지방세법상 탄력세율제 활용에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 195～214

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A Study of Applying Elastic Tax Rate Systems

in The Local Tax Law

김 영 오

탄력세율제는 현행 지방세의 기본 틀을 유지하면서도 지방의 과세자주권을 확충할 수 있는 유용한 방안이며 지방자치단체 간 공공서비스의 편익과 비용의 차이를 반영하여 효율적인 자원배분을 유도할 수 있는 수단이기도 하다. 하지만 현실적으로 탄력세율의 활용에 의한 지역 간 세율의 차이는 조세저항, 조세회피, 조세수출, 자원배분의 효율성과 형평성의 문제를 야기할 수 있다. 따라서 본 연구는 지방자치의 규범적인 측면에서는 탄력세율제의 활용이 당위적이지만 현실적으로는 자치단체가 활용하기 어려운 Dilemma적 상황을 설명하고자 현행 지방세목 중에서 탄력세율의 적용이 가능한 13개 세목을 재산거래, 재산보유, 소비, 소득에 관한 세금으로 분류하고 그런 세목에 탄력세율을 적용했을 경우 발생할 가설적인 문제점을 논하고, 미활용의 이유와 활용유도를 위한 정책과 문제점에 대해서 알아본다.

주제어 : 조세저항, 조세회피, 조세수출, 형평성

Ⅰ. 서 론

“분권화된 재정관리체계는 조세부담과 경제적 능률성에 영향을 미친다”는 사실은 이미 검증된 바가 있다. 우리나라 지방자치 15년의 역사는 민주주의 발전을 도모하는데 괄목할 성과를 가져왔지만 아직도 자치제도를 정착하는데 아쉬운 점들이 산재해 있다. 특히 지방자치의 가장 중요한 재정적 측면은 지역 간 균형발전과 중앙정부 및 정치권의 노력 없이는 극복하기 어려운 부분들이 많으며 그중 하나가 지방세이다. Bailey는 지방세를 “지방정부가 세율과 세목을 결정하여 세수입을 정하고, 그 수입을 독자적으로 사용하기 위해 보유하는 것”으로 정의하고 있다(Bailey, 1999: 152). 이러한 정의는 물론, 서구에서 일반적으로 지방세로 간주되고 있는 기준으로 볼 때 우리나라 국회에서 제정된 법률에 의한 지방세는 지방세법이란 명분 뿐 사실상 제 기능을 수행하지 못하고 있는 실정이다. 전국적으로 획일적인 지방세제로는 지방자치의 본연의 목적이라 할 수 있는 지방의 다양한 재정수요를 적절하게 충족시킬 수 없다. 이런 비판 때문에 과세에 대한 법률우선주의 하에서도 오늘날 지방의 과세자주권은 우리의 법체계 내에서도 상당한 정도로 도입되었거나 또는 도입이 논의되고 있다. 이들은 지방도 포괄적인 과세권을 갖는다는 주장에서부터 제한적이나마 지방의 과세자주권을 인정해야 한다는 입장 등 견해가 다양하다.

조세조례주의 입장으로 헌법이 포괄적으로 지방자치권을 인정하고 있고 지방의회도 국회와 마찬가지로 민주적 정당성을 가져 조례에 의해 지방세의 세목과 세율을 결정할 수 있다고 본다(김석태, 2001; 2).

실정법 체계 내에서 과세권을 확대하기 위한 노력으로 탄력세율제의 확대, 과세표준 결정에 대한 지방의 권한 인정, 지방자치단체의 조세감면권 인정범위의 문제를 다루고 있다(김석태, 2001; 2).

지방세법상 탄력세율제 활용에 관한 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

결국 후자의 입장에서 헌법상의 조세법률주의를 위배하지 않으면서 지방의 공공서비스 조달에 필요한 재원을 결정할 수 있는 방안 중에 하나가 탄력세율제도이다. 우리나라의 탄력세율제도는 1991년 지방세법 개정시에 자동차세, 도시계획세, 지역개발세, 도축세, 사업소세 등의 세목에 처음으로 도입되었다. 그 후 1993년에 공동시설세, 1997년에 취득세, 등록세, 재산세가, 2000년에 신설된 주행세와 지방교육세가 탄력세율세목으로 도입되어 현재 16개 지방세목 중 탄력세율 적용이 가능한 세목은 13개에 이른다. 하지만 지방세법상 탄력세율제도가 도입 된지 17년이 지났지만 실제 지방자치단체가 활용하는 탄력세율제도는 주민세개인균등할과 지역개발세 정도로 아주 미미한 부분에 지나지 않는다. 결국 과세자주권이 헌법에 의해 제한된다 하더라도, 이의 완전통제는 지방자치의 이념에 정면으로 배치되며 지방세의 존립의미가 유명무실한 것이다. 한편으로 다수의 과세권자와 지역경제의 개방성으로 인하여 과세자주권부여는 복잡한 문제를 야기할 수 있을 뿐만 아니라 세목설정권은 타 지역으로 부담을 전가시키는 조세수출 유인을 제공하며, 과세표준은 과소평가를 유인하고, 비과세ㆍ감면결정도 지역진흥 또는 특정산업의 진입저지를 위해 그 폭을 증대시킬 유인이 작용할 것이다. 세율조정권의 부여도 세율인하 또는 인상경쟁을 초래할 것으로 예상되나 세율은 주민의 인식 및 타 단체와의 비교가 용이하다는 점에서 다른 요소는 통제하고 세율의 조정권을 부여하는 것이 바람직하다. 탄력세율제도는 지방행재정에 관심을 갖도록 유도해 주민통제를 강화하며, 부담과 서비스와의 연계를 강화해 자원의 효율적 배분을 유도할 수 있는 바람직한 제도 중 하나이다. 향후 과세자주권확립차원의 탄력세율제는 지역간 형평성을 강조하는 시스템으로 현행 시스템의 결함을 보완할 뿐만 아니라 지방의 다양성을 반영하고 경쟁을 극대화할 수 있는 체제구축의 필연적 정책이다. 따라서 본 연구에서는 기존연구의 한계를 뛰어넘어 유명무실한 과세자주권의 범위를 바탕으로 탄력세율제 적용에 대한 지방자치단체 간 세율의 차이에 의해 발생할 수 있는 조세회피와 주민들의 조세저항을 중심으로 문제를 분석하고, 나아가 규범적인 측면에서의 탄력세율제 활용의 당위성과 현실적 한계간의 Dilemma적인 정책적 상황을 논의하고자 한다.

지방세법 제5조 ‘종합토지세’삭제(2005.1.5)

Ⅱ. 선행연구 및 분석 틀

과세자주권확보의 측면에서 탄력세율제도에 관한 연구는 2000년 이후 다소 활발한 연구가 진행되고 있지만 아직도 연구의 성과나 실행 그 자체는 미미한 실정이다. 국내연구로는 김대영(1995, 1998)은 탄력세율제도의 효율적 운영방안의 연구에서 ‘지방자치단체가 주어진 탄력세율을 활용했을 때의 지방세수증대의 효과와 미활용의 이유, 활용유인장치’의 연구와 과세자주권의 확충방안 연구가 있고, 김석태(1995)는 대구광역시의 탄력세율제 활용에 관한 연구에서 ‘세수확충을 위한 제 방안과 주민세, 자동차세, 도시계획세 등에 탄력세율 적용시 대구광역시의 세수확충의 효과연구’를, 원윤희(1994)는 지방에서의 탄력세율제도에 관한 연구에서 ‘탄력세율제도의 기능과 정책수단으로서의 고찰과 탄력세율제도의 미활용 이유를 가설적으로 제시하고 그에 따른 발전방향’ 연구, 이영조(1998)의 탄력세율도입 분석에 관한 연구가 있다. 그리고 최근에 이전오(2007)의 과세자주권의 확대방안에 대한 연구와 윤영진 외(2003)의 지방분권을 위한 개혁과제와 추진전략에 관한 연구, 유경문(2004)의 분권하 시대의 지방재정개혁과제에 대한 선행연구 등이 있다.

그리고 국외연구로는 지방세확충방안으로 Miesjkowski(1972)의 ‘The Property Tax'에 관한 연구, McLure(1977) ' The New View of the Property Tax'에 관한 연구가 있다. 하지만 지금까지 지방의 탄력세율제도에 관한 연구는 재정불균형의 배분차원에서 단순히 지방세와 자체수입 등의 방법으로 자율성을 제고하자는 정책적 함의와 탄력세율제 운영의 세수확충효과와 재정불균형 조장효과를 분석하거나 탄력세율적용에 따른 세수증대효과와 예상문제를 제시한 연구, 그리고 탄력세율제의 도입시 예견되는 긍정적인 측면과 부정적인 측면에 그쳤을 뿐만 아니라 그 활용 방안에 초점을 두어왔다. 하지만 본 연구는 조세 이론적 관점에서 볼 때 탄력세율제는 지역 간 세율의 차이가 있을 수 있도록 허용하는 제도라는 사실을 전제로, 탄력세율제도에 관한 활용의 문제보다는 탄력세율제도가 왜 폭넓게 활용되지 않으며, 활용되지 못하는 원인이 무엇인지를 분석하고 딜레마적인 정책적 상황을 제시하고자 한다.

아래 <그림1>에 제시한 연구를 위한 분석의 틀은 기본모형인 투입-산출모형에 입각하여 평가추체, 분석적측면, 성과변수 등을 고려하여 재구성한 것이다. 지방세의 경우 지방세조례주의에 근거하여 법정외세제도를 확대하거나 과세권신장의 조세수단으로 新세목을 인정하는 등 탄력세율의 세목과 적용범위를 탄력적으로 확대해 나간다. 이러한 것에 바탕을 두고 지방재정의 균등화를 전제로 지방자치단체의 조례가 지방세 부과의 법적근거를 바탕으로 과세자주권을 확대 적용하여 과세대상별 조세회피와 조세저항 중심의 문제를 분석하고 현재의 탄력세율의 정책의 의미를 찾아 과세자주권확보방안의 성과변수를 찾고자 한다.

<그림 1> 연구분석 틀

		과세대상별 검토
탄력세율제 확대적용				과세자주권 확보방안
		탄력세율의 정책

Ⅲ. 탄력세율제도의 의의와 형태

1. 탄력세율제도의 의의

탄력세율제도란 세법상 정해진 기본세율 또는 표준세율을 법률의 위임에 의해서 지방세법시행령(대통령령 제17648호 제146조의 14, 2002. 6.29) 등의 명령이나 지방정부의 조례에 의해 상이하게 결정할 수 있게 하는 제도이다. 이는 지방자치단체에게 세율결정권을 제한된 범위 내에서 인정하는 것으로, 지방자치단체의 과세자주권 확충방안의 일환으로 탄력세율제도의 활용이 제시되어왔다. 지방세법에 탄력세율제도가 처음 도입된 것은 1991년으로 지방세법 개정 시에 자동차세, 도시계획세, 지역개발세의 표준세율을 조례가 정하는 바에 의하여 50/100 범위 내에서 가감 조정할 수 있도록 하였고, 도축세와 사업소세는 제한세율의 범위 내에서 자치단체의 세율결정권을 인정했다. 1993년 공동시설세가 제한세율을 적용할 수 있도록 추가되었고 1997년에는 취득세, 등록세, 재산세 등에 대하여도 조례가 정하는 바에 의하여 50/100 범위 내에서 가감조정 할 수 있도록 지방세법을 개정하였다. 또한 2000년 지방세법 개정시 표준세율의 30/100 범위 내에서 대통령령으로 세율을 조정할 수 있도록 한 주행세를 신설하고 표준세율의 50/100 범위 내에서 표준세율을 조례가 정하는 바에 의하여 가․감 조정할 수 있도록 한 지방교육세를 신설하는 등 지방세법상의 자치단체의 조례에 의해 일정 범위 내에서 세율을 조정할 수 있도록 한 탄력세율제도는 그 범위가 확대되었다(지방세법 제260조의3 제3항, 2001. 12. 29). 통상 탄력세율제도는 세법을 실제로 집행하는 행정안전부가 경기변화 등 경제여건의 변화에 신축적으로 대응할 수 있는 능력을 부여함으로써 조세의 정책적 효과를 극대화하고 또한 세수를 안정적으로 확보하기 위함이 그 근본취지이다. 국세의 경우 현행법상 특정한 물품과 특정한 장소에의 입장행위에 대한 특별소비세, 교통세, 양도소득에 대한 소득세, 증권거래세 등에 탄력세율제도가 설정되어 있다(개별소비세법시행령 제2조의 2항). 국세에서의 탄력세율제도는 경기활성화와 소비억제, 정부세수 또는 투자재원의 안정적 조달 등 대체적으로 정부의 재정정책의 일환으로 운영되고 있다(원윤희, 1994; 30-34).

하지만 지방세의 탄력세율제도는 국세의 탄력세율제도에 비해 다음과 같은 특징이 있다.

첫째, 지방세의 탄력세율제도는 각 자치단체의 특성에 부합되는 재원조달 방안을 일정범위 내에서 자율적으로 모색할 수 있도록 법제화함으로써 자원배분의 효율성을 제고할 수 있다.

둘째, 우리나라에서 지방세의 탄력세율제도는 지방정부의 과세자주권의 확충방안의 또 다른 정책대안으로 논의되고 있다. 즉 탄력세율제도는 지방세법의 명시적인 위임에 근거하고 있고 지방의회의 조례에 의한다는 점에서 법정외세의 도입논의 등에 자주 쟁점이 되는 조세법률주의 원칙과 충돌문제를 야기하지 않으며, 현실적으로 지방자치단체의 과세자주권을 제한된 범위 내에서 확대할 수 있게 하는 제도라고 평가 할 수 있다.

셋째, 국세의 탄력세율제도와 비슷하게 지역수준에서 지역활동의 활성화와 규제행정 및 세무행정의 통제 수단으로 이용된다. 지방세의 탄력세율의 적용은 지역의 특정활동에 대한 활성화와 이를 억제하는 수단으로 이용된다. 그러므로 특정활동의 활성화를 위해서는 세율을 최고세율이하로 낮추고 반대로 억제하고자 하는 특정활동의 경우에는 초과세율이나 불균일세율을 적용한다.

2. 탄력세율제도의 형태

현행 지방세법에서 탄력세율을 적용 할 수 있도록 보장되어 있는 세목은 13개이다. 하지만 사실상 지방자치단체가 탄력세율을 적용하여 지방세수를 확충 할 수 있는 세목은 9개 세목에 불과하다. 이들 9개 세목을 제외한 담배소비세, 주행세, 사업소세, 도축세는 탄력세율을 적용할 수 있지만 이것으로 세수확충의 여지는 절대적으로 부족하다. 왜냐하면 담배소비세와 주행세는 탄력세율 적용을 위해서는 대통령령의 개정이 필요하기 때문에 자치단체에 세율결정권이 부여되지 않고, 사업소세와 도축세는 표준세율을 최고세율로 하고 있어 지방자치단체는 표준세율보다 낮은 세율을 적용할 권한만 있기 때문이다.

세율의 형태는 다음과 같다. 표준세율은 지방자치단체가 지방세법상 통상 따라야 하는 세율을 말하고, 표준세율을 넘어서 적용하는 세율을 초과세율이라 한다. 세율을 정함에 있어 법률이 최고세율을 정하고 자치단체가 최고세율의 범위 내에서 필요한 세율을 선택할 수 있는 것이 제한세율이다. 임의세율은 지방세법상 세율결정권을 조례로서 정하도록 자치단체에 위임한 경우이다. 일정세율은 지방세 세율을 정함에 있어 정해진 세율 이외의 다른 세율의 선택을 지방자치단체에게 허용하지 않는 세율이다. 우리나라 세법에서는 4가지 세율의 형태 중에 임의세율은 택하고 있지 않다(이영조, 1998).

지방자치단체가 탄력세율을 적용할 수 있는 13개 세목을 과세베이스(tax base)에 따라 분류하면 재산거래세, 재산보유세, 소비관련세, 소득관련세로 나눌 수 있다. 2000년부터 신설된 지방교육세의 경우는 등록세, 경주마권세, 주민세균등할, 재산세, 자동차세, 담배소비세 및 종합토지세의 일정 분에 대해 부가되는 세금이다(지방세법 제260조의 2, 2008. 3. 21).

비영업용 승용자동차

<표 1>탄력세율적용세목

지방교육세도 표준세율의 50%범위 안에서 가감조정이 가능하나 지방교육세는 부가세입으로 위 표에서는 제외했음.

세 목		세율유형	세 율	근 거	비 고
재산 거래세	취 득 세	표준세율	표준세율의 50%범위 안에서 가감조정가능	지방세법 제 112조 제6항
	등 록 세	표준세율	표준세율의 50%범위 안에서 가감조정가능	지방세법 제 131조 제5항
재산 보유세	재 산 세	표준세율	표준세율의 50%범위 안에서 가감조정가능	지방세법 제 188조 제6항
	자동차세	표준세율 주행세 및 담배소비세의 세율조정권은 대통령에게 부여되어 있기 때문에 일정세율로 구분.	표준세율의 50%범위까지 초과과세가능	지방세법 제 196조의 5제3항	특별시, 광역시에 한정
	소방공동 시설세	표준세율	표준세율의 0.1%까지 초과과세가능	지방세법 제 240조 제3항
	도시계획세	표준세율	표준세율의 0.3%까지 초과과세가능	지방세법 제 237조 제2항
소비 관련세	담배소비세	일정세율 자동차세는 특별시, 광역시에 한정됨.	정해진 세율의 30%범위 내에서 대통령령으로 조정	지방세법 제 229조 제3항
	도 축 세	제한세율	법정세율 이하로 정할 수 있음	지방세법 제 234조의 2 제3항	법정세율 :1%
	지역개발세	표준세율	표준세율의 50%범위 안에서 가감조정가능	지방세법 제 257조 제2항	과세객체별 정액세
	주 행 세	일정세율	정해진 세율의 30%범위 내에서 대통령령으로 조정	지방세법 제 196조의 17 제2항	교통세의 11.5%
소득 관련세	주 민 세	표준세율 주민세균등할은 제한세율이며 10,000원임.	표준세율의 50%범위 안에서 가감조정가능	지방세법 제 176조 제1항 제1호 지방세법 제 176조 제3항
	사업소세	제한세율	법정세율 이하로 정할 수 있음	지방세법 제 248조 제2항	법정세율: ㎡ 당 250원 이내 급여액의 0.5%이내

탄력세율제도는 조례에 의해 세율을 조정할 수 있는 지방세 세목과 더불어 취득세, 재산세, 종합토지세의 과세표준의 산정에 있어서 시, 도지사는 일정 범위 내에서 자율결정을 할 수 있는 과세표준의 탄력적 적용도 할 수 있다. 이는 과세표준액 산정에 있어 토지나 토지외의 개별공시지가가 없는 경우에 시장, 군수가 국토해양부장관이 제공한 토지가격비준 표를 사용하여 산정한 과세표준액을 의미한다.

과세표준액= 개별공시지가×적용비율×면적, 세액=과세표준액×세율

<표 2> 과세표준의 탄력적 적용

세 목	세 율	근 거	비 고
취득세	공시지가의 일정비율	지방세법 제 111조 제2항 제1호	시,도지사 자율결정
재산세	기준가격의 5%내 가감	지방세법 제 111조 제2항 제2호	시장,군수 자율결정
종합토지세	공시지가의 일정비율	지방세법 제 234조의 15 제5항	시장,군수 자율결정

Ⅳ. 탄력세율 적용 효과

1. 탄력세율 검토

탄력세율 활용에 의해 자치단체가 서로 다른 세율을 부과하면, 즉 자치단체간의 세율 차이는 보다 높은 세금을 부담하는 자치단체 주민들에게 세금을 회피하고자 하거나 자신들의 행태를 변화하고자 하는 인센티브를 가지게 된다. 따라서 건물과세에 대한 새로운 견해를 중심으로 자치단체 간 세율의 차이가 주민들의 행태를 어떻게 변화시킬지 <그림 2>의 그래프를 통하여 그 당위성을 제시해 보면 다음과 같다. 이를테면 건물 과세에 대한 새로운 견해에 따르면 단기에는 건물에 대한 공급은 고정되어있기 때문에 건물과세로 인한 조세부담은 건물소유자에게 귀착된다. 하지만 장기적으로 자본의 이동성이 보장된다면 특정한 지역의 자본공급은 고정되어 있지 않을 뿐만 아니라 공급의 탄력성이 매우 높아서, 두 지역의 세율차이가 있다면 세율이 높은 지역에서 세율이 낮은 지역으로 자본이 이동하게 된다. 아래 <그림 2>에서 A지역은 B지역에 비해 상대적으로 높은 건물세를 부과한다고 가정하고 있다. A지역의 높은 세금을 부과하기 전에 A지역의 건물가격은 P0이고 공급량은 Q0이며 B지역도 건물가격은 P0이고 공급량은 Q0로 동일하다. 만약 A지역에 P1PS만큼의 건물세가 부담된다면 주택소유자는 Q0Q1만큼 공급을 감소시키고, B지역으로 이동하게 된다. 한편 B지역은 공급량이 늘어나 A지역에서의 세후 순수익률과 일치하는 가격이 PS수준으로 하락할 때까지 공급량이 늘어난다. 이와 같이 두 지역의 세율차이는 궁극적으로 자본이동에 건물공급이 세율이 높은 지역에서 낮은 지역으로 이동하게 된다. 결과적으로 지역전체(여기서는 A지역과 B지역)의 총 공급량에는 변화가 없다. 그리고 A지역만 세율상승은 재산과세의 부담을 전적으로 A지역의 건물소유자와 임대인의 몫이 되며 B지역은 아무런 부담을 하지 않는다. 또한 A, B 두 지역의 세후 수익률은 모두 감소하지만 두 지역의 세후 수익률은 궁극적으로 같아진다. 건물투자자본의 세후 수익률만 균등하게 되는 것이 아니라 모든 자본에 대한 세후 수익률이 균등하게 된다는 것이다.

재산보유세의 귀착에 대해서 전통적인 견해는 재산보유세를 토지에 대한 과세와 건물에 대한 과세로 구분하고 부분균형분석에 입각하여 각각의 귀착을 설명하고, 새로운 견해는 일반균형분석을 기초로 하여 분석하고 있다. 두 견해간의 기본적인 차이점은 자본공급의 탄력성에 대한 차이로서 새로운 견해에서는 재산보유세를 일종의 자본과세로 보고 자본의 총 공급이 완전 비탄력적이라는 가정 하에서 재산보유세의 귀착을 설명한다.

<그림 2> 건물과세의 효과의 새로운 견해

자료 : 김영오․이광진의 2001년 대한지방자치학회발표 논문참조

P

P1

P

P0

PS

D

S'

S

D

S'

S

D

D

0

Q1

Q

Q0

Q

Q'0

Q'1

0

<A 지역>

<B 지역>

2. 과세대상별 검토

세금은 반드시 어떤 대상을 기준으로 하여 부과되는 것이 원칙이다. 이때 그 대상, 즉 과세의 기준이 되는 변수를 과세 베이스(tax base)라고 한다. 현행 지방세 체계 내에서 과세 베이스의 차이에 따라 4가지 범위로 분류하고 있고 본 연구에서도 그 기준에 따라 현행 탄력세율 적용이 가능한 지방세 세목을 중심으로 탄력세율 적용 효과를 탐색해 보려고 한다. 현행 지방세의 경우 종합토지세, 농업소득세, 면허세, 경주마권세 등의 4가지 세목을 제외한 나머지 13개 세목에 대해 탄력세율제도가 도입되어 있다. 이를테면 탄력세율제도는 현행 지방세제의 기본 틀을 유지하면서 지방자치단체의 과세자주권을 확대할 수 있는 유용한 방안으로 제시되어 왔다. 그러나 탄력세율제도의 기본적인 문제는 현재 적용 가능한 세목 중, 주민세개인균등할이나 지역개발세에서만 활용되고 있을 정도로 그 활용의 정도가 아주 미미한 실정이다.

따라서 본격적으로 탄력세율의 활용에 따른 자치단체간의 세율차이에 의한 과세로 인해 야기되는 조세저항, 조세수출, 자원배분의 효율성 나아가 형평성 등의 문제를 재산거래세, 재산보유세, 소비관련세, 소득관련세로 지방세를 구분하여 탄력세율 적용에 따른 경제적 효과를 살펴보고자 한다.

1) 재산거래세

(1) 의의

재산거래세는 재산의 취득이나 등록 등 재산의 거래에 대하여 부과하는 세금이다. 지방세체계 내에서 탄력세율제가 보장되어 있는 세목으로 등록세와 취득세가 있다. 그중 취득세는 부동산(토지, 건축물), 차량, 기계장비, 입목, 항공기, 선박, 광업권, 어업권, 골프회원권, 콘도미니엄회원권, 종합체육시설이용권, 승마회원권 등의 취득행위에 대하여 지방세법 제104조에 의하여 과세하는 세금이다. 취득세는 자치단체간의 조례로 세율의 50/100 범위 내에서 가감조정이 가능하다. 그리고 등록세는 재산권이나 기타권리의 취득, 이전, 변경 또는 소멸에 관한 사항을 공부에 등기 또는 등록하는 행위에 대해 과세한다. 이는 취득세와 마찬가지로 50/100 범위 내에서 조례로 가감조정이 가능하다.

(2) 적용상의 문제점

① 조세저항

재산거래세에 대해 자치단체간의 탄력세율적용으로 인해 세율의 차이가 있는 경우에 재산거래세는 재산의 취득이나 등록시에만 과세되는 것이므로 조세저항이 그다지 크지 않을 것이다. 재산거래세는 세원의 지역성을 잘 반영하는 세목이기 때문에 부동산에 대한 과세는 응익원칙에 충실함으로써 자원배분의 효율화를 기할 수 있다. 또한 재산거래세는 세원 이동성의 제약 때문에 지방세로 적합하고 현재 지방세수의 대부분을 차지하고 있지만 이는 지역의 경제적 여건에 따라 세수가 크게 좌우되는 세목이기도 하다.

② 조세회피

취득세나 등록세의 경우, 탄력세율 적용에 따른 조세의 차이는 그 부담자로 하여금 보다 낮은 조세부과지역으로의 과세 물건의 취득이나 등록의 유인을 제공하여 조세회피 현상이 일어날 수 있다. 최근에 지방자치단체들이 저마다 세재혜택을 주는 조건으로 경쟁적 기업유치활동을 전개하고 있다. 하지만 이와 상반된 측면으로 특히, 대도시내의 공장 신․증설 등에 대해서는 중과세율을 적용하고 있어 지방자치단체간의 세율의 차이는 기업의 입지에 영향을 줄 수 있다. 아울러 별장, 골프장, 고급주택 등의 취득에 대하여 역시 중과세율을 적용하고 있으므로 이런 세원은 조세회피를 위해 이동할 가능성이 큰 대표적인 세목이다. 또한 취득세와 등록세의 세수는 경기변동에 영향을 많이 받는다. 다시 말해 탄력세율적용에 의한 세수확충에 있어 그 효과보다는 경기의 변동에 지방세수의 상당한 영향이 미친다는 것이다. 더불어 경기 불황시 탄력세율적용에 의한 세수확충의 노력은 오히려 과세할 세원의 거래 축소를 가져올 수 있고 그로 말미암아 자원배분의 왜곡을 악화시킬 수 있다. 따라서 취득세와 등록세는 세수의 안정성 면에서 지방세로 적합하지 않으며 더구나 이런 세목에 탄력세율을 적용하는 것은 오히려 앞서 논의된 문제를 더욱 악화시킬 우려가 내재되어 있다. 한편 탄력세율의 활용은 지역 활성화 혹은 지역의 개발 억제수단으로 이용될 수 있다. 중앙정부의 재정기능 중 경제성장 및 안정화 기능처럼 지역적 수준에서 특정 활동의 활성화를 위해 세율을 낮추고, 개발을 억제하고자 하는 경우는 세율을 높이는 방법으로 탄력세율을 이용할 수 있는 방안도 있을 수 있다.

취득세의 일반세율은 20/1000이고 대도시내의 공장 신․증설, 본점사업용 부동산에 대해 3배 중과하고 별장, 골프장, 고급주택, 고급오락장, 고급선박에 대해서는 5배를 중과한다. 등록세는 대도시내 공장 신․증설과 대도시내 법인설립․설치에 대해서는 일반세율의 3배를 중과한다.

2) 재산보유세

(1) 의의

재산보유세는 재산의 보유에 과세하는 세금으로 현행 지방세 내에서 탄력세율제가 도입되어 있는 보통세로서는 재산세와 자동차세, 목적세로서 공동시설세와 도시계획세가 있다. 재산세는 토지를 제외한 주요 부동산의 보유에 과세하는 것이고 자동차세는 보유하는 자동차의 크기, 종류, 용도 등에 따라 과세되는 세금으로 지방재정확보 뿐만 아니라 환경세적 성격, 도로 사용에 대한 사용료 징수적 성격, 고소득자에 대한 중과세적 성격 등 다양한 세정정책목적을 가지고 도입되었다. 재산세와 자동차세는 표준세율의 50/100 범위 내에서 가감조정을 할 수 있고 자동차세의 탄력세율을 적용할 수 있는 도시는 특별시와 광역시이다.

목적세란 지방자치단체가 특정한 목적이나 사업의 수행을 위하여 그 특정목적의 사업에 의하여 혜택을 받는 자로부터 과징하는 것으로 도시계획세, 공동시설세, 지역개발세, 지방교육세, 사업소세 등이 이에 해당한다.

도시계획세는 도시계획사업에 필요한 경비를 충당하기 위한 응익적 성격의 지방세이다. 도시계획세의 표준세율은 1.5/100이고 시장, 군수는 조례가 정하는 기준에 따라 당해 연도분의 세율을 2.3/1000까지 표준세율과 다르게 정할 수 있다(지방세법 제237조 제1항, 2008. 3. 21). 공동시설세는 건축물과 선박의 시가표준액을 과세표준으로 하여 소방시설 등 공공시설에 필요한 경비를 충당하기 위해 그 시설로 인하여 이익을 받는 자에게 부과하는 목적세이다. 공동시설세는 1/1000까지 도지사가 조례에 의해 표준세율과 다르게 정할 수 있다(지방세법 제240조 제3항 참조).

(2) 적용상의 문제점

① 조세저항

가령 재산보유에 대해 특정자치단체가 인근 자치단체에 비해 높게 세금을 부과할 경우 과세지역 주민의 상당한 조세저항이 우려된다. 조세저항이 높은 원인을 알아보면, 원천징수 되는 소득세와는 달리 재산보유세는 주민의 주머니에서 직접 자기 손으로 돈을 납부해야 하고 현금의 흐름과는 상관없이 특정한 시점에서 큰돈을 납부하여야 하기 때문에 보다 큰 조세저항이 우려된다. 자동차세의 경우를 보면 자동차관련 세금이 너무 많고 고급승용차의 경우, 중과세에 대해서는 설득력이 있지만 이를테면 오늘날 생활필수품화된 소형승용차에 대해 높은 세금을 주민에게 부담시키는 것은 세율인상에 대한 설득력이 약할 수밖에 없다. 또한 도시계획세 등의 목적세는 재산권 제한이 개별 혹은 구체적이지만 그 이익은 전체주민에게 돌아가는 것이므로 세율 인상을 주민에게 설득시키기에 어려움이 있을 것이다.

경기도내 지방세 체납액은 모두 423만여 건에 6663억원으로 체납세를 세목별로 보면 취득세가 1869억원(28.1%)으로 가장 많고, 주민세 1578억원(23.8%), 자동차세 1499억원(22.4%), 기타 1717억원 순이다(조선일보, 2001.6.3일자).

② 조세회피

부동산의 보유사실에 대한 재산과세는 과세대상의 경우 재산이동이 제약되어 조세의 회피가 그리 용이하지 않다. 이런 세원의 고정성 때문에 재산과세는 전통적으로 적합한 지방세로 고려되어 왔다. 그러나 탄력세율적용에 의한 현저한 세율 차이는 기업이나 개인의 입지에 영향을 줄 수 있고, 장기적으로 더 높은 세율을 과세하는 지역의 기존기업들이 타 지역으로 이전할 수도 있다. 자동차세의 경우 특정한 자치단체가 인근 자치단체에 비해 자동차세가 높을 경우 그 자치단체에 자동차 등록을 기피하는 현상이 나타날 우려가 있다. 조세차이가 있는 경우 등록시의 부담의 차이뿐만 아니라 보유시에 자동차세의 차이가 있기 때문에 세율이 낮은 인근 지역에 자동차를 등록하려는 현상이 심해질 우려가 크고 위장전출이나 타인명의로 등록함에 따라 세원만 다른 지역으로 이동하고 거주는 세율이 낮은 지역에서 생활하는 현상이 발생할 수 있다. 이것은 결국 거주하는 지역에서 도로에 대한 서비스를 공급받고 공해를 유발하면서 세금을 부담하지 않는 결과를 가져온다. 또한 자동차세는 누진세이므로 소형차보다 중․대형차의 자동차 등록기피현상의 가능성은 더욱 크다(김석태, 1995; 이영조, 1998). 자동차세는 한․미간의 자동차협상의 대상이기 때문에 우리나라가 일방적인 세율조정이 어렵기에 실질적으로 지방자치단체가 세율을 높이기 어려운 실정이다. 현행 지방재산세는 특별시, 광역시의 구세이고 그 외 지역은 시․군세이다. 일반적으로 토지, 가옥 등 고정자산에 대한 세금은 최소한 단기적으로 볼 때 공급이 비탄력적이어서 전가 될 수 없다. 재산세가 부과되더라도 재산가치가 떨어지지 않을 수 있으며, 그만큼 재산세 부과로 인한 이동성의 유인이 줄어들게 될 수도 있다는 것이다. 뿐만 아니라 재산의 보유 행위에 부과되는 조세는 우선 세원이 지역적으로 분할이 가능하고 지역에 정착된 고정성을 띄고 있기 때문에 가장 보편적인 지방세 유형으로 받아들여지고 있는 것이다.

그러나 지방재산세로서 토지, 가옥에 대한 과세가 되었을 경우 토지, 가옥의 가격이 반드시 하락한다고는 말할 수 없는데 이는 지방정부가 공급하는 공공서비스의 편익이 그 재산 가치에 반영(capitalization)되기 때문이다. 또한 탄력세율적용에 의해 세율이 높은 지방자치단체의 자산 소유자는 되도록이면 자산의 소유를 감소시키려 한다. 예를 들면 건물 유지 보수 투자의 감소, 주거의 포기, 그외 다른 용도로의 전환 등의 방법으로 실질적으로 자산의 소유를 감소시킬 수 있다.

지방재산세로 토지, 가옥에 대한 과세가 되었을 경우, 지방정부가 공급하는 공공서비스의 편익이 그 재산가치에 반영되는 반면 재산세 부과로 인한 이동성의 유인이 줄어듦은 탄력적 세율적용을 통한 과세수입의 목적에 일부분이나마 부합되며 높은 세율적용은 건물 유지보수 투자의 감소, 주거의 포기, 그 외 다른 용도로의 전환 등의 방법으로 자산의 소유를 축소 왜곡시키는 조세회피의 결과를 낳을 수는 있으나 부동산의 재산일 경우 한 지역에 정착된 고정성을 지니고 있고 조세회피를 위해 재산을 매매하더라도 여전히 누군가에게 귀속되는 속성을 지니므로 조세회피의 영향력이 비교적 적다고 보아도 좋을 것이기 때문이다.

3) 소비관련세

(1) 의의

현행 지방세 체계 내에서 탄력세율이 보장되는 소비관련 세금은 담배소비세와 주행세, 도축세, 지역개발세 등이 도입되어 있다. 담배소비세와 주행세는 정해진 세율의 30/100 범위 내에서 대통령령(지방세법 제229조 제3항 및 지방세법 시행령 제173조의 2, 2008. 6. 25)으로 조정할 수 있도록 되어있기 때문에 지방자치단체간의 조례에 의해 탄력세율제도를 적용할 수 없는 세목이다. 도축세는 소와 돼지의 도살에 대하여 과세하며 세액은 가축의 시가의 10/1000이다. 도축세는 지방자치단체 조례에 의해 법정세율인 10/1000이하로 정할 수 있다. 반면 지역개발세는 지역개발과 주민편익시설 확충을 위한 경비에 충당하기 위하여 자연자원을 활용하는 사람이나 자원을 개발하는 자에게 부과되는 목적세이다. 도지사는 조례가 정하는 바에 의해 표준세율의 50/100범위 내에서 가감할 수 있다. 지방에서 소비관련세는 세원의 이동성 때문에 미미한 실정이고 담배소비세와 주행세에서 살펴보듯 대통령령에 의해 일률적인 세율을 부과하는 실정이다.

지방세법 제229조 제3항,(2008. 3. 21), 지방세법 시행령 제173조의 2(2008. 6. 25), 지방세법 제196조의 17 제2항(2008. 3. 21)

지방세법 제234조의 2, 제1항.

지방세법 제234조의 2, 제3항.

(2) 지역개발세

1992년부터 시행된 지역개발세는 각 지역의 특성에 맞는 세원을 개발한다는 취지에서 도입된 제도이다. 또한 지역개발세는 광역자치단체의 목적세로 지역균형개발을 위한 재원확충의 명분을 가지고 있으며 과세대상이 되고 있는 자원개발이나 컨테이너사업이 지역에 외부 불경제를 안겨주기 때문에 그에 대한 보상의 의미도 가지고 있다. 주로 발전용수, 지하수, 지하자원, 컨테이너 등을 과세대상으로 하고 있다. 도지사는 조례가 정하는 범위 내에서 50/100을 가감 조정할 수 있다. 현행 지역개발세에 탄력세율을 적용하는 지역개발세로서는 부산의 컨테이너세, 강원도와 충청도의 발전용수에 대한 조세, 제주도의 지하수에 대한 조세 , 강원도와 충청북도의 지하자원에 대한 조세 등으로 이 세목 역시 적용자체가 미미한 실정이다. 또한 지역개발세는 실제의 세금 부담자가 세금을 징수하는 광역자치단체의 주민이 아닐 가능성이 높아 조세수출(tax exporting)현상이 이루어지는 세목이라 할 수 있다. <표 3>에서 보듯이 지역개발세의 전국 총규모는 501억여원이고 그에 따른 보통교부세 인센티브 규모는 185억여원이다. 실질적으로 부산의 컨테이너세가 지역개발세 세수의 거의 대부분을 차지하고 있다.

지방세법 제257조 제2항

<표 3> 지역개발세 현황(지역개발세, 인센티브)

단위: 백만원

구 분	기준 세액(A)	적용 세액(B)	부과 물량(C)	지역개발세 (A×C)	인센 티브 (B-A)×C
부산 (컨테이너세)	1TEU당 15,000	1TEU당 20,000	3,340,355 TEU	50,105	16,702
강원(발전용수)	10㎡당 1원	10㎡당 1.5원	10,511,887 (용수량 천㎡)	10	526
충북(발전용수)	10㎡당 1원	10㎡당 1.5원	11,607,380 (용수량 천㎡)	17	580
제주(지하수)	100/㎡원	150/㎡원	132,567 (채수량 ㎡)	13	7
강원(지하자원)	광물가액의 0.1%	광물가액의 0.15%	428,551,354	43	740
충북(지하자원)	광물가액의 0.1%	광물가액의 0.15%	128,426,931	13	644
합 계				50,201	19,199

자료) 보통교부세 산정내역, 행안부, 2005.

(3) 적용상의 문제점

① 조세저항

소비관련세제의 탄력세율적용으로 인한 지방자치단체 간 세율의 차이는 주민들의 조세저항이 그다지 없을 것이다. 소비세는 직접 과세되지 않으므로 실부담자에게 그 부담이 잘 느껴지지 않기 때문이다. 그러나 지나친 지방자치단체간의 세율의 차이는 세부담의 불공평한 측면에서 조세저항이 나타날 수 있다. 지역개발세는 그 지역만의 자연자원이나 자원의 개발에 부과되는 세금이므로 부담자가 타 지역 주민이 되는 조세수출 현상이 가장 우려되는 세목이다. 따라서 타 지역 주민에 의한 심각한 조세저항이 야기될 우려 또한 배제할 수 없다. 어떤 경우에서든 정도에는 차이가 있으나 조세에 대한 저항은 당연한 것이다. 그러나 지역개발세의 경우는 특정지역의 자연자원이나 자원의 개발에 부과되는 세금이며 지역간 자연자원에 뚜렷한 차이가 있으므로 다른 지역의 자원을 활용함으로써 대체될 가능성이 비교적 낮은 세금의 종류라 볼 수 있다. 즉 특정지역의 고유한 자원을 사용하거나 개발하는데 대한 대가로 적용할 수 있는 세금이므로 조세저항을 심각하게 야기한다기 보다 비교적 탄력세율이 적용되기에 그 타당성을 유리하게 적용할 수 있는 세금일 가능성이 높다고 하겠다.

② 조세회피

소비관련세제의 경우 탄력세율적용으로 인한 지방자치단체 간 세율의 차이는 높은 조세회피의 가능성이 우려된다. 지역 실정에 따른 탄력세율적용에 의한 세율 차이는 높은 세율을 부과하는 지방자치단체의 주민들이 세율이 낮은 인근 지방자치단체에서 물건을 구매하는 현상이 발생 할 수 있다. 그러나 지역개발세의 경우는 그 지역만의 자연자원이나 기간시설에 부과되는 세금이므로 조세회피가 그리 용이하지 않다. 조세수출(tax exporting)이 활발하게 이루어지는 경우 특정 공공재의 편익은 해당주민에게 모두 귀착되는 데 비하여 비용은 해당 지역 주민뿐만 아니라 조세수출로 인해 다른 지역주민도 부담하게 된다. 일반적으로 효율적인 지방공공재의 공급수준은 특정 공공재의 총 한계 편익과 총 한계 비용이 일치하는 수준이다. 그러나 조세수출지역 주민은 그들의 총 한계 비용을 초과하는 편익을 조세수출 되는 부분만큼 초과하여 누리게 된다. 따라서 지방자치단체는 해당 공공재의 지출을 자기지역 주민의 후생복지를 극대화하기 위해 한계지출금액으로부터 편익이 해당 지역주민에 의해 부담되는 한계조세금액과 동일한 선까지 지출수준을 확장시키려 하기 때문에 자원배분의 비효율성을 초래하게 된다. 반면 지역개발세는 제조가 가능한 자원에 대한 세금부담이 아니라 한정된 자연자원의 개발에 대한 세금이므로 한계지출금액과 한계조세금액이 같아지는 지출수준을 확장시킬 수 있을지에 대한 의문이 생기며 다만 자원배분의 효율성 측면에서 문제가 다루어져야 한다면 타 지역주민의 지역개발세 비용부담은 그 자원을 개발함으로써 그들 자신이 획득하는 소득에 대해 지불하는 일종의 소득세의 개념으로 보아야 할 것이므로 이런 점에서 탄력세율적용을 통한 조세수출이 자원배분의 비효율성을 초래했다고 보기에 다소의 무리가 있을 수도 있다.

4) 소득관련세

(1) 의의

현행 지방세 체계 내에서 탄력세율을 적용할 수 있는 소득관련세는 주민세와 사업소세이다. 주민세는 인두세(poll tax)적인 성격을 가진 개인과 법인에 대한 정액세인 균등할과 소득세, 법인세 및 농지세의 부가세인 소득할로 구분된다. 주민세 중 균등할은 지방자치단체의 구성원의 일원으로서 부과되는 회비(membership fee)와 같은 성격으로 지역주민들이 지방정부의 공공서비스를 제공받기 위하여 지방세를 부담하게 되는 것이다. 또한 주민세개인균등할은 대도시 중․도시 농촌지역간의 세부담을 차등화 함으로써 사회 정책적 목적달성을 기할 수 있다. 이것은 도시지역에 주민세 부담을 높임으로서 대도시 인구집중과 혼잡을 억제할 수도 있기 때문이다. 주민세는 표준세율의 50/100 범위 내에서 조례에 의해 가감 조정할 수 있도록 탄력세율을 보장하고 있다(김석태, 1995:134). 사업소세는 재산할과 종업원할로 구성되어 있고 재산할은 사업소 연면적 1제곱미터당 250원, 종업원할은 종업원 급여 총액의 5/1000의 세율을 부과하고 있다. 사업소세는 표준세율이하로 세율을 정할 수 있는 탄력세율제도가 도입되어 있다.

지방세법 제176조 제3항.

지방세법 제176조 제3항.

(2) 주민세개인균등할 세율조정 현황

주민세개인균등할은 1998년까지 자치단체별로 1,000-4,500원 이였던 개인균등할 주민세가 1999년부터 시장, 군수가 10,000원 범위 내에서 조례로 정하도록 제도가 바뀌었다. 따라서 시행첫해인 1999년도는 각 지방자치단체에서 적극적인 과세 자율권 행사보다는 타 지방자치단체의 세율결정을 지켜보면서 조정을 하는 등 신중한 경향을 보였으며 그해 3월 서울에서 전년대비 300원을 인상한 4,800원으로 공포하자 그 후로는 5,000원 이하에서 결정하는 추세가 되었다. 165개 대상 자치단체 중 강원도 태백시 등 11개 자치단체는 5,000원으로 조정하여 비교적 세액 인상폭이 컸으나, 3/4분에 해당하는 122개 단체에서 3,000-4,000원 사이에서 세액을 결정했다. 부산, 대구의 조정세율이 4,800원이고 기장군과 달성군이 2,000원인 것은 광역시의 군지역과 읍, 면지역은 시지역과 차등을 두었다 이는 곧 읍, 면지역의 급격한 세부담 인상을 방지하기 위한 배려 정책으로 보아야 할 것이다.

<표 4> 주민세 개인균등할 인상률(1999년)

1998년 주민세 개인 균등할 세액: 서울 4,500원, 인구 50만이상 시 3,000원, 기타 시 1,800원, 군 1,000)

금액 구분	단체수(비율)		단체명
계	165	(100%)
5,000원	11	(7%)	태백시,홍천군, 옥천군 등
4,800원	3	(2%)	서울,부산,대구
4,500원	12	(8%)	인천,광주,포항시 등
4,000원	31	(19%)	울산,수원시,동해시 등
3,600원	5	(3%)	춘천시,원주시, 남원시 등
3,500원	2	(1%)	군포시,옥포시
3,000원	84	(50%)	과천시,양양군,청주시 등
2,500원	2	(1%)	북제주군,남제주군
2,000원	15	(9%)	가평군,충주시,청원군 등

자료) 지방세정연감 ,행안부, 2000.

행정안전부에서 발행한 2001년 보통교부세 산정내역을 보면 주민세개인균등할의 탄력세율은 대부분 지방자치단체에서 활용하고 있다. 표준세율과 동일한 주민세개인균등할을 적용하는 단체는 경기도 과천시 등의 市지역 13개 자치단체와 대구광역시 달성군 등 군지역 13개 자치단체로 총 26개이고, 표준세율 이하의 주민세개인균등할을 적용하는 단체는 충북 충주시, 전남 광양시 등 단 2곳에 불과하다. 행정안전부는 기준재정수입산정에 있어 주민세개인균등할이 표준세율 이상을 적용하는 지방자치단체에 있어서는 표준세율 이상의 증액분을 기준재정수입에서 차감하여 교부세 인센티브를 부여하고 있다. 그 규모는 주민세개인균등할 607억 7000만원 중, 약 19.5%에 해당하는 119억 3000만원에 해당한다(불 교부단체 인센티브도 포함).

<표 5> 주민세 개인균등할 인상률(2000년)

전국최저기준세액: 광역시 4,000원, 시 지역 3,000원, 읍면지역 2,000원

인 상 률	서울시	광역시	시	군	합 계
계	1	6	73	91	173
150%이상				15	15
100%이상-150%미만				3	3
50%이상-100미만			12	59	71
0%-50%미만	1	6	59	14	80
기준세율이하			2		2

자료) 보통교부세 산정내역, 행안부, 2001.

(3) 적용상의 문제점

① 조세저항

주민세개인균등할은 세율의 차이는 기본적으로 각 지방자치단체의 공공서비스 수준과 비용측면에 대한 암묵적인 고려가 반영된 것이라고 할 수 있다(원윤희, 1994). 주민세개인균등할은 인두세적인 성격을 가짐으로 큰 조세저항을 예상할 수 있으나 우리나라의 경우 균등할의 실질부담이 적어서 탄력세율적용에 의한 조세저항은 그다지 크지 않을 것으로 예상된다. 주민세의 대부분을 차지하고 있는 소득할은 국세인 소득세와 법인세의 부가세로 되어 있고 많은 경우 원천징수 되기 때문에 지방자치단체에 대한 직접적인 조세저항은 약할 것이다(김석태, 1995 ; 137-138). 하지만 현행의 법인세 제도 하에서 가족 경영체제를 갖는 회사에서는 조세부담을 줄이기 위해 영업이윤을 월급의 형태로 지불하든가 사내유보 등의 변칙적인 운영을 하고 있다. 특히 사내유보에 의해 발생하는 자본이득에 대해서는 상대적으로 낮은 세율이 적용되고 있다. 법인은 상법상 최소 자본금인 5천만원이면 설립이 가능하며 “소기업 및 소상공인 지원을 위한 특별조치법(제8조의 2)”이라는 법에 의해 5천만원미만의 금액으로도 설립이 가능하므로 비교적 규모가 크지 않은 법인의 경우 자본이득에 대해서는 아예 소득세를 부과하지 않거나 부과하더라도 보통의 소득보다 낮게 세율을 적용하는 현행의 법인세 하에서 조세회피의 가능성은 비교적 높다고 볼 수 있다. 따라서 탄력세율 적용을 통한 지방세원의 확충효과를 미미하나마 기대할 수 있을 것이다.

② 조세회피

주민세개인균등할은 각 지방자치단체별로 다른 세율을 적용하고 있지만 절대적으로 금액의 차이가 적어서 주민세를 회피하기 위한 목적으로 거주지 이동은 찾아보기 힘들 것 같다. 따라서 주민세개인균등할 부담의 차이로 인해 조세회피 현상은 없을 것 같다. 반면 법인에 대한 균등할은 5만원에서 50만원이므로 탄력세율적용에 의해 조세부담의 차이가 기업입지에 영향을 미칠 수도 있다고 볼 수 있다. 그러나 법인의 규모에 비해 볼 때 부담액의 절대액 차이가 적기 때문에 그 영향은 그다지 크지 않을 것이다(김석태, 1995 ; 137). 지방세 체계 내에서의 소득관련세의 탄력세율적용은 해당 지방자치단체의 선호나 특성의 차이를 세율을 통해서 반영함으로써 자원배분의 효율성을 기할 수 있다는 이론적인 장점은 가지고 있다. 하지만 현재 활용되고 있는 주민세개인균등할과 사업소세는 전체 지방세수에 차지하고 있는 비중이 극히 미미한 실정이다. 따라서 이런 세목에 탄력세율을 적용하여도 실질적으로 지방세원의 확충효과는 미약할 수밖에 없다. 또한 지방자치단체가 이동성이 높은 과세대상에 조세를 부과할 때 나타날 수 있는 조세경쟁(tax competition)의 문제를 고려해야 한다. 조세경쟁이란 지방정부가 특히 자본활동을 자기의 관할지역으로 유치하기 위하여 세율을 경쟁적으로 낮추는 현상을 말한다. 이런 조세경쟁은 일반적으로 지방정부가 그들의 조세에 관한 의사결정이 기업의 입지에 관한 의사결정에 영향을 준다는 사실을 인식하고 있기 때문에 일어나는 것이다. 지방정부가 세율을 낮추면 그와 비례하여 공공서비스를 위한 지방정부 지출 또한 줄어들게 된다. 공공서비스가 기업활동에 편익을 주는 한 이와 같이 낮아지는 공공서비스는 낮은 조세로 인한 입지상의 이익을 상쇄한다. 그러나 만약 모든 지방정부가 자본을 유치하기 위해 조세경쟁을 치열하게 전개하면 모든 지방정부의 공공지출수준이 최적수준을 밑돌 것이며 결국 지역적 공공서비스의 산출수준은 효율적인 수준보다 낮아진다. 즉, 현실적으로 분권화된 정부 사이에서 조세경쟁이 광범위하게 존재하게 되면 이러한 경쟁은 공공서비스의 산출을 효율적인 수준에 미치지 못하는 유인을 제공하게 되는 것이다. 또한 탄력세율을 통해 세율이 낮은 지방정부로의 이동에 민감한 계층은 서민층과 기업이라 할 수 있다. 따라서 비교적 세율이 높은 지역은 공공서비스의 제공 등을 통해 오히려 부유층이 거주할 수 있는 유인을 제공할 수 있다고 본다. 따라서 조세경쟁을 통해 모든 지방정부가 최적수준을 밑도는 공공지출을 한다기보다 부분적으로 지방정부가 최적수준을 밑도는 공공지출을 할 가능성이 있으며 이를 통해 계층간 분화가 더욱 심화될 수도 있을 것이라는 점이 지적될 수 있을 것이다.

이에 대해 McLure는 조세경쟁에 의한 지방정부의 재원부족으로 인해 지방공공재가 과소 공급되는 이유는 세원의 이동이라기보다는 조세를 사업용 자산 등 이용 가능한 세원에 부과하는 것이라 보고, 지방정부가 공공서비스의 혜택을 잘 반영할 수 있는 재산이나 소득 등에 조세를 부과함으로서 지방공공재의 효율적인 공급수준을 유지할 수 있다고 주장한다. 또한 McLure는 지방정부간의 조세경쟁은 시장에서와 마찬가지로 사적이익을 추구할 가능성이 있는 정치가나 관료들의 형태를 제약하고, 비용절감이나 생산성 향상을 촉진할 수 있는 압력수단으로 작용할 수 있다고 주장한다.

Ⅴ. 탄력세율의 미활용과 활용을 위한 정책

지금까지 살펴본 봐와 같이 탄력세율제도는 지방세법상으로는 상당한 수준의 세율결정권을 지방자치단체에게 부여되어 있다고 보여 진다. 그러나 실질적으로 위에서 언급한 것처럼 탄력세율적용에 따른 지방자치단체간의 세율의 차이는 조세저항, 조세회피, 조세수출 등의 문제를 야기 시킬 수 있고 조세의 배분적 효율성이라는 불합리한 요소를 내포하고 있다. 결과론적으로 지방세 체계 내에서의 활용되는 탄력세율제도는 주민세개인균등할과 지역개발세 정도에 지나지 않고 있다. 그렇다면 활용도가 낮은 이유를 조세론적 측면과 정치적 측면 그리고 제도적 측면에서 탐색해 보면 다음과 같다.

1. 미활용 원인

1) 조세론적 측면

우선 조세론적인 관점에서 미활용 이유를 제시하면 첫째, 탄력세율 활용으로 발생할 지방자치단체간의 조세경쟁이나 세원의 이동, 세수의 영향 등 경제적 효과에 대한 불확실성의 문제이다. 탄력세율의 활용으로 인접자치단체보다 높은 다른 세율을 부담하게 되는 경우 세원이 조세부담을 회피하기 위해 타 지역으로 이동함으로써 세수입이 증가하지 못하거나 장기적으로는 오히려 감소할 가능성이 있다. 또한 세원의 이동가능성은 자치단체 간 조세경쟁을 야기함으로써 오히려 지방자치단체들의 세수를 감소시킬 우려가 있다(원윤희, 1994:38). 둘째, 탄력세율제도의 활용은 과세지역내의 주민이 세금을 부담하지 않고 타 지역 주민에 의해 세금이 부담되는 조세수출(tax exporting)의 문제를 심화시킬 수 있다. 모든 지역에서 동일한 조세수출 능력을 가지고 있다면 조세수출에 의한 지역간 형평성의 문제는 생기지 않을 것이다. 그러나 우리나라는 세원이 불균등하게 분포되어 있고 특히 지역개발세와 같은 세목은 특정지역만이 보유한 천연자원이나 기간시설에 대하여 과세하기 때문에 지역간 조세능력차이가 클 수밖에 없다. 조세수출이 활발한 지역은 그 지역에서 공급되는 공공재의 가격은 진정한 가격보다 낮게 책정되어 공공재의 수요가 과도하게 된다. 이는 조세수출지역에서는 자원배분의 비효율성을 초래하고 조세를 부담하는 타 지역과는 형평성의 문제를 초래한다.

2) 정치적 측면

첫째, 지방자치단체장이나 지방의원들이 세율 인상에 대한 비난을 의식하지 않을 수 없는 것은 그 지역만의 높은 세율을 적용할 경우 주민의 조세저항과 연결될 가능성이 반드시 있다는 사실을 인식한다면 정치적인 측면을 고려하지 않을 수 없다. 이를테면 주민의 조세저항을 무마하기 위해서는 세율 인상에 의한 부담 이상으로 지방자치단체가 많은 서비스 혜택을 준다는 것을 주민에게 이해시켜야 한다. 하지만 일반적으로 주민들에게 추가적인 조세부담은 직접적으로 인식되는 반면 조달된 재원에 의해 공급된 추가적인 서비스의 편익은 간접적으로 인식되기 때문에 세율의 인상은 정치적으로 큰 부담일 수밖에 없다. 지방자치단체장의 입장에서 과제자주권의 활용은 소신 있는 공공서비스 제공을 위한 정책이 되기보다는 가장 인기 없는 정책으로 전락될 수밖에 없는 것이 현실이다.

둘째, 세금 부담자인 주민들에게는 탄력세율활용에 의해 세율이 인근 자치단체보다 높을 경우 조세저항은 필연적이다. 부유한 지역의 경우 낮은 세부담으로 공공서비스에 대한 혜택을 더욱 많이 제공받을 수 있는 반면, 경제적 여건과 사회적 환경이 열악한 지역의 경우 같은 수준의 공공서비스를 제공받기 위해서는 높은 세부담을 감수해야 한다. 이는 부담 평등의 견지에서 볼 때 주민들에게 인접자치단체와의 세율차이에 의한 부담의 증가는 그다지 바람직한 것이 아니다. 또한 지역 언론이나 시민단체 입장에서는 민선단체장 시대에 선심성 사업의 증가에 의한 무분별한 재정운영에 의한 세부담의 증가는 엄청난 비난의 대상이 될 뿐만 아니라 주민들에게 있어 엄청난 고통을 안겨줄 것이다.

선진국의 경우 광범위하게 인정된 지방의 과세자주권을 제한하기 위해 미국의 캘리포니아 주헌법의 proposition 13이나 메사츄세츠주헌법의 proposition 2½, 그리고 영국의 UBR(uniform business rate)과 같은 조치들이 있다.

3) 제도적 측면

제도적 측면은 지방자치단체가 탄력세율의 적용으로 지방세수를 증대시키는 경우 중앙정부로부터의 이전수입이 감소될 우려가 있다는 것이다. 현행 보통교부세 배분방식은 기준재정수입 산정에서 표준세율을 적용함으로써 지방의 조세노력이 지방교부세액 감소로 이어지지 않도록 하고 있다. 그러나 우리나라의 기본적인 지방교부세 배분방식이 지방의 자체수입이 늘어나는 경우 교부세액이 줄어드는 방식이어서 지방의 자체 수입노력을 저해하는 방식으로 설계되어 있다. 이런 문제를 해소하기 위하여 최근 보통교부세 배분에 있어서 탄력세율을 활용하는 지방자치단체에 대해 별도로 기준재정수입 산정에서 배려하는 인센티브제를 도입하고 있다.

2. 활용유도를 위한 정책과 문제점

1) 활용유도를 위한 정책

행정안전부는 2001년 보통교부세 산정에 있어 지방자치단체의 건전재정운영 및 자구노력 유도를 위한 인센티브를 종래 8종에서 11종으로 확대강화 운영하고 있다. 11개에 평가항목 중에서 자치단체의 탄력세율 활용 유도를 위한 인센티브를 부여하는 항목으로는 주민세개인균등할 인상과 지역개발세 탄력세율 적용 항목이다. 주민세개인균등할의 활용 유도를 위해 주민세개인균등할이 동일한 단체 평균보다 높은 단체는 인센티브를, 낮은 단체는 역 인센티브를 부여하고 있다. 실제 인센티브 교부에서 동일한 단체 전국 최저 개인균등할 기준세액에서 당해단체 개인균등할 기준세액을 공제한 후 개인균등할 부과인원을 곱하여 인센티브를 부여하고 있다. 2001년 보통교부세 산정에 있어 주민세 개인균등할 인센티브 규모는 주민세개인균등할 607억 7,000만원에 약 19.5%를 차지하는 119억 3,000만원에 이르고 있다. 지역개발세 탄력세율 인센티브는 자치단체가 기준세율의 50% 범위까지 가산적용이 가능한 탄력세율 적용을 장려하기 위한 것으로 탄력세율 적용으로 증액된 세수의 일정분을 기준수입에서 공제하여 인센티브를 부여하고 있다. 따라서 컨테이너의 경우 1Teu당 15,000원, 발전용수의 경우 10㎥당 1원, 지하수의 경우 온천수 1㎥당 100원, 지하자원의 경우 채광된 광물가액의 0.1%를 초과하는 부분에 대해 인센티브를 부여하고 있다. <표 3>에서 살펴보았듯이 지역개발세 탄력세율적용에 따른 인센티브규모는 총 지역개발세 501억 8,000여만원에 약 37%에 이르는 180억 5,000여만원에 이른다.

건전재정 인센티브의 세부항목은 기준재정수요액 반영사항으로는 지방공무원 정원감축, 사무보조 일용인부 절감, 경상경비 절감, 상수도 요금 현실화, 읍면동 통합유도, 지방청사관리 적정화 등 6개 평가항목과 기준재정수입액 반영사항으로는 지방세 징수율, 주민세 개인균등할 인상, 종합토지세 과표현실화, 지역개발세 탄력세율, 사용료․수수료 현실화 등 5개 항목이다.

2) 문제점

(1) 인센티브 정책의 문제점

현재 활용되고 있는 주민세개인균등할이나 지역개발세의 문제점은 인센티브 적용시 주민세개인균등할 총금액보다 인센티브로 인한 수입 감소 규모가 크게 되는 모순이 발생할 우려가 있는가 하면 인센티브 적용규모가 너무 커서 기준재정수요의 의미를 잃게 하고 있다. 또한 보통교부세의 보상 인센티브가 확대될 경우 보통교부세의 주목적인 재정형평화효과의 감소우려가 있는가 하면 보통교부세의 인센티브가 조건부 보조금(matching grant)과 유사하게 운영되어 지방재정자주권을 약화시킬 수도 있다.

2000년 보통교부세 산정내역을 보면 구미시의 경우 주민세 총액 304억원중 개인 균등할이 9억원인데 인센티브가 4억원(감)이고, 수원시의 경우 주민세 총액 540억원중 개인 균등할이 16억인데 비해 인센티브가 32억원(증) 규모에 이른다.

(2) 인센티브의 효과성

행정안전부는 주민세개인균등할을 전국 최저 기준세액보다 높게 적용하는 단체에 대하여 인센티브를 부여하고 있다. 인센티브의 총 규모는 119억원이며 불교부단체 서울특별시가 27억원, 불교부단체 시지역이 15억원을 차지하고 있다. 여기에 역 인센티브 규모인 0.7억원을 차감하면 순수하게 적용되는 인센티브 규모는 76억원이다.

<표 6>에서 살펴보듯이 경기도내 기초자치단체의 주민세개인균등할 인상평균은 불교부단체가 교부단체보다 높다. 인센티브의 효과성이 있다면 불교부단체와 교부단체의 인센티브 부여에 따른 차이가 있어야 하겠지만 유의확률을 볼 때 불교부단체와 교부단체사이에 조세노력의 차이가 그다지 없다고 볼 수 있다.

여기서 경기도내 기초자치단체만을 대상으로 검정을 실시한 이유는 경기도에만 불교부단체가 교부단체가 동시에 존재하기 때문이고, 광역자치단체를 불 교부단체(서울)과 교부단체(부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산)나눠서 T-검정을 실시하지 않은 이유는 불 교부단체의 검정대상 제한 때문이다. 참고로 광역 불 교부단체 주민세 개인균등할 인상평균은 20.0000이고 광역 교부단체 인상평균은 12.9176이다.

<표 6> 경기도내 기초자치단체 주민세개인균등할 인상 T검정

김석태․현승숙(2001), “보통교부세 인센티브제도의 효과성 분석”, working paper

교 부 여 부	N	평 균	유의확률(양쪽)
불교부단체	8	29.1637	.357
교부 단체	15	23.3313

참고) 경기도내 기초 불교부단체(수원, 성남, 안양, 부천, 안산, 고양, 과천, 용인), 경기도내 기초 교부단체(의정부, 광명, 평택, 동두천, 구리, 남양주, 오산, 시흥, 군포, 의왕, 하남, 파주, 이천, 안성, 김포)

Ⅵ. 탄력세율 활용의 Dilemma

진정한 민주주의 실현방안의 지방자체제하의 규범적인 입장에서 볼 때 지방자치단체의 과세자주권은 신장되어야 할 권리임에 틀림이 없다. 지방자치의 입장에서 볼 때 당연한 것이고 지방분권을 통한 자원배분의 효율을 기하기 위해서도 필연적으로 요구된다. 하지만 탄력세율의 활용은 지역 간 세율 차이를 발생하게 하고 그 세율의 차이는 세원의 이동을 초래하여 자원배분의 비효율을 야기할 뿐만 아니라 稅부담의 형평성 측면에서도 바람직하지 않은 측면이 있고 또한 몇몇 조세의 경우 조세수출이 발생하여 자원배분의 비효율성을 결과를 가져올 수도 있다. 각기 지방특성과 정치적인 측면에서 탄력세율제 활용이 그다지 쉬운 것이 아님은 우리의 현실이다. 결국 지방재정이 열악할지언정 지방자치단체장이나 지방의원들이 세금을 인상시키는 인기 없는 정책을 시행할 의지를 찾아보기는 어렵다. 더불어 지역 언론이나 시민단체, 그리고 주민들의 지방세 인상에 대한 저항도 만만치 않을 것이다. 탄력세율제도가 보다 적극적으로 활용되기 위해서는 지방재정에 대해서 지방이 스스로 책임소재를 분명히 하는 시스템을 도입하지 않는 이상 쉽지는 않다. 특히 중앙정부로부터의 의존재원 비중이 과도한 체제에서는 자체의 수입을 증가시키기보다 중앙에 의존하는 성향을 보일 것이기 때문에 더욱 그러하다. 단기적 대안으로 탄력세율제도를 활용하여 추가적인 재원을 확보하는 지방자치단체에 한해 일정비율의 대응교부금을 지불하는 등의 유인책도 필요하다고 할 수 있다. 하지만 장기적인 관점에서 볼 때 지방자치단체들이 주민선호에 따라 자주적으로 재원을 확보하여 서비스를 제공하며 그러한 과정에 대해서 선거 등을 통하여 평가받는 체제가 확립되는 것이 가장 바람직하다고 할 수 있다. 지방세는 지방정부의 궁극적인 자주재원이고 지방은 지방 실정에 맞는 지방세를 가질 필요가 있다. 현행법상 허용된 가장 중요한 과세자주권이라 할 수 있는 탄력세율제도는 제도로서의 가치는 매우 높다. 하지만 현행 지방세법상 보장된 탄력세율제도는 지방자치단체가 활용을 ‘안 하는 것’이 아니라 ‘못하는 것’이라 보는 것이 보다 옳은 판단일 것이다. 이런 관점 면에서 현재의 우리나라 탄력세율제도는 중앙정부가 지방자치단체에게 선사한 허울 좋은 장식품에 불과하다고 하겠다. 지방세의 탄력성 유지는 재정의 적합성과 안정성을 강화하기 때문에 재정관리의 다양화와 재정구조 발전적 차원의 중앙정부의 내적인 이전, 경쟁, 협력이 선행되어야할 사항이다. 그리고 조세의 구조적 측면에서 비추어 보면, 자본과 노동의 이동, 소득세 및 세금종류를 국가가 적용할 수 있느냐는 역량의 문제이고 보면, 현실적으로 지방정부는 오로지 재산세 재정수입에 의존하기에 중앙재정이 우선적으로 발전적이며 다양한 소득세의 세금구조에 적합한 모습을 갖추어야 과세자주권을 확보한 진정한 지방자치제가 실현될 것이다.

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김영오(金榮五): 경북대학교 대학원에서 박사학위를 취득(행정학박사, 2006, 지방정부 공공서비스의 주민만족도 평가 : 대구광역시를 중심으로)하고 현재 영남외국어대학 경찰경호행정과 교수로 재직하고 있다. 학문적 주요 관심분야는 공공관리론, 도시행정, 행정이론, 정책평가 등이며 주요논문으로는 ‟지방정부 공공서비스 질이 성과에 미친 영향ˮ(2004), ‟지역주민의 치안서비스 참여요인에 관한 연구ˮ(2003), “공공서비스에 대한 주민만족도 평가 사례연구”(2007), ‟주민만족도 평가에 관한 실증적 연구ˮ(2008)등이 있다. 주요활동으로 법무부 대구구치소 정책자문위원, 대구지방경찰청인권위원, 한국정부학회, 대한지방정부학회, 한국지방자치학회, 한국도시행정학회, 대한지방자치학회 회원이다.

<E-mail: yokim0554@hanmail.net/논문접수일: 2008. 7. 31/심사개시일: 2008. 9. 18/심사완료일: 2008. 11. 24>

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