지방교육재정의 확충 및 효율적 운용 방안:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 239～259

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부산광역시교육청 사례를 중심으로*

* 이 논문은 부산광역시교육청의 지원에 의하여 수행되었음

A Study on the Expansion and Operation of

Local Educational Finance:

The Case of Busan Metropolitan City Office of Education

이 남 국

개방적이며 무한경쟁적인 지식기반사회를 선도할 우수한 인적자원의 육성을 위해서는 각 지역과 학교에 적합한 교육모델의 구축과 함께, 자율성과 다양성에 기반한 교육이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 무엇보다도 교육자치단체의 정책 수행능력 강화와 더불어, 재정력의 확보와 재정운용의 자율성 및 효율성 제고가 뒷받침되어야 한다.

이러한 인식하에 본 연구는 부산광역시교육청의 사례분석을 통해 지방교육재정의 안정적 확충과 효율적 운용에 기여할 수 있는 대안을 제시하고자 하였다. 그 결과 중앙정부 차원에서는 지방재정규모의 확대와 안정적 확보를 위한 지방재정교부금제도의 개선, 지방자치단체 차원에서는 교육자치단체 지원제도의 강화와 재정지원의 확대, 그리고 교육자치단체 차원에서는 민간과의 협력 강화를 통한 재정지원의 확보와 체계적 재정관리시스템의 구축 등이 시급하게 이루어져야 할 것으로 제시하였다.

주제어 : 지방교육재정, 지방교육재정교부금, 민관협력

Ⅰ. 서  론

개방적이며 무한경쟁적인 지식기반사회로의 이행이 본격화됨에 따라 ‘사람과 지식’이 한 국가의 미래를 좌우하는 가치 창출의 핵심요소이자 지속 성장의 원동력으로 각광받고 있다. 즉 지식을 창의적으로 습득․활용할 수 있는 우수한 인적자원의 효율적 개발과 활용이 각국의 국가경쟁력 강화를 위한 교육정책의 주요 목표로 제시되고 있는 것이다. 우리 정부도 2001년 「국가인적자원개발 기본계획」을 수립하고, 인적자원을 21세기 국가발전의 핵심역량으로 규정함과 동시에 국가․지역차원의 종합적인 개발․활용을 추진하고 있다.

그런데 유능한 인적자원의 개발을 위해서는 각 지역과 학교에 적합한 교육모델을 기반으로 자율성과 다양성이 동반된 교육이 이루어져야 한다(진세혁, 2004: 39). 이러한 측면에서 지방자치단체의 교육․학예를 담당하고 있는 교육자치단체의 정책 수행능력 강화와 더불어, 이를 뒷받침할 수 있는 재정력의 확보와 재정운용의 자율성 및 효율성의 제고가 요구되는 것이다. 그러나 현행 교육자치는 자율성의 결여, 일반자치와의 연계성 부족, 재원의 총량 부족 및 경직성 심화, 국가와 지방자치단체에 대한 과도한 재원 의존, 그리고 재정운영의 비효율성 등으로 인해 제 역할을 수행하지 못하고 있다는 평가를 받고 있다(박정수, 1999/2007; 송기창, 2001/2003/ 2006; 안종석, 2000; 하봉운, 2004a/2007 등).

이에 본 연구는 부산광역시교육청(이하 부산시교육청) 사례에 대한 분석을 통해 지방교육재정의 안정적 확충과 효율적 운용에 기여할 수 있는 대안을 제시하고자 한다. 이는 우수한 인적자원의 양성 및 활용을 위한 국가와 지역차원의 노력이 소기의 성과를 거두기 위해서는 무엇보다도 교육에 대한 재정투자의 확대와 이를 합리적으로 운용할 수 있는 재정체계의 구축, 그리고 지역 실정에 적합한 재정의 확충 및 운용이 시급함에 착안한 것이다.

교육자치에 관한 여러 논란에는 국가와 지방자치단체가 재원의 대부분을 조달하고 과세권이 없는 교육자치단체가 집행을 담당하는 독특한 교육재정체계가 한 몫을 하고 있다(안종석, 2000). 즉 지방교육재정 운용의 책임성 확보를 위해 설정된 광범위한 사전적 규제가 교육자치의 자율성과 독립성을 상당부분 제약하고 있는 것이다. 이의 대안으로 재원의 조달 및 집행의 교육자치 또는 일반자치로의 일원화, 지방자치단체와 교육자치단체간의 연계 강화 등이 제시되고 있으나, 학문 분야, 소속 기관 등 이해관계에 따라 첨예하게 대립하고 있다. 이에 본 연구는 현행 교육재정체계를 유지하는 범위 내에서 지방교육재정의 확충과 효율적 운용 방안을 제시하고 있다.

이러한 연구목적 달성을 위해 본 연구는 먼저 교육자치와 지방교육재정 관련 국내외 선행연구의 검토를 통해 주요 이슈와 문제점을 정리하고 시사점을 도출하였다. 그리고 지방교육재정의 확충 및 효율적 운용을 위한 객관적인 진단과 의미 있는 대안의 도출을 위해 부산시교육청, 부산광역시(이하 부산시), 부산광역시의회, 그리고 교육과학기술부(이하 교과부)의 공무원과 학계 및 관련분야 전문가와의 인터뷰를 실시하였다.

지방교육재정의 확충 및 효율적 운용 방안

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

Ⅱ. 지방교육재정 개편에 대한 이론적 논의 및 선행연구 검토

1. 지방교육재정에 대한 이론적 논의

1) 지방교육재정의 의의

일반적으로 정부의 수입․지출 활동을 재정이라고 하며, 국가교육재정의 일부분으로서 지방교육재정은 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치․운영하는데 소요되는 경비를 조달하고 지출하는 일체의 공공경제활동이라 정의할 수 있다(박정수, 1999: 52).

지방교육재정은 다음과 같은 특성으로 인해 재정확보의 필요성에 대한 공감대에도 불구하고 실제 확보에 어려움이 있다고 한다(송상훈외, 2007: 17-18). 먼저 교육은 사회의 존속과 발전의 수단이라는 측면에서 고도의 공공성을 가지고 있으나, 국방․경찰․위생 등 직접 국가와 국민의 재산과 생명을 보호하는 분야에 비해 상대적으로 시급성이 낮다. 또한 교육에 대한 투자결과는 고속도로 건설, 교량 건축 등 일반재정투자사업과는 달리 효과 파악이 어렵고 회임기간이 길기 때문에 재정확보의 우선순위에서 뒤처지고 있는 것이다.

2) 지방교육재정의 세입

지방교육재정의 세입은 크게 국가부담수입, 일반회계부담수입, 그리고 자체수입 등으로 분류할 수 있다(<그림 1> 참조).

먼저 지방교육재정의 가장 큰 비중을 차지하고 있는 국가부담수입은 크게 지방교육재정교부금과 국고보조금으로 구분된다. 먼저 지방교육재정교부금은 교육의 균형 있는 발전을 도모하기 위해 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관의 설치·경영에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하는 교부금을 말한다(지방교육재정교부금법 제1조). 지방교육재정교부금에는 내국세 총액의 20%의 96/100과 교육세법에 의한 교육세 전액을 재원으로 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 경우 교부하는 보통교부금과 내국세 총액의 20%의 4/100를 재원으로 국가시책사업, 지역교육현안, 그리고 재해대책의 수요에 교부하는 특별교부금이 있다. 그리고 국고보조금은 국가가 시책상 필요하거나 지방자치단체의 재정사정상 특히 필요하다고 인정되는 때에 교부하며, 2008년의 경우 비수도권 지역에 소재하는 개방형 자율학교중 시범학교의 학교운영비 지원을 목적으로 하고 있다.

2006년 12월 지방교육재정교부금법의 개정에 따라 지방교육재정교부금중 내국세분 교부금이 2008년부터 내국세 수입의 19.4%에서 20%로 인상되었고, 그 결과 2007년에 비해 16.7% 증액된 30조 5,936억원이 편성되었다. 교과부는 금번 인상을 통해 그동안 지방교육재정교부금의 문제점으로 지적되어온 지방교육재정의 불안정성, 도농간 교육여건 격차 심화, 그리고 지방교육행정기관의 건전재정운영 유인 미흡 등의 문제점중 일부가 해결될 것으로 기대하고 있다.

2008년 10월 발표된 기획재정부의 ‘세제 개편안’은 향후 5년간 25조원대의 세제감면과 부가세인 교육세 폐지 및 본세와의 통합을 내용으로 담고 있으며, 이를 기초로 교육세법 폐지법률안이 정기국회에 제출된바 있다. 이에 대해 교육계는 교육세의 폐지에 따라 안정적인 교육예산의 확보가 어려워지고 이는 결국 교육환경의 악화로 이어질 것임을 우려하고 있으며, 교과부는 동 법률안의 통과를 전제로 지방교육재정교부금의 교부율을 20.39%로 소폭 인상하는 방안을 제시하고 있다(연합뉴스, 2008.10.23.).

둘째, 지방교육재정교부금법 제11조에 의해 시․도가 교육자치단체의 재정을 지원하는 일반회계부담수입은 크게 지방교육세, 담배소비세, 시․도세의 전입금, 그리고 학교용지 부담금 등으로 조성되는 법정전입금과 공공도서관운영비 등 지방교육재정교부금법 제11조 제7항에 의해 경비가 보조되는 비법정전입금으로 구성된다. 부산시교육청의 경우 일반회계부담수입은 교육청 전체 세입의 18-23%의 비중을 유지하는 중요한 재원이다.

<그림 1> 우리나라 지방교육재정의 세입 구조

									보 통 교부금		당해연도 내국세 총액의 20.0%의 100분의 96, 당해연도 국세분 교육세: 금융․보험업자수익금액 (0.5%)/특별소비세액(15%,30%)/교통․에너지․환경 세액(15%)/주세액(10%,30%)
						지방교육 재정교부금
			국가부담 수 입						특 별 교부금		당해연도 내국세 총액의 20.0%의 100분의 4: 시책사업 수요(60%), 지역교육현안 수요(30%), 재해 대책 수요(10%)
						국고지원금					국고사업 보조금
									시․도세		목적세 제외한 시․도세 총액의 3.6-10%: 특별시 10%, 광역시 및 경기도 5%, 기타 3.6% -취득세, 등록세, 주민세, 자동차세, 도축세, 레저세, 담배소비세, 주행세(8개 세목)
						법정전입금
									담 배 소비세		특별시․광역시 담배소비세액의 45%
지방 교육 재정			일반회계 부담수입						지 방 교육세		지방세분 교육세: 등록세액 20%, 재산세액 20%, 균등할주민세액 10-25%, 자동차세액 30%, 담배소비세액 50%, 레저세액 60% ※레저세: ’09년 이후 40%로 영구세화 ※담배소비세: ’10년까지의 한시세
									학교용지 부 담 금		학교용지확보 등에 관한 특례법 제4조에 의한 일반회계부담 학교용지 매입비: 개발사업지내 학교용지매입비의 50%
						비 법 정 전 입 금			공공 도서관 운영비 등		지방교육재정교부금법 제11조 제7항에 의한 경비 보조: 공공도서관 운영비, 원어민 영어보조교사 운영비, 유치원 종일반 인건비, 방과후교실 교사 인건비, 특목고 지원, 학생중식지원 등
						자산수입					토지․건물의 매각 및 임대 등에 의한 수입
						교수학습 활 동 비					학교수업료 및 입학금에 관한 규칙에 의한 수입
			교 육 비 특별회계 자체수입
						행정활동 수 입					각종 시설물 사용료 및 제증명 등 수수료 수입
						이자수입					정기예금이자, 기타예금이자
						잡 수 입					변상금, 위약금, 타과목에 속하지 않는 잡수입
			차 입			지방교육채					지방재정법시행령 제7조에 의한 차입금 등
			기 타			이 월 금					전년도 결산 순세계잉여금

자료: 부산광역시교육청(2007a)을 2008년도 예산분류 체계에 따라 수정․보완한 것임.

<표 1> 지방교육재정교부금 내역(2005-2008)

(단위: 억원)

구 분	2005예산	2006예산	2007예산	2008예산(안)	증 감	비 고
지방교육재정교부금	237,367	245,966	262,219	305,936	43,717 (16.7%)
▪내국세분 -’07(내국세의 19.4%) -’08(내국세의 20%)	197,595	205,935	229,273	267,585	38,312 (16.7%)	내국세교부금 정산분 1,588억원 포함
▪교육세분	39,772	40,031	32,946	38,352	5,406 (16.4%)	’06년 교육세 정산분 △2,711억원 포함

자료: 교육인적자원부(2006/2007a)를 수정․보완한 것임.

마지막으로 자체수입은 자산수입, 교수학습활동비, 행정활동수입, 이자수입, 그리고 잡수입 등으로 구성되며, 부산시교육청 전체 세입의 4-7% 비중을 유지하는 미미한 재원이다. 그 외에도 교육자치단체는 차입(지방채․학교채 발행수입)과 기타(이월금) 등을 통해 재원을 충당할 수 있다.

이를 종합하면, 우리나라의 지방교육재정은 재원의 대부분을 국가와 지방자치단체의 이전재정에 의존하고 있으며, 자체수입의 비중은 미미한 편이다. 이처럼 교육서비스의 제공 책임을 지고 있는 교육자치단체가 필요 재원을 자율적으로 조달할 수 있는 수단을 보유하지 못함에 따라, 지방교육재정 수요의 급증에 대응하기 위한 주요 방안으로 국가와 지방자치단체의 재정지원 부담 확대가 모색될 수밖에 없었던 것이다(임성일, 2007: 63).

2. 지방교육재정에 대한 선행연구 검토 결과

지방교육재정에 대한 연구는 주로 교육학자를 중심으로 이루어지고 있으며, 일부 경제학자와 행정학자(재무행정 전공자)가 참여하고 있으나 교육의 중요성과 재원의 운용 규모 등을 감안할 때 그리 활발하지 않은 편이다. 그리고 지방교육재정에 대한 연구는 주로 열악한 지방교육재정의 확충, 일반자치와 교육자치의 역할 정립 등과 관련된 쟁점 분석 및 대안의 제시에 초점이 맞추어져 있다. 연구자들은 지방교육재정의 확충 필요성에 대해서는 공감하나, 그 전공에 따라 문제점을 바라보는 시각과 대안에 상당한 이견을 나타내고 있다.

먼저 교육학자와 교육공무원(김흥주외, 2006; 송기창, 1999/2003/2006/2007; 안선회, 2006; 우명숙, 2006; 윤정일, 2005; 조석훈, 2006; 한성우, 2007 등)들은 교육자치의 독립성, 자율성 제고를 위해 국가와 지방자치단체의 재정지원 강화, 안정적 재원 확보를 위한 제도개선 등이 선행되어야 함을 강조하고 있다. 그리고 일반자치와 교육자치의 통합에 대해 교육의 정치적 중립성 훼손과 교육재원의 타용도 활용 가능성 등을 이유로 부정적이며, 두 부문 간의 연계도 완전한 교육자치의 확립을 기초로 이루어져야 함을 주장하고 있다. 이에 반해 경제학자와 행정학자(국중호, 1998; 김정완, 1999; 민기, 2004; 박정수, 1999/2006a/2006b/2007; 안종석, 2000; 임성일, 2005/2007; 진세혁, 2004 등)들은 지방교육재정의 확충 필요성은 공감하나 주로 지방자치단체의 부담을 가중시키지 않는 범위내의 재원 확보와 제도개선을 주장하고 있다. 또한 공공재원의 효율적 운영과 책임성 확보를 위해 독립성과 자율성을 보장하는 범위 내에서 단기 또는 장기적으로 일반자치와 교육자치의 강한 연계 또는 통합과 성과평가의 적용 필요성을 제시하고 있다.

박정수(2007: 208)는 지방자치단체가 광역과 기초로 구분되어 존재하고 있는 상황에서 교육자치단체에게 과세권을 부여할 경우 행정기구의 이원화로 인한 비효율이 초래될 것으로 보고 있다. 또한 미국 州정부에서 교육행정과 재정이 일반행정과 재정에 완전히 통합되고 교육에 관한 州정부의 역할이 강화되고 있음을 사례로 들며, 우리나라도 교육위원회의 통합 이후 다음 단계의 재정통합을 통해 지방교육의 한계적인 책임이 지방자치단체에 있음을 분명히 할 것을 제시하고 있다.

지방교육재정의 확충 및 효율적 운용에 관한 선행연구에 대해 좀 더 구체적으로 살펴보면, 먼저 교육에 대한 지원이 활성화되어 있는 경기도의 사례분석을 통해 교육지원사업의 안정적 제도화를 위한 재정 기반의 확충 및 조례 제정, 시군 교육경비보조금의 지역간 격차 해소, 지역사회와 연계된 교육시스템 구축, 교육기획관 임용, 그리고 지역혁신체계 구축 등의 대안을 제시한 하봉운(2004a/2004b/2006)과 하봉운외(2007)의 연구가 있다. 그리고 학교용지 매입부담금 사례분석을 통해 지방교육세의 개편, 교육재정분담기준 제시, 그리고 교육시설 귀속의 개선 등 국가와 지방간 합리적인 재원분담에 기초한 지방재정 및 지방교육재정의 효율화 대안을 제시한 송상훈외(2007)의 연구가 있다. 또한 지방교육자치의 관점에서 지방교육재정의 구조와 지방교육재정교부금제도에 대한 분석을 통해 교통세 폐지와 내국세 교부율 인상을 통한 지방교육재정교부금의 확충, 교원봉급교부금과 증액교부금의 부활, 탄력세율 적용을 통한 지방교육세의 확충 및 교육세의 고등교육세로의 개편, 시도교육환경․복지특별회계 및 지방교육재정교부금관리특별회계의 설치, 지방자치단체의 교육경비보조규정 제정을 통한 보조 확대, 지방 유보재원의 축소 조정, 그리고 지방의 자구노력 유도 등의 대안을 제시한 송기창(2001/2006)의 연구가 있다.

그 외에도 하봉운(2005)은 서울시 지역간 교육격차의 실태 분석을 통해 교육행정기관에 대해서는 지역별 학업성취도 공개, 교육기관의 지역간 균형 배치, 그리고 지역간 학교시설 및 교원 격차 해소를, 서울시 및 자치구에 대해서는 교육업무 전담조직 확대 및 개편, 교육정책협의회 및 교육협력관제 도입, 교육재정지원조례 제정, 자치구 교육경비보조금 재원 확보, 교육협력특별회계 설치를 통한 교육복지투자 우선지역 선정사업 활성화, 그리고 주민참여를 통한 지역사회와 연계된 교육시스템 구축 등의 대안을 제시한 바 있다.

오영균(2007)도 경기도 학교용지 확보사례 분석을 통해 국가의 비용 전담과 교육재정운용의 합리화, 재정분권과 지방자치단체의 역할 재설계, 그리고 수익자․원인자 부담원칙과 개발사업자 부담화 등의 대안을 제시하고 있다.

그 외에도 참여정부 이후 과부하가 걸리고 있는 지방자치단체의 교육역할 제고 방안으로 지역교육인적자원개발 파트너십 체제 구축 및 운영을 제시한 이희수(2006)의 연구, 교육투자의 효율성과 형평성 제고를 위한 지방교육재정배분제도의 개선, 교육세의 확충 및 개선, 성과관리의 강화, 투자우선순위의 조정, 그리고 교육자치와 지방자치의 연계 강화 등을 제시한 박정수(2006b)의 연구, 지방교육채의 기능 분석을 통해 차입금 형태 지방교육채의 지방교육재정교부금제도내 통합 운영과 국가적 사업지원 형태 지방교육채의 국채(가칭 학업지원채)로의 전환을 제시한 남수경(2006)의 연구, 지방교육재정에 대한 지방자치단체의 자구노력 제고를 위해 지방교육재정교부금 일부(1%)의 인센티브 활용방안을 제시한 김정완(1999)의 연구, 시ㆍ도교육청과 시ㆍ도청간 연계협력체제 구축을 위한 절차와 전략, 법령 개정사항 등을 제시한 김흥주외(2006)의 연구, 그리고 저출산․고령화사회의 지방교육재정 구조개선을 위한 지방교육재정 구조의 혁신과제로서 지방교부세와 지방교육재정교부금의 연계, 지방자치단체의 책무성 강화, 교육재정규모의 배분모형 제시, 교원인건비의 안정적 확보를 위한 제도적 장치 마련을, 학교신설비 재정구조의 혁신전략으로서 혁신형 학교도입을 통한 지방자치단체의 적극적 참여 유도, 학교신설 주체기관의 확대, 개발자 부담원칙에 의한 학교신설비 부담 등을 제시한 천세영외(2006)의 연구를 들 수 있다.

앞서 제시된 선행연구의 검토결과 도출된 시사점은 다음과 같으며, 본 연구는 이를 기초로 부산시 지방교육재정에 대해 분석하고 개선방안을 제시하고자 한다. 즉 지방교육재정의 안정적 확충과 효율적 운용을 위해서는 먼저 교육자치단체와 국가, 광역자치단체, 기초자치단체, 주민 등의 다양한 주체가 적극 참여하여 교육자치단체의 교육목표 달성에 필요한 최소 수준 이상의 재원을 안정적으로 확보하여야 한다. 또한 확보된 재원은 지역간․학교간 형평성 있게 배분함과 동시에 적극적인 자구노력 등을 통해 효율적으로 운용되어야 하며, 지출된 재원의 성과에 대한 책임 확보가 가능하여야 한다.

Ⅲ. 부산시 지방교육재정의 현황 및 주요 문제점 분석

1. 부산시 지방교육재정의 현황

부산시 교육비특별회계 세입예산은 2008년 예산기준으로 국가부담수입 76.5%, 일반회계전입금 18.6%, 자체수입 3.0%, 지방교육채 1.0%, 그리고 기타 0.9%로 구성되어 있다. 특히 전체 세입예산에서 국가와 지방자치단체에 의존하는 수입 비중이 지속적으로 증가함에 따라 지방교육재정의 자율성은 점점 더 기대하기 어려워지고 있다. 그리고 최근의 내수침체 및 유가 상승 등으로 인해 세수결손의 발생가능성이 높아, 이를 지방교육채의 발행으로 보충할 경우 지방교육재정의 건전성 또한 저해될 것으로 보인다.

한성우(2007: 9)에 의하면, BTL 사업, 지방채 상환 압박 등으로 예금이자 수입(자체수입)이 급감함에 따라 국가에 대한 의존도가 매년 더 심화되고 있다고 한다.

부산시교육청은 1999년, 2000년의 교원정년조정에 따른 퇴직교원 수당과 2005년 학교시설, 전입금 및 양여금 결손에 따른 비용의 충당을 위해 대규모 지방교육채를 발행한 바 있다. 부산시 교육비특별회계의 세입예산에서 지방교육채 비중이 높지 않은 편이나, 최근 몇 년 동안 학교신설의 증가와 교육세 등 세수 결손으로 인하여 지방채 발행이 지속되고 있어 이에 대한 관심이 요구된다.

<표 2> 부산시 교육비특별회계 연도별 세입예산 규모 변화(2003-2008)

(단위: 백만원)

구 분		2003	2004	2005	2006	2007	2008
세입예산 총액		2,148,530 (100%)	2,269,750 (100%)	2,242,621 (100%)	2,228,308 (100%)	2,368,581 (100%)	2,479,280 (100%)
장별	국가부담수입	1,473,994 (68.6%)	1,574,734 (69.4%)	1,543,724 (68.8%)	1,634,390 (73.3%)	1,778,922 (75.1%)	1,897,511 (76.5%)
	일반회계전입금	488,929 (22.8%)	509,387 (22.4%)	430,204 (19.2%)	451,281 (20.3%)	426,686 (18.0%)	461,714 (18.6%)
	자체수입	136,158 (6.3%)	154,523 (6.8%)	30,887 (1.4%)	98,539 (4.4%)	106,609 (4.5%)	73,305 (3.0%)
	지방교육채	33,532 (1.6%)	20,000 (0.9%)	235,812 (10.5%)	40,510 (1.8%)	51,012 (2.1%)	24,750 (1.0%)
	기 타	15,917 (0.7%)	11,106 (0.5%)	1,994 (0.1%)	3,587 (0.2%)	5,352 (0.2%)	22,000 (0.9%)
증감	전년대비 증감액	200,372	121,220	-27,129	-14,313	140,273	110,699
	비 율(%)	10.3	5.6	-1.2	-0.6	6.3	4.7

주: 1. (  )는 해당연도별 총예산내의 비중이며, 2007년도까지는 최종예산, 2008년도는 본예산 기준임.

2. 부산광역시교육청(2007a)에 의하면, 지방교육채는 2003년과 2004년 학교시설, 2005년 학교시설(78,370), 전입금 결손(102,291), 양여금 결손(55,151), 2006년 명퇴수당(7,782), 교육환경 개선(19,176), 저소득층 지원(13,552), 2007년 명퇴수당(22,743), 노후 PC 교체(28,629), 2008년 명퇴수당(24,750) 등의 비용 충당을 목적으로 발행함.

자료: 한성우(2007: 9)를 수정․보완한 것임.

그리고 초․중등교육에 대한 지원을 주요 임무로 하는 부산시 교육비특별회계 세출예산은 2008년 예산기준으로 인적자원 운용과 학교재정지원관리사업의 비중이 81.4%를 차지할 정도로 경직적이다(<표 3> 참조). 그러므로 교육재정의 증가액이 인건비 등 경직성 경비의 증가액을 상회하지 못할 경우, 교육여건 개선을 위한 재원이 잠식될 가능성이 높다.

<표 3> 부산시교육청 연도별 세출예산 규모 변화(2007-2008)

프로그램예산제도의 도입에 따라 세출예산의 분류방식이 인적자원운용, 교수학습활동지원, 교육격차해소, 보건급식체육활동, 학교재정지원관리, 학교교육여건개선시설, 평생교육, 직업교육, 교육행정일반, 기관운영관리, 지방채상환및리스료, 그리고 예비비및기타 등 12개 장으로 변경되었다. 그리고 시설비의 지속적 감소는 학교신설 사업 등을 BTL 사업으로 추진함에 따라 나타나는 현상이다.

<표> 부산시교육청 연도별 세출예산 규모 변화(2003-2007)            (단위: 백만원)

구 분	2003	2004	2005	2006	2007
세출예산 총액	2,148,530(100%)	2,269,750(100%)	2,242,621(100%)	2,228,308(100%)	2,229,856(100%)
인건비	1,310,744(61.0%)	1,435,979(63.3%)	1,521,818(67.9%)	1,595,985(71.6%)	1,690,149(75.8%)
교육행정비	34,970(1.6%)	45,494(2.0%)	53,856(2.4%)	57,932(2.6%)	49,747(2.2%)
공립학교운영비	203,576(9.5%)	210,277(9.3%)	226,230(10.1%)	247,471(11.1%)	245,126(11.0%)
사학운영지원비	39,113(1.8%)	40,988(1.8%)	53,142(2.4%)	66,636(3.0%)	61,351(2.7%)
시설비	402,965(18.8%)	380,141(16.7%)	293,640(13.1%)	183,047(8.2%)	89,545(4.0%)
평생교육운영비	8,234(0.4%)	9,926(0.4%)	10,128(0.4%)	11,590(0.5%)	10,155(0.5%)
예비비 및 기타	148,928(6.9%)	146,945(6.5%)	83,807(3.7%)	65,647(3.0%)	83,783(3.8%)

주: (  )는 해당연도별 총예산내의 비중이며, 2006년도까지는 최종예산, 2007년도는 본예산 기준임.

자료: 한성우(2007: 10)를 수정․보완한 것임.

(단위: 백만원)

구 분		2007	2008	증 감
세출예산 총액		2,229,856(100%)	2,479,280(100%)	249,424(11.2%)
장별	인적자원 운용	1,389,275(62.3%)	1,504,946(60.7%)	115,671(8.3%)
	교수학습활동 지원	94,521(4.2%)	93,859(3.8%)	△662(△0.7)
	교육격차 해소	64,386(2.9%)	75,906(3.1%)	11,520(17.9%)
	보건급식체육 활동	7,055(0.3%)	10,558(0.4)	3,503(49.7%)
	학교재정지원 관리	466,486(20.9%)	512,562(20.7%)	46,075(9.9%)
	학교교육여건 개선시설	87,104(3.9%)	111,410(4.5%)	24,306(27.9%)
	평생교육	7,154(0.3%)	8,487(0.3%)	1,333(18.6%)
	직업교육	118(0.1%)	261(0.1%)	143(121.6%)
	교육행정일반	13,912(0.6%)	17,900(0.7%)	3,987(28.7%)
	기관운영관리	12,794(0.6%)	22,642(0.9%)	9,848(77.0%)
	지방채상환 및 리스료	78,894(3.5%)	103,537(4.2%)	24,642(31.2%)
	예비비 및 기타	8,157(0.4%)	17,212(0.6%)	9,055(111.0%)

주: 1. (  )는 해당연도별 총예산내의 비중이며, 2007년, 2008년 모두 본예산 기준임.

2. 2008년도 교육비 특별회계 세입세출 본예산 자료를 종합한 것임.

자료: 부산광역시교육청 홈페이지.

또한 재정여건의 한계 극복과 교육여건의 조기 개선을 위해 BTL 사업으로 추진하고 있는 학교의 신설과 개축사업의 경우, 지속적으로 증가하고 있는 소요 재원을 교육자치단체가 부담함에 따라 향후 부산시 지방교육재정의 상당한 부담으로 작용할 전망이다.

2008년 2월 개정된 지방교육재정교부금법시행령 [별표1] 및 교육인적자원부의 “2007-2011 중기사업계획”에는 BTL 사업의 지급금을 지방교육재정교부금 재원에서 충당하기로 함에 따라, 내국세 교부비율 인상을 통한 지방교육재정 확충효과가 감소될 것으로 보인다. 구체적으로 BTL 사업의 지급금이 2007년 1,368억원에 불과하나, 2008년에는 3,768억원, 2011년에는 약 6.8배 증가한 9,239억원으로 추정되며, 부산시교육청(2007c: 79)의 경우 2007-2011년간 BTL 사업으로 51개교의 신설 및 이전을 계획하고 있어 지급금 마련 대책 수립과 함께 대상사업의 타당성 재검토가 필요하다.

<표> 재정/BTL 투자계획 및 정부지급금 소요 전망                    (단위: 억원)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012이후
BTL사업투자 -사업물량 -민간투자	226교 13,404	363교 23,754	256교 21,796	250교 14,926	258교 14,926	104교 9,860	145교 13,215	200교 20,000
정부지급금 ･임대료 -국고 -지방비 ･운영비 -국고 -지방비	- - - - - - -	- - - - - - -	1,368 1,169 - 1,169 199 - 199	3,768 3,240 - 3,240 529 - 529	5,965 5,140 - 5,140 825 - 825	7,735 6,671 - 6,671 1,064 - 1,064	9,239 7,973 - 7,973 1,266 - 1,266	235,451 203,394 - 203,394 32,057 - 32,057

주: 건설기간 12개월, 수익률 6.0%, 임대기간 20년 전제; 임대료 경상가, 운영비 불변가격, 각각 부가세 제외; 운영비 단가: 14,000원/㎡ 적용.

자료: 교육인적자원부(2007c: 664).

2. 부산시 지방교육재정의 향후 전망

이 부분은 부산광역시교육청(2007c: 18-22)을 발췌․정리하였음을 밝힌다.

저출산․고령화의 압축적 진행, 삶의 질 향상에 따른 양질의 교육수요 증가 등으로 대표되는 향후 지방교육의 변화에 합리적으로 대응하기 위해서는 지방교육환경에 대한 신중한 분석이 선행되어야 한다. 특히 인건비 등 경직성 경비와 학교시설 신축․개축 사업비의 비중이 높은 지방교육재정의 현실을 감안할 때, 학생․학교․교원의 수 등의 변화추이는 향후 방향 설정에 매우 중요한 요인이라 할 것이다.

먼저 부산시의 전체 학생 수는 인구의 역외 유출과 출산율 감소로 인해 꾸준히 감소하는 추세이며, 고등학교의 경우 2009년까지 증가하다가 2010년도 이후 감소하나 택지개발․재개발지역의 경우 공동주택 건설에 따라 증가가 예상된다. 둘째, 전반적 학생 수의 감소에도 불구하고 대단위 택지개발에 따른 신설 수요로 인해 학교 수는 증가될 전망이다. 특히 인구의 지역 편재에 따른 과대학교․과밀학급 해소와 원거리 통학불편 해소를 위한 신설, 도심공동화에 따른 학교 통폐합 및 폐지, 이전 학교 수의 증가가 예상된다. 셋째, 유치원 교원 수는 종일반교사 증원 요구와 학급 수 증가로 인해 증원이 예상되나, 초․중․고등학교의 경우 학급총량제와 연계한 교원수급계획으로 인해 감소할 것으로 전망된다.

<표 4> 부산시 학생, 학교, 교원의 수 변화 전망(2007-2011)

(단위: 명, 교)

구 분		2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	증감률
유 치 원	학생 수	37,921	35,007	34,913	35,376	35,227	-7.1%
	학교 수	374	378	379	381	385	2.9%
	교원 수	2,539	2,648	2,650	2,665	2,674	5.3%
초등학교	학생 수	243,275	234,387	220,778	217,783	215,507	-11.4%
	학교 수	292	293	296	297	305	4.5%
	교원 수	10,926	10,625	10,293	10,206	10,241	-6.3%
중 학 교	학생 수	144,991	140,552	135,380	130,402	123,462	-14.8%
	학교 수	170	170	172	172	174	2.4%
	교원 수	7,355	7,251	7,206	7,128	7,101	-3.5%
고등학교	학생 수	134,083	138,566	142,266	138,920	134,460	0.3%
	학교 수	134	136	138	138	138	3.0%
	교원 수	8,709	8,705	8,699	8,693	8,689	-0.2%
특수학교	학생 수	1,635	1,648	1,608	1,580	1,580	-3.4%
	학교 수	12	13	13	13	13	8.3%
	교원 수	478	491	498	505	510	6.7%
기타학교	학생 수	1,142	1,142	1,142	1,142	1,142	0.0%
	학교 수	8	8	8	8	8	0.0%
	교원 수	157	157	157	157	157	-
합 계	학생 수	563,047	551,302	536,087	525,203	511,378	-9.2%
	학교 수	990	998	1,006	1,009	1,023	3.3%
	교원 수	30,164	29,877	29,503	29,354	29,372	-2.6%

주: 공사립 학교 기준.

자료: 부산광역시교육청(2007c: 19,20,22).

이러한 현실을 감안할 때, 부산시교육청(2007c: 13-14)이 「2007-2011 중기부산교육재정계획」의 ‘2008년 교육재정 운영 여건 및 전망’에서 제시하고 있는 지방교육재정의 운용 방향은 적절하다고 판단된다. 즉 2008년 실질성장률의 상승과 2006년 지방교육재정교부금법 개정에 의한 내국세분 교부율의 인상으로 인해 부산시 지방교육재정 여건이 다소 호전될 것이나, 유아교육․방과후학교 지원사업의 지방이양에 따른 국고지원금 감액분의 교부금을 통한 충당, 계층간․지역간 교육격차 해소 등을 위한 투자 확대와 개발 사업에 따른 학교 신설 등 지방교육재정 세출수요 증가, 그리고 BTL 사업의 상환비 증가 등으로 인해 지방교육재정운영이 상당한 압박을 받을 것으로 보고 있다. 이를 극복하기 위해 예산편성시 과도한 지출소요가 있거나 불합리한 관행에 대해서는 심층 검토하여 자체 구조조정을 추진하고, 지방교육채 발행을 가급적 자제함과 동시에 이미 발행한 지방교육채는 조기상환하는 등 건전재정을 위해 노력할 것임을 밝히고 있다.

3. 부산시 지방교육재정의 주요 문제점

1) 세입예산

다른 교육자치단체와 마찬가지로 부산시 교육비특별회계 세입예산의 국가와 지방자치단체에 대한 의존도가 너무 높아 자율적이고 지역에 적합한 교육정책의 수립 및 실행이 어렵다. 그리고 부산시의 경제적 어려움을 감안하더라도 부산시의 전입금(2008년 기준 6.74%), 특히 비법정전입금(2008년 기준 0.15%)의 유치 수준이 상당히 낮아, 지원규모가 양호한 서울시, 인천시, 경기도 등과 비교할 때 교육재정의 불균형으로 인한 교육격차의 심화로 이어질 가능성이 높다.

<표 5> 전국 시도별 교육비특별회계 전입금 현황(2007-2008)

(단위: 백만원, %)

시도	연도	총예산액 (A)	전입금			비율 (B/A)	시도	연도	총예산액 (A)	전입금			비율 (B/A)
			법정	비법정	소계(B)					법정	비법정	소계(B)
서울	2008	19,434,300	2,241,881	56,118	2,297,999	11.82	강원	2008	2,658,995	128,056	6,686	134,742	5.07
	2007	18,909,200	2,196,841	55,268	2,252,109	11.91		2007	2,905,207	149,220	2,901	152,121	5.24
	증감	525,100	45,040	850	45,890	-0.09		증감	-246,212	-21,164	3,785	-17,379	-0.17
부산	2008	6,737,164	443,198	10,627	453,825	6.74	충북	2008	2,356,462	109,144	560	109,704	4.66
	2007	6,821,513	437,008	9,041	446,049	6.54		2007	2,255,719	102,972	579	103,551	4.59
	증감	-84,349	6,190	1,586	7,776	0.20		증감	100,743	6,172	-19	6,153	0.06
인천	2008	5,510,965	369,420	19,690	389,110	7.06	충남	2008	3,559,960	201,663	0	201,663	5.66
	2007	4,906,191	343,008	19,788	362,796	7.39		2007	3,404,562	217,698	97	217,795	6.40
	증감	604,774	26,412	-98	26,314	-0.33		증감	155,398	-16,035	-97	-16,132	-0.73
대전	2008	2,402,118	190,795	2,854	193,649	8.06	경북	2008	3,430,200	168,421	1,313	169,734	4.95
	2007	2,562,782	202,745	683	203,428	7.94		2007	3,458,494	228,119	1,262	229,381	6.63
	증감	-160,664	-11,950	2,171	-9,779	0.12		증감	-28,294	-59,698	51	-59,647	-1.68
울산	2008	2,011,174	166,324	368	166,692	8.29	경남	2008	5,100,135	293,788	14,221	308,009	6.04
	2007	1,587,168	144,460	1,729	146,189	9.21		2007	4,286,328	250,382	2,083	252,465	5.89
	증감	424,006	21,864	-1,361	20,503	-0.92		증감	813,807	43,406	12,138	55,544	0.15
광주	2008	2,582,996	173,427	1,136	174,563	6.76	전북	2008	3,046,852	116,351	1,906	118,257	3.88
	2007	2,327,700	151,629	3,167	154,796	6.65		2007	2,956,695	126,022	1,108	127,130	4.30
	증감	255,296	21,798	-2,031	19,767	0.11		증감	90,157	-9,671	798	-8,873	-0.42
대구	2008	4,243,500	306,715	7,199	313,914	7.40	전남	2008	4,233,049	117,459	1,140	118,599	2.80
	2007	3,868,500	302,138	5,675	307,813	7.96		2007	4,338,492	96,988	847	97,835	2.26
	증감	375,000	4,577	1,524	6,101	-0.56		증감	-105,443	20,471	293	20,764	0.55
경기	2008	10,557,004	1,734,885	28,429	1,763,314	16.70	제주	2008	2,472,269	80,600	5,660	86,260	3.49
	2007	9,627,556	1,734,889	34,060	1,768,949	18.37		2007	2,312,042	75,044	5,285	80,329	3.47
	증감	929,448	-4	-5,631	-5,635	-1.67		증감	160,227	5,556	375	5,931	0.01
합계	2008	80,337,143	6,842,127	157,907	7,000,034	8.71
	2007	76,528,149	6,759,163	143,573	6,902,736	9.02
	증감	3,808,994	82,964	14,334	97,298	-0.31

자료: 부산광역시교육청 내부자료.

또한 부산시가 법정전입금 전입시기를 준수하지 않고 있으며 학교용지 매입비용에 대한 일반회계 부담금 문제도 해결되지 않음에 따라, 부산시교육청은 사업의 차질 외에도 지방채 발행 또는 차입으로 인한 이자 손실도 감수하여야 하는 상황에 놓여 있다.

「학교용지확보등에관한특례법」은 개발 사업을 시행하는 시․도는 학교용지를 확보하여 시․도 교육비특별회계 소관의 공유재산으로 하며(제4조 제1항), 개발 사업에 따른 학교용지 확보에 소요되는 경비를 시․도 일반회계와 교육비특별회계가 절반씩 부담하도록(제4조 제4항) 규정하고 있다.

<표 6> 부산시 등 4개 시교육청의 전입금 전입시기 현황(2005-2006)

(단위: 백만원, %)

지역	예산액	1/4분기		2/4분기		3/4분기		4/4분기		계
		전입금	비율	전입금	비율	전입금	비율	전입금	비율	전입금	비율
부산(’06)	443,211	25,000	5.6	87,000	19.6	104,692	23.6	226,519	51.1	443,211	100.0
부산(’05)	423,772	69,340	16.4	69,874	16.5	81,667	19.3	202,715	47.8	423,597	99.95
2년평균			11.0		18.1		21.4		49.5		100.0
서울(’06)	1,905,486	381,206	20.0	460,209	24.2	437,721	23.0	626,350	32.9	1,905,486	100.0
서울(’05)	2,152,962	298,355	13.9	643,049	29.9	523,297	24.3	688,261	32.0	2,152,962	100.0
2년평균			16.9		27.0		23.6		32.4		100.0
광주(’06)	154,877	33,539	21.7	33,539	21.7	39,600	25.6	39,600	25.6	146,278	94.4
광주(’05)	154,972	23,823	15.4	23,823	15.4	23,823	15.4	76,670	49.5	148,139	95.6
2년평균			18.5		18.5		20.5		37.5		95.0
울산(’06)	132,910	33,228	25.0	33,228	25.0	33,228	25.0	33,226	25.0	132,910	100.0
울산(’05)	129,696	32,121	24.8	31,180	24.0	32,063	24.7	34,332	26.5	129,697	100.0
2년평균			24.9		24.5		24.9		25.7		100.0
평균(’06)			18.1		22.6		24.3		33.6		98.6
평균(’05)			15.4		20.2		21.5		37.3		94.4

자료: 부산광역시교육청 내부자료.

<표 7> 부산시의 학교용지매입비 부담 및 전입 현황(2001-2007)

(단위: 백만원, %)

연도 2001-2005	학교용지매입비 규모			부산시 부담액
	학교수	면적(m2)	매입비 총액	시․도 부담액(A)	시․도 실제 전입금
					전입액(B)	비율(B/A)
	14	151,191.7	141,993	70,996	23,315	32.8
2006	-	-	-	-	6,741	-
2007	8	108,663.1	54,561	27,280	5,855	21.5
계	22	259,854.8	196,554	98,277	35,991	36.5

자료: 부산광역시교육청 내부자료.

그 외에도 지방교육재정교부금 재원의 일부인 교육세 세수가 거의 매년 결손을 나타내고 있고, 지속적인 학생 수 감소와 의무교육연한의 확대에 따른 학생 입학금 및 수업료 수입의 감소 등으로 인해 자체수입 또한 줄어들 것으로 전망됨에 따라, 부산시 교육비특별회계의 세입 확보가 상당히 어려울 것으로 판단된다.

특별소비세액, 주세액, 교통세액, 금융․보험업자의 수익금액 등 비교적 경기에 민감한 항목에 교육세가 추가 부과됨에 따라 2005년을 제외한 최근 5년간 매년 결손이 발생하고 있다. 그 결과 2008년 지방교육재정교부금중 교육세 세수추계 4조 1,063억원중 2,712억원이 감액된 3조 8,352억원만 세입예산에 반영되어 있다.

<표 8> 교육세 징수 실적(2002-2006)

(단위: 억원)

연도 구분	2002	2003	2004	2005	2006
세입예산액(A)	36,726	40,910	42,386	35,040	36,957
징수결정액	34,936	36,292	35,119	35,100	34,081
수납액(B)	34,936	36,292	35,119	35,100	34,081
수납차(B-A)	△1,790	△4,618	△7,267	60	△2,876

자료: 부산광역시교육청 내부자료.

2) 세출예산

부산시 교육비특별회계 세출예산의 가장 큰 문제점은 그 규모가 적정규모에 미흡함에도 불구하고 인건비, 기본운영비, 채무상환 등 경직성 경비의 비중이 매우 커 교육사업재원의 활용이 크게 제한될 수밖에 없다는 점이다. 특히 교원복지 수준의 지속적 향상으로 인한 인건비 수준의 증가, 학교 신설 및 증설 수요의 증가, 교육과정 운영의 내실화와 교실 수업의 질 향상을 위한 기초‧기본교육비 투자규모의 증가, 그리고 과학 및 영재교육, 평생교육과 같이 지역인적자원개발의 필요성 제고로 인한 적정 수준의 인적자원 개발비 확보 등 세출수요의 꾸준한 증가를 감안할 때 특단의 대책이 요구된다 하겠다.

그리고 이러한 재원의 제약에도 불구하고, 여전히 재정투자심사기능 미흡, 중기재정계획 및 재정계획심의위원회 활동 저조, 그리고 일상감사 기능 약화 등 합리적인 사업 및 재정계획의 수립 및 관리가 이루어지지 않아 어려움이 더 가중되고 있다(류춘호, 2007). 그 외에도 교육비특별회계사업의 낭비사례 또한 지속되고 있어, 낭비요소에 대한 구조조정과 함께 투입예산의 가치제고를 위한 부산시교육청의 적극적인 노력이 요구되는 것이다.

구체적으로 2004년-2006년간 부산시 교육비특별회계에서 총 1,091억원의 불용액이 발생하였는데, 미지급사유의 발생, 계획의 변경․취소와 같은 ‘지방교육행정기획역량의 부족’이 주요 원인으로 분석되고 있다(류춘호, 2007: 27-29). 그런데 동 금액은 동 기간 지방채발행액 2,963억원의 36.8% 수준임을 감안할 때, 합리적인 재정 관리의 필요성을 제시하고 있는 중요한 사례라 생각된다.

가장 대표적인 예가 총 135억원을 들여 2003년 3월 개교하였으나 학생 수의 감소가 예측되어 폐교를 검토하고 있는 위봉초등학교 사례이다(류춘호, 2007: 52).

Ⅳ. 부산시 지방교육재정의 확충과 효율적 운용을 위한 개선방안

1. 중앙정부: 지방교육재정규모의 확대와 안정적 확보를 위한 제도 개선

OECD(2007)에 의하면, 2004년 현재 구매력지수(PPP: Purchasing Power Parity)로 변환한 우리나라의 교육기관별 학생 1인당 연간지출액은 유치원 2,520달러, 초등학교 4,490달러, 중학교 6,057달러, 그리고 고등학교 7,485달러로서, OECD 30개국 평균 4,741달러, 5,832달러, 6,909달러, 7,844달러의 각각 53.1%, 77.0%, 87.7%, 95.4%의 수준이다. 이는 그동안의 지속적인 재정규모 확충 노력에도 불구하고, 우리나라 초중등교육의 재정규모가 여전히 미흡한 편임을 의미하는 것이다.

국제 비교를 통한 한국 교육재정의 구조와 특징 분석결과는 나민주(2007)를 참조하기 바란다.

<표 9> OECD 주요국의 교육기관별 학생1인당 연간 지출(2004)

(단위: US 달러)

교육기관 국가명	유치원	초등학교	중학교	고등학교	초중고등 평균
한 국	2,520	4,490	6,057	7,485	6,011
프랑스	4,938	5,082	7,837	9,883	7,601
일 본	3,945	6,551	7,325	7,883	7,253
미 국	7,896	8,805	9,490	10,468	9,588
OECD 평균	4,741	5,832	6,909	7,844	6,862

자료: OECD(2007)를 기초로 보완한 것임.

이러한 현실에서 초중등교육을 주로 담당하는 지방교육재정규모의 확대와 안정적 확보를 위한 중앙정부의 대안으로 교육자치단체에 대한 과세권 부여와 지방교육재정교부금제도의 개편이 제시될 수 있다. 그런데 전자는 현행 국세 중심의 조세체계에서 고려하기 어려우므로, 이하에서는 지방교육재정교부금제도의 개편을 중심으로 살펴보기로 한다.

첫째, 정부는 2008년부터 지방교육재정교부금의 배분재원 규모를 0.6%p 확대하였으나, BTL 사업 지급금의 지방교육재정교부금을 통한 충당과 유아교육 및 방과후학교 지원사업의 지방이양에 따른 국고지원금 감액 등으로 인해 그 효과가 반감되었다. 그러므로 교육재정 수요의 지속적인 증가를 감안하여 지방교육재정교부금의 배분재원 규모를 확대하거나 향후 국고보조금사업의 지방이양시 국고지원금의 감액에 신중하여야 할 것이다.

이와 관련하여 윤정일(2005: 24)은 교육재정의 GDP 6% 달성을 기준으로 지방교육재정교부금의 내국세 교부율이 24.9%로 인상되어야 함을 주장하였고, 송기창(2006: 139)은 2004년 지방교육재정교부금법 개정시 발생한 중학교 교원 봉급교부금 결손액 2조 8,000억원(내국세 교부율로 환산시 약 2.8%)을 감안하여 당시 19.4%인 내국세 교부율을 2.8%p의 절반 수준인 1.4%p 인상하여 20.8%로 책정하여야 함을 주장한 바 있다.

둘째, 경직성 경비인 교원인건비의 안정적 확보와 지방교육재정교부금 재원의 확충을 위해, 의무교육기관 교원인건비를 별도로 산정하는 봉급교부금과 특별한 수요가 있을 때 교부되는 증액교부금의 부활이 검토되어야 한다(윤정일, 2005: 24-25; 송기창, 2006: 139-142).

셋째, 2008년 5월 장관의 선심성 사용 논란이 제기된 특별교부금제도는 교부금의 대폭 축소 및 통폐합, 교부금 대상사업의 선정기준 및 교부기준의 객관화, 그리고 집행내역의 투명한 공개 등의 개선이 이루어져야 한다. 구체적으로 대상사업의 ‘현안’ 여부 판단 및 교부기준이 주관적이고 불분명한 지역교육현안수요 특별교부금의 경우 대폭 축소하고, 전국에 걸쳐 시행할 필요가 있는 국가시책사업수요 특별교부금의 경우 특별한 재정수요라고 보기 어려운 점을 감안 국고보조금의 확보를 통한 지원으로 전환하거나 보통교부금으로 통합하며, 시․도별 예비비로 충당 가능한 재해대책수요 특별교부금의 경우 폐지하는 방안을 검토할 필요가 있다.

동 사례의 경우 시·도 교육감이 교과부에 신청한 후 심의를 거쳐 지급하는 것이 원칙임에도 불구하고, 실제 교과부의 고위 간부가 학교방문 때마다 관행적으로 지원 약속을 한 후 시·도교육청에 격려금을 요청하라고 지시하는 등의 변칙적인 운영이 문제가 되었다(조선일보, 2008. 5. 30).

장기적으로 현행 내국세 20%의 4%인 특별교부금의 총 규모를 1%(2008년 기준 약 3,000억원)이내로 축소하는 방안의 검토가 필요하다.

다만 지역교육 현안사업은 지역간·학교간 교육격차 해소, 지방교육의 특성화·다양화 유도, 그리고 교육재원 확충을 위한 교육자치단체의 경쟁적 노력 유도 등의 장점이 있으므로, 규모 축소 후 합리적 운영 및 투명성의 확보를 위해 노력해야 할 것이다.

<표 10> 특별교부금의 편성 내역(2007-2008)

(단위: 억원)

교부금 종류	국가시책			지역교육현안			재해대책			계
	2007	2008	증가	2007	2008	증가	2007	2008	증가	2007	2008	증가
금액	5,668	7,019	1,351	2,834	3,510	676	944	1,170	226	9,446	11,699	2,253

자료: 조선일보, 2008. 5. 30.을 정리함.

넷째, 최근 기획재정부의 교육세 폐지 방침에도 불구하고, 경기에 민감한 간접세에 대한 교육세를 부과함에 따라 발생하는 세수감소의 문제를 보완하기 위해 직접세에 부과하는 방식을 검토할 필요가 있다. 이와 관련하여 학자들은 소득세를 적절한 세목으로 지적하고 있으며(윤정일, 2005 등), 그 이유로는 안정성, 누진성, 세수의 탄력성 등의 장점, 우리나라의 높은 교육열을 감안한 조세저항의 완화, 그리고 1958년의 운용 경험 등을 제시하고 있다.

그런데 소득의 투명성이 낮을 경우 근로소득자의 부담 가중 등 형평성의 문제가 제기될 수 있다.

2. 지방(광역)자치단체: 교육자치단체와의 협력 강화 및 재정지원 확대

지방자치단체는 지역주민의 삶의 질 향상을 위해 항상 노력해야하며, 교육부문도 예외가 아니다. 그러나 교육자치단체가 존재하고 있고 예산상의 한계를 가지고 있는 지방자치단체의 입장에서 많은 인적․물적, 행․재정적 자원을 교육부문에 투입할 수는 없다. 이러한 현실에서 지방자치단체는 먼저 교육자치단체, 중앙정부, 기초자치단체, 주민, 그리고 민간단체 등 주요 당사자들간 협력 기반의 조성과 주요 참여사례의 확산을 위해 노력할 필요가 있다. 이와 관련하여 부산시와 부산시교육청이 공동으로 추진하는 「Busan Global Village」 조성사업과 부산시 남구, 교육기관, 지역사회가 체계적인 지원시스템을 구축․운영하는 「부산남구 교육인적자원개발 벨트사업」이 중요한 사례라 판단된다.

둘째, 부산시와 부산시교육청이 교육분야의 연계협력을 위해 2001년부터 정기적으로 현안 문제를 논의하고 합의를 도출하고 있는 「교육행정협의회」의 지속적인 추진 및 역할의 강화가 필요하다. 동협의회에서 현재 부산시교육청의 최대 난제인 비법정전입금의 확충과 법정전입금의 적기 확보, 그리고 학교용지부담금 법정부담금의 조속한 전입 등에 대해 적극적으로 검토하여 특단의 대책이 도출되어야 할 것이다.

셋째, 현재 선택사항인 지방자치단체 교육경비지원의 실효성 담보와 교육사업 수행의 안정성 확보를 위해 부산시 비법정전입금 지원을 규정한 「교육경비 지원조례」의 제정이 요구된다. 이와 관련하여 경기도는 2005년 교육협력사업의 법적 기반 확보를 위해 「경기도 교육지원조례」를 제정하였고, 서울시는 한발 더 나아가 2006년 제정된 「서울시 교육격차 해소와 인재양성을 위한 교육지원조례」에서 예산의 지원규모를 명시하고 있다. 동 조례에서는 지방세의 구조, 교육 및 지역 환경을 고려한 사업의 지원규모와 지원금의 효율적 운영 방안이 함께 제시되어야 할 것이다(하봉운, 2006; 하봉운외, 2007 등).

동 조례 제5조(지원규모 등)는 ‘교육지원 전출금의 규모는 당해연도 본예산의 세입 중 「지방세법」 제5조의 규정에 의하여 부과되는 취득세ㆍ등록세 합산액의 1000분의 15이내의 금액으로 한다’라고 규정하고 있다.

부산시교육청도 2007년 이래 지방세 수입의 일정 범위를 교육경비로 지원하는 「부산시 교육지원조례」 제정을 추진하고 있는 것으로 알려졌다.

넷째, 부산시교육청이 2004년 1월 이후 초중등교육, 영재교육, 평생교육 등의 분야에 대한 협력를 위해 부산시청에 파견하고 있는 교육협력관제도의 활성화가 필요하다. 교육협력관제도를 2003년 최초로 도입한 경기도와 2005년 도입한 서울시를 비롯한 광역자치단체에 의하면, 동 제도가 일반자치단체와 교육자치단체의 유기적 협력체제 구축, 지역주민의 교육수요에 대한 능동적 대처, 그리고 비법정전입금의 확충 등의 현안 대응에 유용하며, 경기도와 서울시의 경우 교육협력관련 조직의 확대를 통한 협력체계 강화를 도모하고 있는 것으로 나타났다. 그런데 부산시교육청이 2008년 들어 불분명한 이유로 교육협력관을 철수함에 따라 양 기관의 협력체제가 약화될 가능성이 제기되고 있다. 그러므로 협력체계의 강화를 위해 부산시교육청은 교육협력관제도의 활성화를, 부산시는 교육사업과 지역균형발전을 종합 기획하는 교육기획관제도의 도입을 긍정적으로 검토할 필요가 있다(하봉운, 2006).

서울시는 2006년 9월 민선 4기의 주요 시책사업인 교육격차 해소와 우수인재 양성사업 추진을 위해 국장급 상당의 경영기획실 교육기획관을 개방직으로 임용․운영하고 있다(서울시, 2006).

<그림 2> 경기도와 경기도교육청의 교육지원 조직 및 연계

<경기도>															<경기도교육청>
				문화관광국장														기획관리실장
문화정책과장			체육진흥과장			관광문화 산업과장			교육협력과장			교육 협력관			교육협력 담당관			기획예산담당관			행정관리담당관			혁신 담당관

자료: 경기도청, 경기도교육청 홈페이지와 관련 자료를 종합 정리한 것임.

다섯째, 부산시교육청과 지방자치단체가 공동으로 재원을 투자하여, 학교 부지내에 두 종류 이상의 시설을 연계 건립하고 학생과 주민이 함께 이용하는 시설복합화의 확대 검토가 필요하다. 시설복합화는 지방자치단체의 입장에서 숙원사업 해결에 필요한 부지 확보를, 학교의 입장에서 부족한 교육시설 및 재정의 확보를 가능하게 하는 제도로서, 복합시설이 지역주민과 학교의 수요를 모두 충족시킬 수 있는 지역공동체 문화센터의 역할을 수행하는 것이다. 시설복합화의 유형으로는 지하주차장, 수영장, 체육관, 그리고 정보센터 등이 있으며, 성공적 추진을 위해서는 지역공동체의 숙원사업 발굴 및 수요자 중심의 시설복합화가 요구되는 것이다(부산광역시교육청, 2007b).

<표 11> 부산광역시 학교시설 복합화 추진 현황

(단위: 천원)

학교(기관)명	대상시설	지원기관	지원금액	공사기간	비 고
반송도서관	문화강좌실, 서고	부산광역시청	300,000	2007. 9-12
엄궁초등학교	수영장, 주차장	사상구청	4,300,000	미정	협의중

자료: 부산광역시교육청(2007b).

3. 교육자치단체: 민간과의 교류 협력 강화 및 재정사업의 체계적 관리

의존재원과 자체수입의 확보가 어려운 부산시교육청이 지방교육재정의 확충을 위해 수행할 수 있는 대표적인 노력이 바로 지역주민을 비롯한 민간과의 협력 강화를 통한 재정지원의 확보이다. 이와 관련하여 부산시교육청은 ‘교육경비 확충 추진계획’의 일환으로 2007년 4월부터 부산상공회의소와 공동으로 학교와 지역기업체가 협력하는 ‘1社 1校’ 결연운동을 추진하였으며 2008년부터는 ‘1校 多社’ 결연운동으로 확대 시행하고 있다. ‘1社 1校’ 결연운동의 결과 부산지역 611개 초·중·고중 608개교가 결연을 맺어 99.5%의 결연률을 달성하고 1,014개 기업으로부터 교육경비 등으로 134여억원을 지원받았으며, ‘1校 多社’ 결연운동을 통해서도 954개 기업으로부터 총 121억원, 1개 기업당 평균 1,268만여원의 지원을 받은바 있다. 동 결연운동은 교육재정의 부족 속에서 학교환경을 개선하는데 큰 역할을 수행하였으나, 특정학교에 대한 후원금 편중에 따른 지원의 양극화 및 학교간 격차 확대와 학부모에 대한 부담전가 등의 부작용이 지적된 바 있다(국제신문, 2008. 5.12.). 이의 개선을 위해서는 먼저 동 결연운동이 기업과 학교 모두에 큰 부담이 될 수 있음을 인식하고 결연의 확대보다는 내실화가 우선되어야 한다. 또한 부산시교육청과 부산시, 학교를 중심으로 지역사회와 기업 등의 요구가 연계된 다양한 프로그램과 지원방안을 개발하고 프로그램의 성과에 대한 협의 및 평가를 수행함으로써, 지역사회와 기업의 적극적인 참여를 유도하고 장기적인 연계협력이 가능하도록 노력하여야 할 것이다.

동 운동은 결연을 맺은 학교가 기업체로부터 원어민 영어강사 운영비, 저소득층 급식비, 그리고 장학금 등의 재정지원과 인적 풀 및 시설 제공, 특강 지원 등 인적․물적 지원을 받고, 기업체는 회사방문을 통한 현장체험학습과 최고경영자의 특별 경제교육 등으로 지역사회에 공헌하는 방식을 말한다(부산광역시교육청, 2007b).

예를 들어 3개 기관 및 기업에게서 17억원을 지원받은 기장군 장안고와 21개 기업으로부터 3억 4,200만원을 지원받은 한국과학영재학교 등을 제외한 460여 개교(75%)가 500만원 이하를 지원받는 데 그쳤다. 또 상대적으로 사정이 나은 학교에 지원이 편중됨에 따라 열악한 학교환경을 개선한다는 당초 취지에 적합하지 않고, 후원기업을 유치하지 못한 일부 학교에서 학부모에게 후원금을 떠맡기다시피 해 찬조금을 걷는 것이나 다름없다는 비판을 받은 바 있다.

부산시교육청은 학교장의 부담을 줄여주기 위해 실적이 저조한 학교를 시와 지역교육청의 간부들이 맡아 측면 지원하도록 했고, 특정학교에 지원금이 몰리는 것을 막기 위해 원도심 학교와 영세민 밀집지역 등 취약학교 100곳을 선정하여 부산시교육청 ‘1校多社운동지원단’이 후원기업을 직접 발굴․연결하기로 했다. 이와 함께 학부모들에게 부담을 지우지 않도록 일선 학교에 공문을 발송하고 자영업자에게 손을 벌리는 폐단을 막기 위해 종업원 50인 이상 기업 1,179사를 대상으로 결연할 것을 지침으로 하달했다고 한다(국제신문, 2008. 5.12.).

그 외에도 2007년 8월 16일 부산시교육청과 SK건설주식회사 간에 체결된 ‘(가칭) 오륙도중학교 건립을 위한 협약’은 민관협력을 통한 학교신설사업에 이정표를 제시한 것으로 평가된다. 즉 개발사업자인 SK건설주식회사가 학교부지 및 학교건물까지 신축하여 무상 기부하는 동 협약은 학교설립 원인을 제공한 사업시행자가 학교설립 비용을 부담하는 교과부의 학교신설정책과도 부합되는 사례인 것이다(부산광역시교육청, 2007b).

둘째, 부산시교육청의 효율적 지방교육재정 운용을 위해 합리적 재정관리시스템의 구축과 기존 사업, 인력 등 운영시스템의 재검토를 통한 낭비요소의 제거가 요구된다. 구체적으로 합리적인 사업과 재정계획의 수립 및 관리를 위한 학교 신증축 및 이전사업 등의 재정투자심사기능 강화, 중기재정계획 및 재정계획심의위원회의 활성화, 일상감사의 의무 불이행에 대한 제재조치 강화 및 적극적 활용, 지방교육채의 발행과 상환에 대한 엄격한 통제, 예산집행의 불용액 및 예산이월액 축소 노력, 그리고 BTL 대상사업의 타당성 재검토 등이 이루어져야 할 것이다(류춘호, 2007).

예를 들어 향후 학교신설 정책은 국토 및 도시계획 정책과 지역별 인구변동 추이, 그리고 저출산 현상을 고려하는 중장기계획하에 지방자치단체와의 긴밀한 협조를 통해 추진되어야 한다. 왜냐하면 학교 신설투자가 정확한 예측과 협의 없이 이루어질 경우 비효율적 재정인프라 투자와 함께 경상경비 낭비(교직원 인건비와 학교운영비의 증가)가 나타나 재정부담이 증가하기 때문이다.

BTL 사업은 단기적으로 재원조달과 시설구축에 편리한 시스템이나, 동사업에 따른 중장기적인 금융․재정적 부담에 대해 간과해서는 안된다. 즉 지방교육재정의 중장기 금융(또는 채무) 부담이 가중될 경우 지방재정의 부담으로 전환될 가능성이 있고, 궁극적으로 지방재정과 지방교육재정의 관계 설정에 영향을 미칠 수 있기 때문이다(임성일, 2007).

셋째, 지방교육재정에 대한 책임성 확보를 위해 예산총액배분제도의 도입에 따라 실시되고 있는 기관 및 부서의 재정운영 실태에 대한 평가분석을 강화하고, 학부모, 시민을 대상으로 한 교육예산과 재정운영의 정보공개 및 여론수렴을 통해 교육재정 운영의 민주성을 제고하여야 한다. 현재 부산시교육청은 시도교육청 평가와 학교평가를 통해 나름대로의 사후관리를 하고 있으나, 이러한 일시적 평가가 아니라 사업의 체계적 모니터링 차원에서 생애주기 사업관리(life cycle project management)가 이루어져야 할 것이다(박정수, 2006b: 123) 또한 단위학교 재정운영의 효율성 및 효과성 향상 실적에 대한 인센티브를 차등 지원함으로써, 교육재정운용의 선택과 집중을 도모하여야 할 것이다.

그 외에도 미약하기는 하나, 부산시교육청은 우수한 장․단기 교육사업 개발을 통한 교육재원의 확보를 도모하여야 한다. 또한 행정재산 임대료와 학교시설 사용료 확충을 위해 학교시설을 지역주민에게 과감히 개방하고, 미활용시설(폐교, 실습장, 실습지 등)을 활용한 세입증대 등 다각적 재원확보 노력이 요구되는 것이다(부산광역시교육청, 2007b).

Ⅴ. 결  론

개방적이며 무한경쟁적인 지식기반사회를 선도할 인재의 육성을 위해서는 각 지역과 학교에 적합한 교육모델을 구축하고 자율성과 다양성에 기반한 교육이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 교육자치단체의 정책 수행능력 강화와 함께, 재정력의 확보와 재정운용의 자율성 및 효율성 제고가 뒷받침되어야 한다. 이러한 인식하에 본 연구는 부산시교육청의 사례분석을 통해 지방교육재정의 안정적 확충과 효율적 운용에 기여할 수 있는 대안을 제시하고자 하였다.

분석 결과, 먼저 부산시 교육비특별회계는 세입측면에서 국가와 지방자치단체에 대한 높은 의존도, 부산시의 전입금 규모 미미 및 학교용지 매입비용의 과다한 미납, 교육세 세수의 연례적 결손, 그리고 자체수입의 지속적 감소 등이 문제점으로 도출되었다. 그리고 세출측면에서 재원의 적정규모 미달과 경상경비의 경직성 과다로 인한 교육사업 재원의 제약, 삶의 질 향상으로 인한 재정수요의 지속적 증가, 합리적 재정운영시스템의 구축 미흡, 예산운영의 낭비요소 잔존, 그리고 세출예산의 성과관리 미흡 등이 문제점으로 지적되었다.

이러한 문제점의 극복을 위해서는 먼저 중앙정부 차원에서 지방교육재정교부금 배분재원 규모의 확대, 봉급교부금과 증액교부금 부활, 특별교부금제도의 개선, 그리고 교육세의 소득세 부과방식 도입 등이 이루어져야 하며, 지방자치단체 차원에서 교육자치 주요 당사자간 협력 기반 조성 및 주요 참여사례 확산, 교육행정협의회의 지속 추진 및 역할 강화, 교육경비 지원조례의 제정, 교육협력관제도의 활성화 및 교육기획관제도의 도입, 그리고 학교시설 복합화의 확대 등이 필요함을 제시하였다. 그리고 교육자치단체 차원에서 민간과의 협력 강화를 통한 재정지원의 확보, 재정사업의 체계적 관리를 위한 합리적 재정관리시스템의 구축 및 기존 사업․인력 등 운영시스템의 재검토를 통한 낭비요소의 제거, 교육재정의 성과관리 강화 및 교육재정 운영의 민주성 제고, 그리고 자체 세입증대 노력의 강화 등이 요구된다 할 것이다.

마지막으로 본 연구는 광역 수준의 지방교육재정의 확충과 효율적 운용에 초점을 맞춤에 따라, 교육자치의 현실적인 주요 행위자인 기초자치단체, 지역교육청, 그리고 단위학교를 분석대상에서 제외하고 있다. 그 결과 교육자치 및 지방교육재정의 현실에 대한 광범위한 분석이 이루어지지 못한 한계를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구를 통해 향후 중앙정부, 지방자치단체, 교육자치단체, 주민, 그리고 민간부문이 공동으로 지역실정에 적합한 교육자치의 모델을 개발하고, 이를 지속적으로 적용함으로써 지역과 국가의 경쟁력 제고에 기여할 수 있는 인적자원의 개발 및 활용이 활성화되기를 기대한다.

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이남국(李南國): 연세대학교 행정학과를 졸업하고 동대학원 행정학과에서 석사 및 박사학위를 취득하였으며(논문제목: 한국 정부회계제도개혁에 관한 연구: 발생주의 회계로의 전환을 중심으로, 2003), 한국행정연구원 행정혁신팀장을 거쳐 현재 부경대학교 인문사회과학대학 행정학과 조교수로 재직중이다. 주요 관심분야는 재무행정, 정부회계, 정책평가 등이며, 주요 저서 및 논문으로는 「현대재무행정이론」(2007, 공저), “우리나라 예산성과금제도의 활성화 방안(2005)”, “뉴질랜드, 영국, 호주의 정부회계제도개혁과정 비교 분석: Lüder의 상황모형 적용을 중심으로(2005)”, “지방정부의 재정능력과 복지지출: 부산․경남지역을 중심으로(2006, 공저)”, “교육인적자원부 재정사업 성과관리체계의 개발과 한계(2006, 공저)”, “우리나라 책임운영기관 평가제도 및 운영의 개선에 관한 연구(2006)”, “재무관리”(2008) 등이 있다.

<E-mail: namkuk@pknu.ac.kr/논문접수일: 2008. 10. 6/심사개시일: 2008. 10. 10/심사완료일: 2008. 10. 18>