영국 노동당 정부의 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 147～171

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민영화에서 파트너십체계로의 전환

The Reforms of Labour Government's Local Social Service Delivery System:

From Privatisation to Partnership Working

강 욱 모

본 연구는 새로운 노동당을 표방하는 영국 정부가 1997년부터 시행해온 파트너십에 의한 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁을 분석하여 우리나라 지방자치단체의 사회서비스 전달체계 개편에 있어 고려해야 할 사항들을 지적해 보고자 한다. 이를 위해 먼저, 전통적인 사회서비스 전달체계의 주요 형태들의 특성과 함께 한계점을 살펴본 뒤, 영국 노동당 정부의 파트너십 정책이 등장하게 된 배경을 영국 복지국가의 발달과정을 통해 살펴본다. 또한 1997년 노동당 정부가 집권한 이후 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁의 내용을 살펴보고, 정책적 함의를 도출한다. 파트너십체계에 의한 영국의 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁에서의 시사점으로는, 파트너십 관계가 무엇인지에 대한 사회저변의 공감대가 형성되어야 하며, 파트너십 구축정책은 장기적으로 추진되어야 하며, 법적정비와 제도적 보완장치 구축 등을 들 수 있다.

주제어 : 파트너십, 사회서비스 전달체계, 민영화, 공공행정모델

I. 서  론

지난 30여년 동안 서구 복지국가들은 전통적인 복지욕구들과 함께 새롭게 대두되는 사회적 위험에 대처하는 것이 점차 힘겹다는 것을 인식하게 되었다. 1970년대와 1980년대에 복지국가들이 당면한 딜레마는 인구 고령화, 생산구조의 변화, 대중의 기대수준의 증가 등으로 사회복지 욕구는 증가일로에 있지만, 이에 필요한 재원을 조달할 수 있는 산업국가의 능력은 낮은 경제성장률, 세금인상의 어려움, 복지국가 확대를 위한 재원조달의 수단으로 적자재정 운용을 꺼리는 일반적 경향 등으로 인하여 저하되고 있다는 점이다(Bonoli et al., 2000: 119).

이론상으로 이러한 딜레마는 복지지출을 줄이거나 혹은 이용 가능한 재원의 양을 증가시킴으로써 해결할 수 있을 것이지만, 현실에 있어서 대부분의 복지국가들은 후자를 정책대안으로 선택하는 것은 용이하지 않다. 세계화라는 국제경제 동향의 결과 각국 정부들이 세입을 증가시킬 수 있는 여지는 줄어들고 있을 뿐만 아니라 다수를 점하고 있는 중산층 유권자들에게 더 많은 기여를 요구하는 것 또한 정치적 부담이 되기 때문이다. 더욱이 대부분의 서구국가들에 만연해 있는 신자유주의적 영향을 고려할 때, 정부가 사회적 지출과 수입 간의 균형을 회복하기 위해 세금을 인상하는 것을 고려하는 것도 쉽지 않았기 때문이다. 세입을 증가시킬 수 있는 정부의 제한된 선택의 여지를 고려할 때, 사회복지에 대한 수요증가와 이용 가능한 재원 사이의 불균형을 해결하기 위한 가능한 대안은 복지지출의 축소일 것이다. 실제로 복지지출의 축소현상은 1980년대에 영국과 미국에서 그리고 1990년대에 유럽대륙과 북유럽 국가들의 복지정책 결정에서 나타난 중요한 현상이었다(Ferrera et al., 2001; Surender, 2004: 5). 하지만 복지축소가 지속적이고 급진적으로 추진되면 복지국가체제를 통하여 다소간 성공적으로 다루었던 사회적 위험과 욕구들이 다시 사회문제로 심화될 것은 필연적인 사실이다.

이와 같이 1980년대 복지국가의 위기 양상은 복지공급 패러다임의 개혁 논의를 활발히 하는 계기가 되었다. 논의의 중심은 효과성(정해진 목표를 달성하는 정도)과 효율성(경제적으로 목표를 달성하는 정도)을 도모할 수 있는 사회복지서비스 전달체계를 재설계하는 것이었다. 사회복지 전달체계란 ‘사회복지 급여나 서비스의 공급자와 수요자를 연결시키기 위한 조직적인 장치’를 의미하는데, 효율성과 효과성을 담보할 수 있는 전달체계의 구축은 사회복지서비스의 축소 없이 비용절감의 효과를 기대할 수 있을 것으로 기대되었기 때문이다.

영국 노동당 정부의 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

이러한 상황에서 근래 강조되고 있는 파트너십(partnership)개념은 현대 정부조직 관리의 중요한 철학이자 체제로서 주목받고 있다. 물론 파트너십 개념 자체에 대해 학문분야의 특성과 관심 영역에 따라 다양하게 해석되고 있어 아직까지 학문적 합의가 어려운 상황이고, 그것이 아직 전통적인 사회서비스 전달체계를 완전히 대체하지 못하고 있는 것도 사실이다. 그럼에도 불구하고 전달체계에 대한 근본적인 시각 및 현실적 변화와 개혁에 대한 절실한 요구로 파트너십 논리에 따른 전달체계 개혁이 선진국, 특히 영국과 미국을 중심으로 활발하게 전개되고 있다. 1997년 영국 노동당 정부는 공공서비스 현대화에 대한 전략의 핵심으로 파트너십을 공약하여 집권한 이래(Milburn, 1999: Commission on Public Private Partnerships, 2001: 17에서 재인용), 파트너십체계를 구축하여 주체적으로 사회복지서비스의 생산과 전달에 참여하도록 제도화하고 있다. 이는 개인□조직의 자율성과 자발적 협동을 강조하는 파트너십의 입장에서 볼 때, 지역사회에 내제되어 있는 문제점들을 발굴하고 해결하기 위한 출발점이 될 수 있기 때문이다. 이러한 선진국의 추이에 따라 최근 우리나라의 사회복지계에서도 그 적용 가능성에 대한 논의가 점차 진행되고 있다.

이러한 배경에서 본 연구는 파트너십 논의가 활발히 진행되고 있는 영국 노동당 정부의 파트너십 체계에 기반한 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁을 분석하여 우리나라 지방정부가 당면하고 있는 제반 사회문제들을 해결하기 위한 방안으로서의 적용가능성을 타진해 보고자 한다. 기존의 사회복지 전달체계에 관한 연구들은 정부기관을 중심으로 전달체계 개편의 목적 및 소개 그리고 사후평가 등을 중심으로 이루어져왔으며, 파트너십과 관련한 연구들 또한 이론적 측면에서 파트너십 내지 거버넌스 체계를 소개하는 수준에 머물렀다. 이렇게 볼 때, 개별 국가를 중심으로 파트너십체계에 따른 사회서비스 전달체계의 개편과정을 체계적으로 분석한 연구는 드물다고 볼 수 있다. 특히 복지국가 위기에 대응하기 위한 신보수주의 전략의 일환으로 단행된 민영화정책을 1997년 노동당이 집권한 이후 파트너십체계를 통하여 정책전환을 시도한 것은 의식적이든 무의식적이든 복지선진국의 영향을 받고 있는 우리나라 사회복지정책, 보다 구체적으로는 지방정부 사회복지서비스 전달체계 개편에 많은 시사점을 줄 수 있을 것으로 판단된다. 따라서 본 연구의 범위와 내용은 다음과 같이 크게 세 부문으로 구성된다. 먼저 본 연구의 이론적 배경이 되는 전통적 복지국가가 기반하였던 공공행정모델에서 파트너십체계에 의한 서비스 전달체계로의 이행과정을 탐색하고자 한다. 그런 다음 영국 지방자치단체의 파트너십 체계에 의한 사회서비스 전달체계와 그 내용을 분석해 보고자 한다. 끝으로 영국 지방자치단체의 파트너십체계에 의한 사회서비스 전달체계가 가지는 한국적 함의를 제시하고자 한다.

Ⅱ. 사회서비스 전달체계에 대한 이론적 고찰

1. 사회서비스 전달체계에 대한 두 관점: 공공영역 독점론 대 사적영역 민영화론

사회서비스 전달체계는 공공영역 독점과 민간영역 독점을 양 극단으로 하고 양자 사이에 여러 가지 혼합형태가 존재한다고 볼 수 있다. 사회서비스 전달체계와 관련한 논의는 전후시기에 구축된 복지국가체제 하에서 ‘공공영역은 좋고 민간영역은 나쁘다’는 이른 바 공공영역 독점론자(monopolists)들의 주장과 복지국가 위기 이후에 등장한 ‘민간영역은 좋고 공공영역은 나쁘다’는 민영화론자(privatisers)들의 주장이 크게 대립되고 있다. 따라서 본 절에서는 연구의 이론적 토대로서 사회서비스 전달체계와 관련한 두 관점의 주요 특성과 한계를 살펴봄으로써 파트너십의 등장배경을 도출해 보고자 한다.

1) 공공영역 독점론자들의 관점

Butcher(2002)가 사회복지 전달체계의 ‘공공행정모델’(Public Administrative Model)로 명명한, 전통적인 사회서비스 전달체계는 다음과 같은 몇몇 특성에 기반하고 있다. 첫째, 복지전달에 있어 공공행정모델은 관료제적 조직구조를 강조하고 있다. Max Weber가 체계화한 ‘이념적 형태’로서의 관료제의 특징은 첫째, 일관성과 신뢰성 및 정치적 통제에 대한 민감성 등을 가진다. 둘째, 조직의 관료적 형태는 공공행정모델의 또 다른 주요 특징인 책임성과 공평성 가치의 근간을 제공한다. 셋째, 계층구조 내에서 부하직원의 세세한 통제를 가능하게 함으로써, 관료제는 거대한 조직들이 공공에 대한 책임성에 대한 요구에 부합하는 기능을 수행할 수 있는 수단을 제공한다. 끝으로, 행정의 비인격화를 강조하여 관료적 조직서비스의 이용자들이 ‘처우의 공식적 평등’을 받기 쉽다.

둘째, 복지전달에 있어 공공행정모델은 전문가들에 의해 중요한 역할들이 수행된다는 점이다. Wilding(1982: 14-15)은 ‘정부에 의한 복지실행은 전문가들이 서비스 조직에 대하여 충고하고, 사람과 서비스 자체를 관리하도록 하고, 적격성과 욕구문제를 결정하도록 하며 개개인에게 공정하게 대하고 보건과 아동보호의 기준을 향상시킬 필요를 의미한다’고 사회복지 분야에서 전문가 우선주의의 본질을 지적하고 있다. 이러한 전문가들의 영향력들은 명백히 전문적 지식과 그들이 사회정책 제시와 수행에서 담당하는 중요한 역할에서 나온 것이다. 하지만 Wilding(1982: 67)이 언급한 바와 같이, 복지전문가들이 향유하는 영향력은 복지전달기관들의 관료적 특성에 의해 구축되었다고 볼 수 있다. 곧 복지전문가들이 공공관료조직에 편입됨으로써 만약 그들이 사적부문에서 비슷한 역할을 담당할 경우 직면하게 되는 많은 제약들을 면제받을 수 있기 때문이다. 이렇게 볼 때 ‘복지전문가가 행정체계의 일부가 되는 정도에 따라 자원에 대한 전문가의 지배력과 소비자에게 미치는 능력이 확대된다고 볼 수 있다(Klein, 1973: 5).

여기서 전문가란 일반적으로 자격이 객관적으로 인정된 사람 즉, 국가 또는 전문 직업단체의 시험 또는 기타 자격심사에 의하여 자격증을 부여받은 사람으로 의사, 교사, 사회복지사 및 다른 복지전문가 등을 포함한다.

셋째, 공공행정모델의 또 다른 중요한 특징은 공공에 대한 책임성이다. 책임을 져야 할 주요 내용은 서비스가 수혜자의 욕구에 적절히 대응하는가, 서비스 전달절차가 적합한가, 서비스가 효과적이고 효율적인가, 서비스 전달과정에서의 불평과 불만의 수렴장치는 적합한가에 대한 것이다(최성재□남기민, 2002: 92). 하지만 Day and Klein(1987: 1)이 ‘카멜레온’으로 묘사한 바와 같이, 책임을 지는 대상에 대해서는 매우 모호하다. 가장 근본적인 차원에서 책임성은 ‘공공기관이 타인에게 기관의 활동을 설명하고 수행되어진 것에 대한 정당성을 제공하도록 요구하는 것’과 관련되어야 할 것이다(Smith and Stanyer, 1976). 이렇게 볼 때, 중앙정부와 지방정부 사회복지서비스 전달기관의 책임성은 단지 정치적□법적 차원에 국한되지 않고 여러 절차들을 통해서 서비스의 ‘품질관리’를 검토하는 비정치적 기관인 중앙정부와 지방정부 차원에서 운영되고 있는 옴부즈맨들도 포함되어야 할 것이다(Butcher, 2002: 6-7).

넷째, 처우의 공평성은 공공행정모델의 또 다른 특징이다. 공공복지 전달기관에 의해 제공되는 서비스와 급여들은 법률에 자세하게 명시되어 있고 전달기관과 그 직원들이 모든 사람들을 공평하고 공정하게 대우할 것이라는 공공연한 기대가 있다. 사회복지 서비스 전달에서 이와 같은 처우의 공평성에 대한 기대는 실제로 행정심판에 의해 제공되는 판결기구의 형태로 제도화되고 있을 뿐만 아니라 일련의 옴부즈맨들 또한 사회서비스의 이용자들이 복지국가의 여러 가지 전달기관과의 교류 속에서 합리적으로 다루어지는 지를 확인하기 위한 노력에서 보장되고 있다.

끝으로, Stewart and Walsh(1992: 509)가 공공서비스를 총체적으로 이야기하면서 “자기충족의 가정”(assumption of self-sufficiency)으로 언급한 바와 같이, 사회복지 서비스 전달에 수용되어진 사고방식은 사회서비스가 국가기관에 의해 마땅히 제공되고 재정지원이 되어야 한다는 것을 특징으로 한다. 따라서 사회복지 전달기관들은 대부분의 사회서비스에 기금제공자와 서비스 제공자의 역할을 수행하기 위해 필요한 인력을 고용하고 있다. 이처럼 복지국가 창안 이후 발달한 사회복지체계 속에서 국가가 사회서비스 제공자로서 그리고 기금제공자로서 지배적인 역할을 갖는다는 것은 당연한 것으로 간주되게 되었다.

정치적 좌파 내지 사민주의자들에 의하면, 이와 같이 공공행정모델에 기반한 사회서비스 전달체계는 다음과 같은 세 가지 이유로 시장으로부터 완전히 분리되어 공공영역 고용자들에 의해서 독점적으로 제공되어야 한다는 주장을 견지하고 있다. 첫째, 공적조직들은 본질적으로 이타주의와 공익에 대한 관심에 의해 운영되지만, 사적조직들은 영리추구를 목적으로 하기 때문에 공공서비스 전달에서 영리를 추구하는 어떠한 사적개입은 본질적으로 바람직하지 않다는 주장이다. 이들의 주장에 의하면, 비록 사적영역이 공공서비스를 전달할 때 나타나는 비용절감효과도 시민들에게 제공되는 서비스의 본질을 제한함으로써 나타나는 결과이며 그 동기도 그들의 이익증가를 위한 수단이라는 것이다. 그 결과 사적영역 개입은 공공서비스 가치를 필연적으로 훼손하며, 제공되는 서비스의 본질을 왜곡하며, 사회적 형평을 와해시킬 것이라는 주장이다. 둘째, 공공영역 관리체계는 사람들로 하여금 다른 사람을 돕거나 보살피는 이타주의 정신을 강화시킨다는 주장이다. 끝으로, 서비스 전달에서 공적영역 독점을 유지하는 것은 유연성과 책임성을 증대시킨다고 주장한다(Commission on Public Private Partnerships, 2001: 24). 공공서비스를 사적영역에서 제공하게 되면 서비스 내역(specification)과 관련하여 계약적 협의에 개입해야 할 뿐만 아니라 합의한 계약기간에 대해서만 책임을 질 것이다. 나아가 사적영역들은 전문적 조언을 제공하는 시민들에 거의 관심을 기울이지 않을 것이다. 하지만 공공영역 내에서 제공되는 서비스들은 집행부의 결정에 의해 변화될 수 있을 뿐만 아니라 공공영역이 독점적 서비스 제공자이면 책무, 투명성 그리고 대응성의 측면에서 민주적 책임성의 경향이 보다 직접적이고 철저할 것이라는 주장이다. 또한, 공공영역은 서비스 질에 대한 관리자의 책임을 명확히 하며, 서비스 우선순위 결정에서 민주적 개입에 대한 기회를 제공할 것이라는 주장이다.

이러한 주장은 독자적으로 혹은 상호 결합하여 공공서비스에 대한 사적영역의 개입을 명백히 반대한다. 공공영역 독점론자들은 현재의 공공서비스 혹은 조달 모델들 내에서의 어떠한 문제들은 관리기술, 인센티브의 부족, 혹은 제공자들의 다양성 부족과 관련되어 있지 않다고 주장한다. 대신, 어떠한 결함들은 자금부족을 억누르거나 시장형태 체제의 점증하는 이용에 있다고 주장한다.

2) 사적영역 민영화론자들의 관점

1970년대 자본주의 경제의 후퇴에 뒤이은 복지국가의 정당성 논쟁은 전통적 복지국가체제에 의해 구축된 관료전문가주의(bureau-professionalism)가 점증하는 공공지출을 관리하는데 실패했다는 비판을 야기하였다. 이러한 비판은 특히 공공선택이론(public choice theory)에서 제기되었는데, 행정가와 전문가들은 공복이 되기보다는 그들의 제국을 유지하고 확장하는 데에만 관심을 가지고 있다고 주장했다. 나아가 공공기관들의 독점적 서비스 제공자의 지위는 소비자들의 요구에 보다 효율적이고 대응적으로 만드는 경쟁의 압력으로부터 벗어나 있다고 주장했다. 따라서 공공선택이론은 상품과 서비스 분배 기제로서 국가보다는 시장의 우월성을 주장한다. 이러한 주장은 신우파의 복지국가에 대한 공격과 1980년대 말과 1990년대에 구축된 사회복지 전달과 관련한 많은 개혁들과 밀접히 관련되는데, 특히 (경쟁, 계약, 소비자 권리에 초점을 둔) 사회복지에서의 시장 친화적 제도의 도입을 의도한 개혁들에 영향을 미쳤다.

민영화론자들의 주장에는 서로 상반되는 견해가 존재하나 공통적인 것은 공적으로 자금이 조달된 보편적 서비스에 대한 적대감이다(Commission on Public Private Partnerships, 2001: 21-23). 첫째, 민영화론자들은 소득의 지속적인 증가에 따른 생활수준의 실질적인 향상에도 불구하고 핵심 공공서비스는 줄어들지 않고 있다고 비판한다. 따라서 공공서비스 개혁에 대한 어떠한 시도도 모든 사람들이 공짜로 이용할 수 있는 공공서비스에 대해 지속적으로 자금을 조달하는 구조적 문제를 호도하는 절망적 결과라고 주장한다. 둘째, 민영화론자들은 이러한 보편적 서비스들을 유지하는 것이 이론적으로 가능하다고 해도 사적선택권(private option)이 매력적이지 않게 되는 것은 바람직하지 않다는 것이다. 공적으로 자금이 조달되고 공적으로 제공되는 서비스는 개인의 선택권을 제한하기 때문에, 서비스를 개선하는 유일한 경로는 공공재산을 민영화하고 새로운 시장진입을 고취하는 것이라고 주장한다. 만약 필요하다면 규칙과 최소한의 안전망을 통해 공익을 보호하면 된다는 것이다. 셋째, 민영화론자들은 공적 행동(public action)은 사적 이타주의를 약화시킨다고 주장한다. 사회서비스들에 대한 공적 자금조달은 정부의 과거의 압박감으로 단지 시민사회의 노력을 억누를 뿐이며, 자발적 조직, 지역사회, 그리고 종교집단들의 형태로 시민사회가 번성하려면 공공서비스의 자금조달과 운영 양 측면에서 국가가 먼저 손을 떼야 한다는 것이다. 넷째, 민영화론자들은 정치와 공공행동(public action)의 매우 제한된 역할에 동의하는데, 정부의 역할은 개인이 사회적 그리고 경제적 교환을 성공적으로 수행할 수 있도록 규칙을 만드는 것에 한정되어야 한다는 것이다. 끝으로, 공적공여의 축소에 대한 그들의 열망에도 불구하고, 민영화론자들은 몇몇 한정된 사례들에 대해서는 공적자금이 역할을 수행할 수 있을 것으로 판단한다. 하지만 이러한 경우들에서도 공적영역의 역할은 개인들이 (예를 들어, 바우처의 이용을 통하여) 마치 시장에서 활동하는 것과 같이 행동하도록 허용되어야 한다고 주장한다.

서비스를 구매할 충분한 소득을 가지고 있음에도 불구하고 영국 국민의 단지 10%만이 사교육 혹은 사적의료를 이용할 것이라고 조사된 것은 이러한 부정적 견해를 반영하고 있다(Observer, 2001; Commission on Public Private Partnerships, 2001: 21에서 재인용).

2. 파트너십 체계의 등장배경 및 특성

1) 파트너십 체계의 등장배경

앞에서 살펴본 바와 같이, 사회복지서비스 전달체계에 대한 전통적인 공공영역 독점론자들의 주장과 공공행정모델의 대안으로 1980년대에 등장한 사적영역 민영화론자들의 대립되는 관점은 사회서비스 전달체계 개혁과 관련하여 지속적인 논쟁점이 되었다. 이러한 주장들에서 제기되는 비판들을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 공공행정 독점론자들에 대한 비판

사회복지서비스 전달체계에서 공공행정모델에 기반한 공공행정 독점론자들의 주장은 다음과 같은 몇 가지 이유들로 비판의 대상이 되었다. 첫째, 사회복지서비스 전달기관은 재정 가치(value for money)나 효율성에 대한 관심의 부족으로 인해 비효율적이고 낭비적이며 비조직적이라는 비판을 받고 있다. 사회복지서비스 전달기관의 비효율성과 낭비에 대한 비판은 1980년대 초반 이래 폭넓은 논쟁의 일부가 되어왔는데, 특히 중앙정부의 행정업무 중에서 사회복지부문이 가장 큰 비중을 차지하고 있었기 때문에 논의의 표적이 되었다. 예를 들어, 영국에서 1984년 한 조사는 당시 보건사회보장부의 잘못으로 인해 사회보장급여 신청자의 40%가 그들에게 합당한 급여 자격요건을 제공받지 못했으며(McKnight, 1985: 35), 보건사회보장부의 효율성 척도에 대한 증거는 보충급여지급의 10% 이상이 잘못 계산되었다는 것을 입증했다(MacPerson, 1987: 142).

둘째, 사회복지서비스 전달기관은 우월적 제공자여서 서비스 이용자들의 필요와 욕구에 충분히 주의를 기울이지 않는다는 비판이다. 비평가들은 사회복지서비스 전달기관이 서비스 이용자들의 욕구와 필요보다는 서비스 공급자인 복지 관료들과 전문가들의 욕구와 필요에 의해 서비스가 지배되고 있다고 주장하고 있다(Butcher, 2002: 10-11). 이와 같은 논지는 복지서비스 전달에 관한 의사결정과 수행에 있어서 복지전문가들의 역할에 대한 오랫동안의 비판과 맥을 같이한다. Wilding(1982: 23)은 ‘전문가적 영향력은 많은 이슈들 가운데 공익보다는 전문가의 이익을 수행하는 의사결정을 의미한다....이러한 영향력은 클라이언트의 욕구에 따르기보다는 전문가의 식견과 이상에 따른 조직화된 서비스를 야기시키는 것’이라고 주장하고 있으며, Ranson and Thomas(1989: 56)도 ‘전문가들은 평범한 사람들을 속이는데 사용되는 전문용어들을 만들어 내고 그들은 소비자들의 요구에 부합하기보다는 자신들의 편의를 위한 체계를 조직’한다고 비판하고 있다.

셋째, 사회복지서비스 전달기관과 그 기관의 직원들은 그들의 대상자 혹은 클라이언트들에게 충분히 가깝게 다가가지 않는다는 비판이다. 소비자라는 용어가 사회복지서비스 이용자들을 묘사하는데 가장 적절한 용어는 아닐지도 모르지만, 복지서비스 전달기관과 이들 기관들이 제공하는 서비스 이용자들 간의 간극은 1980년대 이후 중요한 논쟁거리가 되었다. 물론 소비자 중심주의와 클라이언트와 보다 밀접해지는 것은 개념상 상당히 다른 차원을 가진다. 한 가지 중요한 차원은 서비스 이용자에 대한 서비스 제공자의 지리적인 접근성이다. 또 다른 차원은 직원이 서비스 전달을 책임지는데 있어 서비스 이용자들의 욕구에 충분히 민감한지와 관련된 ‘사회적 접근성’(social accessibility)으로 묘사되어지는 것이다(Hambleton and Hoggett, 1988: 22).

끝으로, 사회복지서비스 전달기관은 책임성이 충분하지 않다는 비판이다. 이러한 비판은 몇 가지 측면에서 제기되고 있는데, 그 중에서도 가장 중요한 측면은 사회복지기관들이 지출하는 재정통제와 자원의 효율적 사용과 관련한 책임성이다. 또 다른 측면은 중앙으로부터의 통제뿐만 아니라 소비자에 대한 책임성을 회피하는 잠재성을 가진 복지전달의 전문화로부터의 우려를 포함하는데(Means, 1993: 16), 비판의 핵심은 만약 복지전달기관들과 같은 공공조직들이 보다 강력한 책임성을 전제하지 않는다면 서비스 이용자보다는 오히려 그들 자신의 이익을 우선적으로 도모할 것이라는 우려이다(Oliver, 1991: 51).

(2) 사적영역 민영화론자들에 대한 비판

앞에서 살펴본 바와 같이, 사회서비스 전달체계에서 공공행정모델의 대안으로 1980년대에 등장한 민영화논리는 Linder and Rosenau(2000: 5)가 지적한 바와 같이, ‘모든 상황에서 민영화로의 명백한 위임은 공공부문의 부족한 실행에 대한 너무 큰 반작용이며, 사적부문에 대한 너무 순진한 신뢰’였다. 민영화논리는 공공행정모델에 기반한 사회서비스 전달체계의 문제점들을 일정부문 완화시킬 수 있을지는 모르지만, 모든 문제들을 해결할 수 있는 만병통치약은 아니었기 때문이다. 민영화를 수단으로 하여 사회서비스 전달체계를 개혁하려던 정책은 몇몇 정당화 논리들에도 불구하고 다음과 같은 비판을 받고 있다.

첫째, 민영화론자들은 외주계약이 서비스의 질을 향상시키고 불충분한 서비스를 보완할 수 있는 정책적 함의를 가진다고 주장하나(Butcher, 2002: 124), 민간계약자들이 계약에 명시된 기준을 이행하지 않음으로써 서비스 수준이 외주계약의 결과로 나빠졌다는 주장이 제기되고 있다(McGregor, 1990). 계약은 서비스 질에 추동되기 보다는 비용에 추동되는 경향이며 따라서 시장화 과정의 관리와 거래비용은 자원들을 서비스 전달로부터 배제되기 때문이다. 또한 외주계약으로 서비스 전달기관들의 서비스 수준과 직원들에 대해 전통적으로 수행되었던 직접관리가 간접관리로 대체됨에 따라 책임성의 문제가 심각하게 제기되었다는 것이다(Wood, 1988: 127).

둘째, 복지서비스 전달에 있어 준시장의 도입은 자원의 보다 경쟁적인 사용으로 비용절감뿐만 아니라 소비자 선택을 확대한다는 민영화론자들의 주장에 대해, 준시장의 도입이 오히려 비용을 증가시킬 가능성이 높다는 주장이 제기되고 있다(Le Grand, 1991: 1263-1265). 또한 소비자 선택권에 관한 준시장의 효과와 관련하여서도 의문이 제기되고 있는데, 예를 들어 의료서비스 분야에서 준시장은 특정 집단들(빈민과 학력이 낮은 사람들)에게 질 낮은 서비스를 제공할 가능성이 있을 뿐만 아니라 만성질환자와 같이 보다 많은 서비스 욕구를 가진 사람들이 높은 비용으로 인해 배제될 가능성이 있다는 것이다(Le Grand, 1990: 358). 선택권과 공평성의 보장은 이와 같은 서비스 이용자들이 자신들의 선택권을 드러내는데 있어 ‘시장력’(market power)을 갖추어야만 가능하기 때문이다.

끝으로, 공공부문이 직접 제공하던 사회서비스를 자발적 부문으로 이전하는 것에 대한 비판이 제기되고 있다. 자발적 부문은 서비스의 불균등한 적용범위에 의해 특징될 뿐만 아니라 낮은 책임성과 내부 민주주의의 결핍으로 비난받는다. 예를 들어, 자발적이고 무급의 관리위원회에 의해 통제되는 주택조합(housing associations)은 독재화되고 있을 뿐만 아니라 전임제 관리자의 결정에 대한 거수기가 될 위험이 높다는 점에서 특히 비판받고 있다(Hills, 1987: 34). 또한, 지역사회보호와 같은 서비스의 구매를 위한 계약이 자발적 조직의 독자성을 약화시킬 가능성이 제기되는데, 자발적 조직들은 계약을 위해 보다 혁신적이고 소비자 반응기능으로 전환되어야할 것이기 때문이다. 유사한 관심이 자발적 조직 자체에서도 표출되었는데(Common and Flynn, 1992: 32), 지방정부와 자발적 부문의 계약관계는 자발적 조직을 점차적으로 관료전문가적 조직으로 만들 위험이 있다는 것이다.

2) 파트너십 체계의 개념 및 특성

(1) 파트너십의 개념

사회서비스 전달체계의 현대화 방안으로 파트너십에 대해서는 그 동안 다양한 논의들이 제시되었지만, 파트너십의 개념조차도 아직은 모호한 실정이다. Balloch and Taylor(2001: 6)는 ‘파트너십에 대한 단일의 정의 혹은 단일의 모델은 없다’고 주장하고 있으며, Ling(2000: 82) 또한 파트너십 문헌들이 ‘방법론적 혼란과 정의적 혼돈’을 일으키고 있다고 주장하고 있는 것은 파트너십의 개념상의 혼란을 지적하고 있다고 볼 수 있다. 이와 같이 파트너십의 개념이 혼란스러운 여러 이유들이 제시되고 있지만, 가장 중요하게는 Sako(1992: 22-23)가 지적한 바와 같이 파트너십과 유사한 용어들이 널리 혼재되어 사용되고 있기 때문이다. 예로서, 영국의 노동당은 네트워크(network), 기관 간 작업(inter-agency working), 협동(cooperation), 조정(coordination), 합동정부(joined-up government), 이음새 없는 서비스(seamless services) 등과 같은 공조적 담론(collaborative discourse)을 특징짓기 위해 많은 용어들을 파트너십과 유사한 의미로 사용하고 있다.

파트너십의 개념정의를 어렵게 하는 이유들로는 파트너십의 개념이 시대와 상황에 따라 변하고 있다는 점과 학자들에 따라 파트너십의 개념이 다양하게 정의되고 있다는 점 등을 들 수 있다

하지만 학자들에 따라서는 엄격하게 구분하여 정의되기도 한다. 예를 들어, Jossep(1999)은 거버넌스를 “시장의 무정부 상태와 명령통일의 계층제적 정부 사이에 엄격한 양극화를 거부하고 시장, 국가, 시민사회 등 상호의존적 행위자들 간 수평적인 자율적 복합조직”으로 정의하고 있는데, 이는 파트너십의 개념과 거의 유사하다. 하지만 Newman(2001)이 언급하고 있는 바와 같이, ‘정부주도형 파트너십’은 거버넌스의 개념과는 상당한 차이가 있다는 주장도 제기되고 있다.

그럼에도 불구하고 파트너십에 대한 최소한의 개념정의는 ‘적어도 약간의 공통 관심사 혹은 상호의존성을 가진 최소 두 명의 직원 혹은 기관들의 관여를 요구하며, 그들 관계에서 일정 정도의 신뢰, 평등 혹은 상호성을 요구’한다(Powell and Glendinning, 2002: 3). 이러한 최소한의 개념정의에 함축되어 있는 의미는 파트너들이 무엇보다도 독립기구이고, 공통의 목적을 달성하기 위해 협력하는 것에 동의하고, 이러한 목표를 달성하기 위해 새로운 조직체계 혹은 절차를 창출하고, 합동 프로그램(joint programme)을 계획하고 수행하며, 관련된 정보, 위험, 보상을 공유하는 합동작업 장치를 전제하고 있다. 따라서 파트너십은 공공부문과 공공부문, 공공부문과 자발적 부문, 공공부문과 지역사회, 공공부문과 사적부문을 포함하는 복지의 혼합경제 내에서 둘 혹은 보다 많은 상이한 부문들 간의 관계를 포함하는데, 공적책임의 이전 또는 다른 형태의 역할분담을 통하여 사적부문 활동을 강화하기 위하여 공공부문을 축소시키기보다는 가장 좋은 상황에서의 협력은 부문들 간의 경계가 흐려지게 되는 협력적 배열을 제도화한다.

이렇게 볼 때 파트너십의 등장은 기존의 시장과 정부라는 적대적 이원론적 이미지를 탈피하여, 사적부문과 공공부문, 또는 정부와 시장을 연속체에 따른 축으로 간주할 수 있을 것이다.

(2) 파트너십체계의 특성 및 장점

사회서비스 전달에 있어 다양한 주체들 간의 파트너십을 고려하는 것은 각각의 전달주체가 가지고 있는 특성을 최대한 활용함으로써 서비스 공급 상의 전반적인 효율성을 제고한다는 점에 의의가 있다. 각각의 파트너들이 가지고 있는 장점들을 살펴보면, 먼저 공적부문은 정책관리, 규제완화, 형평성 보장, 차별 혹은 착취 방지, 서비스의 지속성과 안정성 보장, 사회적 결속 강화 등의 측면에서 타 파트너들보다 강점을 가지고 있다(Osborne and Gaebler, 1992: 24-25). 반면에 사적 영리부문은 경제적 과업, 혁신적이고 모방적인 실험적 사업수행, 급격한 변화의 수용, 구습 타파, 타 파트너들에 비해 복잡하거나 기술적인 과업수행에서의 우위성 등의 장점이 있으며(Rosenau, 2000: 218), 자발적 영역을 포함한 제3섹터는 장애인 혹은 질환자들과 같은 고객 혹은 클라이언트들에 대한 광범위한 신뢰구축과 실질적이고 개인적인 욕구충족 등에서 타 파트너들보다 장점을 가진다. 이와 같이 파트너십에 참가하는 각 파트너들의 강점들을 잘 조화시키면 급증하고 있는 사회복지 수요에 보다 잘 대응할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다. 파트너십구축을 통하여 얻을 수 있는 긍정적 효과는 다음과 같다. 먼저, Huxham and MacDonald (1992)가 ‘개인주의의 함정’(pitfalls of individualism)이라고 언급한, 여러 조직들에 의해 사회복지서비스가 제공됨으로써 나타나는 서비스의 중복과 누락, 불필요한 활동 등을 방지할 수 있다는 점이다. 둘째, 각 조직들이 파트너십 구축을 통해 공동으로 일함으로써 각 파트너들이 가지고 있는 특성, 경험, 능력 등을 학습할 수 있는 기회를 제공할 뿐만 아니라(Jonathan, 2001), 영향력(power)을 서로 공유함으로써 지역수준에서 민주주의를 함양시킬 수 있는 의사결정 과정을 개방할 수 있다는 점이다. 셋째, 사회서비스 공급의 궁극적인 목표는 클라이언트가 가지고 있는 욕구를 충족시켜 그들에게 만족감을 주는 것인데, 단일의 기관에 의해 서비스가 전달되는 것보다는 보다 많은 기관들이 파트너십을 통하여 서비스를 제공하는 것이 복잡하고 다양한 욕구를 가지고 있는 클라이언트들에게 더 큰 만족을 제공할 수 있을 것이다. 넷째, 사회복지서비스 제공기관 간의 파트너십 구축은 지역사회의 응집력을 강화시킬 뿐 아니라 지역사회가 제공하는 사회적 자원의 적절성과 중요성에 대한 인식을 보다 강화할 수 있다는 점이다(Timms, 1990). 다섯째, 사적 파트너들이 공적서비스를 전달할 때 비용절감을 기대할 수 있다는 점이다. Zachary(1996)는 그의 연구에서 공공부문이 서비스를 전달하는 것보다 사적부문이 전달할 때 약 30%에서 50%의 비용절감 효과를 가질 수 있다고 주장하고 있다. 끝으로, 각 파트너들이 가지고 있는 한정된 자원을 공유함으로써 자원 활용의 극대화를 도모할 수 있다는 점이다.

3) 파트너십 체계의 한계

파트너십은 여러 장점들에도 불구하고 파트너들의 개별적 특성들의 차이로 인해 이해갈등을 불러일으킬 가능성 또한 높기 때문에, Reijiers(1994: 13)는 파트너십 구축은 ‘특별한 주의가 요구된다’고 주장하고 있다. 이해갈등의 근원은 참여하는 파트너들이 상이한 지향점을 가지고 파트너십에 참여하고 있기 때문에 발생한다고 볼 수 있다. 공적부문이 지향하는 바는 법률, 규정 그리고 권위, 정책적 견해와 정치적 영향력, 민주적 의사결정 과정, 위험의 최소화, 사회적 목표의 달성 등이다(Reijiers, 1994: 13). 반면, 사적부문이 지향하는 바는 투자된 자본에 대한 수익의 창출, 사업위험에 대한 과감한 도전, 시장과 경쟁적 발전에 대한 기대, 기업 목적의 실현 등이다(Reijiers, 1994: 13). 이와 같이 공적부문과 사적부문 간에는 추구하는 바가 다르기 때문에 조화로운 파트너십을 유지하기란 쉽지 않다. 뿐만 아니라 파트너십은 사회서비스 전달에 있어 다음과 같은 부작용을 초래할 가능성이 높다는 것을 명심할 필요가 있다. 첫째, 서비스 전달체계가 지나치게 복잡하게 되어 조타(steer)하는 것이 어렵게 된다는 점이다. 중앙정부가 방향을 잡기위해서 정책조정을 해야 하지만 파트너들 간에 복잡하게 얽힌 관계나 이들의 움직임에 대해서 정확하게 알 수 없다는 것이다. 자율적인 파트너십은 중앙정부에 필요한 시기에 필요한 만큼 정보를 제공하지 않기 때문이다(정정길, 2003: 539). 둘째, Masterson(2002)이 지적한 바와 같이, 파트너십은 각 파트너들이 가지고 있는 고유의 영역을 초월하여 작업한다는 것을 전제하고 있기 때문에 각 파트너들의 전문적 영역을 훼손할 뿐만 아니라 전문적 영역의 발달에도 저해된다는 점이다. 셋째, 파트너십에 참가하는 각 파트너들 간의 전문가적 견해 차이로 인한 서비스 제공의 혼란을 야기할 가능성이 높다는 점이다. 예를 들어, 장애인에 대한 서비스 제공에 있어 의사들의 의학적 접근과 사회복지사들의 사회복지적 접근 간의 의견차이로 서비스 제공의 우선순위 선정과 역할관계에 있어 혼란이 초래될 가능성이 높을 것이다. 넷째, 파트너십으로 인해 공적부문은 사회복지서비스 제공에서 그들의 권한과 책무를 수행하는 데 한계를 가질 수 있다는 점과 함께 오히려 그들의 권한과 책무를 회피할 수 있는 구실로 삼을 수 있다는 점이다. 많은 파트너들이 협동하여 서비스를 공급하게 되므로, 각 결정에 참여하는 구성원과 결정의 횟수가 많기 때문에, 문제가 발생하면 책임이 누구에게 있는지를 밝힐 수가 없기 때문이다. 결과적으로 아무에게도 책임을 지울 수 없기 때문에 처음부터 누구도 책임 있게 행동하지 않게 될 것이다. 끝으로, 파트너십 구축으로 인해 공공부문과 밀접한 관련을 맺고 활동하게 되는 NGO들이 그들 고유의 독립성을 상실하여 창도적 역할이 약화될 수도 있을 것이다.

Ⅲ. 1997년 노동당 집권 이전의 지방정부 사회서비스 전달체계

1. 사회서비스 전달체계의 구조 및 특성

1) 사회서비스 전달체계의 구조

영국의 경우 대부분의 사회서비스들은 Rhodes(1988)가 ‘하위중앙정부’(sub-central governments)로 언급한 다양한 형태로 선출된 지방당국, NHS기관, 중앙정부 및 지방정부에서 운영하는 일련의 준정부조직들에 의해 전달되고 있기 때문에 전달체계의 구조는 매우 복잡하다. 이들 하위 중앙정부들 중에서 사회서비스 전달체계의 중추적 기능을 담당하는 조직은 지방정부이며, 예산 및 인력 측면에서 교육, 주택, 대인사회서비스가 지방정부가 담당하는 핵심 서비스들이다.

사회서비스와 관련한 중앙정부 부서들인 고용연금부(Department for Work and Pensions), 보건부(Department of Health), 교육기술부(Department for Education and Skills), 부수상실(Office of the Deputy prime Minister), 내무부(Home Office)는 복지전달기관의 역할을 하는 것이 아니라 정책결정, 자원할당, 감독의 기능을 주로 수행한다. 중앙정부 사회서비스 부서들의 기능분담을 살펴보면, 고용연금부는 사회보장제도, 고용서비스, 고용훈련 ; 보건부는 NHS, 지방당국에 의해 제공되는 대인사회서비스; 교육기술부는 학령 이전의 교육, 성인교육 및 고등교육, 노동력을 위한 기술개발; 부수상실은 지방정부 관련 정책, 주택, 도시정책; 그리고 내무부는 자발적 서비스를 담당하고 있다.

지방정부가 담당하는 세 가지 주요 서비스들은 지방자치단체의 계층구조에 따라 그 기능이 분담되고 있다. 잉글랜드의 대도시 지역이 아닌 자치단체의 경우, 사회서비스에 대한 책임은 1974년의 지방정부 재조직에 의해 2층 구조(two-tier system)로 되어 있다. 상위 자치단체인 34개의 ‘County Council’은 교육과 대인사회서비스 전달에 대한 책임을 지며, 하위 자치단체인 238개의 ‘District Council’은 주택서비스 전달에 대한 기능을 담당한다. 반면, 대도시지역에서는 1원적 구조인 ‘Metropolitan County'가 세 가지 사회서비스들을 책임지고 있다. 한편, 런던의 경우 전체를 관장하는 지방자치단체였던 ‘Greater London Council'(GLC)이 1985년에 폐지된 이후 32개의 Borough와 Corporation of the City of London으로 분리되어 각각 자치단체를 구성하였다. 하지만 1998년 런던 주민투표에 의해 2000년 5월부터 GLC가 부활되었다.

1992년에 개정된 지방정부법은 지방정부위원회(Local Government Commission)를 설치하여 잉글랜드 지방의 지방정부구조, 행정구역, 선거구 등을 검토하도록 했는데, 위원회는 상위자치단체와 하위자치단체의 2층 구조를 단층구조로 개편할 것을 건의하여 이를 추진 중에 있다. 단층제로 개편한 이후 지방자치단체는 도시지역의 경우 County Borough로, 농촌지역의 경우 County로 각각 명명되었다.

스코틀랜드의 웨일즈의 경우, 1993년 각각 발표된 ‘지방정부 미래를 위한 헌장’(A Charter for the Future)에 따라 1996년 6월부터 단층구조를 채택하였다. 스코틀랜드의 경우, 도서지역에 3개, 본토에 25개를 포함한 총 28개의 통합자치단체가 있고, 웨일즈의 경우 총 22개의 통합자치단체가 있다.

지방자치단체 사회서비스 전달을 담당하는 또 다른 기구들로는 중앙정부의 특별지방행정기관인 통합지역사무소(Government Office), 지방에서 직접 보건의료서비스를 지역주민들에게 제공하는 보건부 소속의 NHS기관들, 그리고 독립경영체제를 유지하고 있는 특수법인으로서 지역단위 행정서비스를 제공하는 Quangos가 있다.

Quangos는 유형별로 집행기관(도시개발공사, 주택신탁 등), 자문기관(지방자치위원회 등), 준사법기관(아동보호심판소, 집세사정패널 등)으로 구분되어 기능하고 있는데, 지방의 복잡한 행정수요에 대응하기 위해 설립되었으며 중앙의 소속부처를 통하여 의회에 보고되고 있다.

2) 사회서비스 전달체계의 특성

영국 사회서비스 전달체계의 특성은 크게 두 가지 측면에서 지적할 수 있다. 첫째는 중앙정부와 마찬가지로 지방정부 사회서비스부서들이 교육, 주택, 대인사회서비스와 같은 독립된 부서와 더불어 기능적 원칙(functional principle)에 근거하여 부처별로 계층적으로 조직되었다는 점이다. 이와 같은 지방정부 내의 서비스 세분화뿐만 아니라 지방당국과 NHS 사이의 관련 서비스의 분리에 의해서도 특징된다. 둘째는 Stanyer(1976: 157)가 ‘전문가 조직’(professional organisations)으로 언급한 바와 같이, 대부분의 지방당국 사회서비스 부처들의 상위직은 조직의 특성에 맞는 전문적인 자격을 가진 직원에 의해 관장된다는 점이다. 예로써, 지방당국 사회서비스부는 사회서비스국장, 한명 혹은 두 명의 부국장, 그리고 5명 이내의 보조국장이 있는데, 이들 모두는 자격을 가진 사회복지사이다(Poole, 1978: 43).

이와 같은 지방행정구조의 파편화와 전문가주의는 여러 장점에도 불구하고 관련 활동들의 협력과 통합을 어렵게 할 뿐만 아니라 지역공동체의 욕구를 충족시키기보다는 특정 지방당국 전문가의 야망을 만족시키려는 목적으로 스스로를 증진시키는 등의 문제점을 야기하고 있다(Poole, 1978: 44). 또한, 많은 사회문제들은 복지정책과 그 정책을 책임지고 있는 공공기관의 경계를 초월한다는 사실을 감안할 때, 사회복지정책과 복지전달에 대한 조정된 접근의 필요성이 부각되고 있다.

2. 복지국가 시대(1945-1979년)의 사회서비스 전달체계

제2차 세계대전이 끝난 후 약 30여년 동안 영국의 지방정부들은 교육, 주택 및 이후 대인사회서비스(Personal Social Services)라고 명명된 서비스들의 직접 전달에 대한 책임과 함께 전통적으로 복지국가의 중요한 전달기관이 되어 왔다. 전후에 탄생한 복지국가는 1942년에 발표된 베버리지 보고서에 기반하고 있는데, 보고서는 빈곤으로부터 개인을 보호한다는 원칙과 함께 공동체의 의무로서 모든 국민의 생존을 보장하기 위한 최소한의 소득, 교육, 주택이 공급되어야 하고, 국가의 사회정책은 이러한 목적을 달성하기 위해 설계되어야 한다고 주장하였다. 보고서의 내용을 대체로 수렴한 노동당 정부는 1946년 국민보건법(NHS), 1948년 국민부조법과 아동법 등을 제정하였는데, 이를 기반으로 하여 잉글랜드와 웨일즈에서는 지방자치단체에 아동부, 건강부, 복지부를 설치함으로써 빈민을 구제하는 책임이 빈민구제기관에서 지방자치단체로 이관되었다. 이와 같이 전후시기에 발전되고 강화되어 온 복지국가는 관료적 구조를 토대로 조직되고 전문적으로 자격을 가지고 있는 사람들로 직원을 구성한 대규모 국가서비스를 근간으로 했기 때문에, 자발적 부문은 국가급여에 비해 주변적인 것으로 간주되거나 혹은 공적급여의 적절성에 대한 위협으로 간주되었다(Webb and Wistow, 1982: 52). 앞에서 언급한 바와 같이, 전후 복지국가체제에 의해 구축된 주요 사회서비스 조직의 특징은 기능적 원칙에 의해 부처별로 계층적으로 조직되었을 뿐만 아니라 대부분의 고위직은 전문적으로 자격을 가진 직원에 의해 관장된다는 점이다. 따라서 지방정부의 사회서비스 전달체계에서 발생하는 중요한 문제는 사회문제와 클라이언트 집단이 복지국가의 조직적 경계범위 내에서 항상 합당한 것이 아니라는 것이다. 나아가 지역수준에서 복지전달은 지방정부 내의 서비스 세분화뿐만 아니라 지방당국과 국민건강서비스(NHS) 사이의 관련 서비스의 분리에서도 특징된다. 이처럼 영국의 중앙정부와 지방정부 조직의 중요한 특성은 복지전달을 책임지고 있는 기관들의 파편화이다.

또 다른 문제는 복지국가에서 지방정부의 발전은 전후기간 동안 끊임없이 지방정부의 지출증가에 영향을 미쳤다는 점이다. 총 공공지출에서 차지하는 지방당국의 지출은 주요 사회서비스인 교육, 주택 및 대인사회서비스 부문에서 1940년대 말의 약 1/4에서 1976년에는 거의 1/3으로 증가했다(Else and Marshall, 1979: 15). 지방정부 지출의 급속한 증가는 1960년대 중반 이후 지방세지원보조금(Rate Support Grant)을 통한 중앙정부의 재정지원 수준이 증가함에 따라 야기되었는데, 전후의 안정된 경제성장은 이를 뒷받침했다. 지방세지원보조금의 증가는 지방정부의 사회서비스가 제공되는 방법과 관련하여 중앙정부와 지방정부 사이의 합의에 기반하는데, 내용은 지방당국으로 하여금 스스로 지역의 욕구를 파악하고 욕구충족 정도를 결정할 수 있는 재량권을 부여한 것이다.

지방정부 경상비에서 교육, 주택 및 대인사회서비스 부문의 지출은 1945년의 약 24%에서 1976년에는 약 62%로 증가했다(Butcher, 2002: 100).

잉글랜드와 웨일즈의 경우, 중앙정부 보조금이 총 지방정부 세입소득에서 차지하는 비율은 1945년의 약 30%에서 1976년에는 약 47%로 증가했다(Butcher, 2002: 100).

하지만 중앙정부와 지방정부 사이의 합의는 1976년 노동당 정부가 공공지출의 대대적인 삭감을 조건으로 국제통화기금(IMF)과 차관을 협정함으로써 새로운 국면에 접어들게 되었다. 이후 중앙정부와 지방정부의 관계는 중앙정부의 보조금 삭감과 지방정부지출에 대한 연간 목표액 설정을 통해 공공지출을 줄이려는 보다 폭넓은 시도들이 있었다.

이러한 상황에 직면하여, 일련의 정부문서들은 지방당국에 의해 전달되는 다양한 사회서비스 간의 상호의존성을 강조하게 되었다. 먼저, 지방당국의 대인사회서비스에 관한 1968년의 시봄보고서(Seebohm Report)는 사회문제의 복잡성과 상호의존적인 지방당국 부서들에 의한 보다 조정된 접근법에 대한 필요성을 지적했다(Seebohm Committee, 1968: 29-32). 또한, 1972년의 Bain 보고서도 그 필요성을 지적하고 있다. 이러한 논의에 따라 다음과 같은 몇 가지 가시적인 조치들이 등장하게 되었다. 첫째, 중앙정부 차원에서 조정과 사회계획을 개선하기 위한 시도로 공공지출체계를 재검토하였다. Plowden Report(1961)의 건의에 따라 보수당 정부는 1961년에 공공지출조사회원회(Public Expenditure Survey Committee: PESC)를 설립하여 정부장관들에게 경제전망에 대한 예측과 함께 중기동안 부서의 지출이행 추계에 대한 정보를 통해서 지출과 우선사항을 결정할 수 있도록 하였다. 둘째, 정부는 복지전달과 정책계획의 보다 나은 조정을 달성하기 위한 시도로서 보건사회보장부(DHSS)와 환경부(DoE)와 같은 거대한 부서의 설립, 중앙정책재검토단(Central Policy Review Staff)의 설립, 사회정책에 대한 통합적 접근(Joint Approach to Social Policy)의 발의 등의 조치를 취하였다.

공공지출조사위원회는 부서의 지원과 강력한 중앙조직의 결여로 1979년에 폐지되었느나, 1976년의 현금상한(cash limit), 1982년의 현금계획(cash planning), 1998년 포괄적지출재검토(Comprehensive Spending Review)로 그 의도는 계승되었다.

이와 같은 지방당국 내의 사회서비스 전달을 조정할 필요성은 지역사회 내에서 사회서비스 효율적인 전달을 보장하는 단지 하나의 변수일 뿐이다. 지역차원에서 복지국가의 주요 전달기관인 NHS 또한 핵심 서비스를 제공할 책임이 있기 때문이다. 따라서 지방당국과 NHS기관들 간의 협력을 개발하는 것이 중요하다. 따라서 1970년대 중반 이래 지역사회보호정책에 대한 점증하는 중요성과 함께 두 당국 간 상호연계성을 강조해왔다. 법률은 NHS와 지방당국에 건강 및 관련 서비스의 운영과 계획을 협력하도록 강제하였을 뿐만 아니라 공통적인 경계를 설정함으로써 조장되었다. 나아가 합동자문위원회(Joint Consultative Committee)가 조정과 계획을 조언하기 위해 구성되었으며, 자세한 계획조치를 개발하기 위해 두 당국은 고위공무원들로 구성된 합동보호계획팀(Joint Care Planning Teams)도 설립되었다. 또한, 1976년에는 합동계획은 국민건강서비스기금이 양 당국에 대한 급여 프로젝트에 사용될 수 있도록 합동기금체계를 도입하였다. 하지만 전략적 협력을 촉진하기 위해 도입된 다양한 구조적 조치에도 불구하고 합동계획과정은 매우 제한적이었고 공정하지 못했다(Hunter and Wistow, 1987: 230).

3. 대처 및 메이저의 보수당 집권기(1979-1997년)의 사회서비스 전달체계

1945년 복지국가가 등장한 시점에서 1979년까지 중앙정부와 지방정부당국 간의 파트너십은 전후기간 동안 영국정책의 근간이 되었던 보다 폭넓은 합의의 일환이었다. 하지만 전후 시기의 전통적인 합의는 1979년에 보수당이 집권함으로써 전혀 다른 상황에 봉착하게 되었다. Travers(1986: 80)가 지적한 바와 같이, 보수당이 선거운동에서 사회보장과 NHS에 대한 지출을 보호하고 국방비를 증가시키겠다는 약속은, 사실상 지방정부에 의해서 주로 전달되는 서비스 비용을 줄인다는 언약과 다름없었다. 재정지출의 감축을 강조하고, 자조와 독립성의 가치를 강조하는 대처정부의 공약은 지방당국의 복지국가 역할에 대한 함축적 의미를 가진다. 실제로 1979년에서 1997년까지의 보수당 정부 하에서, 중앙과 지방간 관계의 본질에 있어서 중요한 변화가 일어났으며, 이에 따라 지방당국들의 전통적 역할에 대한 중요한 결과들을 함축하는 발전이 이루어졌다. 급진적 변화는 지방당국의 지출을 통제하려는 시도의 일환으로 지방정부의 재정체계에서 초래되었다.

지방정부의 지출수준을 통재하려는 보수당의 시도는 지방세지원보조금체계의 개혁으로 시작되었다. 중앙정부 보조금의 분배가 지방당국의 과거 지출형태에 따라 결정되었던 지방세지원보조금은 총괄보조금(Block Grant)체계로 대체되었다. 따라서 지방정부의 지출이 중앙정부가 생각했던 수준 이상으로 증가하면 중앙정부에 의해 보조금이 줄어들게 되어, 지방당국의 보조금은 표준수준의 서비스에 맞아떨어지도록 요구되어졌다. 나아가 정부는 지방세 증가를 통해서 서비스 수준을 유지하는 등의 수단을 제거하기 위하여 1985년에 지방세상한(Rate Capping)을 도입하여, 고지출 지방정부에 의해 부과되는 지방세의 상한선을 중앙정부가 결정하게 되었다. 그럼에도 불구하고 많은 지방정부는 그들의 소득상실을 상쇄하는 창작적 회계(creative accounting)와 같은 장치를 통하여 새로운 통제를 교묘히 피했다. 지방정부의 지출삭감을 위한 다음 단계는 지방세부과제도(rating system)의 폐지와 1990년 18세 이상의 모든 성인들이 지불해야 하는 정액제인 지역사회부담금(Community Charge)로의 대체였으며, 지역사회부담금의 상한도 중앙정부가 설정할 수 있게 하였다. 덧붙여 지방세지원보조금은 세입지원보조금(Revenue Support Grant)으로 대체되어, 비지방세(non-domestic rates)가 중앙에서 정해져 거두어들이고 지방당국에 재분배된 반면 세입지원보조금은 필요한 지출수준에 대한 중앙정부의 평가에 기초하여 분배되어진 것이다.

지역사회부담금(Community Charge)은 메이저 정부에 의해 1993년 지방세(Council Tax)로 대체되었다.

이와 같이 보수당 집권기를 통하여 지방정부의 지출수준을 삭감하려는 시도는 지방정부 사회서비스 전달체계에 영향을 미치게 되었으며, 새로운 대안적 전달체계를 도모하지 않을 수 없게 하였다. 보수당의 지방정부의 비전에 의하면, 지방정부 서비스들이 공공부문에 의해 제공되어야만 하는 아무런 이유가 없다는 논리를 전개하였다. 이러한 발전은 ‘권능부여’(enabling)의 개념으로 묘사되는데, 1980년대 말 당시 환경부장관이었던 Ridley(1988: 16-17)는 지방당국의 역할은 주택과 대인사회서비스와 같은 중요한 서비스의 최 일선 공급자의 역할에서 지방당국을 조력하는 최소주의자의 역할로 축소되어야 한다고 주장하였다. 지방당국에 대한 이러한 견해에 의하면, 지방당국과 함께 운영하는 다양한 공공, 민간 및 자발적 기관들과 더불어 지방서비스 제공의 보다 많은 다원주의체계가 존재해야만 한다. 비록 지방당국의 더 이상 서비스의 보편적 제공자가 될 수 없다 하더라도 당국은 욕구를 충족시키기 위한 적절한 제공이 있다는 것을 보증하는데 중요한 역할을 지속적으로 가져야 할 것이라고 그는 주장했다.

보수당 정권을 움직이는 사적 및 시민사회의 활동은 크게 두 가지 방향성을 가지고 있었다. 하나는 민간의 참여를 확대하는 것이고, 다른 하나는 민간의 자원봉사단체의 운영을 강화시키기 위해서 지원을 하는 것이었다. 1980년 이후 영국 지방정부에서 흔히 나타나는 민간위탁은 강제경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering: CCT)의 채택에 기인하는 바가 크다. 이 제도는 지방정부가 공공서비스 공급을 위해 공급주체를 결정할 때 공무원 내부 작업팀과 외부 공급자가 동시에 입찰에 응하여 최종 공급자를 선정하는 방식을 말한다. 또한 지방정부 수준에서 주로 활용되던 민간위탁은 1991년 메이저 정부가 강제경쟁입찰제도의 적용범위를 중앙수준까지 확대시키기 위해 시장성평가(Market Testing)를 도입하면서 새로운 발전의 전기를 마련하였다. 또한, 1980년대 동안 보수당 정부의 관료들은 복지전달에 대한 자발적 부문의 기여 가치를 높이 평가했다. 1984년 당시 국무장관(Secretary of State)이었던 Norman Fowler는 ‘사회가 국가로부터 눈을 돌려 자발적이고 사적인 노력의 대단한 축적을 개발해야 한다’고 선언하면서 사회서비스의 보다 폭넓은 개념에 대해 언급했다(Butcher, 2002: 131).

시장성평가제도는 메이저 정부가 1991년 ‘품질향상을 위한 경쟁’(Competing for Quality)이라는 백서를 통해 구체화시킨 것으로, 정부에서 제공하고 있는 일정 공공서비스를 대상으로 민간시장에서 더 나은 서비스를 제공하거나 재정가치를 향상시킬 다른 대체적인 공급자가 있는 지를 검토하는 것이며, 공공서비스의 품질 향상을 그 목적으로 하고 있다.

이와 아울러 복지전달이 전문가에 의해 수행된 주된 역할도 대처와 메이저 정부와 관련된 효율성과 소비자중심주의의 새로운 패러다임으로 인해 도전받았다. 아마도 가장 중요한 발전은 NHS에서 경영자들의 역할을 증대함으로 인해 의사와 NHS 경영자들 사이의 ‘영역의 이동’(shifting of the frontier)이었다. NHS 내에서 일반 관리자의 역할은 새로운 계약과정에서 중요한 역할을 부여받고 병원 컨설턴트에게 진료소 예산에 대한 책임이 주어졌을 뿐만 아니라 관리자에게 직접적으로 책임이 주어진 내부시장 개혁에 의해 강화되었다. 따라서 의료직의 자율성은 심대하게 위협받게 되었다. 또한, 복지전문가의 지위는 소비자 중심주의와 고객들에 대한 점증하는 관심으로 인해 도전받았다. 다양한 사회서비스를 위해 공표된 소헌장들과 함께 메이저 정부의 시민헌장(Citizen's Charter)의 도입은 복지전문가들과 다른 복지전달 요원들이 변화된 환경을 함축한다. 사회서비스의 소비자들이 서비스의 질을 향상시키기 위해 공급자들에게 압력을 가할 수 있는 자세한 서비스 표준들과 절차들은 전문직의 자율성을 제한하는 복지전달의 중요한 특성이 되었다.

끝으로, 보수당 정부는 비효율과 낭비를 줄이기 위해서는 전통적인 상의하달식 계층제에서 벗어나야 한다는 전제하에, ‘계층제에 의한 통제’(control by hierarchy)를 ‘계약에 의한 통제’(control by contract)로 대체하였다(Hoggett, 1991: 250). 계층제 구조에 의한 복지전달에서 벗어나는 경향은 근린 및 지역사무소의 주택과 대인사회서비스 전달의 분권화에 의해 도전받아왔던 지방정부 복지전달에 관한 전통적인 관료주의 접근방법인 지방당국 내에서의 공간적 분권화 현상을 발전시켰다. 나아가 복지전달을 책임지고 있는 조직들 내에서 보다 적은 운영단위(operational units)에게 관리적 자유를 이양하는 것을 포함한다. 지방자치제 경양은 학교에 도입되었으며, NHS 내의 재정책임이 자원관리조치(Resource Management Initiative)를 통하여 병원의사들에게 양도되었으며, 공채소유 GP들이 NHS 내에 확립되었으며, 경영과 재정책임이 급여청(Benefit Agency)과 다른 행정기관의 경영책임자들에게 양도된 것은 계약에 의한 통제정책의 일환으로 볼 수 있다.

Ⅳ. 노동당 정부의 지방정부 사회서비스 전달체계 개혁

1. 개혁방향

1997년 5월에 집권한 노동당 정부는 1979년의 보수당 정부가 양도받았던 체계와는 전혀 다른 복지전달체계를 물려받았다. 대처와 메이저 정부 하에서 복지국가 전달기관의 조직, 관리 및 문화에서 급진적인 변화가 있었기 때문이다. 지방당국의 전통적 역할은 ‘권능을 부여하는’(enabling) 역할로 변화되었으며, 사회보장급여 전달을 책임지고 있는 대규모 중앙정부 부서는 준 자치적인 기관으로 분리되었다.

노동당 정부는 이전 보수당 정부의 주요 개혁조치들을 대부분 그대로 승계하고 이를 발전시켜 나가고 있는데, 다만 보수당 정부의 개혁과 구분되는 중요한 특징은 정부 기능의 수행체계 면에서 나타나고 있다. 보수당 정부는 부처별□기관별로 분화되어 있는 정부 기능을 하나로 묶어(join-up), 종합적으로 관리하고 여러 기관이 함께 공동의 목표 하에 일하도록 함으로써, 정부 전체의 효율성과 정부 목표의 달성에 기여하도록 하고 있다. 이는 과거 보수당 정부의 개혁이 부처별□부서별□개인별 목표와 책임을 강조함으로써 내부의 수직적인 능률을 성취하였으나, 횡적 조화와 협조는 미흡하여 여러 부처에 걸친 문제는 제대로 다루지 못했다는 반성에서 출발한 것이다.

이와 같이 보수당과 구별되는 노동당 정부의 개혁방향을, Balloch and Taylor(2001)는 ‘계약문화’(contract culture)에서 ‘파트너십 문화’(partnership culture)로의 전환으로 설명하고 있다. 파트너십은 구 노동당의 중앙집권적 관료주의적 계층제와 보수당의 시장과 구별되는 새로운 세기를 위한 새로운 모델인 ‘제3의 길’(the Third Way)을 의미한다. 게다가 노동당의 협력적 담론은 단순히 정부부처와 법정서비스들 간의 연계를 개선하는 것을 넘어 사적부문과 시민사회에서의 여러 기관들과의 파트너십을 활용하는 지방 및 전국 수준에서의 정부를 포함하고 있다. 이러한 파트너십의 새로운 담론은 국가와 복지기관들 및 시민사회 그리고 궁극적으로 국가가 통치하는 수단들 간의 관계에서의 변화를 함축한다.

노동당정부는 공공개혁의 목표를 ‘보다 나은 그리고 더욱 고객에게 초점을 맞춘 공공서비스의 제공’이라고 가장 함축적으로 표현하고 있다. 출범 초기인 1998년 3월 말에 정부개혁의 청사진이 된 ‘정부현대화’(Modernizing Government)라는 종합적인 개혁 프로그램을 발표하였다. 백서는 노동당의 3대 개혁 목표를 전략적인 정책결정, 수요자에 초점을 맞춘 행정서비스, 양질의 능률적인 행정서비스로 설정하였다. 이러한 정부현대화 청사진에 따라 노동당 정부는 지방정부의 현대화라는 야심찬 개혁에 착수하였는데, 1998년에 발표된 ‘지방정부의 현대화’ 백서는 지방정부에 대한 관리정책으로 크게 다음의 세 가지를 제시하고 있다(DETR, 1998). 첫째, 지방자치단체의 역할강화로서 지방자치단체가 지역사회를 이끄는 중심이 되도록 하는 것이다. 지방자치단체가 주민과의 협력체제, 기관 간 업무협력을 강화하여 지역행정을 이끌어 가는 중심축이 되도록 그 권한을 강화하고 지원하며, 지방자치단체의 행정문화를 더욱 책임성 있고 외부 지향적인 것으로 바꾸는 개혁을 시행한다. 둘째, 질 높은 공공서비스를 제공하기 위하여 모든 자치단체에 대하여 전국적 기준을 가진 강력한 성과관리제도를 적용하고 이를 평가한다. 셋째, 지방자치단체의 재량권을 확대한다. 결국 노동당 정부가 지방정부 현대화 백서에서 제시한 지방정부의 개혁방향은 지방정부의 역량강화의 일환으로 중앙정부와 지방정부 뿐만 아니라 지방정부와 지역사회의 주요 주체들 간의 파트너십 체계의 구축, 서비스 질을 담보할 수 있는 체계의 구축, 그리고 지방정부에 대한 재량권 확대로 정리된다.

2. 개혁의 주요 내용

1) 정부 간 및 지방정부와 사적부문 간의 파트너십체계 구축

파트너십은 지방정부에 대한 노동당 정부의 비전의 최첨단에 있다(Department of Health, 1998: para. 7.23). 지방정부의 대한 블레어 자신의 이상에 대한 연설에서: ‘지방정부의 미래는 공공기관들, 민간회사, 지역사회집단들, 자발적 조직들과 같은 다른 파트너십 속에 존재한다. 지방당국들은 여전히 어떤 서비스를 전달할 것이다. 그러나 그들의 특징적인 지도자 역할은 다양한 지역의 제3기관들의 기여를 하나로 결합하는 것이다’라고 언급하여 파트너십을 강조하고 있다(Blair, 1988: 13). 노동당 정부의 파트너십 체계 구축을 위한 정책은 크게 정부 간 파트너십과 지방정부와 이해관계자들 간의 파트너십으로 구분하여 살펴볼 수 있다.

(1) 정부 간 파트너십 체계 구축

정부 내 조정결여에 대한 낙담은 노동당 정부의 1997년 선거에서 나타났다. 노동당정부에 의하면, 이전 보수당 정부의 정책들이 제도적 경계를 초월하여 지속적이고 효과적인 방법으로 계획되고 전달되었다는 어떠한 확신도 없다는 것이다(Cabinet Office, 1999: 15). 따라서 노동당 정부는 부처를 초월하는 업무 특히 사회정책 분야를 개선하기 위해 계획된 개혁들에 착수했다. 첫째, 노동당 정부는 중앙정부와 지방정부간 파트너십 체계 구축을 위하여 이전 내각사무처 내에 소속되어 있던 부총리실을 별개의 중앙행정기관인 부총리실(ODPM)로 독립시켜, 지역발전과 자치단체에 대한 지원 업무를 전담하도록 하였다. 둘째, 통합된 방식의 정책 속에서 빈곤 및 박탈과 투쟁하기 위해 사회배제단(Social Exclusion Unit)을 1997년에 설립했으며, 기여청(Contributions Agency)을 사회보장부에서 국세청으로 이관했다. 또한, 1998년에는 수행 및 혁신단(Performance and Innovation Unit: PIU)을 설립하여 분야별 영역을 초월하는 이슈들에 대한 정부능력을 제고했으며, 2001년에는 고용연금부(Department for Work and Pensions)를 설립하여 근로 및 급여와 관련된 서비스들을 연계시켰다. 셋째, 각 부서의 경계를 초월하는 위임권한을 가진 특별전문위원회(task force)를 조직하였으며, 교육행동구역(Education Action Zones)과 의료행동구역(Health Action Zones)과 같은 지역에 기반한 특별 서비스 전달구역을 선정하였다. 나아가 지방당국의 교육과 사회서비스부 및 국민건강서비스(NHS) 기관들 사이의 파트너십을 내포하고 있는 ‘확실한 출발’(Sure Start)에 대한 발의는 취학 전 아동을 지원하기 위해 계획되었다. 끝으로, 파트너십 체계 구축을 지원하기 위한 방안으로 2001년에 3천 6백만 파운드의 지역역량기금(Community Empowerment Funds)을 설립하여, 모든 공공서비스 제공자나 민간업체, 그리고 자원봉사단체들이 공동으로 지역의 빈곤을 해결하기 위하여 이를 활용할 수 있도록 하였다.

이 기금은 통합지역사무소(Government Office for Regions)를 통하여 약 90여개에 이르는 전략적 파트너십 참여지역에 배분되었다.

(2) 지방정부와 사적부문 간 파트너십체계 구축

지방정부 사회서비스를 현대화하기 위한 노동당 전략의 핵심은 공공부문과 사적부문 간의 파트너십체계 구축이다. 공□사 파트너십체계 구축의 중요성은 1998년 당시 Chancellor of the Duchy of Lancaster에 의해 표명되었는데: ‘시민들에게 문제가 되는 것 그리하여 정부에 문제가 되는 것은 납세자들에게 가장 합리적인 비용에서 고객들을 위한 품질이다. 이 말이 옳다면, 공□사간의 구별은 그리 중요하지 않다. 우리는 공공서비스를 제공하는데 있어서 보다 완벽한 역할을 할 기업을 고무하기를 원한다. 이것이 우리가 공공영역과 사적영역 사이의 파트너십을 강조하는 이유이기도 하다’(Cabinet Office, 1998: 3; Butcher, 2002: 189에서 재인용). 이와 같은 발전은 노동당 정부가 복지전달에 있어 이전의 노동당 정부들이 기반하였던 진부한 공공행정모델로 되돌리는 것이 아님을 분명히 한다.

지방정부의 주요 사회서비스인 교육 분야와 관련하여, 2001년에 발간된 학교에 관한 백서는 새로운 파트너십의 개발에 의해 그리고 새로운 공급자들을 학교와 일하도록 허용함으로써 교육수준이 올라갈 것이라는 견해를 표방하고 있다(DfES, 2001: paras. 5.23, 5.27). 주택분야와 관련하여, 노동당 정부는 지방당국이 대규모 독점적 지주로서의 자신들의 전통적 역할로부터 벗어나야 한다는 대처와 메이저 정부의 견해를 공유하면서도, 지방당국은 매일의 사회주택관리에 대해 편협하게 초점을 두는 것 보다는 자신들의 지역사회의 주택욕구에 대해 광범위한 전략적 이슈와 관련해야 한다고 언급하여 전임 정부와는 약간 다른 자세를 보이고 있다(DETR, 2000: para. 7.15). 지방당국 사회비스의 세 번째 분야인 대인사회서비스의 경우, 노동당 정부는 사회보호서비스 전달이 지방당국에 의해 독점되고 있다고 비판하면서, 일률적 서비스의 제공(one size fits all)의 접근으로부터 자발적 부문과 독립적인 사회보호제공자들이 개입하는 파트너십체계가 구축되어야 함을 강조하고 있다.

이와 같이 보수당 정부 하에서 복지전달을 위한 조치에 있어서 사적부문의 개입에 대한 상당히 중요한 표명은 공□사 파트너십 관계로의 발전이었다. 한 각료에 의하면, 공□사 파트너십 관계는 공공서비스를 현대화하기 위한 블레어 정부의 프로그램의 초석이다(Commission on Public Private Partnerships, 2001: 33). 공□사파트너십의 중심은 민간투자촉진책(Private Finance Initiative: PFI)이었다. 특히, PFI는 새로운 병원을 건립하는데 사용되어진 사적부문의 기금을 가지고 국민건강서비스를 임대했던 NHS를 현대화하기 위한 블레어 정부의 전략의 중심이었다. 블레어 정부는 처음 4년 반 동안 64개의 중요한 PFI 병원건립을 승인했다. 2000년에 발간된 NHS 계획은 PFI의 확대된 역할과 더불어 2001년에서 2010년 사이에 100개 이상의 새로운 병원을 건립하는 것을 포함하고 있다. PFI하에서 사적부문 투자는 2001년에서 2010년에 걸쳐 70억 파운드까지 증가시킬 것이다(Department of Health, 2000: paras 4.7-4.10). 나아가 PFI는 교육, 대인사회서비스 및 주택과 같은 지방당국의 공공서비스에 새로운 투자를 하는 방안으로 많은 지방당국에 의해 사용되었다.

PFI는 대규모 자본 프로젝트에 사적부문의 투자를 장려할 목적으로 1992년 메이저 정부에 의해 도입되었다.

공□사 파트너십은 의료서비스, 교육, 주택 및 대인사회서비스와 같은 공공서비스의 하부구조를 현대화하는데 있어 중요한 역할을 담당하는 것과 함께 공적자금이 투입된 서비스의 관리에서도 중요한 역할을 담당했다. 하나의 중요한 예는 교육부문과 관련되는데, 1998년의 학교기준 및 구성법(School Standards and Framework Act, 1998)에 따라 교육기술부장관이 지방교육당국에게 교육서비스 일부 혹은 전부와 외주계약을 하도록 지시할 수 있게 되었다. 이에 따라 17개의 조직들이 서비스 공급자로 승인받았으며, 실패한 지역교육당국의 기능을 공급할 수 있게 되었다. 또한, 민간회사에 의해 관리된 최초의 공립학교는 Guildford 소재 King's College이다.

2) 서비스 질 제고방안

노동당 정부의 1997년 선거강령은 ‘효율성과 재정가치(value for money)가 중심’이라고 언급하면서 ‘공적인 돈이 어떻게 더 잘 사용되어질 수 있는지를 모색하는데 상당한 우선권’을 부여한 것이다(Labour Party, 1997: 12). 이러한 목적에 따라 정부부서들의 포괄적지출재검토(Comprehensive Spending Review)에 뒤이어 노동당 정부는 각 부서들과 재무부 간의 공공서비스협약(Public Service Agreements)체계를 도입하였다. 이러한 협약은 재정가치와 서비스 개선을 위한 자원의 분배와 관련된다.

노동당 정부는 서비스 제공에 있어 효율성과 재정가치를 달성하는 데 경쟁의 잠재성과 사적부문의 개입을 인지했다. 따라서 노동당 정부는 지방정부의 강제경쟁입찰제도(CCT)를 철폐하는 대신, 지방당국 서비스 질에 대한 지속적인 향상을 강조하며 지방당국들은 공급자의 선택이 가격과 품질 양자에서 최상의 가치를 제공한다는 것을 증명하도록 요구하는 ‘최상의 가치’(Best Value)제도로 대체하였다. 유사한 제도는 NHS에서 CCT를 NHS신탁과 PCT가 재정가치와 보다 나은 품질을 획득할 수 있다는 점에서 사적부문들로 대체되었다.

또한, 복지전달의 효율성과 재정가치에 대한 노동당 정부의 관심사와 밀접하게 연관되어 있는 접근방법의 중요한 특성은 수행관리에 대한 강조이다. 실제로 노동당 정부는 이전의 보수당 정부보다도 열정적으로 수행척도를 옹호하고 있는 것으로 간주된다(Horton and Farnham, 1999: 255). 주된 사회서비스들은 수행지표들과 성적비교일람표뿐 아니라 NHS와 지방당국들에서 도입된 전달기관들을 평가하기 위하여 광범위한 수행척도의 통제 하에 두었다. 이러한 추세는 대인사회서비스로 확대되었다. 1990년대 초 이래 영국의 공공부문기관들이 이들 기준들을 충족시키는 것을 보장하기 위해 고안된 감사와 감찰제도는 ‘감사사회’(audit society)로 묘사되었다(Moran, 2000: 7). 이와 같은 규제의 발전은 노동당 정부에서 계속되었다. 노동당 정부는 최상의 가치감독원(Best Value Inspectorate) 내에 주택감독원(Housing Inspectorate)을 설치했다. NHS에서 임상검사와 비용효과성을 장려하기 위해 진료의 탁월성을 위한 국립연구소(National Institute for Clinical Excellence)와 함께 불시점검을 진행하고 개정활동을 권고할 권한을 가지고 진료수준을 규제하는 건강증진위원회(Commission for Health Improvement)를 설립했다. 고등교육분야에서 고등교육을 위한 품질보증기관(Quality Assurance Agency for Higher Education)은 고등교육품질심의회(Higher Education Quality Council)와 HEFCE의 평가기능의 통합에 의해 등장하였다.

3) 지방의 자율권 보장방안

노동당 정부는 새로운 지방 거버넌스 내에서 지방당국에 재정적 자유를 포함한 보다 많은 자유를 부여하기로 약속했다. 그러면서도 지방의 서비스가 받아들일 수 있는 수준 이하로 떨어지는 지방정부에 대해서는 개선을 담보하기 위해 관련 당국과 협력할 것이나, 서비스 전달이 지속적으로 실패할 경우에는 중앙정부의 개입이 있을 것임을 천명했다. 이러한 노동당의 방침에 따라 일률적인 예산 및 재정의 상한설정제도(universal capping)의 폐지, 일정한 조건하에 자본차입의 허용, 국가보조금에 대한 지출우선순위 결정권 부여 등이 지방당국의 재량으로 주어졌다. 또한, 교육과 대인사회서비스에 대한 지방당국의 서비스 전달을 보장하기 위해 ‘특별대책반’(hit squads)을 설립하였다.

3. 평가

노동당 정부는 이전 보수당 정부의 주요 개혁조치들을 대부분 그대로 승계하고 이를 발전시켜 나가고 있으면서도, 보수당 정부의 개혁과 구분되는 가장 중요한 특징을 파트너십에 있다고 주장하고 있다. 나아가 노동당 정부는 파트너십은 구 노동당의 중앙집권적 관료주의적 계층제와 구별되는 모델이라고 주장하고 있다. 이론적 측면에서, 우리가 바라는 파트너십은 사회적 책임과 의무의 측면에서 우월성을 가지고 있는 공적부문의 특성들과 보다 경쟁적이고 효율적인 사적부문의 특성들이 조화된 파트너십체계를 구축하는 것이다.

문제는 노동당이 주장한 바와 같이 파트너십 체계가 구 노동당의 중앙집권적 관료주의적 계층제와 보수당의 시장과 구별되는 새로운 모델로서 자리매김할 수 있을 것인지의 여부이다. 파트너십은 반드시 ‘좋은 것’(good thing)으로 가정되는 많은 근거들이 있다. 파트너십에서 초래될 수 있는 손실은 검토하지 않고 파트너십의 이익만을 검토하는 경향이 있기 때문이다. 나아가 파트너십체계로 인한 부정적 시너지 혹은 손실이 공평하게 분담되는 것이 아니라 한 파트너에게 불공평하게 부담되어질 수도 있다는 점을 간과하고 있다. 예를 들어, NHS에서 PFI의 이용은 이익보다는 손실이 클 수도 있다는 점이다(Commission of Public Private Partnership, 2001: 92). Cohen(1999)은 PFI에 의해 건립된 에든버러 왕립병원의 경우 향후 30년 동안 정부가 지불해야 하는 비용이 약 9억 파운드에 달하지만, 만약 세금 혹은 정부의 대출로 재원이 충당되었다면 1억 8천만 파운드로 족했을 것으로 주장하고 있다. 또 다른 측면에서 파트너십은 서비스의 질을 보장하기가 쉽지 않다는 점이다. 노동당 정부가 지방정부의 강제경쟁입찰제도 철폐를 공약하면서도, ‘최상의 가치’(Best Value)제도를 도입한 것은 파트너십에 의한 서비스 질 저하를 방지하기 위한 수단일 것이다. 또한, Power(1997)가 ‘감사폭증’(audit explosion)이라고 불렀던 바와 같이, 강화된 평가제도는 추가적 비용을 초래하여 서비스 전달에 활용되어야 할 자원을 유용함으로써 자원부족을 한층 심화시킬 우려가 제기되고 있다(Clarke, 2003: 215).

이러한 부정적 측면들을 차치하더라도, 본 연구에서 살펴본 바와 같이 효율적이고 효과적인 파트너십 체계를 구축하기란 쉽지 않은 작업이다. 노동당의 수행 및 혁신단(PIU)이 지적하고 있는 바와 같이, 보다 나은 파트너십 체계를 구축하기 위해서는 단순히 부서 간 경계를 허무는 것으로는 충분하지 않다(Performance and Innovation Unit, 2000: 5). 파트너십체계는 관련 파트너들의 인식과 행동이 매우 중요하기 때문이다. 본 연구에서 살펴본 바와 같이, 영국의 사회서비스 전달체계와 관련하여 조정의 문제는 오랫동안 제기되었지만 여전히 중요한 과제로 남아 있는 것은 관련된 파트너들의 인식과 행동이 쉽게 변하지 않는다는 것을 반증하고 있다. 이러한 문제에 직면하여, 노동당이 채택하고 있는 수단은 대체로 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째는 파트너십의 작동을 부추기기 위해 채찍은 물론 당근정책을 활용하고 있다는 점이다. 채찍의 논리로 노동당이 채택하고 있는 기제로는 합동자문위원회와 합동보호계획팀의 설립을 강제화하고 있을 뿐만 아니라 NHS와 지방당국이 파트너가 되도록 강제하고 있는 것 등이다. 나아가 여러 규제조치 및 평가체계를 통하여 과정과 결과를 감시 및 감독하는 것도 채찍의 수단으로 볼 수 있을 것이다. 반면, 파트너십이 작동하도록 부추기는 당근논리로 채택한 기제로는 지방당국에 재정적 자유를 포함한 보다 많은 자유권을 부여하는 것을 들 수 있다. 두 번째 수단은 파트너십을 활성화시키기 위한 재정적 지원방안을 마련하고 있다는 점이다. 예로써, 노동당 정부는 지역역량기금을 마련하여 공공서비스 제공자, 민간업체, 자원봉사단체들이 파트너십체계를 통한 지역사회문제 해결에 활용할 수 있도록 하고 있다.

파트너십은 노동당 정부가 공공부문 통제주의의 레퍼토리에서 명백히 중요한 새로운 요소이다. 이러한 접근방법의 옹호자들은 파트너십이 공공관리의 다원주의모델을 발전시키는데 중요한 역할을 할 것으로 기대한다. 그러나 일부 공공조합을 포함한 비평가들은 파트너십이 전면적인 민영화로 가는 노정 즉 ‘은밀한 민영화’라고 주장하고 있다. 파트너십 체계 구축의 여러 어려움에도 불구하고 각 파트너들의 강점들을 합리적으로 조화시켜 나간다면 사회서비스 전달체계의 ‘제3의 길’이 될 수 있을 것으로 판단된다.

Ⅴ. 결론 및 한국에의 시사점

현재 영국에서는 정부 현대화의 주요 기제로서 파트너십 구축에 적극적인 태도를 보이고 있다. 영국에서는 공적영역과 사적영역 간 관계와 관련하여 극단적 사고가 오랜 기간 논쟁되었는데, 이러한 양 극단들은 사적인 것은 좋고 공적인 것은 나쁜 젓으로 간주하거나 그 반대였다. 하지만 신노동당(New Labour)을 표방한 블레어 정부는 파트너십을 새로운 계약의 일환으로 추진하고 있다. 노동당에 의해 파트너십 구축정책이 추진된 지 10년이 지났지만, 정책의 성공과 실패를 논하기는 아직 시기상조이다. 그 이유는 파트너십체계의 구축은 이해당사자들의 인식과 행동의 변화를 전제하기 때문이다. 그럼에도 불구하고 최근 연구들은 파트너십 구축이 지방정부 사회서비스의 효율성과 함께 질적 향상을 가져왔다는 사실을 입증하고 있다.

이러한 점을 고려해 볼 때, 우리나라 지방정부의 사회서비스 전달체계 구축에도 파트너십체계를 활용해볼 필요가 있다고 본다. 사실 우리나라 지방정부 사회서비스 전달체계에 파트너십체계를 활용하려는 시도는 몇 차례 있었다. 보건복지사무소와 사회복지사무소 시범사업이나 2003년 사회복지사업법 개정에 따른 지역사회복지협의체의 구성과 운영, 그리고 참여정부가 시도했던 소위 ‘주민생활통합지원서비스’ 행정체계로의 개편 등은 이러한 공공부문과 민간부문 간의 파트너십 체계를 도입하여 사회복지서비스 전달체계를 개편하려는 시도로 볼 수 있다. 하지만 만족스러운 가시적인 성과는 나타나지 않고 있는 실정이다. 본 연구에서 제기된 바와 같이, 파트너십체계를 우리나라 지방정부의 사회서비스 전달체계 개편에 적용하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 사항들을 충분히 고려할 필요가 있을 것이다. 첫째, 파트너십에 대한 파트너들 간의 인식이 제고되어야 한다. 우리나라 주민생활지원서비스 민□관 협의체 운영에서 가장 어려운 점을 묻는 질문에서 가장 많은 응답이 ‘협의체 역할에 대한 이해부족’이라는 사실은 참여 파트너들의 인식부족을 나타내고 있다(기획예산처, 2008: 73). 이러한 점은 효율적인 파트너십체계 구축에 커다란 걸림돌이 되고 있다. 둘째, 파트너십 구축정책은 장기적으로 추진되어야 하며, 이를 위한 지원체계를 충분히 구축하여야 한다는 점이다. 영국의 경우 지역사회역량기금을 마련하여 파트너십체계 구축과 실행에 필요한 자원을 안정적으로 제공하고 있을 뿐만 아니라 합동자문위원회나 합동보호계획팀 등을 설립하여 파트너십을 제도화하고 있다. 하지만 우리나라의 경우 중앙정부의 지시로 파트너십체계를 구축하기를 강제했지만, 이러한 체계를 유지시켜 나갈 수 있는 행□재정적 지원체계는 전무한 실정이다. 끝으로, 책임성의 명확화와 함께 서비스 평가체계를 구축할 필요가 있을 것이다. 영국의 경우 파트너십 체계 도입 이후 감사폭증(audit explosion)이라고 불릴 만큼 조직들이 효과성, 서비스 질, 복지조직의 표준화 측면에서 책임을 다하고 있는지를 검증하는 평가체계를 강화하고 있다. 하지만 우리나라의 경우 보조금 지원근거가 되는 성과평가체계가 실적위주로 구성됨에 따라 기관 상호간 실적경쟁조건 하에서 굳이 자발적 협력의 상호작용을 할 필요를 느끼지 못하고 있는 실정이다. 따라서 파트너십에 참여하는 파트너들에 대해서는 별도의 평가체계를 마련하여 서비스의 질적 향상을 도모할 필요가 있을 것이다.

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강욱모(姜旭模): 영국 University of Edinburgh에서 1992년에 사회정책학 박사학위(논문: Policy-Making for National Pensions in the Republic of Korea)를 취득하고 서울시정개발연구원 책임연구원을 거쳐 현재 경상대학교 사회복지학과 교수로 재직하고 있다. 주요 학문적 관심분야는 사회보험, 복지국가, 고용정책 등이다. 최근 발표된 연구로는 “영국의 연금개혁: 공□사 협력관계의 재구축”(2002), “치매노인 비공식 보호의 비용에 관한 연구”(2002), “한부모 가족과 빈곤: 영국에서의 정책변화”(2004), “영국 노동당 정부의 장애인 고용정책: 쟁점과 정책적 시사점” 등이 있다.

<E-mail: welkang@gnu.ac.kr/논문접수일: 2008. 10. 5/심사개시일: 2008. 10. 10/심사완료일: 2008. 11. 11>