로 이루어졌기 때문에 한계를 가지고 있다. 기존의 선행연구가 많지 않았을 뿐더러, 자치경찰제에 대한 시민인식이 생각 이외로 높지 않았던 점, 그리고 국회의원의 의견을 단 한명도 포함시키지 못했던 부분이 바로 그것이다.

그리고. 자치경찰제의 도입만이 현행 국가경찰제에서 표출된 주요한 사항이나 문제 등을 일거에 해결해 주는 처방이 될 것이라든지, 아니면 자치경찰제의 도입으로 우리나라 경찰제도상 개혁이 이루어질 것이라고 섣부른 기대를 해서는 안된다는 것이다.

자치경찰제의 도입은 우리나라의 경찰로 하여금 분권화와 민주화를 통하여 새롭게 거듭나게 하는 데 있어 단지 방향타에 불과한 것이므로 자치경찰제가 조기에 정착되도록 하기 위해서는 자치경찰제도에 대한 지나친 낙관이나 비관보다는 또 하나의 출발이라는 인식이 필요하며, 시행과정에서 비롯되는 여러 가지의 문제점과 부작용을 지속적으로 연구․보완해 나가야 할 것이다.

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하미승(河美勝): 미국 University of Georgia에서 행정학 박사학위를 취득하고, 행정자치부 국장을 거쳐 현재 건국대학교 행정대학원장으로 재직 중이며, 주요 학문적 관심분야는 조직관리, 인사행정, 성과관리, 지식행정, 행정개혁 등이다.

<E-mail: hms5555@konkuk.ac.kr/논문접수일: 2008. 8. 8/심사개시일: 2008. 9. 18/심사완료일: 2008. 10. 2>

심기환(沈基宦): 건국대학교 행정학과에서 박사학위를 취득하고, 현재 강원도 홍천군청과 건국대학교 행정문제연구소 책임연구원 및 상지대학교 행정학과 겸임교수로 재직 중이며, 주요 학문적 관심 분야는 자치경찰, 지방행정, 지방의회, 재무행정 등이다.

<E-mail: shimki66@yahoo.co.kr>