지역보건정책결정 과정에서 주민참여 실태분석:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 173～194

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수돗물불소농도조정사업 사례를 중심으로

Citizen Participation in the Local  Public Health Decision Making:

The Water Fluoridation Program in South Korea

김 둘 순*

* 제1저자

강 민 아**

** 교신저자

이 연구는 수돗물불소농도조정사업 실시라는 지역보건정책 결정과정에서 지역주민들의 참여가 어떠한 형식이나 빈도로 이루어졌는지, 이러한 주민참여에 대한 지방정부나 의회의 반응은 어떠하였는지에 관해 43개 정수장의 사례를 통해 분석하고 있다. 연구결과, 첫째 지방자치제 도입 이후 지역보건정책 결정에 있어서 지역시민단체나 주민의 참여욕구가 증가하고 있으며, 이것은 지방정부나 지방의회로 하여금 주민여론에 민감하게 반응하도록 만들었다. 둘째, 지방자치제의 도입은 지역정책결정에 있어서 주민참여의 기회를 명시적으로 확장시켰으나, 참여기회나 참여형태가 매우 제한적이고 수동적인 접근에 머물고 있었다. 셋째, 정책결정의 주도적 주체가 누가 되었던 간에 수돗물불소농도조정사업 시행 또는 중단 결정과정에서 주로 활용되고 있는 주민참여 모델은 여론조사나 공청회, 또는 토론회 등과 같이 1~2가지의 제한적인 모델의 활용에 불과하였다. 넷째, 지방정부가 지역정책을 결정하는 데 있어서, 지역주민 여론수렴을 일회적으로 실시하여 그 결과에 의존하는 경향이 강한 것으로 나타났다.

주제어 : 지방정부, 주민참여, 수돗물불소농도조정사업

I. 머리말

1990년대 지방자치제의 도입 이후 도시계획이나 방폐장 부지선정, 행정구역 변경 등 다양한 지역정책 결정과정에 주민참여가 확대되고 있다. 정책결정 과정에서 주민참여에 의해 정책이 수용 또는 거부되거나 지체되는 사례가 늘어나고 있으며, 그만큼 지방자치 실현을 위해서는 주민참여의 중요성이 더욱 커지고 있다 (최미옥․이재성, 2005; 송광태, 2003; 유재원, 2003; 전영평․최준호․이곤수, 2003; 김웅락 외, 2002; 류호상, 2001; Baram, 1973; 정윤수, 2000; 이승종, 1993/1997; Fiorino, 1990). 특히 보건의료나 환경문제 등의 분야에 관한 정책은 해당사안의 전문성, 복잡성, 난해성으로 인해 주민참여가 어려운 영역으로 인식되고 있지만 실제로 해당 지역주민들은 적극적인 참여욕구를 가지고 있는 것으로 나타나고 있다(강민아 외, 2005; 이영희, 2002). 무엇보다도 중앙정치에의 참여가 보다 철학적이거나 규범적인 쟁점인 데에 비해 도시계획이나 쓰레기장 설치, 지역 보건 등에 관한 정책결정에 있어서 주민참여는 그들의 일상생활과 관련된 실제적인 사안들에 대한 개인적 관심을 반영할 수 있는 기회이기도 하다(Herson & Bolland, 1990).

지방자치제 도입 이후 일반국민이나 시민단체, 혹은 전문가를 중심으로 한 비공식적 참여자의 영향력이 증가하여, 정책을 결정하는 주도적 역할을 하는 사례가 늘어나고 있다(안병철, 2002). 한편, 2004년 7월부터는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 주요한 결정사항에 대해 주민투표를 실시할 수 있도록 하는 주민투표제가 도입되었다(주민투표법, 제정 2004. 1. 29 법률 7124호). 이에 따라 2005년 한 해에만 세 번의 주민투표가 실시되었다. 제주도에서 전국 최초로 행정계층구조 개편에 관한 주민투표 실시(7월 27일), 청주시-청원군 통합에 관한 주민투표 실시(9월 29일), 경북 포항․영덕․경주와 전북 군산에서 원전수거물관리센터 부지선정에 관련된 주민투표(11월 2일)가 실시되었으며, 그 결과에 따라 정책이 결정되었다.

예를 들면, 이영희(2002: 35-36)에 따르면 시민단체들은 과학기술 분야에 있어서의 정부 정책결정과정에 대한 주민참여가 필요하다(응답자의 99.1%)는 태도를 가지고 있었으며, 이러한 참여의지는 수불사업 정책결정방법에 대한 지역주민 의견조사에서도 마찬가지로 높게 나타나고 있다. 강민아 외(2005: 98, 120)에 따르면, 3개 지역주민 포커스그룹인터뷰에서는 여론조사 또는 주민투표를 통한 직접참여 의지를 강하게 보였으며, 1200명을 대상으로 설문조사 결과 ‘여론조사 또는 주민투표’를 통한 정책결정방법을 선호하는 응답자가 73.5%인 것으로 나타났다.

지역보건정책결정 과정에서 주민참여 실태분석

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

이 연구는 수돗물불소농도조정사업(이하 수불사업) 실시사례를 통해 지역보건정책에 있어서 주민참여가 어떠한 역할을 수행했으며 이러한 역할이 어떻게 변해 왔는가를 고찰하는 것을 목적으로 한다. 수불사업이란 수돗물을 마시는 이들의 치아우식증을 예방하기 위해 상수원에 일정농도이하의 불소를 첨가하는 사업으로 1950년대 미국에서 시작된 이래, 유럽의 일부국가, 캐나다, 동남아 등 전 세계적으로 61개국에서 실시되고 있다(김진범 외, 2007). 치아우식증에 대한 불소의 유용성이 확인된 이후 서구 선진국들이나 세계보건기구에서는 이를 공중구강보건사업으로 적극 활용할 것을 권장하고 있으며, 우리나라도 1980년대 초반부터 시행해 오고 있다. 하지만 환경단체나 생태학자들에 의해 수불사업이 가져올 수 있는 환경 및 인체에 대한 안전성에 의문이 제기되어 왔으며 이와 같이 형성된 반대여론에 의해 수불사업은 그 시행결정이 번복되거나 지연되는 사례가 나타나고 있다.

이 연구에서 수불사업 사례를 연구대상으로 선정한 이유는 다음과 같다. 첫째 수불사업 시행여부의 결정권이 지방정부에 있다. 둘째, 이 정책은 1980년대 초부터 현재까지 약 30여년 가까이 실시되어 왔기 때문에 지방정책 결정에 있어서 주민참여 유형이나 역할이 어떻게 변화하고 있는지를 시계열적으로 살펴볼 수 있다. 이 시기는 우리나라가 정치·사회적으로 많은 변화를 경험한 시기로서 수불사업 결정과정은 (지방)정부와 의회, 시민단체, 구강보건전문가, 일반 지역주민 등 정책행위자들 간에 있어온 찬반논쟁과 역할변화를 상세히 보여줄 수 있다. 셋째, 불소의 유해성과 효과성에 대한 과학적 증거가 정책결정의 핵심인 한편, 주민의 생활과 밀접한 관련이 있는 이슈이다.

이 연구의 목적은 이와 같은 수불사업의 정책결정 사례를 분석함으로 지역보건정책의 결정과정에서 나타난 지역주민을 비롯한 다양한 이해관계자들의 참여의 유형이나 빈도를 분석하고 향후 지방자치의 발전을 위한 주민참여 모델을 탐색하는 데 있다. 연구방법으로는 첫째, 문헌연구로서 지방자치 및 과학기술정책과 주민참여에 대한 선행연구 검토, 그리고 수불사업에 관한 정부보고서, 연구보고서, 수불반대 시민모임 자료, 언론기사 등을 검토하였다. 둘째 수불사업 시행과 중지에 관하여 20개 정수장 관련 공무원 26명을 대상으로 전화인터뷰를 실시하였다. 인터뷰는 2005년 11월에 1차 실시하였으며, 2006년 3월과 2008년 7월에 보완 실시하였다. 셋째, 수불사업관련 시민단체 2인을 대상으로 전화인터뷰를 2008년 7월에 실시하였다.

Ⅱ. 이론적 논의

1. 과학기술 정책 결정에 대한 주민참여의 의의 및 필요성

주민참여는 정책결정의 영향을 받는 주민들이 그 의사결정과정에 일정한 영향을 행사할 수 있도록 주민들에게 정보를 제공하고 논의 과정에 그들을 참여시키는 일련의 과정을 의미한다(이영희, 2002). 주민참여에 대해서는 “정책결정자의 충원 및 정책에 영향력을 행사하기 위한 일반 시민의 활동”(Verba and Nie, 1972)이라는 정의에서부터, “투표와 같은 정통적인 방법뿐만 아니라 폭력적 항의 행위 (protest)를 통하여 정부인사의 충원 및 정부활동에 영향을 미치기 위한 시민활동 전반을 포괄하는 정치적 행위“ (Barnes & Kaase, 1979)등을 포함하여 다양한 범위의 정의가 제시되어왔다. 이와 같이 다양한 개념정의에도 불구하고 다음과 같은 공통점들이 제시되기도 한다(이승종, 1993). 우선, 참여는 정치전문가가 아닌 아마츄어인 일반시민에 의한 행위이다. 둘째, 공공문제에 관한 영향력 행사를 목적으로 한다. 셋째, 참여는 단순한 인식이나 태도의 표명만이 아닌 명시적인 행위(action) 또는 활동(activity)을 의미한다. 넷째, 정부에 대한 지지행위나 의사표현도 참여의 한 형태로서 인정되고 있다.

한편, 지방자치는 ‘일정지역의 주민들이 해당지역내의 공공사무를 스스로의 의사와 책임하에 처리하는 제도’로서(최창호, 1990), 일정한 지역을 토대로 한 지방정부가 해당 지역주민의 자율적인 의사와 책임 하에 해당지역내의 공공사무를 독자적으로 처리하는 제도이다. 주민참여는 이러한 지방자치의 중요한 구성요소이다. 지방자치제에 있어 주민참여의 중요성은 다양한 학자에 의해 논의되어 왔는데, 공통적으로는 지역주민들이 자신의 삶에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 정책결정에 적극적으로 관심을 갖고 의사결정에 영향력을 행사할 수 있다는 점이 가장 중요한 의의로서 강조된다.

보다 구체적으로, 지방자치에서의 주민참여는 다음과 같은 장점을 가지고 있는 것으로 논의되고 있다(Zimmerman, 1986: 2-3). ① 문제 식별 및 해결에 관한 지방정부의 능력이 향상된다. ②지역사정에 대한 지역주민들의 직접적 지식과 경험이 향상됨으로써 지방정부의 의사결정과정이 개선된다. ③ 주민들이 책임을 공유하게 됨으로써 지방정부 사업의 효과적 집행이 가능해진다. ④ 정보를 제공받은 주민들은 지방정부의 활동과 성과를 보다 잘 판단할 수 있게 되어 지역주민의 평가능력이 제고된다. 이외에도 지방자치에서의 주민참여는 공공정책에 대한 주민의 선호 및 요구를 정책결정자에게 효과적으로 알려줌으로써 지방정부의 의사결정의 효율성을 제고시켜주며, 지방행정의 불평등을 완화시켜주고, 주민투표, 주민발의, 주민소환과 같은 주민참여제도는 지방정부의 공식기관 간의 갈등을 중재 또는 해결해줄 수 있는 것으로 평가되고 있다.

한편, 주민참여로부터 기대할 수 있는 긍정적 효과 외에 다음과 같은 부정적인 효과도 발생 가능하다는 점이 지적되기도 한다(Zimmerman, 1986: 3-4). ① 주민참여를 위한 정보의 제공, 공청회의 개최, 주민투표의 실시 등 추가적인 비용이 소요될 수 있다. ② 계획입안이나 집행이 지연될 가능성이 있다. ③ 주민들이 국지적이고 지엽적인 이익을 추구하게 되는 경우 주민들 간의 갈등이 유발될 가능성이 있다. ④ 참여자들의 대표성에 대한 문제가 제기될 수 있다. ⑤ 공무원들과 참여주민들 간에 추구하는 가치가 다를 경우 가치 갈등문제가 발생할 수 있다.

최근 생명공학이나 신의료 기술 등과 관련된 다양한 논의에서 볼 수 있듯이, 현대사회에서 급속도로 발전하고 있는 과학기술에 있어서 이와 같은 주민참여의 필요성, 방법이나 의의에 대한 논의가 활발해지고 있다(이영희, 2007; 김철규, 2005; Bijker & Law, 1992; Jasanoff & Markle, 1995; Kleinman, 2000). 대부분의 새로운 과학기술은 주민들에게 다양한 혜택과 편리성을 제공하는 것과 동시에 다양한 사회적, 윤리적 문제를 야기하고 있어서 이에 대한 사회적 논쟁과 갈등이 계속 증가하고 있으며 특히, 주민의 안전과 건강에 관련되어 있는 보건, 환경 및 의료 정책의 형성, 결정 및 집행에서의 이러한 논쟁은 그동안 전문적이고 기술적이며 과학적으로만 간주되어 왔던 사안들을 정치적이고 사회적인 사안으로 바꾸어 준다. 따라서 이러한 논쟁의 과정에서 정책의 직접적인 수혜자인 일반 시민들이 과연 어떤 역할을 수행해야 하는가는 매우 중요한 논의이다(Kleinman, 2000).

과학기술 정책 결정에 있어서 주민참여에 대해 찬성하는 측에서는 과거 시민들의 역할이 전문가나 정책결정가의 합리적이고 과학적인 정책결정의 결과에 순응하고 그 혜택을 입게 되는 수동적인 것이었음을 지적하고, 점차 정책 사안에 대한 정보를 탐색하고 정책결정에 대해 직/간접적으로 참여하여 권리를 행사하는 적극적인 것으로 변화하여야 함을 주장한다(이영희, 2007; 김철구, 2005; 고대승, 2003; Foltz, 1999; Sclove, 1998;  Frankenfeld, 1992; Fiorino, 1990; Ben-Dor, 1975; Baram, 1973). 반면, 반대 측에서는 비전문가인 시민들이 정책 내용을 다 이해하지 못하고 ‘무지에 기초한 불필요한 오해와 억지’를 부릴 수 있다고 주장하여 전문적이고 과학적인 지식이 요구되는 정책에 대한 시민들의 참여가 바람직한가에 대해서는 계속되는 논란이 있어 왔다(이영희, 2002). 이와 같이 대치되는 논란을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저 과학기술정책 결정에 대해 적극적인 주민참여를 반대하는 입장으로서는 기술결정론과 전문가주의 등을 들 수 있다. 우선 기술결정론은 과학기술이나 전문지식이 사회로부터 영향을 받기보다는 그 자체의 내적인 논리에 따라 진화하며, 이렇게 진화된 기술은 사회에 일방향적인 영향을 미치게 된다고 보는 입장이다(Bimber, 1990). 이 입장에 의하면, 인간의 적극적인 선택이나 개입을 통해 과학기술 발전의 방향이 결정되지 않고, 오히려 새로운 과학기술의 발전이 인간사회에 영향을 미치게 된다. 다시 말해 기술결정론에서는 기술 발전의 방향은 이미 정해져 있기 때문에 기술선택을 위한 주민참여의 필요성이나 가능성을 원칙적으로 부정하고 있다.

한편 전문가주의에서는 과학기술은 복잡성과 난해함을 그 특징으로 하고 있기 때문에 이에 대처할 수 있는 전문적인 훈련을 받은 전문가들만이 이에 대한 정책결정을 내릴 수 있는 자격과 능력이 있다고 본다. 즉, 일반 시민들은 이러한 과학적 지식과 기술을 보유하고 있지 않을 뿐만 아니라, 감정적이고 비합리적이기 때문에 과학기술적 의사결정과정에 참여할 수 있는 자격이나 능력이 결여되어 있다고 보는 것이다. 예를 들어 불소의 효과에 대한 과학적인 지식이 없는 시민들은 이러한 정책결정에 대해 올바른 판단력을 가지고 있지 않으므로 오로지 그 분야의 전문가들만이 정책결정의 주체가 되어야 한다고 보는 관점이다.

반면, 주민참여를 찬성하는 논의들도 적지 않다. 과학기술적인 정책결정에도 주민참여가 필요하며 또한 가능하다는 주장의 근거들로서, 첫째 과학기술은 사회적으로 형성된다는 점(Bijker & Law, 1992; Bijker, Hughes & Pinch, 1987), 둘째 과학기술은 공공적 성격을 지니고 있다는 점(Foltz, 1999; Dahl, 1985; Elliott & Elliott, 1976), 셋째 일반시민들이 삶 속에서 축적한 ‘평범한 지식(lay knowledge)의 중요성(Wynne, 1991), 넷째 공공정책의 정당성과 효과성(Brooks, 1984) 문제를 들 수 있다(이영희, 2002). 서구사회에서는 1960년대 이후 이미 과학기술적인 정책들이 단지 기술적, 과학적인 측면만을 가지고 있는 것이 아니라, 사회적, 정치적인 측면을 동시에 가지고 있다는 인식이 확산되었으며, 이에 따라 과학기술정책에 대한 일반시민의 참여가 다양한 형태로 전개되어 왔다(Jasanoff & Markle, 1995). 특히, 지난 30년 동안 미국에서는 주민참여의 다양한 모델들이 개발되어 실행되어 왔으며 그 효과에 대한 논의도 활발히 토론되어져 왔다.

2. 과학기술 정책 결정에 있어서 주민참여 모델 및 방법

정부의 정책결정과정에서 주민참여의 형태는 다양하게 나타나고 있다. 특히 서구에서는 일찍부터 정책결정에 있어서 주민참여의 모델이 소극적인 참여에서 적극적인 참여, 비공식적인 참여에서부터 공식적인 참여, 그리고 간접적인 참여에서부터 직접적인 참여에 이르기까지 다양하게 전개되어 왔다. 이러한 주민참여의 유형은 크게 ① 제도화/관습화/합법성의 정도에 따른 분류, ② 능동성/자발성 정도에 의한 분류, ③ 참여단계에 따른 분류, ④ 집단성에 따른 분류 등으로 나누어 질수 있다(이승종, 1993).

우선 Arnstein(1969: 217-218)은 시민의 참여정도에 따라 낮은 단계에서부터 높은 단계까지 8단계로 유형화 하고 있다. 즉 1단계의 조작(manipulation)과 2단계의 치료(therapy)는 실제로 시민들이 정책을 설계하고 수행하는 데 참여하지는 않지만 교육이나 문제해결 대상이 되는 비참여적(Non-participation) 성격을 갖고 있으며, 3단계의 정보제공(informing), 4단계의 자문(consultation), 5단계의 회유(placation)는 시민이 자신의 목소리를 낼 수 있는 것이 허용되는 형식적 참여(Tokenism)의 성격을 가지고, 6단계의 협력관계(partnership), 7단계의 권한위양(delegated power), 8단계의 시민통제(citizen control)는 시민들이 주요 의사결정직이나 총괄권한을 획득함으로써 실질적인 시민권력(Citizen Power)의 성격을 갖는 것으로 분류하고 있다.

한편 Zimmerman(1986: 6-13)은 참여자의 자발성을 기준으로 하여 능동적 참여(active form)와 수동적 참여 (passive form)로 유형화하고 있다. 수동적 참여에는 공직자가 시민에게 사안에 대해서 또는 사안의 해결방식에 대해 정보를 제공하거나, 정책대안에 관한 문제와 의견에 관한 여론을 조성하려는 행위로서 PR, 정보공개, 여론조사 등이 포함된다. 능동적 참여에는 주민총회(public town), 공청회(public hearings), 민간자문위원회(citizen advisory committees), 주민투표(referendum), 주민발의(initiative), 주민소환(recall), 자원봉사(volunteerism) 등이 포함된다.

또한 국내에서 유재원(2003)은 행정동원적 주민참여, 공동협력적 주민참여, 자생 조직적 주민참여로 분류하였으며, 전영평 외(2003)는 주민참여의 모델을 제도적 주민참여와 비제도적 주민참여로 분류하면서 제도적 주민참여에는 선거/투표, 반상회, 공청회, 청원, 주민감사청구, 위원회, 조례제정 및 개폐 청구 등이 있고, 비제도적 주민참여에는 단체장면담, 지방의원을 통한 청원, 담당 공무원 면담, 집단민원, 주민단체 구성 및 활동, 집회 및 시위, 시민단체를 통한 참여 등을 제시하고 있다.

이러한 다양한 형태의 주민참여 모델 중에서 과학기술정책 또는 보건의료정책 결정과정에서 활용되는 대표적인 주민참여모델을 살펴보면 <표 1>과 같다.

<표 1> 대표적인 주민참여 모델

참여모델		참여자들의 범위/특성	적용가능성/소요기간	특징/작동 메커니즘	적용사례
최 소 참 여 ⇓ 최 대 참 여	주민 비참여	◦ 정책수립 및 결정에 참여하지 않으나 교육 또는 문제해결 대상	◦ 다양한 정책분야에 걸쳐 일어날 수 있음. ◦ 주민참여를 위한 별도의 시간 소요되지 되지 않음	◦ 비민주적 정치사회 구조, 주민 또는 시민사회세력 형성미흡 ◦ 정책결정자가 주민의견 수렴 없이 단독결정	◦ 진해시, 수불사업 시행결정 (1981. 4)
	여론 조사	◦ 다양한 지역의 대규모의 표본을 이용한 단기간적인 의견수렴	◦ 정책결정, 정치적 의사결정에 대한 주민의 선호파악 ◦ 일회 실시할 경우 며칠의 실시기간만 소요됨	◦ 전화나 면접조사로 시행 ◦ 다양한 질문들이 포함 ◦ 주민들의 인지도나 태도에 대한 정보수집 용도로 사용 가능함 ◦ 표본선택이나 설문문항에 따라 다른 결과가 제시될 수 있음	◦ 청주시, 수불사업 찬반 여론조사 (2003. 11)
	주민 투표	◦ 국가, 또는 일정한 지역의 전 인구가 참여가능	◦ 주민에게 과도한 부담이나 영향을 미치는 주요 정책결정사항에 적용가능 ◦ 투표계획, 공고, 실시하는 시간만 필요 ◦ 주민투표가 실시되기 전에 별도의 논의와 홍보가 필요할 수 있음	◦ 주어진 선택지 중 하나 선택 ◦ 모든 참여자는 동일한 영향력을 갖고 최종 결과는 정책적 구속력을 가짐	◦ 미국 Texas주 San Antonio, Abilene, Nevada 주 Clark Country, Las Vegas 등 14개 지역 수불사업결정 위한 동시 실시(2000. 11)
	공청회 청문회	◦ 관심 있는 시민들이 참여 ◦ 공간크기에 따라 참여자 수가 제한될 수 있음 ◦ 참여자가 발표를 하는 전문가와 정치인들에 국한될 수 있음	◦ 정부차원에서 가장 많이 활용, 다양한 정책분야에서 최종정책결정을 하기 전에 이해관계자 및 주민들의 의견수렴에 적용가능 ◦ 몇 주에서 몇 년의 시간이 걸릴 수 있음	◦ 주중, 근무시간에 열릴 경우 참여자 제한 ◦ 공개포럼에서 관련기관이 발표 ◦ 시민들은 의견을 피력할 수 있으나 결과에 직접적으로 영향을 주지 못함	◦ 국회, ‘생명윤리관련 입법화 논의’ (1998, 1999)
	규제 협상	◦ 이해당사자들을 대표하는 소수가 참여 ◦ 시민대표의 참여 가능성	◦ 행정입법, 교육,환경,교통, 안전 등 기술적 쟁점을 포함하는 이슈에 적용가능, 반면 가치갈등 이슈에 적용 부적절 ◦ 최종기간을 사전에 설정하는 것이 필요 ◦ 보통 4~8개월 소요	◦ 이해당사자 대표들과 주관기관의 교섭위원회에서 협상 ◦ 특정문제에 대한 합의필요	◦ 미국 교통부 연방항공청, ‘조종사 비행시간에 관련된 규칙개정’ (1983)
	합의 회의	◦ 일반시민을 대표할 수 있음 ◦ 해당사안에 대한 사전적 편견이 없는 주민 자원자 10~16명 정도를 선택	◦ 사회적 관심사이면서, 가치대립을 수반하는 중간정도 범위의 과학기술 관련 주제 ◦ 시민 패널에게 주제에 관한 정보를 제공하기 위한 사전 설명과 강의필요 ◦ 본회의 3일정도 소요	◦ 시민 패널이 간사의 도움을 받아 작성한 질문을 전문가들에게 제시 ◦ 개방회의. 핵심질문에 대한 결론은 보고서나 기자회견을 통해 발표됨	◦ 유네스코 한국위원회, ‘유전자 조작식품의 안전과 생명윤리’ (1998. 11)
	시민 배심원	◦ 일반적으로 독립된 주관기관이 무작위로 선발한 12~24명의 일반 주민으로 구성됨	◦ 경제, 행정, 환경, 지역개발 등의 정책결정 영역에 적용 ◦ 준비기간은 통상 3~4개월 정도 소요되고 일반적으로 4일에서 5일 정도의 회의	◦ 문제의 설정, 배심원 선발, 배심과정 (숙의과정), 정책권고안 발표, 자체평가의 과정으로 구성	◦ 대구시 수성구, ‘민원배심원제’ (2000. 9)
	시민 자문 위원회	◦ 다양한 집단과 공동체의 시각들을 대변할 수 있도록 20~25명의 시민집단을 무작위로 선발	◦ 구체적 계획/폭넓은 정책자문에 적용:도시・건축계획, 에너지 수급문제 ◦ 수개월에 걸쳐 준비 ◦ 주민참여 회의는 4~5일 정도 소요됨	◦ 목적은 쟁점사안에 대해 시민의 자문을 구하는 것 ◦ 한 주제에 대해 수차례의 회의를 개최하므로 최종 시민참가자의 수는 많을 때 수백명에 이를 수 있음	◦ 과학기술부, ‘생명윤리자문위원회’ (2000. 8)
	포커스 그룹	◦ 주민의 대표로 구성된 5~8명의 소집단 ◦ 복수의 그룹이 구성될 수 있음	◦ 매우 광범위한 정책부문에 적용가능: 마케팅, 보건, 환경, 기술, 지역계획, 에너지 정책 등 ◦ 통상 2시간 정도의 회의를 일회, 또는 수차례 반복	◦ 사안에 대해 자유토론이나 시나리오에 따라 토론 ◦ 집단상황에서의 논의를 통해 시민들이 나누는 의견과 인지도의 변화를 파악하는 데 유용	◦ AIDS위험 알리는 광고의 효과적 내용 생산 (Kitzinger, 1994)
자료: Arnstein(1969), 이영희(2002: 29-30) 수정․보완, 참여연대시민과학센터(2002), 이영희(2003), 강민아 외(2005) 참조.

위에 제시된 바와 같이 과학기술정책 결정에 있어서도 여타 분야와 마찬가지로 참여의 적극성이나 자발성의 수준 및 방법에 따라 매우 다양한 유형의 주민참여가 가능하며, 각 유형마다  참여자의 범위나 특성, 적용가능성, 작동기제 등이 매우 다름을 알 수 있다. 이는 전문적이고 복잡한 성격의 과학기술정책의 결정에 있어서 소수의 한정된 참여모델이 아닌 다양한 모델의 적용이 필요하고 이러한 모델의 적용에 따른 파급효과나 영향력이 다양할 수 있음을 시사한다고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 지금부터 지난 30여 년 동안 시행되어 온 우리나라 수불사업의 시행결정 과정에서 주민참여의 방법이나 유형을 고찰하면 다음과 같다.

Ⅲ. 수돗물불소농도조정사업 정책결정에서 지방정부와 주민참여

1. 수불사업 특성

1) 수불사업 시행현황

우리나라에서 수불사업이 시행되게 된 국내외적 배경을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 국내적으로 1970년대 후반, 당시 보건사회부는 간이상수도수의 불소화가 주민들의 구강건강을 증진시킬 수 있는 매우 효과적․효율적․경제적인 방법이라는 데 주목하고 이에 관심을 갖기 시작했다. 그 구체적 사업으로 시범도시 상수도 불소화계획을 수립하고, 구강보건사업협의회 심의를 거쳐 진해시(1981. 4)와 청주시(1982. 2)에서 첫발을 내 딛게 되었다. 한편 국제적인 추세의 영향도 컸는데 세계보건기구(WHO)와 미국의 확산노력이 그 대표적인 예이다. 1960년대 논쟁을 통해서 1970년 수불사업은 세계보건기구의 공식적인 공중보건사업의 일환으로 채택되었고, 이후 서태평양지부가 적극적으로 한국의 수불사업 실시를 권고하였다(서이종, 2004).

당시 시범실시 지역으로 검토된 지역은 금강수계의 청주시와 낙동강수계의 진해시, 한강수계의 원주시였다. 그 중 진해시와 청주시는 수돗물에 자연용존 되어 있는 불소 함유량이 타 지역 대비 적었으며, 치아 우식증을 앓고 있는 아동 수가 많아서 최종 선정되었다(수돗물불소화 사업기술지원단, 2001).

수불사업 개발을 위해 당시 보건사회부, 건설부, 국립보건원 관계자 8명으로 구강보건개발자문기구가 구성되어 최초의 관계자 공식회의가 열렸으며(1978. 2), 이어 보건사회부의 예규 387호에 의거 구강보건사업협의회가 발족되었다(1978. 4).

진해시와 청주시에서 시범사업을 실시하던 1982년 11월 세계보건기구 자문관인 뉴질랜드인 카바나(Jhon G. Cavanagh)가 내한하여 현황을 점검하였고 1986년과 1988년 담당관인 왕히덩(Wang Hee Deong)이 내한하여 기술 지도를 하였다. 또한 1983년, 1987년에는 세계보건기구의 협력기금으로 담당기사와 관계공무원이 해외 현장을 방문하기도 하였다(서이종, 2004).

위와 같은 배경 속에서 시작된 우리나라 수불사업은 2006년 3월 현재, 전국 540여개 정수장 중 43개(약8%) 정수장에서 시행된 바 있다. 그러나 1990년대 후반 이후 수불사업에 대한 반대 의견들이 등장하여 수불사업의 인체와 환경에 대한 유해성과 사업추진과정에서의 주민 선택권 및 의사존중문제 등이 거론되면서 사업시행의 확대가 지연되고 있으며 청주시, 과천시 등 기 실시지역의 13개 정수장이 시행중단 되었다. 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 <표 2>와 같다.

<표 2> 우리나라 수불사업 시행현황(2006년 3월 현재)

지방자치단체		정수장명	시행일	현재 시행상태
대전광역시 (1)	동구전지역, 중구, 대덕구 일부지역	송촌정수장	1998.2.17	시행중단 1999.3.15
울산광역시 (2)	중구, 남구, 동구, 북구, 울주군	회야정수장(1)	1998.9.1	시행
		회야정수장(2)		시행
경기도 (11)	안산시	안산정수장	2000.1.29	시행
		연성정수장	2000.4.27	시행
		수자원공사 반월정수장	2000.12.31	시행
	과천시	과천정수장	1994.12	시행중단 2003.7.1

(계속)

지방자치단체			정수장명		시행일		현재 시행상태
		남양주시		도곡정수장		1997.8.1		시행중단 1998. 11
				화도정수장		2000.11.9		시행중단 2005. 11
		의왕시		청계정수장		2001.3		시행중단 2001.12
		안성시		안성정수장		1999.6.1		시행
		광주시		광주1정수장		1998.12.31		시행(교체공사중)
				광주2정수장		1999.12.31		“
		연천군		연천정수장		1999.8.27		시행
강원도 (2)		강릉시		연곡정수장		2000.10.15		시행
		영월군		영월정수장		2002.12		시행
충청 북도 (4)		청주시 흥덕구		청주정수장 (수자원공사 대청댐)		1997		시행중단 2004. 1.20
		청주시 상당구		영운정수장		1982. 2		시행중단 2003.12.31
		청주시 상당구		지북정수장		1982. 2		시행중단 2003.12.31
		옥천군		옥천정수장		1997		시행
충청 남도 (3)		아산시		용화정수장		1997.7.1		시행
		서산시		수석정수장		2002.11.12		시행
		청양군		청양정수장		1999.6.25		시행
전라 남도 (4)		여수시	학용정수장		1999.9.6		시행
		구례군	구례정수장		1999.6.1		시행(수리 중)
		해남군	해남정수장		1999.8.1		시행
		함평군	함평정수장		2002.11.12		시행
경상 북도 (6)		포항시(남구)	유강정수장		1996.2		시행중단 2003.5.31
		포항시(북구)	양덕정수장		2000.4		시행중단 2003.5.31
		경주시	보문정수장		1999.1		시행중단 2004. 5.7
			탑동정수장		1999.1		시행중단 2004.5.27
		칠곡군	공단정수장		1998.12		시행
		구미시	구미광역정수장 (수자원공사)		1999.2		시행
경상 남도 (9)		진주시	제1정수장		1998.6.1		시행
			제2정수장		1998.6.1		시행
		김해시	삼계1정수장		1999.6.1		시행
			삼계2정수장		2001.9.1		시행
		진해시	석동정수장		1981.4		시행
		창녕군	상월정수장		2000.1.1		시행
		남해군	아산정수장		1999.1.2		시행
		합천군	합천정수장		2000.1.1		시행
		거창군	거창정수장		2002. 2 (공사만 완료)		미시행
제주도(1)		북제주군	한림정수장		2000.3.1		시행
합계	10개 시･도	39개 시･군･구	총 43개 정수장에서 시행되었다가 현재 30개 정수장 시행, 13개 정수장 시행중단
* ( )안 숫자는 정수장 개수 자료: 박재완 의원(2005)과 해당 상․하수도 사업소 및 보건소 전화인터뷰 등을 토대로 재작성. i) 박재완 의원실 제공(2005. 11. 16), “수돗물불소농도조정사업 정수장 현황(2005년 9월 현재)”. ii) 1차 전화문의(2005. 11. 28): 대전광역시 상수도사업본부, 과천시 상수도사업소, 남양주시 상하수도사업소, 의왕시 보건소, 청주시 상당구보건소, 포항시 남구보건소 , 경주시 보건소, 진해시청, 거창군 보건소. iii) 2차 전화문의(2006. 3. 16 ~ 2006. 3. 22): 남양주시 보건소, 연천군 보건소, 영월군 보건소, 옥천군 보건소, 청양군 보건소, 해남군 보건소, 함평군 보건소, 구미시 보건소, 창녕군 보건소, 남해군 보건소, 합천군 보건소.

위와 같이 지방자치단체별 시행사례를 보면 수불사업 시행결정권을 가지고 있는 기초자치단체 234개 시･군･구(행정자치부, 2006: 392) 중에서 39개(약12%) 지자체가 시행하였다. 시행시작 시기를 정수장 기준으로 보면 1980년대 3개, 1990년대 25개, 2000년대 15개로서 1990년대 후반부터 본격적으로 시행 된 것으로 나타났다. 진해시와 청주시의 시범 실시 이후 과천시에서 수불사업이 실시되기까지 약 10년의 시간적 간극이 존재한다. 이처럼 1990년대 후반부터 수불사업 시행이 증가하게 된 이유는 다음 몇 가지 요인을 꼽을 수 있다. 첫째 국민건강증진법(제정 1995. 1. 5 법률 제4914호) 제정에 따라 수불사업이 법적 의무사업으로 규정된 점, 둘째 1997년 12월에 보건복지부에서 전국 25개 지역 관급수불사업 확대실시 계획이 발표되면서 국비 예산지원이 가능했던 점, 셋째 시범 실시지역에 대한 효과평가 연구가 이루어지고 그 결과 수불사업이 치아우식증 예방에 효과가 있다는 발표가 이루어진 점 등을 들 수 있다. 하지만 이 중에서 수불사업이 시행되다가 중단된 사례를 보면 청주시, 과천시 등 10개 기초지자체에 있는 13개 정수장이 해당된다. 시행중단 시점을 보면 대부분 2003~2004년에 집중적으로 이루어졌다.

대표적으로 김종배(1988)의 연구에 따르면 1985년부터 1988년까지 3년간 진해시와 청주시를 대상으로 수불사업의 효과평가를 실시한 결과 50-60%정도의 치아우식증 예방효과가 있는 것으로 나타났다(수돗물불소화 사업기술지원단,  2001).

즉, 수불사업의 시행에 대해 요약하자면 중앙정부에서 수불사업의 비용대비 효과성을 강조하여 사업시행을 장려하고 강조하는 추세에 힘입어 다수의 지역에서 수불사업의 시행을 고려하거나 시행하였다. 수불사업을 도입한 지자체는 단체장이 선거공약으로 제시하였다가 당선된 경우와 지역 내 시민단체나 치과의사협회 등의 강력한 요구에 의해 실시한 측면이 있었다. 이러한 도입결정의 근저에는 중앙정부의 기술적, 재정적 지원과 함께 수불사업이 주민의 구강건강보건에 매우 경제적, 효율적인 정책이라는 인식과 여론의 영향이 있었다. 그러나 초기 수불사업 시행에 대한 활발한 움직임에도 불구하고 수불사업에 대한 인체유해성, 주민 선택권 침해 등에 대한 환경단체의 의문제기와 강력한 반대 활동으로 인한 반대여론이 제기되자 후발 주자로서의 지자체들의 사업 도입 움직임은 급격히 약해지거나 이미 실시되는 지역에서 시행중단 결정이 내려지게 되었음을 볼 수 있다.

2) 수불사업 행정추진체계 및 근거법령

수불사업 시행결정에 있어서 지방정부와 주민참여의 관계를 보기 위해서는 이에 영향을 미치는 행정추진체계 및 근거법령을 살펴볼 필요가 있다. 수불사업 시행과 관련한 최초의 법적 근거는 <국민건강증진법>(제정 1995, 법률 제4914호)이다. 당시 수불사업 시행결정권이 ‘국가 및 지방자치단체’에 있었으며, 지역주민 여론수렴에 대한 의무규정은 없었다.

이후 <구강보건법>이 제정(2000, 법률 6163호) 되면서 수불사업 시행결정권은‘시·도지사, 시장·군수·구청장 또는 한국수자원공사사장’으로 변화되었다. 이를 계기로 수불사업 시행결정은 중앙정부에서 지방자치단체로 옮겨갔다고 할 수 있다. 또한 동법에서는 수불사업 시행결정방법을 ‘지역주민의 의견을 적극 수렴하고 그 결과에 따라 수돗물불소화사업의 시행여부를 결정하여야 한다.’고 명시함으로써 지역주민 의견수렴을 의무화하였다. 따라서 ‘시·도지사, 시장·군수·구청장(이하 자치단체장)’의 수불사업 시행결정권은 중앙정부인 보건복지가족부 및 지방의회, 그리고 지역주민 여론의 영향을 크게 받지 않을 수 없는 구조가 되었다. 여기서 보건복지가족부는 1981년 수불사업 시범실시 이후부터 일관되게 지원입장을 견지해 왔기 때문에 자치단체장의 결정에 변동을 주는 요인이 아니다. 하지만, 지방의회와 지역의 일반주민 및 시민단체의 여론은 자치단체장의 결정에  영향을 미칠 수 있는 요인으로 작용할 수 있게 되었다.

“제10조(수돗물불소화사업의 계획 및 시행) ①수돗물불소화사업을 시행하고자 하는 시·도지사, 시장·군수·구청장 또는 한국수자원공사사장은 다음 각 호의 사항이 포함된 사업계획을 수립하여야 한다. ② 수돗물불소화사업을 시행하고자 하는 시․도지사, 시장․군수․구청장 또는 한국수자원공사사장은 공청회․여론조사 등을 통하여 관계 지역주민의 의견을 적극 수렴하고 그 결과에 따라 수돗물불소화사업의 시행여부를 결정하여야 한다.”

본 연구가 지방정부에 초점을 맞추고 있으므로 ‘한국수자원공사사장’에 대한 논의는 제외하기로 한다.

한편, 지방자치단체가 수불사업을 시행하는 경우, 구체적인 행정추진체계는 해당 보건소와 상하수도사업소로 그 역할이 이원화되어 있다. 예컨대, 보건소는 수불사업계획 수립 및 예산편성, 주민여론수렴 등의 업무를 담당하고, 상하수도사업소는 수불사업관련 기계설비의 유지·관리와 적정량의 불소투입 업무를 담당한다. 이 두 업무담당 부서는 근거법을 달리하고 있어서 부서갈등의 여지가 잠재되어 있기도 하다. 예컨대 보건소는 <구강보건법>, 상하수도사업소는 <수도법>에 의해 업무를 추진하고 있다. 따라서 수불사업이 원만히 추진되기 위해서는 두 부서간의 긴밀한 업무협조가 요청된다.

이 명칭은 지방자치단체마다 다소 차이가 난다.

전화인터뷰 결과 이러한 역할분담도 지방자치단체에 따라서 조금씩 차이가 나기도 했다. 예컨대 주민여론수렴을 상하수도사업소에서 하는 경우도 있었다.

수불사업 시행을 위한 행정추진체계 및 근거법령에 대해 간략히 보면 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 수불사업 행정추진체계 및 근거법령

지방자치단체

(수불사업 결정)

보건복지가족부

행정기관

역   할

근거법령

기술적･재정적

지원

구강보건법

･수불사업

계획수립

･주민여론수렴

･기계설비관리

･불소투입

구강보건법

수도법

지방의회

·지역주민

·시민단체

보건소

상하수도사업소

2. 수돗물불소농도조정사업 정책결정에 있어서 주민참여

1) 수불사업 시행결정에 있어서 주민참여

시범실시 지역인 진해시와 청주시에서 수불사업이 치아우식증 예방에 긍정적인 영향을 준다는 연구결과 발표 이후 수불사업에 대한 요구는 급속히 증가하였으며, 자발적인 민간의 노력도 함께 이루어졌다. 우선, 치과의사협회는 각 시민단체와 연대하여 지방자치단체에 청원 및 탄원서를 제출하는 한편 각종 홍보자료를 제작하여 주민에게 수불사업의 효과를 알리고자 하였다. 각 지역 시민단체들도 연대하여 현수막의 부착과 가두행진 및 캠페인을 전개하며 지방자치단체에 사업시행을 요구하기도 하였다. 한편 지방자치단체들은 수불사업의 효과에 대하여 시범 지역에 문의를 하거나 또는 시설착공을 위한 예산확보를 위하여 중앙정부에 공문을 보내는 등의 활동을 하였다. 동시에 공청회나 여론조사 등의 과정을 통해 주민의 의사를 확인하는 과정 또한 진행하게 되었다(수돗물불소화사업 기술지원단, 2001).

대표적인 예로서 과천시를 들 수 있다. ‘과천시민모임 보건의료분과’는 '상수도수불화사업'을 과천에서 꼭 실시하겠다는 결의를 가지고 적극적인 홍보를 실시하였다. 우선 수돗물에 불소를 넣는 것이 얼마나 유익한가를 지역신문에 투고하고, 이에 대해 과천시 상수도관리사업소장이 반대의견을 싣자 다시 조목조목 반박하는 글을 게재하였다. 그리고 홍보 전단지를 만들어 조간신문에 넣어 배포하기도 하고, 출근길 시민에게도 나누어 주었다. 또 과천시민 중 300인을 무작위 추출하여 전화 설문조사를 실시하여 찬성 82.4%를 얻었다. 뿐 아니라 시민 전체를 대상으로 청원서에 서명을 받아 1992년 4월 청원서를 작성하여 과천시의회와 과천시청을 방문하여 사업 실시를 촉구하였고 모두 긍정적인 답을 얻었다. 한편 보건사회부가 [상수도수불화사업]을 확대 시행하기로 하고 94년에 과천시에 중앙예산을 지원한다"고 발표하였고, '시민모임'에서는 이를 환영한다는 현수막을 즉시 시내에 부착하여 사업실시를 공식화하였다(조석곤, 2002). 하지만 이렇게 적극적인 시민단체 및 지역주민 주도로 시행되게 된 과천시는 1994년 12월에 시작하여 2003년 7월에 시민단체의 반대로 다시 시행중단 되었다.

그 동안 수불사업을 시행하기로 결정하는 과정에서 나타난 주민참여모델은 크게 다섯 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫째 주민의 의견수렴 없이 (지방)정부 주도로 시행을 결정한 주민 비참여모델, 둘째 지역주민 대상 여론조사, 셋째 공청회․토론회 등을 통한 의견수렴, 넷째 기타 기 실시지역에 대해 견학을 하거나 혹은 청원, 성명서 등을 통한 주민참여 모델, 다섯째 외국의 수불사업 시행결정 과정에서는 종종 발견되지만 우리나라에서는 한 번도 시행된 바가 없는 주민투표모델 등을 들 수 있다. 이러한 수불사업 시행결정 과정에서 보여진 주민참여모델을 주민참여의 방법 및 적극성 수준, 시행 결정의 주도적 주체 등을 기준으로 분류한 후, 해당 지방정부 및 상수도 정수장 사례를 연결시켜 보면 <표 3>과 같다.

<표 3> 우리나라 수불사업 시행결정과정에서의 주민참여모델

참여모델		주도적 주체	시행지역 해남군 해남정수장은 수불사업 시행결정 당시의 자료가 남아있지 않으며, 당시 담당자도 他道로 전출하여 연락이 안 되어 주민참여모델을 파악할 수 없었다.	정수장명
	주민 비참여	중앙정부	진해시	석동정수장
			청주시	청주정수장, 영운정수장, 지북정수장
		지자체 또는 지방의회	영월군	영월정수장
			구미시	구미광역정수장
			창녕군	상월정수장
		주민 상호작용 없는 전문가a	남양주시	화도정수장
			연천군	연천정수장
			남해군	아산정수장

(계속)

참여모델		주도적 주체	시행지역 해남군 해남정수장은 수불사업 시행결정 당시의 자료가 남아있지 않으며, 당시 담당자도 他道로 전출하여 연락이 안 되어 주민참여모델을 파악할 수 없었다.	정수장명
최소참여 ⇓ 최대참여	여론 조사	전 문 가	남양주시	도곡정수장
			광주시	광주1정수장, 광주2정수장
			옥천군	옥천정수장
			경주시	보문정수장, 탑동정수장
			김해시	삼계1정수장, 삼계2정수장
		지역시민 단 체	과천시	과천정수장
			여수시	학용정수장
		지자체 또는 지방의회	대전광역시	송촌정수장
			안산시	안산정수장, 연성정수장, 반월정수장
			의왕시	청계정수장
			안성시	안성정수장
			아산시	용화정수장
			서산시	수석정수장
			포항시	유강정수장, 양덕정수장
			구례군	구례정수장
			진주시	제1정수장, 제2정수장
			북제주군	한림정수장
	공청회 ․ 토론회	전 문 가	울산광역시	회야1정수장, 회야2정수장
			함평군	함평정수장
			칠곡군	공단정수장
		지역시민 단 체	대전광역시	송촌정수장
			울산광역시	회야1정수장, 회야2정수장
		지자체 또는 지방의회	남양주시	도곡정수장,
			강릉시	연곡정수장
			아산시	용화정수장
			청양군	청양정수장
			진주시	제1정수장, 제2정수장
			합천군	합천정수장
	기 타	대전광역시, 울산광역시, 아산시 등 (견학, 지자체 및 지방의회 청원, 성명서 등)

주a : 이 표에서 ‘전문가’는 보건소, 치과의사회, 치과교수 등 구강보건전문가를 의미하며, 주민 여론조사나 토론회 등을 실시함으로써 주민들이나 시민단체등과의 상호작용이 있었던 경우는 주민참여로 분류하였고, 반면 이러한 상호작용  없이 정부의 요청에 의해 참여한 경우는 주민 비참여로 분류하였음.

자료: 수돗물불소화사업기술지원단(2001), 대한구강보건협회 홈페이지 자료실 및 <표 2>에서의 전화문의 결과를 토대로 작성.

이를 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 주민 비참여 모델 사례에는 우리나라 최초의 시범 실시지역인 진해시와 청주시가 해당된다고 할 수 있다, 여기서 주목할 만한 사항으로는 주민의견수렴이 법적으로 의무화(구강보건법 10조, 2000. 1. 12)된 2000년 이후에도 이와 같은 방법에 의해 수불사업의 시행이 결정된 지역도 있다는 점이다. 주민 비참여모델은 사업시행 결정의 주도적 주체가 누구였는가에 따라서 다시 세 갈래로 나눌 수 있다. ① 중앙정부 주도로 시행 결정된 진해시(1개 정수장)와 청주시(3개 정수장)가 있다. 이것은 1980년대 초반에 아직 지방자치제가 도입되기 전으로서 중앙정부가 관련 전문가들과 논의하여 결정하고 시행하였다. 당시 우리나라 정책결정 방법이나 비민주적인 사회 분위기에 비춰봤을 때 이러한 주민 비참여는 자연스러운 정책결정 방법이었을 수도 있다.

“당시만 해도 무슨 새로운 정책 사업을 시범실시 하면서 주민 의견을 수렴하는 예는 거의 없었죠. 우리 행정에서 주민참여라는 개념이 중요시 된 건 민선이 시작되고 부터입니다.(관계공무원 1, 2005. 11)”

② 지방자치단체 또는 지방의회가 주도한 경우로서, 영월군(1개 정수장), 구미시(1개 정수장), 창녕군(1개 정수장)이 이에 해당된다. 이 사례는 지방선거 과정에서 시장후보 또는 군수후보의 선거공약 사항이었기 때문에 당선 그 자체가 주민의견수렴을 한 것으로 가름한 경우이다. ③ 보건소, 치과의사회, 치과교수 등 구강보건전문가의 주도로 결정된 사례로서, 연천군, 남해군이 이에 해당된다. 당시 주민의견수렴이 법적 의무사항이 아니었기 때문이며, 남양주시의 경우는 같은 행정구역 내의 다른 정수장에서 이미 실시하고 있어서 별도의 주민의견수렴 없이 시행이 결정되었다

주민의견수렴이 법적 의무사항이 된 것은 2000년 1월에 구강보건법이 제정되면서 부터이다.

경기도 남양주시 도곡정수장은 여론조사를 통해 시행결정하고 1997.8부터 실시하고 있었다.

둘째, 주민이 직접적인 의사결정에 참여하는 설문조사를 통한 여론조사 모델 사례가 있다. <표 3>에서 볼 수 있듯이 구강보건 전문가, 지역시민단체, 그리고 지방자치단체(또는 지방의회) 등의 주도로 설문조사를 통한 여론조사 실시 사례는 22개 정수장이나 된다. 이처럼 설문조사를 통한 여론조사 모델은 주민참여가 이루어진 29개 정수장 중 22개(약76%)가 해당될 정도로 가장 많이 활용된 주민참여모델이다. 특히 여론조사를 실시한 22개 정수장 중에서 14개가 주민의견수렴이 법적의무로 규정되기 전에 이미 이루어졌다는 점이 특징적이다.

셋째, 공청회나 토론회, 설명회 등과 같은 주민참여모델 사례를 들 수 있다. <표 3>에 나타난 바와 같이, 이 모델은 ① 수불사업 시행결정을 위한 주된 참여모델로서 역할을 한 지방정부(함평군, 칠곡군, 강릉시, 청양군, 합천군), 또는 ② 여론조사나 기타 지자체 및 지방의회에 청원 등과 함께 병행하여 보완적으로 활용한 지방정부가 있다(대전광역시, 남양주시, 아산시, 진주시).

넷째, 이미 실시하고 있는 지역을 견학하거나 지자체 및 지방의회 등을 방문하여 청원하는 등 기타 주민참여모델이 활용되었다. 이러한 경우에도 대전광역시, 아산시처럼 여론조사나 공청회･토론회 등과 병행해서 활용되었다.

이와 같이 우리나라 수불사업 시행결정 과정에서 활용된 주민참여모델을 살펴본 결과,   앞서 <표 1>에서 살펴본 다양한 주민참여모델과 비교했을 때 수불사업 시행결정에 있어서는 전통적이고 한정된 유형의 주민참여모델만이 활용되었음을 알 수 있으며 다음과 같은 몇 가지 특징을 볼 수 있다. 첫째, 지방자치단체에 따라서 주민참여모델이 한 가지 또는 여러 가지를 병행하여 사용되어졌으나, 이 중 여론조사가 가장 선호되는 주민참여모델이었다. 이는 Zimmerman(1986: 6-13)의 유형분류 기준으로 보았을 때, 소극적-수동적 참여모델이 선호되고 있음을 시사한다. 앞서 <표 1>에서 제시한 바와 같이 과학기술, 보건의료정책 결정과정에서 활용될 수 있는 다양한 주민참여 모델들에 비추어 볼 때, 우리나라 수불사업 시행결정 과정에서 활용된 주민참여모델은 아직 다양하지 못하다는 것을 알 수 있다. 예컨대  주민투표의 경우, 미국에서는 수불사업 시행결정 방법으로 드물지 않게 활용되고 있는데(강민아 외, 2005: 58-59) 비해 우리나라에서는 한 번도 활용된 적이 없었다. 이것은 수불사업이 다수의 지역주민들 건강에 직접적으로 영향을 미치는 지역보건정책이라는 점을 고려할 때 재고해 봐야 할 문제이기도 하다. 또한 숙의적 과정(deliberative process)을 통해 주민참여가 이루어지도록 고안된 규제협상, 합의회의, 시민배심원제, 포커스그룹 등과 같은 주민참여 모델(이영희, 2002: 29) 등이 수불사업 시행결정과정에서 활용된 사례가 없다는 것도 우리나라 지역보건정책 결정과정에서의 주민참여모델의 제한성을 말해준다 하겠다.

둘째, 수불사업 시행결정에 있어서 주민참여 기회를 열어 준 것은 지방자치제 도입이 중요한 기폭제였음을 알 수 있었다. 즉 우리나라 지방자치단체 구성이 이루어진 1995년 이전에 실시한 지역은 수불사업 시행결정에 주민참여 기회가 열려있지 않았다. 하지만 지방자치단체 구성이후에 실시한 지역의 경우에는 주민여론수렴이 법적의무화 되기 전이라도 여론조사를 실시한 사례가 많이 있었다. 이것은 지방자치제 도입과 주민참여가 매우 밀접한 관계에 있다(이승종, 1993; Zimmerman, 1986)는 기존이론을 뒷받침하는 것이다.

셋째, 수불사업 시행결정 및 주민참여를 주도한 행위자들은 크게 구강보건전문가, 지역시민단체, (중앙 또는 지방)정부 또는 지방의회인 것으로 나타났다. 이들이 결국 수불사업 시행결정에 중요한 영향을 미치는 행위자들인 셈이다.

2) 수불사업 시행중단결정에 있어서 주민참여

2006년 3월 현재, 수불사업을 시행하다가(43개 정수장) 중단한 사례는 1개 광역시 및 7개 시·군의 13개 정수장(약30%)이다. 시행중단결정에 있어서 주민참여모델을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 수불사업 시행중단을 위한 지역시민단체의 다양한 반대활동으로 지방의회 또는 지방자치단체가 시행중단결정을 한 사례를 들 수 있다. 시민단체의 주요 반대활동으로는 주민대상 서명, 지방정부 또는 지방의회에 면담 및 청원, 집회시위, 반대홍보물 배포 등이 주로 활용되었다. 그 결과 지방의회가 예산을 전액삭감 하거나(대전광역시(1), 과천시(1), 경주시(2)) 또는 지방자치단체가 시행을 보류(거창군(1))하는 등 5개 사례가 이에 해당된다. 이 사례들의 공통점은 지방자치단체가 별도의 주민여론수렴 기회를 갖지 않고 시민단체의 반대활동에 영향을 받아 중단결정을 하였다는 점이다. 이것은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 수불사업 시행여부를 결정할 때는 지역주민의 의견을 적극 수렴하여 결정해야 한다(구강보건법 10조)는 근거규정을 제대로 이행했는 지에 대해서는 논란의 여지가 있다. 지역시민단체의 다양한 반대활동도 주민참여의 한 형태로 간주(Barnes & Kaase, 1979)할 수 있지만  행위 그 자체가 곧 주민여론수렴이라고 보기는 어려운 것이다. 왜냐하면 주민여론수렴을 어떤 방법으로 해서 시행여부를 결정할 것인지에 대한 합의가 없는 상태에서 과연 지역시민단체가 주민을 대표한다고 할 수 있는지에 대한 대표성의 문제(Zimmerman, 1986)가 제기될 수 있기 때문이다.

둘째, 지역주민을 대상으로 여론조사를 실시한 사례이다. 이 경우 여론조사가 실시되었음에도 불구하고 사실상 그 결과를 최종 시행여부 결정 방법으로 활용한 사례도 있고 그렇지 않은 사례도 있다. 여론조사 결과를 최종 시행여부 결정에 활용한 사례로는 1982년부터 시범사업으로 선정되어 실시해 오던 청주시(3개 정수장)를 들 수 있다. 청주시가 수불사업 시행중단을 결정하게 된 배경으로는 시민단체의 강력한 반대에 영향 받은 바 크다(관계공무원 2 및 반대시민모임 관계자 1, 2008. 7). 2001년 12월 ‘청주 수돗물 불소화 중단을 위한 시민행동’이 창립된 뒤 시민행동은 수불사업 중단을 위해 시청 앞 100인 릴레이 1인 시위, 시민 캠페인 및 서명운동, 충북도와 청주시 청원운동, ‘멈추시오, 수돗물불소화!’ 책자발간 등 다양한 활동을 전개하였다. 그 결과 2002년 12월 청주시의회는 2003년도 수돗물불소화 약품구입비 전액을 삭감함으로써 수불사업 중단이라는 시민단체의 요구를 받아 들였으며, 이를 계기로 청주시와 청주시의회, 시민단체가 모여서 여론조사를 통해 수불사업 실시여부를 결정하겠다고 합의하였다. 이에 청주시는 2003년 11월 청주시민 1000명을 대상으로 수불사업 찬반에 관한 설문조사를 실시하였고, 그 결과 찬성 452명, 반대 490명으로 38표라는 근소한 차이로 반대가 우세하여 2003년 12월 31일부로 시행중단을 결정하게 되었다. 여기서 주목할 만한 특징으로는 시행여부 결정을 어떤 방법으로 할 것인지에 대해서 여론조사가 실시되기 이전에 이미 정책결정 행위자들이 모여서 그 결정방법에 대하여 사전적인 합의를 이루었다는 점이다. 그 결과 여론조사 모델이 선정되었고, 조사결과에 따른 중단결정에 대해서도 모두 수용하게 되었다. 이러한 주민참여모델은 공공정책 결정의 정당성과 효과성을 더욱 높여준 사례(Brooks, 1984)라고 할 수 있다.

한편, 여론조사 결과를 최종 시행여부 결정에 활용하지 않은 사례로는 포항시(2개 정수장)를 들 수 있다. 당시 포항시는

“수불사업에 대해서 주민의 찬반의견이 늘 있어 왔기 때문에 사업을 계속 실시 할 것인가에 대해 주민 여론조사를 실시했다. 그 결과 찬성 41. 2%, 반대 41.1%로 찬반을 가름할 수 없는 상황이었다. 그런데 포항시 의회에서 예산 전액을 삭감함으로써 가동을 중단하게 되었다”(관계공무원 3 . 2005. 11.).

한편 포항시 의회가 이러한 조치를 취하게 된 과정을 보다 구체적으로 살펴보면, 포항시에서는 여론조사 결과가 0.1%밖에 차이가 나지 않아 결정적인 자료가 되지 못하게 되자, 전문기관 의견조회, 공청회, 설문조사 결과 및 전체 의원 의견수렴 등을 전반적으로 종합해서 전액예산삭감을 최종적으로 결정하게 되었다(포항시의회, 제89회 본회의 회의록).

<표 4> 수불사업 시행중단 결정과정에서의 주민참여 모델

지방자치단체		중단 정수장명	중단결정 배경 및 주민참여 모델
대전 광역시 (1)	동구전지역, 중구, 대덕구 일부지역	송촌정수장	◦ 시의회서 운영비 삭감 ◦ 시민단체에서 시청과 시의회를 방문하여 적극 반대의사 표명 ◦ 주민 여론조사 실시하지 않음
경기도 (3)	과천시	과천정수장	◦ 시민단체 반대로 인한 시의회 예산 삭감 ◦ 주민 여론조사 실시하지 않음
	남양주시	도곡정수장	◦ 자체공사관계로 잠정중단
		화도정수장	◦ 지방자치단체장 중단결정 ◦ 주민 여론조사 실시하지 않음
	의왕시	청계정수장	◦ ‘02. 12 학의천 불소유출사고로 인한 지자체 자체중단

(계속)

지방자치단체		중단 정수장명	중단결정 배경 및 주민참여 모델
충청 북도 (3)	청주시 흥덕구	청주정수장 (수자원공사 대청댐)	◦ 공급지역 지자체와 협의 후 자체중단 (청주시 주민 여론조사 결과 반영)
	청주시 상당구	영운정수장	◦ 주민 여론조사 결과 사업반대가 우세
	청주시 상당구	지북정수장	상동
경상 북도 (4)	포항시(남구)	유강정수장	◦ 여론조사결과 그 차이가 유의하지 않아 시의회에서 예산삭감
	포항시(북구)	양덕정수장	상동
	경주시	보문정수장	◦ 시민단체 반대 시의회 예산삭감 ◦ 주민 여론조사 실시하지 않음
		탑동정수장	상동
경상 남도 (1)	거창군	거창정수장	◦ 공사완료 후, 시민단체 반대로 지자체에서 시행하지 못하고 있음
* ( )안 숫자는 정수장 개수 자료: <표 3>과 동일

셋째, 지방자치단체 내 수불사업을 담당하고 있는 보건소와 상하수도사업소의 관점차이로 인해 중단한 사례가 있다. 이는, 상하수도사업소 측에서 먼저 불소투입을 중단하고, 사후적으로 지방자치단체장이 주민여론수렴 없이 중단결정을 한 경우이다. 이 사례는 다른 중단결정 사례와는 달리 지역 내 시민단체나 일반주민의 이렇다 할 반대활동이 없었다고 한다(관계공무원 4, 5, 2008. 7). 상하수도사업소 측에서는 이러한 상황을 다음과 같이 설명하고 있다.

“당초에 시행결정 자체가 (해당 보건소가) 주민여론수렴 없이 하였으므로 행정절차상 문제가 있다. 보건소 측에서 주민여론을 수렴하여 동의를 구해주면 우리는 불소를 투입할 수 있다. 우리는 <구강보건법>이 아니라 <수도법>에 근거해서 운영하며, 여기에 불소투입에 대한 근거는 없다. 수불사업은 불특정 다수를 상대로 한 의료행위를 하는 것이다. 만약 주민 여론수렴 없이 이 사업을 했을 때, 원하지 않는 주민이 민·형사상 문제를 제기할 가능성이 매우 크다. 다른 지역에서는 수불사업 반대움직임도 많이 있었다. 때문에 주민여론조사를 실시하여 그 결과가 나오기까지 잠정 중단결정(2005. 11.)을 하게 되었다(관계공무원 4, 2008. 7).”

한편, 주민여론수렴 업무를 담당하고 있던 보건소 측에서는 다음과 같이 언급하고 있다.

“수불사업은 누구에게나 혜택을 줄 수 있는 안정성이 확보된 좋은 사업이라고 보고 있으며, 그래서 계속해야 한다고 생각하고 있었다. 그래서 객관성을 담보할 수 있는 전문리서치 기관에 여론조사를 의뢰한다는 계획을 세워서, (기관장님) 결재를 받고 있었다. 그러나 (기관장님)이 결재를 해 주지 않으셨고, 결국에는 여론조사를 실시하지 못하였다. 되돌이켜 생각해 보면, 주민여론수렴 문제는 수불사업을 중단하려는 상하수도사업소 측의 핑계였던 것 같고, (기관장님)은 상하수도사업소 측에 손을 들어준 것 같다 (관계공무원 5, 2008. 7)”

결국 이 사례는 주민여론수렴이라는 행정절차상의 문제는 상하수도사업소 측의 중단결정에 대한 대의명분이었다고 볼 수 있다. 실제로 중단하게 된 이유는 지방자치단체 내 수불사업 시행의 두 담당부서인 상하수도사업소와 보건소 간의 수불사업에 대한 관점차이, 그리고 다른 지역 수불사업 반대활동의 간접효과 때문이라고 할 수 있다. 한편, 이 사례는 지방자치단체가 주민여론수렴이라는 것을 자의적으로 활용하고 있다는 것을 보여 주기도 한다. 즉, <구강보건법>에 따르면 이미 시행하고 있는 수불사업을 계속 실시할 것인지에 대한 결정도 주민여론수렴을 통해서 해야 하지만, 이 경우 여론조사를 실시하지 않고 자치단체장의 의사에 따라 중단결정을 한 사례이다.

넷째, 정수장 자체사정으로 중단한 경우를 들 수 있다. 여기에는 자체공사관계로 잠정중단한 경기도 남양주시(1), 불소유출사고로 인해 중단한 경기도 의왕시(1)가 해당된다. 결국 이 사례는 시행주체 측의 내부사정으로 중단한 것으로서 그 이후에도 시행 재개여부를 결정하기 위한 어떠한 주민여론수렴도 이루어 지지 않았다.

이와 같이 수불사업 시행중단결정 과정에서의 주민참여 모델을 살펴 본 결과 지역시민단체의 반대로 인해 지방의회에서 예산을 전액 삭감하여 중단시키거나 또는 지방자치단체가 시행을 중단한 사례, 그리고 여론조사를 통한 중단결정 사례 등이 있었다. 한편 정수장 자체사정이나 부주의로 인한 문제로 중단한 사례도 있었다. 시행결정 과정에서와 마찬가지로 시행중단결정 과정에서도 주민투표를 실시한 사례는 없는 것으로 나타났다.

Ⅳ. 맺는 말

지금까지 우리나라 수불사업의 시행배경 및 시행현황, 그리고 시행여부 결정과정에서 지방정부와 주민참여모델을 살펴 본 결과 다음과 같은 몇 가지 특징을 발견할 수 있었다.

첫째, 지방자치제 도입 이후 지역보건정책 결정에 있어서 지역시민단체나 주민의 참여욕구가 증가하고 있으며, 이것은 지방정부나 지방의회로 하여금 주민여론에 비교적 민감하게 반응하도록 만들었음을 알 수 있다. 특히 지방자치단체에서는 지역정책 반대여론에 더욱 민감하게 하였는데, 수불사업의 경우 지역 내에서 가시적인 반대활동이 없어도 다른 지역에서 반대활동이 있다는 것만으로도 시행이 중단되기도 하였다. 특히, 수불사업은 중앙부처인 보건복지부에서 범국가적으로 구강보건발전을 위한 핵심사업(정세환 외, 2005)으로 추진하고 있음에도 불구하고 지역에서의 시행중단 결정으로 인해 수혜자 인구비율이 1997년 5.5%, 2001년 10.5%, 2004년 7.8%로 감소하고 있다. 이것은 2000년대 초반에 여러 지역에서 등장한 수불사업 반대활동과 그로 인한 지방정부의 사업 중단결정 및 도입보류결정과 무관하지 않아 보인다. 이는 지방자치제 도입 이전과는 달리 중앙정부가 추진하는 정책이 일방적으로 추진되기가 용이하지만은 아닌 구조로 변화하고 있음을 의미한다. 이러한 사례는 방폐장 입지 결정이나 최근 제주도 영리병원 설립 허가 등의 사례에서 볼 수 있듯이, 중앙부처의 정책이 추진될 때, 지역주민여론수렴이나 주민 참여 등 다양한 요소들이 사전에 고려되어야 함을 의미한다.

둘째, 지방자치제의 도입은 지역정책결정에 있어서 주민참여의 기회를  확장시켰으나 이러한 확장은 사실상 명시적인 수준에 머무르고 있었음을 볼 수 있다. 여기서 명시적인 수준에 머물렀다는 의미는 법적으로는 주민참여를 보장하고 있지만, 실제로는 상당수의 지방자치단체가 주민참여 기회를 편의에 따라 제공하고 있으며, 제도적으로 일관되게 보장하고 있지는 않다는 것이다. 즉 수불사업 사례의 경우, 지방자치제가 도입되기 이전인 1990년대 초반까지는 시행여부 결정에 있어서 주민참여 자체가 고려되지 않았으나, 1990년대 중반 이후부터는 제한적인 형태로나마 주민참여가 증가하였다. 하지만 그 증가는 참여기회나 참여형태가 매우 제한된 틀 내에서 이루어졌을 뿐 아니라, 주로 수동적인 접근에 제한되어 있었다. 예컨대 수불사업에 대한 주민들의 찬반논란이 일어나고 난 후에 어쩔 수 없이 주민여론수렴을 한 사례가 많았다.

셋째, 정책결정의 주도적 주체가 누가 되었던 간에 수불사업 시행 또는 중단 결정에 있어서 주로 많이 활용되고 있는 주민참여 모델은 여론조사나 공청회 또는 토론회 등과 같이 1~2가지의 제한적인 수단의 활용에 불과하였다. 이것은 지역정책을 결정함에 있어서 주민참여 기회를 법적으로는 보장하고는 있지만 그것이 다양한 참여모델 활용으로까지 나아가지는 못했음을 시사한다.

넷째, 지방정부가 지역정책을 결정하는 데 있어서, 지역주민 여론수렴을 일회적으로 실시하여 그 결과에 의존하는 경향이 여전히 강한 것으로 나타났다. 수불사업의 경우 시행중단결정을 한 지방자치단체 중에서 이후에 어느 정도의 시간이 흐른 후 다시 시행여부를 결정하는 여론수렴을 한 사례는 없는 것으로 나타났으며 한 번의 시행중단결정은 추가적인 의견수렴 없이 몇 년이 지나도록 계속적으로 효력을 발휘하고 있었다. 이것은 지역주민들의 정책에 대한 인식이나 의견이 새로운 정보나 여건에 따라 민감하게 변화하고 반응한다는 것을 감안할 때(강민아‧손주연‧김희정, 2007; 강민아 외, 2005), 아직까지 주민의견 수렴을 통한 주민참여의 기회가 제도적으로 정착되거나 실제적으로 활용되는 수준까지는 이르지 못하고 있음을 보여주는 것이라 하겠다.

한편, 수불사업은 주민들의 건강과 직접적으로 연관되어 있는 사안인 만큼 이슈의 쟁점화 정도나 참여주체의 다양성, 지역별 여건, 정책결정의 투명성 요구 등이 더욱 첨예하게 제기될 소지가 큰 사례이다. 때문에 이러한 사례에 대한 분석결과를 모든 지역이나 다른 유형의 사례에 일반화하여 분석하는 것은 주의를 요하며, 지역이나 사안의 특성을 고려하는 것이 필요하다. 예컨대 지역의 인구사회학적 구성, 구강건강상태, 자연 상태 수돗물에 용존 되어 있는 불소함유정도 등에 대한 다각도의 심층적 접근을 하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 따라서 이 연구는 지역별 특성을 고려한 종합적이고 심층적 사례분석이라기보다는 특수한 사안에 대한 주민참여의 방법 및 수준에 초점을 맞춰 협소하고 표면적인 수준에서 접근하였다는 한계를 가지고 있다. 또한, 이 연구에서는 수불사업 시행에 대한 주민참여를 참여여부나 횟수, 방법, 주도적인 주체 등에 대해서만 분석하고, 주민참여의 작동기제나 파급효과 등에 대한 보다 심도 있는 평가를 하지 못하여 표면적인 평가에 그칠 수 있어서 이러한 부분을 보완하는 후속적인 연구가 필요하다.

그럼에도 불구하고, 이 연구는 우리나라에서 지방자치제의 도입이 지역보건정책 결정에 있어서 주민참여의 기회를 명시적으로 확장시켰으며, 수불사업의 시행 및 중단 여부에 대한 결정은 주민의견의 변화에 따라 영향을 받게 된 경우가 적지 않았음을 제시한다. 이러한 변화의 추세를 볼 때 향후 지방정부가 정책결정에 있어서 주민참여를 어떤 형태로, 그리고 어느 정도로 보장하는가와 상관없이 주민참여는 공식·비공식적으로 그 영향력이 커질 것임을 예측할 수 있다.

향후 보다 발전된 지방자치의 실현을 위해서는 현재와 같이 단지 절차적인 정당성을 만족하기 위한 목적의 소극적이고 수동적인 방식으로 실행되는 주민참여가 아닌 보다 적극적이고 능동적인 방식의 주민참여가 제도화되어야 할 것이다. 이에 대한 좋은 사례로서 우리나라에서 수불사업을 가장 먼저 시행하여 현재까지 중단  없이 실시하고 있는 진해시를 들 수 있다. 진해시는 주민의 특별한 요구가 없더라도 2년에 한 번씩 정기적으로 학교의 학부모를 대상으로 설문조사를 활용한 여론조사를 실시하고 있으며, 수불사업에 대한 홍보 및 설명도 정기적으로 하고 있다.  무엇보다도 본 사업의 두 담당부서인 보건소와 상하수도사업소와의 긴밀한 협조공조체제가 잘 이루어지고 있는 것도 이러한 사업이 안정적으로 시행되고 있는 중요한 요인이라고 할 수 있다(관계 공무원 6, 2008. 7).

이와 함께 보다 다양한 계층과 분야의 주민들의 참여를 보장하기 위해서는 현재의 제한적인 모델에서 벗어나 보다 다양한 형태의 참여모델이 개발·활용할 것이 요청된다. 물론 이러한 노력은 한국적인 상황에서 가장 적합한 모델을 개발하되 기존의 제한적인 사고에서 벗어나 보다 창의적이고 적극적인 시도로서 이루어져 하는 것이 미래의 발전을 위해 필수적일 것이다.

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김둘순(金乧順):이화여자대학교에서 행정학 박사학위를 취득(논문: 성별영향평가의 제도적 정착요인에 관한 연구, 2008년 2월)하고, 현재 이화여자대학교 사회과학연구소 상임연구원 및 사회복지전문대학원 BK21 Post-Doc 연수중에 있다. 주요 관심 분야는 여성정책, 복지행정, 연구조사방법론 등이다. 논문으로는 “기업의 여성인력활용 및 일-가족 양립정책에 대한 사례연구: K방직을 중심으로”(2007)가 있고, 저서로는 “양성평등 직장문화를 조성한 여성주의적 리더십 : 전 여성부 장관 한명숙에 대한 연구”『편견의 문화와 여성 리더십 : 여성 공직자의 역할모형』”(공저, 2004)이 있다

<E-mail: kimdully@hanmail.net/논문접수일: 2008. 10. 13/심사개시일: 2008. 10. 28/심사완료일: 2008. 11. 22>

강민아(姜敏娥): Harvard University에서 박사학위를 취득(Customers' Values in Health Care Services, 2003)하고, 현재 이화여자대학교 행정학과 조교수로 재직중이다. 주요 관심분야로는 보건의료정책, 복지정책형성, 연구조사방법론이다. 저서로는 「환자안전: 새로운 의료표준」(2006), The Korean Health Insurance System: Opportunities and Challenges(2006), Access to Health Care in Korea: Universal but Limited Access(2008), 최근 논문으로는 “Access to Care and Use of Preventive Services by Hispanics: State-Based Variations From 1991 to 2004”(2008) “정책결정과정의 프레이밍에 대한 담론분석: 방사성 폐기물 처리장 입지 선정 과정을 중심으로”(2007) “행정학 및 정책학 조사 연구에서 결측치 발생과 처리 방법에 대한 고찰”(2006) 등이 있다

<E-mail: minahkang@ewha.ac.kr>