주택공급정책에 대한 시차론적 분석:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 215～238

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서울시를 중심으로*

* 이 논문은 진양기(2008)의 「우리나라 역대 정부 주택정책의 시차적 접근」, 서울대 석사논문을 기초로 발전시킨 것임.

** 제1저자

A Study of Housing Policy from a Time Perspective:

The Case of Seoul Metropolitan City

임 도 빈**

진 양 기

이 현 국

본 연구는 주택정책이 끊임없이 실패를 반복해 오고 있는 원인을 시차에서 찾고 있다. 주택은 건설되어 공급되기까지 시차가 존재하기 때문에 현재 공급량을 결정할 때는 그것이 실제로 공급될 미래의 수요량을 고려하여 공급하여야 한다. 지방자치단체인 서울시의 주택 인허가를 대상으로 공급량을 통계적으로 분석하였다. 분석결과, 실제로는 미래의 수요량을 고려하지 않고 현재의 공급량을 결정하였음을 알 수 있었다. 또한 주택공급량의 결정에 전기의 주택가격의 변화가 큰 영향을 줄 것이라 가정하고 분석한 결과 주택공급량에 전기의 주택가격의 변화는 뚜렷한 영향을 주지는 않는 것으로 나타났다. 이보다는 오히려 각 정부의 주택정책의 기조에 따라 큰 영향을 받는 것으로 나타났다.

주제어 : 시차, 주택, 주택공급정책

Ⅰ. 서  론

행정은 단기적 시각에서 국민의 요구에 영합하는 포퓰리즘적 체제가 아니라 국민의 행복을 위한 준비자, 예견자가 되어야 한다. 대의 민주주의 과정에서 국민의 선호를 파악하고, 이를 정책과정에 반영하는 것은 매우 중요한 일임에 틀림없다. 하지만 그렇다고 해서 정책에 대한 시계적 제약(constraints of time horizon)을 고려함이 없이 국민의 요구에 인기 영합적으로 반응해도 된다는 것은 아니다. 지금까지의 많은 정부정책의 실패는 여론에 따라 변화되는 대증적 처방 때문이었다.

주택공급정책에 대한 시차론적 분석

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

이러한 이유로 시간관점에서 행정과 정책을 정의할 필요가 있다. 임도빈(2007; 4)은 행정은 ‘국가전체의 안위와 번영을 이루는 범위 내에서 국민들 각자가 시간의 흐름선상에서 자기가 하고 싶은 일(특히 행복을 느끼는 것)을 마음껏 할 수 있도록 해 주는 것’이고, 정책은 ‘국민생활에 있어 한 시점에서 다른 시점사이에 무엇인가 변화를 이뤄내는 것’으로 보고 있다. 즉, 시간의 흐름선상에서 국민들이 자신의 행복을 극대화할 수 있도록 도와주는 것이 행정이고, 따라서 국민들의 행복을 극대화하기 위해서 필요한 것들을 정부는 시의 적절하게 공급해 주어야 한다. 시의 적절한 공급을 위해서는 정책수립의 시점과 정책의 효과가 나타나는 시점간의 시차에 대한 고려가 반드시 필요하다. 만일 미래 시점에 대한 고려 없이 단기적인 시계만을 가지고 정책을 수립한다면 정책은 의도한 효과가 있을 수도 없으며 오히려 많은 부작용을 초래할 수도 있다. 특히 국민의 생명과 안전과 직결되거나 의식주와 같은 필수품에 대한 정책의 수립에서는 시차에 대한 고려가 반드시 필요하다. 해마다 반복되는 인재(人災)에 의한 홍수피해의 경우 정부정책에서 시차가 얼마나 중요한지를 보여주는 단적인 예가 될 것이다. 장마철이 다가오는데도 완공되지 못하고 공사가 계속되던 제방이 결국 붕괴되어 더 많은 인명과 재산의 피해를 가져오는 경우를 우리는 그동안 보아왔다. 주택정책의 경우도 인간생활의 세 가지 기본요소중 하나인 주거지를 다룬다는 점에서 시차에 대한 고려가 매우 중요한 의미를 가진다. 그러나 지금까지의 주택정책은 시차를 고려하여 시장을 움직이는 것이 아니라 오히려 시장의 움직임을 따라가는 전시행정이라는 비난을 받아왔다. 따라서 이러한 정책은 그 의도하는 효과를 가져오기 보다는 시장의 혼란을 가중시켰다는 주장이 계속 제기되고 있다. 예를 들어 미래의 수요에 대응하여 정책을 펼치기 보다는 경기활성화를 위한 수단으로서 이용하거나 단기적인 가격의 변동에 대처하기 위한 목적으로 대규모 개발 사업을 추진하였다. 특히 가격의 상승시기에 여론의 질타를 받으면, 임기응변식으로 공급한 대규모 개발 사업은 실제로 주택 가격을 낮추기 보다는 투기를 조장해 주택가격 상승을 부채질 했다는 비판이 있다.

특히 1997년 외환위기 극복을 위해서 규제완화대책, 주택경기 활성화를 위한 자금지원방안 등을 통해 경기를 부양시키고자 노력했으며, 결과적으로 경기가 회복되기는 하였으나 2001년 이후의 부동산 가격상승의 원인이 되기도 하였다.

오정석(2005)의 연구결과를 보면 주택공급의 증대로 인해서 가격이 하락되기 보다는 오히려 가격의 상승률이 더 커진 것을 볼 수 있다.

특히 주택공급은 수요가 있다고 하여 즉시 할 수 있는 것이 아니고 몇 년 이상의 시차(time lag)가 존재한다. 따라서 본 논문은 주택 정책이 건설완공시점의 수요량을 얼마나 고려하여 정책을 시행했는가를 살펴보고, 주택가격과 주택공급 간의 관계를 살펴봄으로써 주택공급 정책이 시차를 얼마나 고려했는가를 분석해 보려고 한다.

예컨대 정연진(2007)은 주택공급량을 결정할 때 최소 2년 이상이 걸리는 건설기간을 고려하지 않았기 때문에 미래 수요자들의 수요패턴과 동떨어진 주택공급이 이루어져 왔다고 비판하였다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 기본개념: 주택, 주택시장, 주택정책

주택의 개념은 삶을 위한 수단에서부터 경제적 가치까지 다양한 시각으로 고찰될 수 있다. ‘주택'이란 자연적, 인위적 위협으로부터 인간을 보호한다는 은신처의 개념이었다. 그러나 현대사회에서의 주택은 은신처의 개념을 넘어 경제적 재화, 사회적 신분의 상징 등으로 묘사되며 때로는 정치적 이념과도 깊은 연관이 있다(문상현, 2006). 주택의 개념을 어떻게 정의하느냐에 따라 주택정책의 접근방법 역시 달라진다. 주택을 삶의 수단으로 본다면, 주택은 사회구성원 모두가 누려야할 사회재의 한 부분으로 간주되어 사회서비스 관점에서 주택정책의 특성을 띠게 된다. 그러나 주택을 경제재로 본다면, 주택은 수요자와 공급자가 존재하는 시장에서 거래되는 상품으로 간주되어 주택정책도 건전한 시장의 질서를 유지하기 위한 정부의 활동으로 인식된다. 어떠한 하나의 시각이 절대적으로 타당하다고 보기 보다는 주택은 두 가지의 속성을 모두 지니고 있는 것으로 바라보는 것이 합리적일 것이다.

또한 주택정책은 주택의 유형․평형별로 상이하기 때문에 좀 더 상세하게 주택을 구분할 필요가 있다. 소유의 유형별로 공동주택과 단독주택으로 구분할 수 있고, 공동주택으로는 아파트, 연립, 다세대주택이 포함되고, 단독주택에는 일반단독주택과 비거주용건물내주택이 포함된다. 또한 주택을 평형별로 구분해 29평형 미만을 중소평형대로보고, 29평 이상을 중대평형대로 구분하기도 한다. 이런 분류는 단순히 시장의 작동을 자세히 파악하는 하위 개념이기 보다는 정부정책의 특성을 파악하기 위한 특성을 가지고 있다. 특히 서민들이 사용하는 소형이나 임대주택은 사회복지재의 개념을 가지고 있으므로 정부가 적극적으로 개입을 한다. 이 논문은 주택을 중립적인 의미인 주택시장으로 보기로 한다. 주택시장이란 주택서비스를 얻기 위해 소비자가 지불해야 할 가격이나 임대료, 주택을 생산한 공급자의 판매활동, 주택공급 능력, 그리고 주택과 관련된 다양한 요소들이 작용하고, 이러한 요소들이 서로 비교되며, 아울러 이러한 요소 간 상호영향을 주거나 지배하는 거래의 장이다(장성수 외, 2003). 즉 주택시장이란 <그림 1>에서 보는 바와 같이 주택에 대한 수요와 주택의 공급이라는 두 가지 요인에 의해 주택의 거래가 이루어지고 주택의 거래와 가격이 결정되는 추상적인 공간이다. 주택의 수요요인으로는 가족의 생애주기, 현 주택에 대한 불만, 주택선호(교육, 직장, 주거환경)등의 내부적인 요인과 주택가격상승에 대한 기대감, 저금리수준 등의 외부적 요인을 들 수 있다. 주택의 공급요인으로는 경제정책, 인구정책, 주택정책, 주택경기, 소득수준, 이자율, 생산기술과 능력, 예상되는 주택수요 등을 들 수 있다.

참고로 여기에서의 수요와 공급의 개념에 대해서는 유의할 필요가 있다. Burns and Grebler(1977)는 주택시장의 불균형에 대해서 경제학에서 말하는 단순한 수요와 공급의 관계가 아니라, 주거물의 재고(stock of dwellings)와 사람들이 필요하다고 생각하는 주택의 수요량(quantity)간의 불균형으로 설명될 수 있다고 하였다.

<그림 1> 주택시장의 작동 및 구성 요소

* 자료: 하성규(2006)

주택정책은 나라마다 민간주택시장에 대한 정부의 통제여부와 그 정도, 즉 주택에 대한 정부의 책임을 단순하게 시장에 맡기는 접근방법에서부터 주택시장의 불완전성을 전제로 정부가 주택시장에 적극적으로 개입하는 방법에 이르기까지 매우 다양한 형태로 나타나고 있다. 전자는 시장을 자원의 최적분배 및 주택공급을 최대화할 수 있는 수단으로 보는 입장인 데 비해, 후자는 주택을 국가 공공정책에 있어서 가장 이념적이며 정치적으로 가장 결정적인 결과물로 보는 견해이다(김승동, 2000). 우리나라의 경우는 주택시장에 적극적으로 개입하는 정책을 펼쳐왔다. 이러한 이유는 시장이 제대로 작동하지 못하기 때문이기도 하지만 지금까지의 정부정책의 실패로 인한 시장의 불안정성을 시정하고자 하는 이유도 작용하는 것으로 보인다. 하지만 문제는 정부의 계속적인 개입이 불안정성을 시정하기 보다는 오히려 시장을 더욱 불안정하게 만들고 있다는데 있다. 특히 정권의 교체에 따른 이념적 성향의 변동으로 주택정책도 공급위주의 정책과 수요억제의 정책을 반복하고 있는 것이 현실이다.

오정석(2005)은 주택정책을 정책목표와 정책수단으로 구분하고 있다. 정책목표는 경기활성화, 공급확대, 시장안정 및 투기억제로 구분하고, 정책수단은 청약제도 및 분양권, 세제 및 금융, 재개발 및 재건축, 택지공급, 주택건설, 투기지역, 주택거래신고로 구분하고 있다<표 1>. 반면에 Alex F. Schwartz(2006)는 정부의 주택정책의 수단을 직접적인 보조금지급, 세금감면과 모기지론의 사용권한, 부동산 중개업, 집 값 등의 규제로 구분하고 있다.

조무상(2008)은 주택정책을 양적 부족 문제를 개선하기 위한 정책, 부담능력을 제고하기 위한 정책, 주택의 질적 환경을 개선하기 위한 정책 등으로 분류하고, 양적 부족문제를 개선하기 위한 주택공급정책에는 투자효율성 제고, 가격규제 및 배분규제와 같은 제도적 정책과 주택200만호 건설계획과 같은 직접적인 공급정책이 있으나 실제로 연구에서는 주택정책을 정부의 적극적인 개입에 의한 양적 공급정책으로 한정하고 있다. 이러한 다양한 개념들을 가지고 주택정책을 이해해야 한다. 그러나 본 연구는 좀 더 거시적으로 주택의 공급에 어떤 요인이 작용하는가를 구별해 내는 것을 주목적으로 한다.

<표 1> 주택정책의 정책목표와 수단

구분	내용	구분	내용
정책목표	경기활성화	정책수단	청약제도 및 분양권
			세제 및 금융
	공급확대		재개발 및 재건축
			택지공급
	시장안정 및 투기억제		주택건설
			투기지역, 주택거래신고

2. 선행연구의 검토

주택문제에 대해서 행정학적 연구를 한 것은 그리 많지 않다. 주택가격이 문제가 될 때마다 매스컴에서 정부정책을 비판하지만 정작 이에 대한 학술연구는 드문 편이다. 주택가격상승은 정치적 문제가 되었고, 역대 정부가 각종 정책을 시행했기 때문에 이 정책들이 주택가격에 어떤 영향을 미쳤는가에 대한 연구가 일부 존재한다. 예컨대 오정석(2005)은 IMF이후 부동산정책이 아파트매매가격에 미친 영향을 검증한 결과 부동산정책이 아파트가격에 미치는 영향은 지역에 따라 다른 것으로 나타났다. 이 논문에서 분석대상으로 한 주택정책은 1998년 5.22 주택경기활성화정책, 1999년 5. 31 중소형주택공급확대정책, 2003년 10.29 주택시장 안정종합대책, 2004년 6.9 서민복지확대정책이었다. 오직 서울의 강남 아파트매매가격에서 10.29주택시장안정종합대책만이 가격을 안정시켰다는 가설이 통계적으로 유의미하며, 다른 정책의 경우 정책목적과 다르게 아파트가격을 오히려 상승시킨 것으로 나타났다.

같은 맥락에서 서수복(2006)도 규제정책과 완화정책을 구분하여 가격에 미친 영향을 분석하였다. 분석결과 규제정도가 높을수록 아파트 가격은 그 정책목적과 반대로  가격이 상승한 것으로 나타났다. 이를 좀 더 심화시킨 연구로서 정재호(2007)의 연구결과는 부동산 억제정책이 참여정부이전에는 2-3개월 이후 정책목표에 순응하여 부동산 가격을 안정시키는 긍정적인 효과를 가져 오는 것으로 분석되었으나, 참여정부에서는 정책실행 후 7개월이 지나서 미미하게 효과가 나타나 정책효과가 긍정적이지 못한 것으로 나타났다. 시대적 차이에 따라 정책효과가 달라진다는 점을 발견한 것이다.

많은 사람들이 아파트에서 거주하기 때문에 한국 주택정책을 볼 때 이를 주목해야 한다. 서수복(2008)은 부동산정책이 아파트시장에 미치는 영향에 관한 연구에서 1986년 이후의 부동산정책을 조사하여 월별로 정책수준을 평가하고, 정책시행 횟수를 추가하여 정책변수로 사용하여 아파트시장의 반응을 분석하였다. 이 연구에서 부동산정책의 월별시행시기가 아파트가격의 계절별 성․비수기와 비슷한 패턴을 보이고, 평형별 아파트시장이나 강남․강북 아파트시장이 부동산정책에 연결되어 있는 것으로 나타나 부동산 정책이 부동산시장의 상황과 연동되어 작동하는 것으로 분석되었다. 규모별로는 소형아파트 시장은 부동산정책에 순응하는 모습을 보였고, 중대형시장은 정책에 순응하지 않는 것으로 나타났다. 지역별로는 강북․수도권․부산아파트시장은 정책의 목표대로 순응하였으나, 강남․대전․광주 아파트 시장은 정책의도와는 다르게 아파트가격 상승을 가져와 부정적인 반응을 보인 것으로 나타났다.

이상의 연구들은 부동산 정책을 한정된 범위에서 연구하였다는 한계와 부동산정책이 주택가격에 미친 영향을 분석한 것으로서 역으로 주택가격(시장변동)이 정책에 미치는 영향에 대해서는 구체적으로 밝히지 못하고 있다는 한계가 있다. 하지만 이러한 연구들을 통해 주택정책은 정책목표인 가격안정성을 달성하지 못하고 실패를 반복해 왔다는 것을 알 수 있다. 일부 연구들은 시기적 변화를 고려하기는 했으나, 시간(time)을 주요변수로 취급하지 않은 한계를 갖고 있다.

모든 정책은 시간의 연속선상에서 집행된다. 어떤 조건하에서 어떤 정책을 어떤 순서로 추진하느냐가 실질적으로 정책의 효과성에 치명적인 영향을 미치기도 한다(Poliitte, 2008:20-21). 어떤 정책은 단기적으로 보면 새로운 것으로 의의가 있는 것처럼 보이나, 장기적으로 보면 시계추와 같이 동일한 것을 반복하기도 한다. 정정길 외(2005)「행정의 시차적 접근」은 한국행정의 문제를 시차적 측면에서 접근을 시도한 한국 최초의 연구이다. 임도빈(2003b)은 농림부와 정통부 관료들이 얼마나 장기적 안목에서 정책을 수립하고 집행하는가를 연구하였다. 그러나 SOC정책과 같이 장기적 안목이 필요한 정책에 관한 심층연구는 아직 미흡한 수준이다.

주택정책의 경우는 특히 정책의 효과가 나타나는 시간이 다르기 때문에 시차(time lag)에 대한 고려가 중요하다. 시차적 시각은 시간의 다양한 측면을 활용하여 각종 행정과정을 보다 정교하게 설명하려는 것으로, 시간과 관련된 각종 개념이 단순한 맥락이나 상황이라는 포괄적 개념보다 더욱 정교한 설명력을 발휘하는데 유용하다고 믿는 것이다(이달곤, 2005). 하지만 주택정책과 관련해서는 구체적인 시간적 개념틀을 가지고 실증적 분석이 이뤄진 것은 거의 없다. 본 연구의 출발을 위해 포괄적 맥락차원까지도  포함시켜 시간관점에서 그동안 이뤄진 선행연구를 분석하면 다음과 같다.

앞에서 살펴본 것처럼 주택정책의 정책수단은 여러 가지가 존재한다. 하지만 이러한 수단들 마다 정책의 효과가 나타나기까지 걸리는 시간은 모두 다르다. 예를 들어 침체된 주택경기를 활성화시키기 위해 신도시 개발계획을 발표하는 것과 조세를 감면해 주는 수단은 그 효과가 나타나는 시간 간에 차이가 있다. 즉 조세감면의 효과는 단기에 그 효과를 볼 수 있지만, 신도시개발은 정책효과가 나타나기 까지는 장기간의 숙성의 시간이 필요한 것이다.

문민정부출범시점인 1992년부터 참여정부까지의 주택정책을 정권별로 구분하여 거시지표와 토지가격의 동향, 주택부동산 시장의 가격동향 및 건설실적의 추이를 논의한 연구를 주목할 만하다. 장성수(2005)의 연구결과 밝혀진 가장 큰 문제점은, 물론 부분적으로는 국민들의 주택소비수준의 향상이 있었으나, 근본적으로는 각 정권이 종합적인 주택비전을 제시하지 못했다는 점이다. 그 이유로는 5년 단임제 정부의 주택정책이 주택이라는 재화의 속성인 장기간의 생산기간을 요구하는 특성에 적합한 장기적인 시각에서 추진되지 못하고 단기적 접근에 그쳤기 때문이라고 해석하고 있다.  하지만 이 연구는 진정한 의미의 시차적 관점으로 보기에는 어렵고, 단순한 시간적 순서에 따른 나열에 불과했다는 단점이 있다.

역시 시차적 관점에서 실증적으로 분석한 것은 아니지만, 시차적 요인을 명시적으로 지적한 연구로는 김현아․ 이승우(2005)의 부동산 대책이 건설 산업에 미치는 영향분석이다. 동 연구에 의하면 수요억제 정책은 가격 상승시기에 발표되며, 이러한 정부정책이 시장에 영향을 미치기까지는 시간이 걸림에도 불구하고 발표직후 가격의 하락이 나타나지 않으면 계속하여 더 강도 높은 대책이 발표되었다. 더구나 시장에 수요억제 정책이 효과를 발휘할 때는 이미 부동산 경기가 침체기에 진입된 경우가 많기 때문에 부동산 대책은 침체기에 효과가 집중되는 특징을 나타내고 있다고 주장하고 있다. 즉, 정책의 주기(cycle)면에서 부합되지 않는 시차문제가 발생하는 것이다. 또한 가격의 상승기에 건축물의 허가가 급증하면서 2～3년 뒤에 공급물량이 급증하게 되고, 바로 이시기에 수요억제 정책의 효과가 나타나면서 가격이 안정세를 나타낸다고 본다. 하지만 주택의 절대적인 양적 부족으로 이러한 정책은 결과적으로 부동산 가격을 상승시키는 요인이 된다고 분석하고 있다. 이 연구는 부동산 정책의 실패에 대해서 시차를 고려해서 관찰했다는 점에서 의미가 있다고 볼 수 있지만 실증적 뒷받침이 미약하다는 한계를 지니고 있다.

김종수․서운규(2006)는 거미집 모형을 이용한 부동산 시장 구조를 실증으로 분석한 결과, 우리나라 부동산 시장의 가격변화에 대한 공급탄력성이 수요탄력성보다 크다는 사실을 발견하였다. 따라서 부동산 시장은 수렴하지 못하고 발산현상이 나타난다고 주장한다. 공급보다 수요가 비탄력적이므로 조세부과와 같은 수요억제정책이 오히려 수요자인 서민의 생활을 더욱 어렵게 할 것이라는 주장을 하고 있다. 이 논문은 가격변화에 대한 공급탄력성이 수요의 탄력성보다 13～24배에 달한다는 사실을 밝히고 있어 중요한 시사점을 제공하고 있으나 수요와 공급의 탄력성 비교가 아닌 주택공급정책이 가격에 얼마나 민감하게 반응하는지에 대한 분석은 수행하지 않은 아쉬운 점이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 주택정책과 관련하여 시차적 고찰을 한 논문은 드물 뿐만 아니라 실증성도 결여되어 있다. 시간적 차원이 중요함에도 불구하고, 이를 객관적 자료를 가지고 분석한 연구가 절실히 요구된다. 이에 이 논문은 시간개념을 행정학연구에 적용시키려는 시도로서 그동안의 주택정책이 과연 얼마나 시간을 고려하여 실행되었는가를 살펴봄으로써, 행정에서의 시간차원이 중요성을 부각하고자 한다.

Ⅲ. 연구 설계

1. 가설

주택시장에서 주택정책은 주택수요와 주택공급을 일치시키는 것으로 이뤄진다. 양자 간에 차이가 크면 클수록 주택정책에는 문제가 있으며, 이 차이가 오랜 기간 지속되면 더욱 바람직하지 못하다. Eric Beinhocker (2006; 106)는 전통 경제학에서 중요하게 다루는 것은 균형상태가 무엇인가이고, 중요한 변수인 시간을 고려하지 않는다고 비판한다. 전통 경제학은 경제가 하나의 균형에서 다른 균형으로 순간적으로 이동하며 균형간의 이행조건은 중요하지 않다고 간단히 가정해 버리는 우를 범하고 있다는 것이다. 마찬가지로 정책결정시점과 정책이 실제로 효과를 가져 오는 시점 간에는 시차가 존재한다. 그렇다면 정책결정시점에 어떻게 정책이 효과를 발하는 시점의 상황을 예측할지가 중요한 문제가 된다. 경제학에서는 미래를 예측하는 방식에 대해서 적응적 기대, 정태적 기대, 합리적 기대의 세 가지 가설을 사용한다. 간단히 내용을 요약하면 다음과 같다.

우선 적응적 기대(adaptive expectation)란 실제 경험을 토대로 미래에 대한 기대를 수정하는 것을 말한다. 즉 과거의 예측치와 현재에 실현값 간에 차이가 있을 경우 그 차이의 일부만큼을 향후의 예측치로 반영함을 의미한다. 따라서 적응적 기대는 과거 경험한 실현값들의 가중치와 같으며, 현 시점에서 가까운 과거의 실현값 일수록 기대형성에 큰 영향을 미친다. 경제주체가 적응적 기대를 가질 경우 경제는 단기균형상태로부터 상당한 기간의 조정과정을 거쳐 장기균형상태로 이행한다.

적응적 기대의 극단적인 형태로 바로 전기의 경험이 미래에 이용된다고 보는 기대형성 방법을 정태적 기대(static expectation)라 한다. 이러한 정태적 기대가설의 대표적인 이론으로는 미국의 계량경제학자 W.레온티예프 등에 의해 정식화된 이론인 거미집 모형이 있다. 이 거미집 모형은 경제변수의 미래 값을 그 변수의 바로 전기의 실제 값과 같다고 예측하는 것이 특징이다. 예를 들어 농산물처럼 생산에 걸리는 시차가 큰 경우에 생산자들은 미래(생산시기)의 가격이 작년의 가격과 같으리라고 예측하고 현재의 생산량을 결정한다는 것이다.

합리적 기대(rational expectation)란 이용가능한 모든 정보를 최적으로 이용하여 형성된 기대를 말한다. 합리적 기대는 경제주체들이 예측을 위해 모든 정보를 이용한다는 것뿐만 아니라 각 정보가 예상하고자 하는 경제변수에 어떤 영향을 줄 것인지를 알고 있음을 전제로 한다. 예를 들어 미래물가에 대한 합리적 기대치는 현재 이용 가능한 정보를 모두 활용하여 형성된 조건부 기대치라고 할 수 있다. 경제주체가 합리적으로 기대를 형성할 경우 단기균형 상태로부터 장기균형 상태로의 이행이 빠른 속도로 이루어진다(김경수․박대근, 2005)

행정학 분야에서는 이러한 기대형성 가설을 적용한 사례는 많지 않다(임도빈, 2007). 하지만 정책결정자가 과연 어떠한 기대형성 방법으로 미래를 예측하고, 정책을 결정하는지를 살펴보는데 있어 이 기대형성 가설은 그 시사점이 크다. 본 논문에서는 가설설정에 있어 이러한 기대형성 모형을 적용하여 보았다. 물론 정확한 의미에서는 합리적 기대형성과는 차이가 있을 수 있다. 한국의 주택정책, 특히 서울의 주택은 만성적인 문제를 안고 있고, 수요자는 적응적 기대를 통해 대응을 했을 것으로 보인다. 즉, 지금까지 주택의 수요자들은 정부정책의 실패를 경험하면서 나름대로 잘 적응한 사람도 있고, 적응에 실패한 사람도 있을 것이다. 본 논문은 정책결정자가 합리적 기대를 충족시키도록 정책을 추진해 나가야 한다는 것이다. 즉, 주택은 가능한 경기활성화와 같은 본래의 목적에서 벗어나는 수단으로 쓰여서는 안 되며, 국민의 필수품인 주택을 안정적으로 공급하는 방향으로 추진되어야 한다는 것이다. 이런 전제하에서, 주택정책의 시차적 측면이 잘 부각될 수 있다.

주택정책의 목표는 경기활성화, 공급확대, 시장안정 및 투기억제 등으로 다양하다고 볼 수 있지만, 실제로 정책목표를 수행하기 위해서 사용하는 수단은 크게 공급정책과 수요의 억제정책으로 나누어 볼 수 있다. 수요의 억제정책도 중요한 정책수단임에는 틀림없지만 본 논문에서는 공급정책을 중심으로 연구를 진행한다. 그 이유는 수요억제정책의 경우에는 정책의 효과가 비교적 단기간에 나타나고, 따라서 실제 수요 억제 정책의 결정시점과 실제 집행간의 시차를 측정하기가 어려웠기 때문이다. 수요정책의 경우, 일정의 선언효과가 더 중요한 작동변수일 수 있다.

주택공급정책에서는 그 정책의 결정시점과 주택이 지어져 공급되는 시점 간에는 시차가 존재한다는 점을 중시해야 한다. 그러므로 합리적인 주택공급정책결정자는 주택정책을 실시할 때, 현재의 수요가 아닌 주택이 실제로 공급될 미래의 수요를 예측해서 정책을 결정해야 할 것이다. 그렇다면 과연 우리나라의 주택정책결정자가 이러한 미래의 수요를 예측하여 공급정책을 펼쳤는지 고찰해볼 필요가 있다. 선행논문에서 검토했듯이 주택정책이 실패한 요인은 여러 가지가 있을 수 있다. 하지만 이러한 시차를 고려하지 않은 주택공급정책의 실시도 주택정책 실패의 주요한 요인일 것이라 생각되어 본 논문의 첫 번째 가설은 ‘주택 공급량은 현재상태가 아닌 미래(즉, 주택이 실제로 지어져서 공급되는 시점)의 주택수요에 대비하여 결정되었을 것이다’로 설정하였다.

가설 1: ‘현재의 주택 공급정책은 미래의 수요에 대비할 것이다.’

만일 미래의 주택수요를 고려하지 않고 주택공급정책을 펼치고 있는 것으로 나타난다면 과연 주택공급정책에 영향을 미치는 요인은 무엇일까를 고찰해 보아야 할 것이다. 항상 주택가격이 상승하면 여론이 악화되고 이때마다 정부는 주택가격을 안정시키기 위한 목적으로 주택공급정책을 발표해왔다. 이러한 주택공급정책의 발표가 실제로 정책의 집행으로 실행되었다는 가정아래 이 논문의 두 번째 가설은 “현재의 주택공급정책은 전년도의 주택가격지수의 변동에 민감하게 반응할 것이다.”로 설정한다. 여기에서 두 번째 가설이 기각된다면 그 이유를 다음 두 가지로 생각해 볼 수 있다. 첫째로는 주택공급정책이 전년도 주택가격지수가 아닌 다른 요인에 민감하게 반응하였을 경우와 둘째로는 두 번째 가설의 가정인 주택공급정책의 발표가 실제로 정책의 실행으로 연결되지 않았을 경우로 생각해 볼 수 있다.  이상의 가설을 요약해 보면 다음과 같다.

가설 2: ‘현재의 주택 공급정책은 과거의 주택가격 지수 변화에 민감하게 반응한다.’

가설1과 가설2는 서로 보완적인 것이다. 주택정책의 시차적 측면을 동전의 양면과 같이 검증하는 것이다. 이 연구는 기존의 실증연구가 전무한 상태에서 이뤄지므로 나름대로 가설들을 검증하기 위해서는  주요 개념들에 대한 정의가 필요하다. 새로운 개념정의를 통해 조작적 정의를 내림으로써 정밀하고 객관적 분석을 할 수 있게 된다.

- 주택공급량: 인허가 호수(戶數)

주택은 재고와 새로운 추가 공급부분이 있다. 이 연구는 주택공급이 제대로 이뤄졌는가를 보기 때문에 추가공급부분이 중요하다. 그런데 이의 측정이 쉽지 않다. 주택공급정책의 실적으로 국토해양부는 주택건설실적을 발표하고 있다. 이 주택건설실적은 실제로 완공되어 공급된 양이 아닌 인․허가된 주택의 호수를 사용하고 있다. 주택건설실적이 정부에 의해서 공급된 양과 민간이 공급한 양을 모두 포함하고 있기 때문에 정부의 주택공급정책의 결과라고 보기는 어려운 점이 있는 것이 사실이다. 하지만 본 연구의 대상인 서울 지역은 주택의 공급에 필요한 택지에 대한 규제가 심하고, 환경영향평가를 받아야 하는 등 건설허가요건이 까다롭다는 사실을 고려한다면 정부정책에 따라서 주택공급실적(인허가 건수)이 달라질 수 있음을 알 수 있다. 또한 정부의 직접적인 공급량이 2005년에도 전체의 30%이상이나 되었고, 90년대에는 절반가까이 되기도 하였다는 점을 고려해 볼 때 정부의 주택공급정책을 나타내는 변수로 주택건설실적, 즉 인허가 호수를 사용하는데 큰 무리는 없을 것으로 보인다. 단, 본 논문은 시차를 고려대상으로 하고 있기 때문에 주택건설실적이라는 용어가 현재 완공된 주택의 수를 나타내는 것으로 오인할 소지가 있어 대신 “주택공급량(인허가 호수)”로 표기 할 것이다.

건설교통부 2006년 주택업무편람

- 주택수요량

주택공급이 제대로 이뤄졌느냐 여부를 판단하는 기준은 주택수요량에 있다. 미시적으로 주택수요를 정확히 측정한다는 것은 거의 불가능에 가깝다. 단순화한다면 주택수요에는 실수요(가구수-주택수)와 투기수요가 있다. 일반적으로 주택수요를 말 할 때는 이 둘을 포함한 개념을 사용할 것이지만 본 논문에서는 투기수요를 배제한 실수요만에 초점을 두기로 한다. 주택공급량을 결정하는 시점에서 미래(주택이 건설되어 공급되는)시점의 투기수요를 합리적으로 예측하는 것도 불가능하고, 이러한 예측에 따라 공급량을 결정하는 것이 바람직한 것도 아니기 때문이다. 따라서 본 논문에서 사용되는 수요량의 개념은  주택공급정책의 결정권자가 당시에 예상하였을 미래의 실수요량의 개념으로 한정하여 사용한다.

- 시점: 과거․현재․미래

과거는 주택공급량이 결정되는 시점(인허가 시점= T기)의 바로 전년도를 의미한다. 이하에서는 ‘T-1기’로 표기한다. 현재는 주택공급량이 결정되는 시점으로 인허가 시점을 의미한다. 이하에서는 약어로 ‘T기’를 사용한다. 미래는 주택이 실제로 건설되어 공급되는 시점을 의미한다. 이는 주택공급량이 결정되는 시점(인허가시점=T기)과는 다른 시점으로 주택이 완공되어 보급되는 시점을 의미한다.

주택이 지어져서 공급이 되는 시점은 주택의 종류와 시장의 상황에 따라 일정하지는 않지만 주택이 실제로 보급되기까지는 상당한 회임기간이 소요되는 것은 사실이다. 실제 설계부터 건축까지 걸리는 시간은 대체로 기술적 요인에 좌우되는 것이 현실이나, 최근에는 환경영향평가의 시행, 시민단체의 영향, 환경보호에 대한 시민 의식의 성장 등으로 실제 대규모 주택건설이 완공되는데 걸리는 시간이 길어지는 경향이 있다. 본 연구는 시차에 중점을 두므로 이 회임기간을 추정하는 것이 중요하다.

김현아․이승우(2005)는 공공부문이 주도하는 사업의 경우에 4～5년 정도의 건설기간이 보이는 것으로 보고 있다. 그리고 대표적인 공급물량의 확대 정책인 주택 200만호 건설은 1988년에 발표가 되어 완공시점은 1992년도이었다. 실제로 국정브리핑 특별기획팀(2007)은 공급대책의 경우 택지 확보에서 실제 입주까지 적어도 5～6년의 시간이 걸리는 것으로 보았다. 물론 여기서 사용하는 통계치인 주택인허가수는 대량공급이 아닌 소규모주택도 포함된다. 따라서 본 논문은 5년의 기간을 주택이 건설되는 기간으로 보기로 한다.

<표 2> 주택건설의 시차 예시

T-4	T-3	T-2	T-1(과거)	T(현재)	T+1	T+2	T+3	T+4(미래)
1996년	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년

단순화를 위해 회임기간을 5년으로 보기 때문에 본 논문에서는 주택공급결정시점(인허가 시점)을 포함하여 5년 후를 ‘미래'라고 보고, 이하에서는 'T+4기’라 표기할 것이다. T+4기인 이유는 T기를 포함하여 5년 후에 공급된다고 보았기 때문에 2000년에 공급이 결정된 주택공급량(인허가호수)은 2004년에 건설되고, 이 시기가 T+4기가 되는 것이다.(표 2참조)

2. 연구방법

본 연구의 핵심은 주택정책에 있다기보다는 정책의 집행에 걸리는 시차를 정책결정자가 제대로 고려하는지에 있다. 따라서 본 논문은 주책공급정책에 한정하여 연구하였다. 한국의 주택문제는 주로 수도권의 인구집중에 기인하므로 문제를 좀 더 명확히 보기 위해서는 주택문제가 가장 심각한 서울지역으로 한정하기로 한다. 가설을 검증하기 위하여 1988년도부터 2007년까지의 20년 동안의 시기로 한정하여 자료를 수집하였다. 그 이유는 자료수집상의 한계 때문이기도 하지만 노태우 정부시기에 주택공급정책이 가장 활발하게 시행되었다는 점을 고려하여 연구범위의 시점을 결정하였다.

가설을 검증하기 위한 연구방법으로 우선 회귀분석, Time Series 등을 고려하여 보았으나 신뢰할 만한 연도별 자료가 축적되어 있지 않았다. 회귀분석 등을 이용할 수 있었다면, 모든 가능한 변수들을 통제한 상태에서 주택공급정책에 미치는 가격의 영향을 살펴볼 수 있었을 것이고, 미래의 수요에의 반응정도도 정확하게 분석할 수 있었을 것이다. 그러나 제한된 연도별 자료이고 따라서 다른 요인들에 대한 데이터를 구하기가 힘들어 기존 통계패키지를 활용하기 쉽지 않았다. 따라서 가설을 검증하기 위해서 새롭게 개념을 정의하고, 분석의 틀을 만들 수밖에 없었다.

진양기(2008)는 가설을 검증하는데 있어 현재시점에서 예상한 미래시점의 주택공급량(과거에 인허가한 공급량이 건설되어 공급되는 시차를 고려한)을 사용한 것이 아니라 실제 미래시점의 주택공급량데이터를 사용하여 분석을 하였다. 이러한 분석방법은 주택공급정책 담당자가 미래의 주택수요를 얼마나 정확히 예측하였는지를 사후적으로 살펴보는 데는 유용하겠으나 주택공급량을 결정하는데 있어 예상한 미래의 주택수요에 얼마나 민감하게 반응하였는가를 살펴보는 데는 한계를 지니고 있었다. 따라서 본 논문은 공급된 실제주택수를 사용한 것이 아니라 정책담당자가 공급량을 결정할 시점에서 주택의 건설기간을 고려하여 예측하였을 것으로 가정된 ‘예측수요량’의 개념을 새롭게 도입하여 검증을 시도하였다. 따라서 가설검증을 위해 진양기(2008)의 논문과는 전혀 다른 연구방법을 사용하였다.

우선 가설1을 검증함으로써 정부의 주택공급결정이 합리적으로 이루어졌는지를 살펴보고, 합리적으로 미래의 수요에 대비하지 않았다면, 어떠한 요인에 반응하였는가를 가설2를 통해 검증하고자 하였다. 모든 요인을 고찰할 수 없어 우선 정책결정자의 정태적 기대를 가정하여 전기의 가격지수의 변화에 반응하였는지 여부를 살펴보고, 그렇지 않았다면 다른 요인이 무엇이었을까를 정권별로 나누어 고찰해 보았다.

가설 1인 ‘현재의 주택 공급정책은 미래의 수요에 대비할 것이다.’를 검증하기 위해서 앞의 변수정의에 따라서 다시 표기하면 “T기의 주택공급량(인허가 호수)은 T+4기의 주택수요량을 고려하여 결정될 것이다.”와 같다. 가설 1을 검증하기 위해서 미래수요에의 반응도를 수식으로 만들었다. 이 수식은 아래와 같이 T기의 주택공급량(인허가 호수)을 T기에 예상한 5년 뒤의 수요량으로 나눈 것으로 미래의 수요에 대한 공급량의 반응도를 나타낸다.

미래수요에의 반응도 =

만일 주택정책결정자가 현재수요가 아닌 미래의 수요를 고려하여 공급량을 결정했다면 미래수요반응도의 수치는 점차적으로 상승하거나 일정수준을 유지할 것이다. 주택보급률을 100% 달성하기 위해서는 미래수요에의 반응도가 1이 되어야 한다. 하지만 주택보급률이 낮았었던 과거 서울시 사정을 고려한다면 반응도 1을 기준으로 하는 것은 무리한 가정이라고 보인다. 따라서 반응도가 일정수준을 유지하거나 증가되는 경우를 긍정적으로 본 것이다.

분자의 T기의 주택공급량은 인허가 호수로서 서울시 주택국에서 매월 발표하는 주택건설실적을 활용하였다. 분모의 T+4기의 주택수요량은 주택공급결정의 시점(T기)에 정책결정자가 정확히 알 수가 없으므로 주택공급결정자의 입장에서 예측해 보았다. 즉, 시차를 고려한 합리적인 정책담당자라면 주택건설기간이 5년임을 고려하여 T+4기의 주택수요량을 예측하였을 것이라 가정하였다. 따라서 T+4기의 주택수요량은 아래와 같이 도출하였다.

T기에 예상한 T+4기의 수요량 =[T+3기 가구수(예측) -T+3기 주택수(예측)]

T+3기 가구수는 인구주택총조사시점(85, 90, 95, 00, 05년)의 수치는 실제수치이고, 나머지 수치는 등간으로 추정한 수치를 사용하였다.

여기서 T+4기의 예상 실수요를 계산함에 ‘T+3기’의 가구수와 주택수를 사용한 것은 주택공급량(인허가호수)을 결정하는 현재시점(T)에서는 아직 주택공급량이 결정된 것이 아니기 때문이다. 즉, T+4기에 추가적으로 공급되는 물량은 바로 현재(T기)의 주택공급 결정량이 되는데 주택공급을 결정할 시점에서는 알 수 없기 때문에 T+3기까지의 가구수와 주택수로 한정된 것이다.  또한 현재(T기)에는 과거(T-1기)의 주택수에 대한 실제수치를 알 수 있었을 것이기 때문에 T+3기의 주택수를 예측할 때는 과거(T-1기)의 수택수(실제수치)에 T+3기까지 추가될 공급량을 더 하여 계산한다. 여기에서 추가될 공급량은 이전에 주택공급을 결정했던 양이 누적적으로 공급되는 양을 의미한다. 예를 들어 T기를 2000년으로 보면 2000년에는 회임기간을 5년으로 보았으므로 T-4기인 1996년에 인허가 했던 양이 실제로 공급될 것이고 2001(T+1기)년에는 1997년(T-3), 2002(T+2기)년에는 1998년(T-2), 2003년(T+3기)에는 1999년(T-1)에 인허가 했던 양이 공급될 것이다. 이상의 논의를 바탕으로 T+3기의 주택수를 다시 정리하면 아래와 같다.

T+3기의 주택수 =  T-1기의 주택수(실제수치)

T-1기의 주택수는 인구주택총조사시점(85, 90, 95, 00, 05년)의 수치는 실제수치이고, 88, 89, 92, 93년도를 제외한 나머지 수치는 대한주택공사의 주택핸드북에서 수집한 것으로 대한주택공사의 예측치이다. 앞의 4개년도의 수치는 이전년도 실제수치를 바탕으로 등간으로 구성한 수치를 사용하였다.

+ (‘T-4기’ + ‘T-3기’ + ‘T-2기’+ ‘T-1기’ 인허가수)

가설 2인 ‘현재의 주택 공급정책은 과거의 주택가격 지수 변화에 민감하게 반응한다.’를 검증하기 위해서 위의 변수 정의에 의해서 다시 표기하면 ‘T기의 주택공급량(인허가 호수)은 T-1기의 주택가격지수의 변화에 민감하게 반응한다.’와 같다. 여기에서 과거의 가격지수 변화를 1년전인 T-1으로 본 것은 이 정책결정자가 정태적 기대를 할 것이라는 가정 때문이다. 즉 합리적인 기대를 할 것으로 기대한 가설 1의 경우와는 다르게 정태적 기대를 통해 공급량을 결정할 것이라는 가정으로부터 도출된 것이다.

T기의 주택공급량(인허가 호수)은 가설 1의 검증과 같은 자료를 사용하고, T-1기의 주택가격지수는 통계청 발표의 주택가격지수(2007.12=100)를 사용하였다. T-1기의 주택가격지수의 변화를 보기 위해서 T-1기의 가격지수에서 T-2기의 가격지수를 차감하여 계산하였다. 따라서 T-1기의 주택가격지수의 변화가 양수(+)이면 T-2기에 비해 T-1기의 가격이 상승하였음을 의미한다. 또한 T기의 주택공급량과 동일 그래프위에서 비교하기 위해서 T-1기의 주택가격지수의 변화에 10000을 곱해 주었다. 따라서 이후의 결과분석에서 나오는 수치의 크고 작음은 고려 대상이 아니고 부호만이 고려대상이 된다.

T기의 주택공급량(인허가 호수)이 T-1기의 주택가격의 변화에 반응하였는지의 여부를 보기위해 T기의 주택공급량(인허가 호수)을 T-1기의 주택가격지수변화*10000으로 나눈 값을 사용하였다. 이를 식으로 나타내면 아래와 같다.

가격변동에의 대응 =

가격변동에의 대응 수치가 크고 작음은 지수에 변화를 가했기 때문에 큰 의미가 없고, 단지 부호만이 고려의 대상이다. 부호에 따라서 그 해석은 다음과 같다.

음(-)의 부호: T-1기의 주택가격지수변화*10000과 T기의 주택공급량의 증감이 같은 방향이 아닌 다른 방향을 보이고 있음을 의미한다. 즉, T-1기의 주택가격지수의 변화가 감소하였으나 T기의 주택공급량은 증가했거나, T-1기의 주택가격지수의 변화가 증가했으나 T기의 주택공급량은 감소한 경우이다. 따라서 음의 부호를 보이는 경우는 T기의 주택공급량이 가설2에서와 다르게 T-1기의 주택가격에 민감하게 반응하지 않았음을 의미한다.

양(+)의 부호: T-1기의 주택가격지수변화*10000과 T기의 주택공급량의 증감이 같은 방향으로 변화되었음을 의미한다. 따라서 이 값이 양이면 T-1기의 주택가격지수의 변화에 T기의 주택공급량이 반응했음을 알 수 있고, 가설2를 지지하게 된다.

Ⅳ. 분석결과

정책실시후 그 효과를 볼 수 있을 때까지 걸리는 시간을 의미하는 성숙기간(maturation)이라고 한다. 즉, 생물이 탄생해서 성숙하기까지는 일정정도의 시간이 필요한 것과 마찬가지로 정책이나 제도도입의 경우도 그 효과가 발생하기까지는 어느 정도의 준비기간이 필요하다는 것이다.  이하에서는 주택 공급정책면에서 미래의 실제 공급시점간의 차이를 고려하여 주택정책이 시행되었는지 살펴보고자 한다.

외부시차와 내부시차라는 개념도 참고할 만하다. 외부시차란 정책수단의 변화가 목표변수의 변화를 이끌어 내는 데 걸리는 시간을 뜻한다. 이는 숙성을 뜻하기도 하는데 정책이나 제도의 도입이 완전히 정착되어 소기의 효과를 얻기 위한 시간을 의미한다. 이와는 다르게 정책문제 해결을 위한 대안을 내놓기 전까지는 문제인식과 문제를 해결하기 위한 대안탐색, 비교검토, 대안결정의 과정을 거치게 되는데 이러한 과정에서 소요되는 시간으로 인해 문제발생시점과 문제해결을 위한 정책집행이 시작되는 시점간에 차이가 있음을 지적하며 이를 내부시차라 정의하고 있다(정운찬, 2005).

1. 주택공급정책의 수요대응도: 가설 1

가설 1 ‘현재의 주택 공급정책은 미래의 수요에 대비할 것이다.’를 검증한 결과 아래와 같은 두개의 그래프를 도출하였다. <그림 2>그래프는 T기에 예상한 T+4기의 수요량과 T기의 주택공급량(인허가 호수)을 시간에 따라 나열한 것이다. 예컨대 1988년의 그래프는 당시를 기준으로 1992년에 수요될 주택 가구수는 약 13만호인데, 실제 1988년에 허가한 주택수는 8만여 호 밖에 안 된다는 것을 의미한다.

합리적인 주택공급결정자는 이러한 내부시차의 준비기간을 고려하여 의사결정을 해야 한다. 즉 현재의 주택공급량(인허가 호수)이 당시보다는 실제로 건축되는 미래시점의 수요를 예측하고 이러한 수요에 따라 현재의 주택의 공급량(인허가 호수)을 결정하였을 것이다. 따라서 두개의 그래프가 동일한 패턴을 보인다면 주택공급결정자는 미래의 수요에 대비하여 주택공급을 결정하였다고 볼 수 있을 것이다. 또한 예상수요량이 감소하는 구간에 주택공급량이 증가하였다면 이는 주택보급률을 높이려는 시도로 볼 수 있어 긍정적으로 볼 수도 있을 것이다. 하지만 예상되는 주택수요량이 증가함에도 불구하고 주택공급을 감소시키거나 현상유지를 하는 것은 합리적인 결정이 아니며 미래의 수요에 대비하지 않았다고 볼 수 있을 것이다.

단, 이러한 경우에도 97, 98년은 예외로 해야 할 것이다. 이 당시에 주택공급량이 감소한 것은 외환위기라는 외부의 요인의 영향이 컸기 때문으로 볼 수 있기 때문이다.

<그림 2>로는 주택공급량의 변동을 자세히 살펴보기 어렵기 때문에 자세한 분석은 어렵고 전반적인 추세 분석만이 가능하다. 97년까지는 예상수요량과 공급량의 간격이 좁아지고 있는 것을 보았을 때 정부의 정책이 어느 정도 예상수요에 반응하고 있다고 할 수 있을 것이다. 하지만 외환위기로 인해 97년 공급이 줄고, 이전시기의 공급량이 적었기 때문에 나타난 예상수요의 증가로 간격이 넓어졌고, 다시 03년까지는 간격이 좁아지다 참여정부이후 간격이 넓어지는 것을 볼 수 있다. 이는 참여정부가 수요억제정책을 강조하면서 미래의 주택수요에 대비하지 않았다는 것을 보여주는 것이라 할 수 있을 것이다.

<그림 2>

<그림 3> 그래프는  미래수요에의 반응도 = 를 보여주는 그래프이다. 이 그래프를 보면 주택공급결정자가 미래수요에 반응하지 않고 있음을 좀더 확실히 알 수 있다. 그래프를 보면 미래수요에의 반응도가 지속적으로 상승하거나 일정수준을 유지하는 것이 아니라 증감을 반복하고 있음을 알 수 있다. 특히 이러한 경향은 외환위기를 제외하고는 참여정부의 시기에 더욱 두드러지고 있음을 알 수 있다.

<그림 3>

이상을 통해서 살펴볼 때 가설1(현재의 주택 공급정책은 미래의 수요에 대비할 것이다)은 타당하지 않다고 할 수 있다. 따라서 현재의 주택공급정책의 결정은 미래수요에 대비하지 않고 다른 요인에 반응한다는 것을 추론할 수 있다. 물론 정책결정자가 미래의 주택실수요를 파악할 때 과거의 인허가 건수대로 미래에 전량이 공급될 것을 예측했다고 했지만 이러한 정책결정자의 판단이 이용가능한 모든 정보를 이용한 분석이었을지는 의문이 든다. 그렇지만 우리 사회의 가장 중요한 정책인 주택정책인 미래에 지어질 주택공급량을 결정하는데 미래의 수요를 고려하지 않는다는 것은 국민들에게 합리적 기대를 하도록 유도하지 못한다는 것을 의미한다. 그렇다면 현재의 주택공급정책은 무엇에 가장 큰 영향을 받을지에 대해 알아보기 위해서 가설 2를 검증해 보아야 할 필요가 생긴다.

2. 주택공급의 가격반응성: 가설 2

가설 2 ‘현재의 주택 공급정책은 과거의 주택가격 지수 변화에 민감하게 반응한다.’는 미래에 지어질 주택수에 관한 정책임에도 불구하고 과거의 가격지수를 고려하여 공급량을 결정할 것이라는 것이다. 이것은 미래지향적이어야 할 주택정책이 과거지향적임을 나타내는 것이다. 즉, 주택정책결정자가 정태적 기대를 하고 있다는 가정이 깔린 것이다. 이 가설을 검증하기 위해 다음의 두개의 그래프를 도출하였다. <그림 4>의 그래프는 T기의 공급량 증감과 T-1기의 주택가격지수의 변화를 동시에 보여준 것으로 T-1기의 주택가격지수의 변화량의 수치가 작아서 10000을 곱해주어 동시에 볼 수 있도록 하였다. 그 결과 89, 90, 94, 95, 00, 01, 02, 05, 07년이 동일한 방향으로 나타나는 것을 볼 수 있다. 이는 <그림 5>의 그래프의 가격변동에의 대응수치(=)가 양수로 나타나는 경우로 <그림 5>그래프를 보면 좀 더 확실히 알 수 있다.  이 중에서 동시에 증가한 경우는 <그림 4>그래프를 통해 89, 90, 95, 00, 01, 02, 07년이고 94, 05년도는 동시에 감소한 년도임을 알 수 있다. 전체의 20년 기간 중에 동시에 변화된 년도의 수가 9번인 것을 볼 때 현재의 주택공급정책이 과거의 주택가격지수의 변화에 민감하게 반응한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 가설 2는 기각된다고 볼 수 있다.

<그림 4>

<그림 5>

이와 같이 가설 2가 기각된다면 그 이유는 두 가지의 해석이 가능할 것이라 하였다. 하나는 주택가격변동에 따라서 발표되는 정부의 정책이 실제로 집행되지 않았다는 것이다. 주택가격이 상승하는 시기에 대규모 공급정책이 발표되었기 때문에 정부의 주택공급정책에 영향을 주는 변수는 전년도 주택가격상승일 것으로 예측하였고, 가설 2를 설정한 것이다. 하지만 실제로 기각된 것을 보면 공급정책발표가 실제로 주택의 건설로 어지지 않았을 경우를 생각해 볼 수 있는 것이다. 또한 정부의 주택공급정책에 전기(T-1)의 가격이 아닌 이전의 전반적인 가격변동과 가격변동의 절대적인 크기가 영향을 주었다고 생각해 볼 수도 있다. 이것은 정책결정자가 정태적 기대를 형성하지 않음을 보여주는 것이다.

또 다른 해석은 주택공급정책은 전년의 가격지수 변동 외에 다른 변수의 영향을 받고 있을 것이라는 것이다. 실제로 앞의 분석의 결과 과거의 주택가격지수의 변화에 반응하는 것이 정권별로 차이가 있음을 살펴 볼 수 있었다. 주택공급량과 전기의 가격지수의 변화가 동시에 감소한 경우인 94, 05년도를 제외하고 본다면 전기의 가격지수에 민감하게 반응한 년도를 보면 노태우 정부시기에는 두 번(89, 90), 김영삼 정부 시기에는 한번(95), 김대중 정부시기에는 세 번(00, 01, 02), 노무현 정부시기에는 임기 말에 한번(07) 나타난다. 전기의 가격지수가 감소했다고 해서 이번기의 공급을 줄인다는 것은 큰 인과관계가 없어 보인다. 왜냐하면 주택이 만성적으로 부족한 상황에서 주택가격지수가 감소했다고 해서 정책적으로 바로 공급을 줄이기는 어려울 것이기 때문이다. 이처럼 각 정부에 따라서 주택공급량을 결정할 때 전년의 주택가격지수의 변화에 대한 반응도가 다른 것을 볼 때, 주택공급량을 결정하는데 전년의 가격지수가 직접 주택공급량의 변화에 영향을 주는 것이 아니라 각 정권의 주택정책의 기조가 영향을 주었다고 볼 수 있다.

3. 해석: 정치적 요인

가설 1과 가설 2가 기각되었다면 그 이유는 무엇인가 고려할 필요가 있다. 이것은 수요공급에 관한 합리적 주택정책이 시행되었기보다는 정치적 요인이 크게 작용한 것이라는 것을 의미한다. 즉, 내부시차를 고려한 장기적인 주택공급보다는 정치적 인기도(여론)를 의식하여 단기적으로 대응했을 것이라는 것이다. 즉, 주택정책이 합리적으로 시장상황을 반영하기보다는 정치적 상황에 따라 달라졌다. 예컨대 서수복(2008)의 연구결과,  정책규제 및 완화에 대한 시장반응도 완화위주의 문민정부와 국민의 정부에서는 대체적으로 정책목표와 같은 반응을 보였으나, 규제위주의 6공화국과 참여정부에서의 시장반응은 정책에 순응하지 못하는 것으로 나타났다. 여기서는 본 연구의 분석결과를 해석하기 위해 단순히 공급정책보다는 역대정권별 포괄적으로 주택 정책변화를 볼 것이다.

1) 노태우 정부: 주택의 대량공급

노태우 정부시기의 주택정책의 목표는 투기거래 방지와 주택가격 상승을 막기 위한 강력한 정부의 시장 개입에 있었다. 이러한 목표를 달성하기 위한 수단으로 주로 주택의 공급정책을 시행하였다. 특히 1980년대 말 전국적인 투기 광풍으로 계층 간 분배구조를 둘러싼 갈등으로 정부가 투기를 방치할 경우 국가 경제의 안정기조가 파괴된다는 위기의식에서 강력한 주택의 공급정책을 시행했던 것이다. 따라서 총 3회의 대규모 주택 건설계획(1988년 주택 200만호 건설계획, 1989년 분당ㆍ일산 신도시개발계획, 1991년 신도시아파트공급계획)이 실행되었다.

<표 3> 노태우 정부시기의 공급량과 전기의 가격지수 간의 관계

연 도	1988	1989	1990	1991	1992
T기의 공급량	54,443	76,273	120,371	103,497	106,441
T기의 공급량 증감	-7,835	21,830	44,098	-16,874	2,944
T-1기 주택가격 지수 변화	0.8	3.3	6.8	11.5	-1.3
가격변동에의 대응수치	-0.979	0.662	0.649	-0.147	-0.226

<표 3>의 노태우 정부시기를 보면 1992년을 빼고는 T-1기의 주택가격지수 변화가 양의 값으로 나타나 지속적으로 가격이 상승한 것을 알 수 있다. 이와 같은 가격의 상승요인 때문에 주택공급정책을 강력하게 실시하였고, 그 결과 공급량이 증가한 것으로 판단된다. 하지만 T기의 공급량 증감과 T-1기 주택가격 지수 변화가 동일한 방향으로 움직인 것은1989, 1990년 두 해 뿐인 것은 단지 전기의 주택가격 지수의 변화가 아닌 전반적인 주택가격 상승에 반응했기 때문으로 판단된다. 따라서 노태우 정부의 시기는 전기의 가격변화에 반응 했다기보다는 전반적인 주택가격상승을 억제하기 위해 공급량을 늘렸다고 보는 것이 올바른 해석이 될 것이다. 이상을 통해 볼 때 노태우 정부 시기는 전기의 가격지수만으로 공급량을 결정하는 정태적 기대를 하지는 않았고, 주택시장 안정이라는 목표를 달성하기 위해 일관된 공급정책을 펼쳤다고 평가할 수 있다.

2) 김영삼 정부: 현상유지 정책

김영삼 정부시기에는 주택가격의 폭등이란 면에서 다른 정부에 비해 큰 문제가 없었기 때문에 특별한 주택건설 계획을 발표하지 않았다. 즉, 노태우 정부시기의 공급위주의 강력한 주택경기 활성화 정책의 효과가 나타나는 시점이었기 때문에 이 시기에는 적어도 외환위기 이전까지는 경제성장기조에서 주택가격의 안정적인 추세를 유지할 수 있었다. 김영삼 정부노태우 정부의 연속선상에서 주택공급정책을 수행하였다. 대표적인 공급정책은 1993년에 발표한 ‘수도권 추가 신도시 건설’이고 주택생산 체계가 대량공급으로 변화된 과정에서 대규모 주택 건설 경향이 지속되면서 김영삼 정부 재임기간 평균 연간 62만 5천호의 주택이 건설되었다. 전반적으로 주택가격이 안정적인 추세를 보였기 때문에 특별한 주택수요대책은 실시하지 않았으며, 과거정부에서 수립된 정책을 지속적으로 유지하였다.

<표 4> 김영삼 정부시기의 공급량과 전기의 가격지수 간의 관계

연 도	1993	1994	1995	1996	1997
T기의 공급량	111,656	86,220	103,617	104,801	70,446
T기의 공급량 증감	5,215	-25,436	17,397	1,184	-34,355
T-1기 주택가격 지수 변화	-3.1	-1.8	0.3	-0.3	0.8
가격변동에의 대응수치	-0.168	1.413	5.799	-0.395	-4.294

<표 4>에서 보면 주택 공급량은 1994년과 1997년에는 감소를 보였고, 다른 시기에는 증가한 것을 볼 수 있다. 또한 전년도 가격지수의 변화도 1993, 1994, 1996년도에 음수를 보이는 것으로 보아 안정적인 가격이 유지되었음을 확인할 수 있다. 전년도 가격지수 변화에 민감하게 반응하였다고 판단되는 것은 1994년과 1995년 두해이고 1994년은 동시에 감소한 것을 고려해 볼 때, 김영삼 정부의 시기도 노태우 정부의 시기와 마찬가지로 전년도 가격지수의 영향보다는 정부의 주택시장의 현상유지정책이라는 기조가 주택공급량의 결정에 더 영향을 준 것으로 판단된다.

3) 김대중 정부: 주택경기활성화 정책

외환위기와 함께 집권한 김대중 정부는 IMF 구제금융 이후 침체된 실물경제 회복을 위해 경제 활성화를 최우선 목표로 삼았다. 대규모의 주택 공급 대책을 마련하기 보다는 규제완화와 조세, 금융적 인센티브 정책을 마련하여 활용했다. 따라서 주택정책의 방향은 기존의 규제위주에서 경기부양으로 전환하였다. 특히 이 시기의 건설정책은 1980년대 초반 전두환 정부시절 경기조절 수단으로 사용한 것보다 폭넓고 획기적으로 활용하였다. 이로 인해 택지소유상한제, 토지초과이득세의 폐지와 개발 부담금의 완화 등 토지공개념의 근간을 이루었던 제도들이 경기침체의 활성화라는 목표에서 폐지되고 말았다. 부동산관련 규제를 대폭 완화함으로써 건설경기부양을 통해 고용은 물론 각종 산업유발효과를 노린 정책을 시도한 것이다. 또한 수요자 및 공급자에 대한 금융지원 확대, 신규주택구입시 주택거래와 관련한 취득세, 등록세를 한시적으로 면제하고 주택저당채권유동화제도 도입, 분양권전매허용 등 주택건설 및 구입에 따른 금융 및 세제 지원도 확대했다(전광섭, 2007). 또한 서민주거 안정을 위한 중소형 주택 건설 대책을 마련하였다. 1999년 ‘중산층 및 서민층 주거안정’ 2000년 ‘주택시장안정대책’, 2001년 ‘국민임대주택 20만호 건설 및 서민전월세지원 대책’, 2002년 ‘임대주택건설 등 서민주거생활안정대책’이 대표적이다.

<표 5> 김대중 정부시기의 공급량과 전기의 가격지수 간의 관계

연 도	1998	1999	2000	2001	2002
T기의 공급량	28,994	61,460	96,936	116,590	159,767
T기의 공급량 증감	-41,452	32,466	35,476	19,654	43,177
T-1기 주택가격 지수 변화	1	-7.2	2.7	1.5	6.6
가격변동에의 대응수치	-4.145	-0.451	1.314	1.310	0.654

<표 5>를 보면 T기의 공급량이 T-1기의 주택가격 지수 변화와 함께 증감한 경우는 세 기(2000, 2001, 2002)이다. 연구대상 정부중에 T-1기의 주택가격 지수의 변화에 가장 민감한 반응을 보인 것으로 나타났으나 이러한 반응의 원인을 T-1기의 주택가격지수의 변화에 반응했다고 보기에는 어려움이 있다. 왜냐하면 김대중 정부시기에는 최대의 과제가 IMF외환위기로부터 벗어나는 것이었기 때문에 위축된 실물경기를 활성화시키기 위해서 지속적으로 주택공급량을 증대시킬 필요가 있었기 때문이다. 또한 1999년을 보면 T-1기의 주택가격지수 변화가 -7.2나 되어 가격이 하락했음에도 공급량을 증대시킨 것이 이런 가정을 뒷받침한다. 따라서 김대중 정부의 시기도 T-1기의 가격지수의 변화에 반응했다고 보는 것 보다는 정부의 경기활성화라는 정책목표에 의해서 주택공급량이 결정되었다고 판단하는 것이 옳을 것이다.

4) 노무현 정부: 주택수요억제 정책

노무현 정부는 일부 투기세력이 건전한 주택시장을 교란한다고 보고 강력한 억제정책을 도입하였다. 즉, 주택가격 급등의 원인을 강남의 재건축아파트를 근원지로 보고 서울지역 재건축아파트의 대부분에 대하여 수요 억제정책을 적용하여 조합원지위 양도 금지 및 선 시공 후 분양 제도 도입과 개발이익 환수제를 도입하는 등 재건축에 대한 추가적인 시장규제정책을 펼쳐왔다. 즉, 주택의 공급을 통한 주택가격 안정보다는 투기억제 정책을 통한 주택에 대한 수요를 규제하는 방향으로 일관하였다. 종합부동산세의 도입과 6억 이상 부동산에 과세를 높게 한 것이 그 예이다.

그리고 주택공급정책은 서울인근의 실수요자를 위한 것이라기보다는 단순히 양적 위주로 수도권 외곽이나 국민임대주택 건설에 치중하고 있는 편이었다(전광섭, 2007).

<표 6> 노무현 정부시기의 공급량과 전기의 가격지수 간의 관계

연 도	2003	2004	2005	2006	2007
T기의 공급량	115,755	58,122	51,797	39,694	62,842
T기의 공급량 증감	-44,012	-57,633	-6,325	-12,103	23,148
T-1기 주택가격 지수 변화	13.1	4.9	-1	4.7	7.6
가격변동에의 대응수치	-0.336	-1.176	0.633	-0.258	0.305

<표 6>을 보면 T기의 공급량이 T-1기 주택가격 지수 변화와 함께 증감한 경우는 두 차례(2005, 2007)였다. 2003년도와 2004년도의 경우 T-1기의 주택가격 지수 변화가 큰 폭으로 올랐음에도 불구하고 T기의 주택공급량은 각각 44,012와 57,633만큼 감소하였다. 또한 2005년도와 2006년 역시 T기의 주택공급은 전년과 비교하여 매년 하락하는 추이를 보였다. 이것은 수요억제에만 중점을 두었을 뿐 주택공급을 적절히 예측하여 정책입안을 하지 않았음을 시사한다. 따라서 노무현 정부의 시기는 다른 정부의 시기와 마찬가지로 전년도 가격 지수 변화에 반응한 것이 아니라 정부의 정책기조에 따라서 주택공급량을 결정하였다고 볼 수 있다. 가설 1의 검증에서 살펴본 것처럼 미래의 수요를 예측하지 않고 현재의 공급량을 결정하였기 때문에 앞으로 주택시장의 수급불안정이 예견된다. 노무현 정부의 시기에 축소된 공급량이 실제로 건설되는 시점인 2008년 이후부터는 공급의 부족이 더욱 심해질 것으로 예측되어진다.

특히 노무현 정부의 시기에는 정부가 수요억제정책위주로 치우친 결과 주택공급량이 많이 감소되는 추세를 보였다. 노무현 정부의 주택정책의 기조가 주택시장의 건전성의 확보에 있었다는 점에서 수요억제정책이 단기적인 효과를 가져 올 수는 있겠지만, 궁극적인 주택시장의 건전성을 확보하기 위해서는 공급부족의 문제해결이 전제되어야 한다는 점에서는 문제가 있는 것이다.

Ⅴ. 결  론

본 논문은 만성적인 서울의 주택문제를 합리적 시차라는 측면에서 연구한 최초의 시도이다. 주택정책이 계속해서 실패를 반복해와 행정수도 이전까지 계획된 이유를 주택공급을 결정할 때 미래를 고려하지 않고, 당시의 변화하는 여론에 대응한 결과 때문일 것이라는 질문을 가지고 연구를 시작하였다.

우리나라의 주택시장은 전국주택보급률 100%를 2002년에 달성하였고(수도권은 2006년), 경기도의 경우 1975년 주택보급률 72.8%에서 2002년에는 94.19%로 주택보급률은 꾸준히 증가하고 있다(이재영, 2003;2). 하지만 서울지역의 주택보급률은 건교부의 ‘2004년 시․도별 주택보급률’ 자료에 따르면 보급률이 89.2%에 그치는 것으로 드러났다. 또한 소유자의 거주율은 1970년 전국적으로 약 90%, 서울 87%였으나 2000년에는 각각 54.2%와 40.9%을 보였다. 소유자의 거주율이 이렇게 낮은 것은 주택이 안식처 제공의 본래의 목적이외에 경제적 지대추구의 수단이 되고 있다는 것을 보여주는 것이라 할 수 있다. 서울의 주택문제는 우리나라 주택정책의 핵심이 되어야 하는 것이다.

통계청, 2000년 인구주택총조사, 2001.

또한 분양시장에 참여한 소비자들을 대상으로 한 설문조사를 바탕으로 한 연구의 결과 주택을 소유한 자가 주택분양시장에 참여하는 비율이 전체의 78.18%를 차지하고 있는 것을 통해 볼 때 투자목적에 의한 수요가 많은 것을 알 수 있다(이재영, 2003;18). 또한 저금리가 계속되면서 주택에 대한 투자수요가 늘어나고 있음에도, 경기불황과 대출자의 파산우려가 있어 정부가 쉽게 금리를 인상시키기도 어려운 딜레마에 빠져 있다는 것이 문제이다. 물론 투기를 근절하고 실수요자에게 주택이 공급되도록 하는 것이 주택공급의 선행조건이 될 수 있다. 그러나 이 연구에서는 자료획득의 어려움 때문에 이 요소를 고려할 수 없었다.

이러한 한계속에서 본 연구의 핵심내용은 '과연 정책결정자가 주택공급이 결정되고 그것이 실제로 완공되는 시점까지의 시차를 고려하여 주택공급량을 결정하는지'를 검토하는 것이다.  주택정책과 같이 장기적 관점을 필요로 하는 정책분야에서 정책결정자는 미래예측에 충실해야 하기 때문이다(임도빈, 2003a, 2003b, 참조). 따라서 가설 1 ‘현재의 주택 공급정책은 미래의 수요에 대비할 것이다.’를, 그리고 가설 2는 T기의 주택공급량은 T-1기의 주택가격지수의 변화에 반응하는 것으로 설정하여 서울시를 경우를 대상으로 검증하였다.

제한된 자료를 가지고 이를 추정할 수 있는 공식을 만들어 분석한 결과, 실제 각 정권마다 T-1기의 주택가격지수에는 민감하게 반응하지 않고, 전반적인 주택가격의 변화에 반응하거나 정부의 주택정책의 기조에 따라서 T기의 주택공급량이 결정되는 것을 살펴 볼 수 있었다. 검토를 위해 현재의 주택공급을 결정하는 정책결정권자가 합리적으로 기대를 형성할 것이라 가정하고 정책결정권자의 입장에서 미래(실제 주택공급시점)의 주택수요량을 예측하여 보았다. 그리고 현재의 주택공급량과 미래의 주택수요량의 비교를 통해서 얼마나 미래의 수요량에 반응하는 지를 살펴보았다. 그 결과 미래의 예상되는 수요량을 거의 고려하지 않고 현재의 주택공급량을 결정하고 있다는 사실을 발견하였다.

이러한 발견을 토대로 그렇다면 현재의 주택공급량은 미래의 수요량이 아니라면 무엇을 고려하여 결정되는지에 대한 의문을 가지게 되었다. 매번 주택가격이 상승할 때마다 정부는 새로운 주택공급정책을 발표했다. 노태우 정권은 투기거래 방지와 주택가격 상승 방지, 김영삼 정권은 안정화된 시장상태 유지, 김대중 정권은 주택경기활성화, 노무현 정부는 주택수요 억제 등 각기 다른 정책을 추진했다. 이러한 사실을 근거로 주택공급결정에 영향을 미치는 변수는 바로 전기의 주택가격의 변화라는 설명을 하게 되었다. 즉, 주택공급정책 결정자가 전기의 주택가격에 반응하여 공급량을 결정하는 정태적 기대를 하고 있다고 가정하고 분석을 하여 보았다. 그 결과 전기의 주택가격의 변화는 주택공급량을 결정하는데 큰 영향을 주고 있지 않다는 것을 알게 되었다. 하지만 각 시기별로 주택공급량의 변화가 나타나는 것을 발견할 수 있었다. 따라서 주택공급량을 결정하는데 각 정부의 주택정책의 기조가 큰 영향을 줄 것이라는 가설을 세우고 분석을 하였다. 그 결과 각 정부의 주택정책의 기조에 따라서 주택공급량은 크게 영향을 받고 있는 것을 살펴볼 수 있었다. 물론 각 정부의 주택정책의 기조에 영향을 미치는 요인으로 주택가격 상승이라는 요인이 작용하는 것을 발견하기는 하였지만 단지 전기의 주택가격 상승이 아니라 전반적인 주택가격의 상승추세가 영향을 미치고 있는 것을 발견해낼 수 있었다. 또한 정부의 주택정책 기조에는 각 정부별 이념적 차이가 영향을 주고 있는 것을 또한 볼 수 있었다.

주택은 국민의 생활의 터전이자 가장 큰 자산이다. 만성적인 공급부족상태에 있는 서울지역의 주택문제해결을 위해서는 살펴본 것처럼 미래의 수요를 예상한 공급정책이 필요하다. 현 정부의 주택공급 정책은 다음정부에서 그 실질적인 효과가 드러나기 때문에 현재의 주택공급정책의 시계가 짧을 경우 주택정책은 실패의 경로에서 벗어날 수가 없게 된다. 지금까지 많은 주택공급정책의 실패에 대한 논의가 있었음에도 불구하고 시정되지 않고 있는 것은 이러한 시차에 대한 고려가 논의에서 빠졌던 것도 하나의 이유가 될 것이다. 지속적으로 실패하는 정부의 정책을 살펴볼 때 시차에 대한 고려가 필수적이라는 것을 본 연구의 결과가 보여주고 있는 것이다.

마지막으로 연구의 한계로서 필요한 후속연구를 제시하기로 한다. 본 연구는 대규모 주택이 완공되기까지 회임기간을 5년으로 잡았는데, 이를 실제 수준으로 측정하여 정확한 수치를 사용한 연구가 더욱 연구결과의 정확성을 제고해줄 것이다. 이와 더불어 주택공급 추정치보다는 실제로 주택이 공급된 수치를 사용하여 연구하는 것이 필요하다. 왜 주택가격이 상승하면 정부는 대규모의 주택공급을 발표하곤 했는데, 실제 연구의 결과 주택공급결정에 전기의 주택가격의 변동이 큰 영향을 주지 않는 것으로 드러났기 때문이다. 물론 다른 요인들의 영향이 더 컸기 때문에 그러한 결과가 나타났을 수도 있지만 정부가 단지 선심성 발표만 하고 실제로 정책을 실행하지 않았기 때문에 이러한 결과가 나오지 않았을까하는 의구심이 생긴다. 따라서 주택공급 정책 발표의 시점과 정책의 실행시점까지의 시차에 대한 연구와 함께 실행여부에 대한 연구를 실시하여 그 원인을 규명하는 연구가 필요하다.

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임도빈(任道彬): 파리정치대학(I.E.P. de Paris)에서 1993년 사회학박사학위(논문제목 L'Administration de l'Etat face a Decentralisation)을 취득하였고 현재 서울대학교 행정대학원의 교수로 재직중이다. 주 관심분야는 조직론이다. 최근에는 “시간의 개념분석”, “시간관리측면에서 본 행정조직관리: 미국과 한국의 비교”, “시간길이와 부처조직 운영에 관한연구: 정통부와 농림부의 비교”등의 논문을 발표하는등 시간변수에 관한 연구를 진행하고 있으며, 「한국지방조직론」(박영사, 2004), 「인터넷 시대의 비교행정강의」(박영사, 2005), 「프랑스의 정치행정체제」(법문사,2002)등 저서를 출간한 바 있다

<E-mail: tobin@snu.ac.kr/논문접수일: 2008. 9. 27/심사개시일: 2008. 10. 14/심사완료일: 2008. 11. 23>

진양기(陳亮基): 서울대학교 행정대학원에서 2008년 정책학 석사학위(논문제목: 우리나라 역대 정부 주택정책의 시차적 접근)를 취득하였다. 주요관심분야는 시차이론, 주택정책, 과학기술정책이다

<E-mail: jingi2000@snu.ac.kr>

이현국(李顯國): 성균관대학교 행정학과를 졸업하고, 현재 서울대학교 행정대학원 행정학 석사과정에 재학 중이다. 주요관심분야는 조직이론, 지방행정, 복지행정, 시차이론 등이다

<E-mail: secret@snu.ac.kr>