참여정부 국가균형발전정책에 대한 평가 연구:

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을) : 261～287

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국민인식조사를 중심으로

A Study on Evaluation of Roh Government's National Balanced Development Policy:

Focusing on the Survey of People's Policy Recognition

초 의 수

본 연구는 참여정부가 역점적으로 추진하였던 국가균형발전정책에 대한 국민들의 평가를 조사한 경험적 연구이다. 먼저 선행연구를 통해 국가균형발전정책에 대한 비전, 지역문제인식, 추진기구, 주요 시책, 재정운영 등 각 쟁점을 분석하였고, 이에 바탕을 두고 경험적 연구를 실시하였다. 전국 16개 시․도의 행정계층을 단위로 하는 다단계 집락표집을 통해 2,041명의 최종 유효자료를 확보하여 분석한 결과 국가균형발전정책의 비전, 문제인식, 추진기구, 사업인지 및 평가, 성과 및 기대효과, 전망 및 과제 등에 대해 7대 거주권역별 차이가 두드러졌고, 정책의 인지는 다소 낮았으나 성과와 향후 지속 필요성은 높게 나타나는 등 다양한 특성을 보여주었다. 이러한 연구결과를 바탕으로 비전의 통합적 발전, 지역통합의 거버넌스적 정책기구 운영 등 정책제언을 하였다.

주제어 : 국가균형발전정책, 정책평가, 정책인지

Ⅰ. 서  론

참여정부의 5년이 끝나고 참여정부와는 차별적 특성을 부각한 이명박정부가 등장하였다. 참여정부의 각종 정책과 역점적 국정과제는 새로운 정부의 등장과 함께 폐기되거나 상당수 변경의 과정을 경험하고 있다. 이전 정부 정책의 계승과 변화, 폐지의 정책과정에 대해서는 정책에 대한 엄밀한 평가가 동반되어야 할 것이고 그 평가의 중심에는 국민의 정책에 대한 판단과 인식에 대한 검토가 있어야 할 것이다. 하지만 이러한 평가의 과정은 투표결과로만 가늠되고 합리적이고 객관적인 검토과정 없이 폐기되는 사례도 있을 수 있다.

정책평가는 정책의 내용과 집행 및 그 영향 등을 추정하거나 평정하는 것으로서(백승기, 2000) 주로 전문가에 의한 평가가 이루어지지만 워낙 중요한 파급효과가 미치는 국가적 과제에 대해서는 국민일반에 대한 조사를 통해 정책적 판단과 운영 지속성 여부를 결정할 수도 있을 것이다(최봉기, 2004).

한국사회가 안고 있는 다양한 문제 중의 하나는 지역간 불균형의 문제이다. 도시와 농촌, 성장지역과 낙후지역간의 문제도 있지만 수도권과 비수도권간의 문제는 지난 1,20년간 더욱 심각해지고 있는 상황이기도 하다. 양극화와 더불어 수도권과 비수도권은 ‘두 개의 국가’(two nations)처럼 균열되어 있다. 사회적 가치를 독점화하고 집중시킨 수도권과 이로부터 배제되고 있는 지방간의 분할이다. 집권적 국가의 운영과 부의 수도권 집중화는 지방으로 부를 흘려 보내주는 것(trickle down)이 아니라 지방을 공동화시키는 블랙홀로서 역할하고 있다(성경륭, 2007). ‘두 개의 국가’로 인한 사회적 균열로 사회안정과 통합을 기대하기 어렵고, 경제적 성장도 쉽지 않기 때문에 집권형 사회를 대체할 협력의 사회자본 시대로 전환이 필요하고, 이러한 ‘두 개의 국가’를 완화하는 것이 균형적인 사회체제가 지향하는 것이다.

참여정부는 국가균형발전을 핵심적인 국정과제로 채택하고 지역균형발전을 위한 법적, 조직적, 재정적인 지원체계를 마련하고 역대 어떤 정부보다도 가장 강력하게 지방화 프로젝트를 추진하였다. 국가균형발전특별법 등 지방화관련 3대특별법의 제정과 더불어 국가균형발전위원회를 출범시켰고 균형발전특별회계를 통해 재원의 뒷받침을 하였다. 좌절된 행정수도 이전 대신에 행정중심복합도시를 추진하였고 혁신도시의 건설을 시도하였다. 이외에도 균형발전을 위한 다양한 사업들을 전개하였다.

참여정부 국가균형발전정책에 대한 평가 연구

｢지방정부연구｣ 제12권 제3호(2008 가을)

이전에 연구자 및 민간시민운동 차원에서 제안되었던 각종 지역간 불균형의 문제 해소와 지역간 균형발전 정책이 참여정부하에서 국정과제로 등장하였고 참여정부기간 중에 제도적 틀을 마련하였다는 점은 우리나라 지역정책의 중요한 이정표를 제시하였다고 평가할 수 있을 것이다.

하지만 지역발전정책의 방향과 정책 효과에 대해서는 여러 가지 이견도 제시되고 있다. 참여정부의 지역정책 개념으로 제시되었던 자립형 지방화, 지역혁신체제, 지역클러스터 등의 내용은 구체적으로 지시하는 바와 목표가 불분명하다는 의견도 있으며(권오혁, 2004), 대규모 개발사업을 염두에 두고 추진하는 경향이 신성장주의나 신개발주의적 특성을 지닌다는 비판도 존재하였다(박경, 2005). 균형발전정책은 수도권규제를 유지하는 정책으로 국가발전의 발목을 잡을 것이라는 또 다른 비판적 견해도 실재하고 있다(정희윤, 2006).

다양한 참여정부의 국가균형발전정책에 대한 평가 속에서 정작 국민들은 어떠한 평가를 내리고 있는지도 매우 중요한 부분이지만 이러한 경험적 연구는 그동안 매우 미흡하였다. 이에 따라 본 연구는 참여정부의 국가균형발전정책에 대한 국민적 평가에 대해 분석하고자 한다. 먼저 참여정부 국가균형발전정책에 대한 선행연구를 비전과 목표, 문제인식, 추진기구, 주요 시책, 재정운영방식 등의 쟁점사항 중심으로 검토하며, 그 다음으로 국가균형발전정책에 대한 국민적 평가를 비전, 지역격차에 대한 인식, 주요사업, 성과 및 기대효과, 전망과 과제 중심으로 경험적 분석을 시도하고자 한다.

이러한 국민적 평가를 통하여 실질적으로 참여정부 국가균형발전정책의 실질적 상태와 문제점을 분석하고, 이명박정부에서도 여전히 문제가 되고 있고 국정의 중요과제가 될 수밖에 없는 지역균형발전정책의 개선과제를 도출하고자 한다.

이명박정부하에서도 지역균형발전정책은 여전히 국정과제의 하나로 다루어지고 있으나 수도권규제완화 등에 대한 지방의 우려 및 강력한 비판과 더불어 과거 참여정부와 정책내용에서 별반 차이가 없다는 비판(조선일보, 2008. 9. 12일자)도 존재하여 정책의 전망을 엇갈리게 하고 있다.

Ⅱ. 국가균형발전정책의 현황 및 선행연구 검토

1. 국가균형발전정책의 현황

참여정부 균형발전 정책의 기조는 대통령직 인수위에서 이미 기초가 마련되었고 노무현 대통령이 취임한 직후인 2003년 6월 “국가균형발전을 위한 대구 구상”선언 (03년 6월 12일)에서 구체화되었다. 여기서 국가균형발전을 위한 3대 원칙으로 ① 지방분권, 지역균형발전, 신행정수도 건설 등 종합적인 접근으로 지방화 추진, ② 자립형 지방화를 위해 지역혁신체계를 구축하고 지방경제를 혁신주도형 경제로 전환, ③ 지방우선 육성과 수도권의 계획적 관리를 통해 지방과 수도권의 상생발전의 토대 구축 등이 제시되었다. 국가균형발전 7대 과제로는 ① 국가균형발전특별법, 신행정수도특별법, 지방분권특별법 등 3대 특별법과 균특회계를 설치하여 제도적 기반 마련, ② 행정수도 기본구상 수립, 입지선정 완료 및 공공기관 지방이전 계획 확정, ③ 국가 R&D 예산의 지방지원 비율확대(20%→40%) 및 지방대학 집중 육성, ④ 지역혁신체계 시범사업 추진 및 지역산업정책 추진체계의 전면개편, ⑤ 자립형 지방화를 위한 국가균형발전 5개년 계획 수립, ⑥ 지역특화발전특구법 제정으로 지역경제발전의 토대 구축, ⑦ 낙후지역에 대한 실태조사 및 특별대책 추진 등이 설정되었다(국가균형발전위원회, 2005).

<표 1> 참여정부 국가균형발전정책의 3대 원칙

	과거의 지역정책	참여정부의 균형발전정책
접근방법	개별적 접근	종합적 접근
발전전략	요소투입형 경제	혁신주도형 경제로 전환
지방-수도권	수도권집중 억제	先 지방육성, 後 수도권 계획적 관리

출처 : 국가균형발전위원회(2003), 국가균형발전의 비전과 과제

이전에도 지역균형발전정책이 많았지만 참여정부는 역대정부와 차별화된 정책임을 강조하였다. 그 중에서도 참여정부가 표방했던 가장 핵심적인 차별성은 중앙정부가 아닌 지방 주도의 상향적 지역발전 체제를 구축하자는 것이었다. 참여정부는 지방분권을 균형발전과 동시에 추진하면서 지방이 스스로 주체가 되어 발전 전략을 기획, 추진하는 새로운 지역주도의 지역발전 패러다임을 정착시키겠다고 하였다. 지금까지 주로 수도권 규제강화 혹은 지방 SOC 건설 등의 방식으로 추진되어 온 균형발전 정책을 비수도권 지역의 산업 발전과 고용 창출을 중시하는 방식으로 전환하겠다고 하였고 특히 내생적 발전전략을 통해 지방이 스스로의 힘으로 일어설 수 있는 ‘자립형 지방화’의 실현을 중시하겠다고 제시하였다.

참여정부의 국가균형발전을 위한 핵심시책은 자료에 따라 4대 과제, 5대 과제 등으로 시기에 따라 다소 다르게 나타나지만, 크게 지역특성화 발전 추진, 공공기관 및 기업의 지방이전, 낙후지역개발 촉진, 신수도권 관리방안으로 나눌 수 있다.

<표 2> 참여정부의 균형발전을 위한 핵심 시책

핵심 시책	주요 내용
지역혁신 역량강화를 통한 특성화 발전 추진	〈지역혁신체계 구축〉 ▪ 산학연 협력촉진, 인적자원개발 및 지원 프로그램개발 ▪ 기술 및 기업지원기관, 혁신인프라 확충 및 교류협력 활성화 ▪ 국가균형발전5개년계획 및 지역혁신발전5개년 계획의 수립
	〈지역전략산업 육성〉 ▪ 시․도 혹은 2 이상 시․도 단위로 선정 ▪ 과학기술 및 기업지원체계를 접합시킨 산업클러스터 형성
	〈지방대학 육성〉 ▪ 지방우수인재의 발굴․육성 및 정착 프로그램 개발 ▪ 지방대학 산학연협력 내실화
공공기관 및 기업 등의 지방이전	▪ 행정중심 복합도시 건설 ▪ 공공기관 이전 및 혁신도시 건설 ▪ 지방이전 대학 및 기업에 대한 재정지원제도 신설
낙후지역 개발촉진	▪ 경제력, 인구감소율 등을 감안하여 신활력지역 선정 ▪ 도로 등 생활환경인프라 구축 및 문화관광 등 소득창출기반 확충
신수도권 발전정책	▪ 인구안정화와 경쟁력 증진 방안 추진 ▪ 신수도권 발전방안 발표 ▪ 수도권 경쟁력 제고를 위한 규제개혁

자료 : 국가균형발전위원회(2003), 국가균형발전의 비전과 과제에서 재구성

참여정부의 국가균형발전 정책은 국가균형발전특별법에 기초하였다는 점, 지방분권특별법에 기초한 지방분권 정책과 함께 추진되었다는 점에서 역대 정부의 균형발전 정책과는 분명히 구분된다고 하겠다. 세계적으로 유례를 찾기 어려운 서울일극집중체제를 극복하기 위해서 강력한 권한이양과 자원분산이 필요한 바, 참여정부의 균형발전 정책은 공공기관 지방 이전과 같은 강력한 자원분산 정책을 법에 기초하여 추진하였다는 점에서 획기적이었다. 이처럼, 국가균형발전특별법 제정을 통하여 균형발전정책을 체계적, 일관성 있게 추진할 수 있는 제도적 기틀을 마련하였으나, 특별법의 운용단계에서 나타난 여러 측면의 시행착오나 정책적 혼선도 발생하였으므로 실질적인 균형발전효과를 기대할 수 있도록 현재 정부가 개선할 필요가 있다고 할 수 있다.

참여정부의 균형발전정책의 비전은 ① 혁신주도 발전, ② 역동적 균형발전, ③ 수도권과 지방의 상생발전 등 3가지로 요약할 수 있다. 이러한 비전은 21세기 지식기반경제에 적합한 균형발전 비전으로서 지역혁신체계 구축에 기초한 혁신주도의 역동적 균형발전을 통해 수도권과 지방이 상생발전함으로써 한국경제를 새롭게 도약시키고 국민의 삶의 질을 골고루 높이는데 두고 있다. 특히 혁신주도 발전은 과거의 요소투입형 발전이란 낡은 발전 패러다임을 넘어서는 새로운 경제발전 패러다임으로서 21세기의 보편적 흐름과 부합하는 것이라 할 수 있다.

국가균형발전 관련 주요 정책으로는 국가균형발전특별법에 따른 각종 시책의 운영, 국가균형발전특별회계 설치 및 운영, 국가균형발전 5개년계획과 지역혁신발전계획 수립, 공공기관 지방이전, 지방대학 육성, 지역혁신체계 구축과 지역전략산업 육성, 낙후지역 개발 촉진 등을 들 수 있다. 이외에도 광역 자치단체 중심의 혁신도시 구상과 기초단체 농촌지역 중심의 신활력사업 운영 등도 참여정부 중반기 이후에 추진되었다.

국가균형발전위원회를 중심으로 추진된 균형발전 정책은 전문가적 검토와 이해관계자들의 의견수렴을 거쳐 수립되고 집행되고 있다는 점에서 정책결정의 합리성과 민주성을 견지하려 하였다고 할 수 있으나 각 분과 운영에서 회의 횟수나 의제 내용 검토가 참여정부 후반기에 충분히 이루어지지 못한 점은 매우 아쉬운 부분이라고 하겠다.

2007년 2월 7일 안동에서 발표한 2단계 국가균형발전정책은 참여정부가 그동안 추진한 국가균형발전정책과 연계해 민간부문의 투자촉진으로 획기적인 지역발전의 토대를 마련하기 위한 것으로서 구체적으로는 기업과 사람의 2대 부문으로 구성된다(국가균형발전위원회, 2007). 1단계 정책이 행복도시, 공공기관 이전 및 혁신도시, 기업도시의 건설 등 다핵형 국토공간의 형성과 지역혁신역량 강화 등 공공부문에 초점이 있었다면 2단계는 지방에 기업과 사람이 모일 수 있도록 실질적인 투자유인을 제공하는 민간부문의 인센티브 정책이 중심을 이루고 있다.

참여정부에서 이명박정부로 바뀐 이후 현재 기존의 법과 제도, 정책의 주요 내용은 유지되고 있지만 대폭 개편의 필요성도 제기되고 있다. 이명박정부하의 국가균형발전위원회(국가균형발전위원회홈페이지, http://www.balance.go.kr/policy/)에서는 지역발전정책의 비전으로 ‘일자리와 삶의 질이 보장되는 경쟁력 있는 지역창조’를 제시하고 있고, 기본방향으로 ① 세계화에 대응하는 광역경제권 중심의 열린 국토공간 구축, ② 지역의 여건과 특성을 바탕으로 특성화된 지역발전을 추구, ③ 지방분권․자율을 통한 지역주도적 발전을 추구, ④ 지역 간 협력과 상생을 통한 동반발전 추구 등을 제시하고 있다. 참여정부와 차별적으로 강조하고 있는 것은 역시 광역경제권 구축이며 이는 이명박정부의 핵심적 지역발전정책방향으로 설정되고 있다. 전국을 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권으로 나누어 모든 지역이 성장의 잠재력을 극대화하겠다는 전략은 포괄보조의 지역계정과 광역계정을 설정하는 등 모습이 점차 구체화되고 있으나 아직은 완성된 정책이라기보다 진행 중인 상태로 판단된다. 지방분권․자율을 통한 지역주도적 발전 추구는 그동안의 지역정책이 중앙정부주도였다는 비판의 반성적 결과로 보인다. 지역간 협력과 상생을 통한 동반발전은 수도권과 비수도권의 상생발전을 핵심 내용으로 한 것으로서 참여정부에서도 다루었지만 이명박정부에서 훨씬 더 수도권규제 완화의 측면이 강화될 것은 아닌지 우려되기도 한다.

광역경제권전략은 이명박정부 이후 최초 제기 되었다기보다는 참여정부 때 이미 제시되어(이원섭, 2007) 정책적 구체화의 과정 중에 있었다고 보는 것이 타당할 것으로 판단된다.

기획재경부와 국토해양부는 지난 참여정부의 수도권 규제 강화가 기대만큼 효과가 없었고 필요한 부분에 규제 완화를 하겠다는 의지를 표명하였다(중앙일보, 2008, 10. 6일자). 이에 대해 비수도권 지방자치단체와 시민단체에서는 지방 육성 없는 수도권규제 완화에 대한 강력한 비판을 하고 있어서 수도권과 비수도권간의 커다란 갈등이 제기되고 있다(중앙일보, 2008, 10. 6일자).

2. 참여정부 국가균형발전정책의 쟁점과 주요 선행연구

참여정부는 국가균형발전을 핵심적인 국정과제로 채택하였고 지역균형발전을 위한 법과 제도, 재정적 기반을 마련하였으며, 다양한 시책을 추진하였다. 참여정부의 이러한 지역균형발전정책의 목표 및 성격, 효과에 대해서는 다양한 평가가 존재한다. 크게 분류하면 첫째, 현재 지역균형발전의 목표에 공감하나 추진방식, 정책수단에서 개선이나 변화의 필요성을 강조하는 입장(배준구, 2004; 변창흠, 2005; 강현수, 2005; 이기우, 2005; 김천영, 2005; 김영수, 2005; 이재은, 2007)이 있고, 둘째, 균형발전의 필요성은 적극적으로 공감하나 참여정부의 방식이 실질적으로 균형발전의 목표와 효과를 발휘하기가 어려워 목표와 방식을 근본적으로 전환해야 한다고 보는 입장(권오혁, 2004; 조명래, 2004; 박경, 2005; 이용숙, 2005; 최병두, 2005), 셋째, 불균형발전은 불가피하고 오히려 균형발전정책이 수도권규제 강화 등으로 성장의 발목을 잡게 된다는 입장 등으로 분류할 수 있을 것이다(정희윤, 2004; 김제국, 2007; 최막중, 2007). 다소 과도하게 단순화시킨 분류이기는 하지만 첫 번째 입장은 지역균형발전심화론, 두 번째 입장은 대안적 지역발전론, 세 번째 입장은 대개 수도권에 대한 규제의 문제점을 집중적으로 제기하는 것이어서 수도권규제완화론으로 압축할 수 있을 것이다.

최막중 등 일부 학자들의 주장은 학회 등 학술적 공간에서 보다 일부 언론(조선일보, 2007. 9. 14일자 사설)에서 발표되었다.

첫 번째와 두 번째 입장 간에는 세부적인 몇몇 영역에서 공통적인 비판도 존재한다.

여기에서는 참여정부의 국가균형발전정책의 세부 내용을 비전과 목표, 문제의 인식, 추진기구와 추진방법, 주요 시책, 재정운영, 성과 및 기대효과 등으로 나누어 이에 대한 논의 등을 중심으로 살펴보고자 한다.

1) 비전과 목표

국가균형발전특별법에 의하면 국가균형발전정책은 “지역간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 ‘자립형 지방화’를 촉진함으로써 전국이 개성있게 골고루 잘사는 사회를 건설하는데 이바지함”을 목적으로 한다. 정책의 비전도 전국이 고루 잘사는 균형사회의 건설이며 목표는 혁신주도형 지역발전으로 자립적 지방화를 달성한다는데 있다.

좀 더 구체적으로 참여정부의 지역발전 비전은 지방분권과 지역혁신에 기초한 ‘내발적 지역발전’을 지향한다고 할 수 있다. 외생적이거나 중앙정부 일변도의 정책에서 진전된 긍정적 요소도 있지만 혁신과 내부 역량의 강화를 강조하고 비전의 내용이 경제와 산업중심의 접근으로 복지와 삶에 대한 관점이 부차적이 되고 있다고 할 수 있다. 비전의 내용에 있어서 ‘참여-연대-생태’에 기초한 ‘대안적 지역발전’(alternative regional development)이란 중요한 가치를 담지 못하고 있다(조명래, 2003; 김형기, 2004). 특히 연대와 생태의 개념이 거의 보이지 않는다. 혁신이 강조되지만 혁신 기반의 불균형이 존재하는 상황에서 내생적인 발전과 역동적 균형을 강조하는 것은 현실의 지역간 지배구조를 간과한 시각이 될 수도 있는 것이다.

참여정부의 국가균형발전정책에서 지역정책의 목표로는 ‘지방의 분권 실현’, ‘지역산업의 경쟁력 제고’, ‘국토의 불균형 시정’, ‘지역주민의 복지 증진’ 등을 들 수 있으며 어떤 목표에 강조점을 두는가에 따라 정책의 방향이 크게 좌우 된다. 지역문제를 수도권과 비수도권간의 구조적인 문제로 설정하였다면 지역정책의 목표는 이 권역간의 격차를 해소하여 균형을 유지하는 것을 최우선 목표로 설정하여야 한다. 그러나 참여정부의 국가균형발전정책은 지역정책의 목표로 자립형 지방화를 설정하고 이를 실현시키기 위하여 사전적 균형으로서 역동적 균형정책과 사후적 균형으로 통합적 균형정책을 동시에 추구하되, 전자는 광역단위에서 적용하고 후자는 기초단위에서 주로 적용하였다. 그 결과 균형의 관점에서 접근해야 할 광역권 간의 격차문제는 효율성을 기준으로 추진하게 되어 지역정책의 목표가 지역산업경쟁력 강화를 통한 지역성장정책으로 귀결된 문제점으로 나타났다.

지역산업에서 강조되는 혁신이나 성장하는 창조도시의 개념은 단순히 경제일원론적 시각을 벗어나 창의적인 도시비전을 설정하고 있다는 점이 주목된다(Florida, 2005).

2) 문제의 인식

우리나라의 지역문제는 지역간 문제와 지역내문제로 분류할 수 있을 것이다. 지역간 문제도 수도권과 지방, 광역도와 시, 도시와 농촌, 성장지역과 낙후지역, 그 외에도 다양한 지역간 격차와 갈등의 문제가 있다. 이러한 다양한 차원의 지역문제가 있지만 참여정부는 중앙집권과 수도권 집중으로 인한 수도권의 과밀과 비수도권의 정체를 핵심적인 문제로 인식하였다(성경륭, 2007). 그동안 압축적인 산업화 과정에서는 중앙집권적인 행정체제와 일극집중형 발전모델이 어느 정도의 성과를 거두었지만, 그 결과 사회 모든 부문에 심각한 불균형이 초래되었고 그로 인해 특권과 차별, 배제의 갈등구도가 생겨나게 되었다는 것이다. 특히 세계경제가 점차 개방화, 정보화, 지식기반산업화로 진전되어 감에 따라 지금까지의 분열과 갈등이 아니라 지역이 중심주체가 되어 통합과 혁신을 통한 국가발전전략을 수립할 필요성이 생기게 되었다(박양호, 2007).

이러한 논리과정을 통해 보면, 참여정부에서 설정하고 있는 지역문제는 단순한 지역격차 문제가 아니라 권력집중과 지방의 참여부족으로 인한 배제의 문제로 인식하고 있다. 이에 따라 그 해결방안도 권력기관의 지방 분산과 지방정부로의 분권, 각 지역 산업간 분업을 통한 지방의 육성으로 이해하고 있다. 때문에 지역문제의 중심에는 권력과 기능이 집중된 수도권과 기타 지역간의 관계가 위치하게 되는 것이다(변창흠, 2006).

주요한 의제로 수도권과 비수도권간 격차문제를 설정한 것은 바람직하나 광역권내 격차와 낙후지역 문제에 대한 보다 적극적인 고려가 필요하다고 하겠다.

3) 추진기구와 추진방법

참여정부하에서 국가균형발전정책의 중심적 추진기구는 국가균형발전위원회이고 지역에는 지방자치단체외에도 지역혁신협의회가 주요 기구의 하나로 구성되었다.

국가균형발전 정책을 효율적으로 추진하기 위해서는 무엇보다도 추진주체의 위상과 역할을 명확하게 설정할 필요가 있을 것이다. 하지만 중앙정부 차원에서 국가균형발전위원회는 대통령 자문기구로서 집행력과 추진력의 한계가 있어 실제 집행력과 재원을 충분히 갖추지 못하였다는 지적과 비판이 있어 왔다(강현수, 2005; 박경, 2005). 대통령의 국정과제 추진의 비중에 따라 그 위상을 달리할 수밖에 없으며 독자적인 집행기구와 재정의 미흡은 강력한 추진에 한계로 작용하게 되었다. 또한 국가균형발전기획단은 관련부처와 시도, 산하 공사 등에서 파견된 공무원으로 구성되어 있기 때문에 공무원의 순환보직 등으로 인해 정책적 일관성을 유지하는데 취약할 수밖에 없었다. 따라서 지역균형발전심화론이나 대안적 지역균형발전론의 입장에서는 지역균형발전정책의 추진을 위해 국가균형발전위원회를 개편하여 실질적으로 균형발전정책을 결정하고 재원을 배분할 수 있는 권한을 갖춘 보다 강력한 독자적 기구를 설립할 필요가 있다고 제기하였다.

국가균형위원회가 추진하는 지역균형발전사업에 대한 중요한 비판은 분권시대에 국가균형위가 균형발전사업을 총괄함에 따라 지방자치단체의 자율성과 다양성을 훼손할 수 있다는 것이다. 실제로 균형발전정책 추진과정에서 국가균형발전5개년 계획의 작성, 지역혁신체제 구축과 전략산업 육성, 공공기관의 지방이전 등 대부분의 정책은 중앙정부(특히 국가균형발전위원회)가 주도해 왔으며 이러한 과정에 지방의 참여와 자율성간에 조화, 다양성의 존중 등이 소홀히 취급되었다는 인식이 있다(김형기, 2004; 강현수, 2005). 수도권규제완화를 주장하는 입장에서는 국가의 지역문제 개입 자체가 분권시대에 역행하는 것이라 비판하기도 하나(정희윤, 2006) 분권과 균형발전 정책간에는 상호균형과 조화의 문제로 보는 것(이기우, 2005; 서태성외, 2005)이 보다 설득력있는 입장으로 판단된다.

물론 국가균형발전 정책을 중앙정부가 주도하게 된 데는 여러 가지 현실적인 이유가 작용한다. 지역간 불균형이 심화된 상태에서 지방주체를 통해 균형발전정책을 추진하는 것은 오히려 현재의 불균형을 더욱 심화시킬 수밖에 없기 때문에 종합적인 계획의 작성자이자, 조정자로서 중앙정부의 역할이 필요한 것이 사실이다. 이 점에서 중앙주도의 지역정책이 지역불균형을 심화시켰다고 보기 어렵다는 이용숙(2004)의 연구는 시사 하는바가 크다. 또한 지방이 충분히 균형발전정책을 추진할 수 있는 경험과 역량을 충분히 갖추지 못했기 때문에 중앙정부가 주도할 수밖에 없는 사정도 고려할 필요가 있다.

4) 주요 시책

참여정부의 국가균형발전정책은 제도구축 분야 외 5대 핵심 분야가 있는데 구체적으로 혁신정책, 균형정책, 산업정책, 공간정책, 질적발전정책 분야 등이다. 각 분야는 총 18대 로드맵과제, 총 48개 세부과제가 있는데 10개는 완료되었고 38개는 다음 정부에도 지속 추진되도록 하였다. 대체로 참여정부하 국가균형발전정책은 로드맵대로 순조롭게 추진되었다고 평가할 수 있다(한표환, 2007). 국가균형발전 정책 중 국민이 피부로 느낄 수 있는 가장 가시적 정책은 공공기관 이전과 행정중심복합도시 추진이라 할 수 있다. 이 두 가지 시책은 수도권 지방자치단체 및 지방의회의 많은 저항과 도전이 있었으며 수도권규제완화론자들의 비판도 제기되었으나 적극 추진된 정책이다.

참여정부의 균형발전 시책이 산업정책(industrial policy) 편향성과 경제중심적 논리를 갖고 있는 것으로 지적되었다(김형기, 2004; 조명래, 2004). 균형발전 프로그램에 따라 그 혜택을 받는 인력 양성, 지역전략산업 체계 등에서도 이러한 산업 편향성이 크다고 할 수 있다. 그러나 산업정책 만으로 지역균형발전의 욕구를 채워가는 데에는 한계가 있다. 지역 문화, 복지, 서비스, 지역 언론, 미디어, 컨텐츠 등의 중요성을 간과해서는 안 될 것이다. 산업 편향적 균형 발전 정책의 문제를 보완하고, 기초 단위에서 지역 실정에 적합한 문화, 복지, 서비스 산업을 발전시키기 위한 보다 적극적이고 창의적인 프로그램이 기획되어야 했는데 2단계 국가균형발전정책에서는 이를 보완하는 시책을 발표하였으나 실질적인 추진성과나 실효성 있는 정책적 뒷받침이 미흡했다고 판단된다. 행정중심복합도시나 공공기관 이전 자체가 대규모 토건사업이고 이는 개발주의적 사고일 뿐 아니라 환경과 생태를 위협하는 것이라는 대안적 지역균형론자들의 주장(최병두, 2004; 조명래, 2004) 역시 근본적인 비판에 한몫을 담당했다.

참여정부하 지역혁신체계는 그동안의 요소주도형 발전전략을 극복하고 혁신을 강조하였으며, 국가전체가 아니라 지역을 중요시하게 되었다는 점에서는 의의가 있으나 본질적으로 지역혁신체계는 지역경쟁력 강화에 초점을 맞추고 있기 때문에 지역혁신체계만으로는 지역균형발전을 달성할 수가 없다(박경, 2005; 권오혁, 2004). 참여정부의 국가균형발전전략에서 강조하고 있는 분산정책은 이런 측면에서 기존의 지역간 격차가 극심한 상태에서 지역의 혁신역량을 강화하기 위한 외부자원의 확충전략이라 할 수 있다.

현단계 지역혁신체계의 성과는 서구에서의 성과(Saxenian, 1996; Cooke etal., 2004)에 바탕을 두고 있기는 하지만 단기간에 평가하기 어렵고, 계량화에도 어려움이 있다는 주장(박삼옥, 2007)은 주목할 만한 가치가 있다고 판단된다.

수도권 지역에서 분산을 통해 이전대상이 되는 혁신자원으로는 중앙행정부처, 공공기관, 대기업 등이라 할 수 있다. 이들을 공간적으로 수용하기 위한 정책이 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시 등이다. 그러나 정부가 인위적으로 이전할 수 있는 기능은 공공부문에 한정되는 반면, 지역혁신체계를 구성하는 요소들은 지방정부, 지방대학, 연구소, 기업, NGO, 언론기관 등으로 다양하기 때문에 공공부문의 강제적 이전만으로 지역혁신체계를 구축할 수 있는 것은 아니다. 특히 공공부문의 이전 자체와 이들을 수용하기 위한 공간적 거점 건설에 지나치게 관심이 집중됨에 따라 궁극적으로 구축하고자 하는 지역의 특성을 고려한 지역혁신체계의 구성과 운영에 대해서는 깊이 있는 검토가 부족하였다(변창흠, 2006).

5) 재정 운영

국가균형발전사업은 주로 균형발전특별회계를 통해 추진되었는데 균형발전의 예산을 체계적으로 확보한 것은 높게 평가할 수 있으며 특히 통합관리를 통하여 그나마 부처분산적 기존 방식보다 시스템적으로 통합화를 이룬 것은 큰 진전이라고 진단할 수 있을 것이다.

균형발전특별회계에서 우선 가장 큰 문제는 균형발전을 위한 예산이 부족하였다는 점이다. 특히 균형발전의 지렛대 역할을 할 지역혁신계정이 적은 규모라는데 있다. 이러한 예산의 운영이 불가피하였던 점은 대부분 각 부처에서 기존에 하고 있었던 사업을 통합하는데서 출발하였기 때문에 태생적인 한계라고 볼 수 있다. 신규 사업의 제안과 지방의 창의적 사업을 발굴하는 노력이 미흡했던 점도 재정운영상의 문제점으로 지적될 수 있다. 예산추진의 광역적 조정과 통합의 과정이 미흡한 것은 중앙정부와 지방정부 모두의 책임으로 볼 수 있다. 지역발전투자협약제도에 대한 홍보와 효과적 접근 방식도 보다 적극적으로 강구될 필요가 있었다.

균형발전특별회계의 효과에 대해서는 김재훈(2007)의 연구를, 이명박정부 등장 이후 지역혁신계정 조정안에 대해서는 오명준(2008)의 연구를 참조.

예산의 운영방식과 관련하여 지자체의 자율적 재량권을 확대할 수 있는 포괄적 재정운영으로 추진하는 것은 품목별 예산제도가 갖는 한계를 극복할 수 있는 중요한 방법이었음에도 불구하고 균특회계의 예산운영방식이 그렇게 진행되지 못했고, 단위사업의 세분화로 재정운영도 경직적으로 이루어졌으며, 중복적 이용으로 인한 낭비 가능성도 잠재해 있음을 부정하기 어렵다.

Ⅲ. 연구의 내용 및 방법

1. 연구의 주요 내용

본 연구는 참여정부가 역점적으로 추진한 국가균형발전정책에 대해 국민의 인지 및 평가를 알아보기 위한 경험적 조사연구이다. 선행연구에 검토에 이어 국가균형발전정책의 비전 및 목표, 우리나라 지역격차문제 및 국가균형발전정책에 대한 인식, 국가균형발전추진기구, 국가균형발전정책 사업의 인지 및 성과 평가, 정책시행에 따른 거주지역 및 지역발전에의 기대효과 등을 중심으로 한 국민적 인지와 평가에 대해 인식조사를 실시하였다.

국가균형발전의 국민인식에 대한 경험적 연구의 기준 변수는 한국사회분석의 중요한 요소인 세대 즉 연령과 기타 교육정도, 계층, 소득 등 인구사회학적 배경변수를 첫 번째로 하였고 지역간 주민들의 효과분석에서 도농간 인식차이를 가름할 수 있는 광역시와 광역도, 그리고 수도권과 비수도권을 주요 내용으로 포함하는 광역적 거주권역 등 지역구분을 두 번째 변수로 사용하였다.

2. 표본선정과 자료수집방법

표본은 전국 16개 광역시․도, 시군구, 읍면동의 행정계층을 단계별로 표집단위로 하는 다단계 집락표집(multi-stage cluster sampling)과 최종 반(班)내에서는 체계적 표집을 통해 최종 조사대상자를 선정하였다. 자료수집은 전문적으로 훈련받고, 숙련된 조사원에 의해 각 가구를 방문하여 설문면접조사를 한 후 획득하였다. 조사는 2006년 2월에 실시하였고 총 2,100명을 대상으로 실시되었으나 면접거부 및 일부 문항 응답기피 등의 문제가 된 것을 제외한 2,041부가 최종 유효표본으로 확정되었다.

3. 변수의 정의 및 측정

본 조사연구는 참여정부가 실시한 국가균형발전정책에 대한 국민적 평가에 관한 조사연구로서 국가균형발전정책에 대한 비전 및 목표, 우리나라 지역격차문제 및 국가균형발전정책에 대한 인식, 국가균형발전추진기구, 국가균형발전정책 사업의 인지 및 성과 평가, 정책시행에 따른 거주지역 및 지역발전에의 기대효과 등에 대해 성, 연령, 교육수준, 계층과 같은 인구사회학적 핵심변인과 거주권역별 변인을 배경변수 및 설명변수로 하여 그 관련성을 파악해보고자 실시되었다.

국가균형발전정책의 비전은 국가균형발전위원회가 설정한 정책비전의 6대 항목별로 리커트 4점척도로 구성하였다. 국가균형발전정책의 중요성은 리커트 7점척도로 하였다. 지역격차에 대한 인식에 대한 것은 현재 거주지역과 다른 지역간의 삶의 질의 격차가 어느 정도 나는지를 묻는 리커트 4점척도의 문항으로 하였다. 국가균형발전정책에 대한 인지변수 역시 리커트 4점척도로 하였다. 국가균형발전추진기구에 대한 인지는 국가균형발전위원회에 대해 알고 있는지를 리커트 4점척도로 측정하였다. 국가균형발전정책의 주요 사업에 대한 인지는 지방대혁신역량강화사업부터 행정중심복합도시 건설사업까지 참여정부가 역점적으로 실시한 8대사업을 중심으로 리커트 4점척도로 측정하였다. 각 사업의 성과 평가 역시 각 사업별로 리커트 4점척도로 측정하였다. 국가균형발전정책의 성과 및 기대효과는 수도권-지방간 격차해소에 도움정도(리커트 4점척도), 지역발전의 기대효과, 거주권역에서의 효과(리커트 4점척도) 등으로 구성하였다. 지역발전의 기대효과는 고용창출, 지역소득 증대, 인구 유입, 사회․문화 인프라 확충을 통한 활력 증대, 기업 유치, 지역방문객 증가 등의 선택항목으로 구성하였다. 대부분의 문항은 리커트척도로 단순하게 하되 중립적 의견을 피하기 위해 4점으로 하였으나 참여정부의 다양한 정책들의 상대적 중요성 정도를 판단하는 문항은 7점척도로 하였다.

4. 분석방법

분석은 인구사회적 배경변수와 거주권역의 설명변수를 통해 각 주제별로 평균차이 t검증 및 변량분석을 시도하였고 필요시 평균값 비교 및 질적 차이검증을 실시하였다.

Ⅳ. 참여정부 국가균형발전정책의 국민평가에 대한 경험적 분석

1. 조사대상자의 일반적 특성

조사대상자의 일반적 특성에서 성별로는 남자 50.1%, 여자 49.9%이고, 연령은 20대 21.0%, 30대 25.4%, 40대 29.4%, 50대 이상 24.2%로 나타났다.

교육수준은 중졸이하 14.1%, 고졸 44.2%, 대재이상 41.6%, 무응답 0.1%였다. 직업은 농/임/어업이 6.1%, 자영업 19.6%, 블루칼라 20.0%, 화이트칼라 18.3%, 가정주부 22.9%, 학생 8.1%, 무직/기타 4.9%로 가정주부외에는 블루칼라, 자영업, 화이트칼라의 순으로 비중이 높았다. 월수입은 100만원 미만 8.6%, 100-200만원 미만 26.9%, 200-300만원 미만 35.0%, 300만원 이상 0.9%로 200-300만원 미만이 다수를 차지하였다.

지역별로는 서울 22.0%, 부산 7.3%, 대구 5.2%, 인천 5.3%, 광주 3.0%, 대전 2.9%, 울산 2.2%, 경기 21.2%, 강원 2.9%, 충북 2.9%, 충남 3.6%, 전북 3.7%, 전남 4.4%, 경북 5.9%, 경남 6.6%, 제주 0.8%로 지역별 인구비중과 비슷하게 나타났다.

<표 3> 조사대상자의 일반적 특성

변 수	항 목	%	변 수	항 목	%
성	남 자	50.1	월수입	100만원미만	8.6
	여 자	49.9		100-200만원미만	26.9
연 령	20대	21.0		200-300만원미만	35.0
	30대	25.4		300만원이상	0.9
	40대	29.4	거주지	서 울	22.0
	50대이상	24.2		부 산	7.3
교육수준	중졸이하	14.1		대 구	5.2
	고졸	44.2		인 천	5.3
	대재이상	41.6		광 주	3.0
	모름/무응답	0.1		대 전	2.9
직업	농/임/어업	6.1		울 산	2.2
	자영업	19.6		경 기	21.2
	블루칼라	20.0		강 원	2.9
	화이트칼라	18.3		충 북	2.9
	가정주부	22.9		충 남	3.6
	학생	8.1		전 북	3.7
	무직/기타	4.9		전 남	4.4
				경 북	5.9
				경 남	6.6
				제 주	0.8

2. 국가균형발전정책의 비전과 목표

국가균형발전정책의 비전과 관련하여 지방의 경제적 자립기반 강화가 2.55로 가장 높았고 그 다음 국토의 효율적 이용과 국가경쟁력의 강화 2.52, 지역 주민의 삶의 질 향상 2.51, 지방과 수도권의 공동발전 2.51, 국가경제의 재도약 2.50, 수도권 주민의 삶의 질 향상 2.49의 순으로 나타났다. 응답자들이 국가균형발전정책을 통한 가장 중요한 비전이자 목표로 지방의 경제적 자립기반의 강화를 들고 있어 참여정부가 가장 중요하게 설정한 대표적 목표인 ‘혁신주도형 지역발전으로 자립적 지방화의 달성’에 일치하는 경향을 보이고 있다. 이로써 참여정부의 국가균형발전정책의 비전과 목표가 어느 정도 국민의 기대에 일치하는 경향이 높음을 알 수 있다. 하지만 각 비전간 차이는 그렇게 두드러지지 않은 것으로 나타났다.

<표 4> 국가균형발전정책의 비전(4점척도)

항 목	M	SD	거주권역					F
			수도권	충청권	호남권	영남권	강원․제주
국가경제의 재도약	2.50	.610	2.49	2.59	2.58	2.45	2.46	3.035*
지방의 경제적 자립기반 강화	2.55	.641	2.54	2.68	2.61	2.47	2.51	4.889***
국토의 효율적 이용과 국가경쟁력 강화	2.52	.669	2.51	2.61	2.65	2.46	2.49	4.303**
수도권 주민의 삶의 질 향상	2.49	.685	2.47	2.60	2.46	2.51	2.31	2.868*
지역(비수도권)주민의 삶의 질 향상	2.51	.685	2.54	2.61	2.58	2.43	2.39	4.598***
지방과 수도권의 공동발전	2.51	.702	2.53	2.66	2.53	2.43	2.39	4.892***

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

권역별로 국가균형발전정책의 하위비전의 중요성 인식정도를 비교해보면 대체로 비수도권인 충청권과 호남권이 비전의 중요도에 대한 공감의 정도가 높고, 수도권은 중간 정도이며, 영남권과 강원․제주권은 비교적 낮게 나타나고 있는데 이 같은 지역적 차이는 통계적으로 유의적이다. 국토의 효율적 이용과 국가경쟁력 강화에서는 충청권보다는 호남권에서 더 동의의 정도가 높아 국토의 균형 잡힌 활용을 통한 국가적 발전이라는 비전에 더 높은 지지 경향이 있음을 보여주고 있다. 같은 비수도권이지만 영남권과 강원․제주권은 거의 대부분의 비전과 관련한 항목에서 지지의 정도가 낮아 국가균형발전을 통한 비전 달성에 상대적으로 신뢰하는 경향이 낮음을 보여주고 있다. 이 같은 결과 균형발전정책의 목표와 비전에 각 지역별로 지역적 공감이 다를 뿐 아니라 수도권을 포함하여 비수도권내에서도 영남지역과 강원, 제주지역은 대체로 다른 권역에 비해 국가균형발전의 비전의 공감정도가 낮아 국가균형발전의 지역간 인식 차이와 통합적 운영방안에 대한 정책적 필요성을 시사하고 있다.

<표 5> 국가균형발전정책의 중요성에 대한 인지(7점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	5.29	1.292	3.199
	30대	5.39	1.292
	40대	5.46	1.324
	50대이상	5.55	1.359
교육정도	중졸이하	5.67	1.315	6.046**
	고졸	5.36	1.297
	대졸이상	5.42	1.339
계층	농림어업	5.86	1.346	3.824**
	자영업	5.35	1.339
	블루칼라	5.42	1.328
	화이트칼라	5.43	1.367
	주부/학생/기타	5.40	1.265
소득	상	5.31	1.355	7.584***
	중	5.41	1.302
	하	5.63	1.289
광역시․도	광역시	5.33	1.310	0.155
	광역도	5.52	1.323
거주권역	수도권	5.21	1.333	24.251***
	충청권	5.65	1.131
	호남권	6.11	1.157
	영남권	5.47	1.263
	강원․제주권	5.42	1.633

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전정책의 중요성에 대한 인지와 관련하여 연령별로는 유의적 차이를 보이지 않고 있으나 교육정도에서는 교육정도가 낮은 집단에서, 계층별로는 농림어업종사자가, 소득별로는 하위계층이 더 높은 중요성을 부여하고 있고, 고졸출신, 자영업, 상층소득자의 경우 중요성에 대한 인식정도가 낮아 대개 지역 내 생활기반의 밀착정도가 큰 집단의 구성원들에게서 균형발전의 중요성의 공감 획득 및 정책 통합의 필요성이 있음을 시사하고 있다.

광역시도간 차이는 없으나 거주권역에 따라서는 호남권 응답자들이 국가균형발전정책의 중요성에 대해 공감하는 정도가 매우 높았고, 그 다음으로 충청권, 영남권, 강원․제주권의 순으로 나타났으며 수도권은 가장 중요성에 공감하는 정도가 가장 낮아 대조를 보이고 있다. 즉 수도권은 국가균형발전에 대한 중요성 인식정도가 상대적으로 낮은 반면 산업기반이 취약한 호남권에서 중요성에 대한 적극적인 공감을 획득하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 균형발전과 관련하여 수도권과 비수도권간의 중요성에 대한 인식격차가 있고 비수도권내에서도 상대적인 인식격차가 있다고 하겠다.

3. 지역격차 및 국가균형발전정책에 대한 인식

자신이 현재 거주하는 지역과 다른 지역간의 삶의 질 격차인식과 관련해서 연령, 교육정도, 계층, 소득 모두 유의적인 차이를 나타내고 있다. 즉 연령이 높을수록, 교육정도 및 소득수준은 낮을수록 더 격차에 대한 인식이 높았고, 블루칼라에 비해 농림어업종사자일수록 격차에 대한 인식이 높아 대조를 보이고 있다. 이 같은 경향은 농어촌지역 고연령자나, 지역내 저소득층에게서 더욱 뚜렷이 격차인식을 가지는 것으로 풀이된다.

<표 6> 지역의 삶의 질 격차 인식(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	2.84	.690	3.950**
	30대	2.93	.691
	40대	2.94	.748
	50대이상	3.00	.783
교육정도	중졸이하	3.04	.784	3.732*
	고졸	2.93	.742
	대졸이상	2.90	.701
계층	농림어업	3.29	.821	9.290***
	자영업	2.98	.745
	블루칼라	2.87	.703
	화이트칼라	2.93	.728
	주부/학생/기타	2.89	.712
소득	상	2.84	.708	12.970***
	중	2.92	.721
	하	3.07	.772
광역시․도	광역시	2.87	.716	.930
	광역도	2.99	.744
거주권역	수도권	2.78	.732	30.490***
	충청권	3.02	.699
	호남권	3.28	.660
	영남권	2.99	.694
	강원․제주권	3.25	.764

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

현재 거주권역의 광역시 및 광역도의 여부에 따른 지역격차인식과의 관계에 있어서 비록 광역도의 경우가 다소 높다하더라도 지역격차인식에 통계적으로 유의적인 차이를 나타내지는 않았다. 그러나 5대 거주권역은 지역격차인식에 유의적인 차이가 있는 것으로 나타났다. 수도권과 영남권은 상대적으로 격차인식이 낮았으나 호남권과 강원․제주권은 타 권역에 비해 삶의 질에 대한 격차인식이 높게 나타나고 있다. 이 같은 결과 수도권과 비수도권간에 지역격차에 대한 인식적 차이가 존재하며 비수도권내에서도 상대적인 차이를 보이고 있다고 하겠다. 실질적으로 이러한 결과는 호남권과 강원․제주권의 낮은 산업기반, 정주여건, SOC등으로 사회경제적 여건의 취약성에 의해 발생할 수도 있고, 삶의 질의 격차가 의식에 있어서 상대적 박탈의식으로 발전할 수 있음을 시사하는 것이라 하겠다.

<표 7> 주요 국정과제의 중요성에 대한 인지(7점척도)

	N	M	SD
저출산 고령화 대책	2041	6.15	1.145
사회안전망 등 사회복지대책	2041	6.00	1.095
빈부격차 등 양극화 해소	2041	6.16	1.129
통일문제 대비	2041	4.45	1.610
일자리 창출 및 실업대책	2041	6.40	0.936
대규모 자연재해 등 위기관리체계 구축	2040	5.45	1.244
국민연금재정 건전화	2041	5.62	1.342
국가균형발전	2041	5.43	1.320
수도권의 경쟁력 강화	2041	4.84	1.426
의료/법률/교육 등 서비스산업 경쟁력 강화	2041	5.42	1.256
노사관계 선진화	2041	5.24	1.320
교육개혁 및 인재육성	2041	5.82	1.149
미래성장동력 발굴 지원	2041	5.62	1.267

국가균형발전정책이 참여정부가 관심을 갖고 역점적으로 추진한 다양한 국정과제 중에서 차지하는 상대적 비중을 각 과제의 산술평균값을 중심으로 살펴보았을 때 응답자가 가장 중요하다고 인식한 것은 일자리 창출 및 실업대책(6.40)이었고 그 다음 빈부격차 등 양극화 해소(6.16), 저출산 및 고령화 대책(6.15), 사회안전망 등 사회복지대책(6.00) 등으로 나타나 경제적 어려움과 취약계층의 고용안정, 사회복지, 저출산 및 고령화 등에 더 많은 관심을 드러내었다. 국가균형발전은 전체 주요 국정과제 평균 5.58을 하회하는 5.43으로 응답자들이 최상위의 과제로 설정하지 않고 있음을 알 수 있다.

<표 8> 국가균형발전정책에 대한 인지(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	2.21	.794	6.358***
	30대	2.34	.785
	40대	2.40	.798
	50대이상	2.42	.850
교육정도	중졸이하	2.23	.832	6.775***
	고졸	2.32	.804
	대졸이상	2.42	.804
계층	농림어업	2.46	.828	12.035***
	자영업	2.51	.813
	블루칼라	2.26	.768
	화이트칼라	2.46	.794
	주부/학생/기타	2.23	.812
소득	상	2.34	.817	1.278
	중	2.38	.802
	하	2.30	.815

광역시․도	광역시	2.31	.821	.240
	광역도	2.38	.799
거주권역	수도권	2.29	.808	12.076***
	충청권	2.24	.828
	호남권	2.66	.720
	영남권	2.33	.821
	강원․제주권	2.56	.734

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전정책에 대한 인지정도와 관련하여 연령이 높아질수록 인지정도가 높았고 교육정도도 높을수록 높았으나 소득의 정도는 유의적 차이를 보이지 않고 있다. 즉 국가균형발전정책은 시사적 문제와 사회경제적 이슈에 대한 관심이 상대적으로 높은 중고령층과 고학력층에서 역시 높은 관심을 나타내고 있다. 계층과 관련해서는 특정의 지역권역을 중심으로 경제적 이해가 강한 자영업자와, 교육정도가 높은 화이트칼라층에서 국가균형발전정책에 대한 관심이 높았다.

권역과 관련해서 광역시도간 국가균형발전사업의 인지에 유의적인 차이는 없었으나 5대 거주권역별로는 충청권과 영남권, 수도권에서 관심이 높았고 지역격차 의식이 높았던 호남권과 강원․제주권은 오히려 인지정도가 낮아 상대적으로 중요한 대조를 보이고 있다. 즉 호남권과 강원․제주권은 삶의 질 격차가 크다고 인식은 하였지만 이를 해결하기 위한 정책내용에 대한 인지정도는 높지 않게 나타나고 있어서 정책의 홍보 및 인식, 교감의 정도가 권역별로 차이가 있음을 보여주고 있다.

4. 국가균형발전정책의 추진기구

앞서 살펴본 것처럼 국가균형발전정책은 국가균형발전위원회가 국가단위의 전문적 추진기구로 설립, 운영되고 있다. 국가균형발전위원회의 운영에 대해 알고 있다는 것은 국가균형발전사업에 대한 전문적 인지 정도를 보여주는 중요한 지표라 하겠다.

<표 9> 국가균형발전위원회에 대한 인지(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	2.13	.805	11.672***
	30대	2.41	.796
	40대	2.42	.855
	50대이상	2.34	.923
교육정도	중졸이하	2.09	.910	15.719***
	고졸	2.35	.838
	대졸이상	2.41	.837
계 층	농림어업	2.17	.998	16.200***
	자영업	2.58	.804
	블루칼라	2.29	.827
	화이트칼라	2.46	.808
	주부/학생/기타	2.20	.858

소 득	상	2.36	.840	7.411***
	중	2.40	.834
	하	2.21	.901
광역시․도	광역시	2.31	.845	1.724
	광역도	2.37	.862
거주권역	수도권	2.31	.839	.861
	충청권	2.36	.850
	호남권	2.37	.916
	영남권	2.36	.863
	강원․제주권	2.44	.803

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전위원회에 대해 연령이 높을수록, 교육정도가 높을수록, 소득수준이 중간규모일수록 잘 인지하고 있었다. 이들 집단들이 정책적 이슈와 사회경제적 사항에 더 민감하여 이 같은 결과를 나타내었을 것으로 판단된다. 계층은 자영업자와 화이트칼라가 높은 인지를 나타내었으나 농림어업인들이나 주부/학생/기타는 인지 정도가 낮았다. 이 같은 결과 지역격차에 대한 높은 인지 집단이 이들 문제를 해결하기 위한 국가균형발전위원회와 같은 전문적 추진기구를 잘 인지하고 있는 것은 아님을 보여주고 있다. 특히 대부분 집단의 인지점수 평균이 리커트 4점척도의 중간값 2.5를 하회하여 국가균형발전위원회의 이해정도가 비교적 낮았음을 알 수 있다. 일반 정부부처에 비해 기구명이나 역할이 생소한 것도 낮은 인지에 영향을 주었을 것으로 생각된다. 위원회를 중심으로 한 활발한 역할에도 불구하고 대중적으로 체감적인 인지에는 한계가 있었던 것으로 보여 역점적 사업일수록 기구 역할에 대한 국민일반의 이해를 구하는 과정에 더 많은 관심을 가질 필요가 있을 것이다.

광역시도나 5대 거주권역별로 보았을 때 국가균형발전위원회의 인지에 집단간 유의적인 차이가 없는 것으로 나타났다. 즉 균형발전전문기구의 인지는 권역별로 이해의 차이가 있는 것이 아니라 인구사회학적 특성변수에 의해 오히려 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다.

5. 국가균형발전정책의 주요 사업

참여정부 국가균형발전정책관련 대표적 사업에 대해 어느 정도 알고 있는지와 관련하여 가장 인지정도가 높은 것은 공공기관 이전 및 혁신도시 건설(2.79), 행정중심복합도시(2.75)이었다. 이 두 사업을 제외하고는 4점 척도의 중간값 2.5를 모두 하회하고 있으며 특히 혁신클러스터 기반 조성사업(1.99)은 인지의 정도가 가장 낮게 나타나고 있다. 공공기관이전이나 행정중심복합도시 조성 등은 언론 등에 다수 보도가 되고 정책적 논의도 활발하였으며 지역사회에서 여론적 반향도 커 국민 인지가 놓았을 것으로 해석되나 여타 사업들은 대중적인 관심과 이해에 가까이 다가가지 못했음을 보여주고 있다. 신활력사업, 지방대혁신역량 강화, 혁신클러스터 기반 조성은 용어가 익숙하지 않고 정책적 홍보도 다소 미흡하였던 것이 낮은 인지에 영향을 미친 것으로 판단된다. 권역별로 보면 대체로 충청, 호남권의 인지가 높고 수도권과 비수도권 중 영남권 및 강원․제주권이 낮으나 지역의 이해관련성에 따라 차이가 나타나기도 한다.

<표 10> 국가균형발전 정책사업에 대한 인지(4점척도)

항 목	M	SD	수도권	충청권	호남권	영남권	강원․제주	F
지방대 혁신역량 강화사업	2.14	.739	2.07	2.24	2.16	2.19	2.18	3.718**
혁신클러스터 기반 조성	1.99	.708	1.95	2.17	1.82	2.05	2.21	9.863***
지역전략산업 육성	2.27	.741	2.25	2.39	2.23	2.27	2.35	1.758
기업도시 조성	2.43	.759	2.44	2.54	2.37	2.37	2.66	4.096**
신활력 및 특구사업	2.24	.735	2.19	2.42	2.31	2.26	2.17	5.340***
수도권 질적 발전	2.28	.728	2.33	2.36	2.16	2.26	2.09	4.626***
공공기관이전 및 혁신도시 건설	2.79	.752	2.71	2.97	3.03	2.76	2.88	11.995***
행정중심복합도시 건설	2.75	.771	2.71	3.11	2.85	2.68	2.64	14.048***

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전 정책사업의 효과와 관련해서 앞서 낮은 인지와는 달리 다수의 사업들에 대해 중간값 이상의 효과가 있을 것으로 평가하였다. 공공기관이전 및 혁신도시 건설(2.66), 기업도시 조성(2.58), 행정중심복합도시(2.58), 지역전략산업 육성(2.55) 등은 4점 척도 중간값인 2.5이상으로 나타나 효과가 있을 것으로 응답자들은 평가하였으나 신활력 및 특구사업(2.48), 지방대 혁신역량 강화사업(2.43), 수도권 질적 발전(2.43) 등은 중간값을 약간 하회하였고 혁신클러스터 기반 조성 사업(2.38) 등은 사업의 효과가 다소 낮을 것으로 평가되고 있다. 응답자들은 정책적 인지정도는 낮았으나 과반수이상의 정책사업에 대해서는 기대효과가 높아 정부사업의 정책적 기대가 높음을 반영하고 있다. 하지만 신활력사업 및 특수사업, 지방대 혁신역량, 수도권 질적 발전, 혁신클러스터 기반 조성 사업 등은 사업의 목표, 주요 핵심 내용, 용어의 의미 등이 모호하거나 어려워 국민적 공감과 사업의 높은 기대를 획득하지 못하였음을 보여주고 있다. 권역별로 보면 대체로 충청, 호남권이 효과 기대정도가 높고 수도권과 비수도권 중 영남권 및 강원․제주권이 낮으나 지역의 이해관련성에 따라 다양성을 보이고 있다.

<표 11> 국가균형발전 정책사업의 효과(4점척도)

항 목	M	SD	수도권	충청권	호남권	영남권	강원․제주	F
지방대 혁신역량 강화사업	2.43	.672	2.37	2.50	2.57	2.44	2.40	4.705***
혁신클러스터 기반 조성	2.38	.675	2.33	2.54	2.50	2.33	2.52	7.299**
지역전략산업 육성	2.55	.695	2.55	2.61	2.69	2.49	2.58	3.885***
기업도시 조성	2.58	.709	2.56	2.72	2.73	2.51	2.64	6.475***
신활력 및 특구사업	2.48	.678	2.44	2.68	2.65	2.41	2.44	10.367***
수도권 질적 발전	2.43	.678	2.44	2.50	2.56	2.35	2.34	4.993***
공공기관이전 및 혁신도시 건설	2.66	.737	2.56	2.94	2.90	2.66	2.58	18.247***
행정중심복합도시 건설	2.58	.732	2.48	3.03	2.81	2.54	2.52	30.544***

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

6. 성과 및 기대효과

정책의 예상 기대효과를 그 구성원으로부터 진단받고 정책을 추진하게 된다면 시행착오와 문제점 등을 극복하는데 많은 도움을 얻을 수 있을 것이다. 일부 현 사업에 대한 진단과 예상파급효과에 관련한 연구들(이기우, 2005; 강현수, 2005; 김천영, 2005; 김영수, 2005; 서태성외, 2005)이 있었지만 국민이 바라보는 국가균형발전정책에 대한 진단과 예상되는 성과에 관련한 연구는 부재하였다. 여기서는 국민이 전망하는 국가균형발전정책의 성과진단 및 기대효과에 대해 살펴보겠다.

<표 12> 국가균형발전사업의 수도권과 지방의 격차해소 정책효과(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	2.61	.667	1.182
	30대	2.59	.697
	40대	2.53	.663
	50대이상	2.58	.653
교육정도	중졸이하	2.59	.629	.456
	고졸	2.56	.658
	대졸이상	2.59	.697
계층	농림어업	2.58	.674	.266
	자영업	2.58	.655
	블루칼라	2.56	.698
	화이트칼라	2.60	.679
	주부/학생/기타	2.57	.659
소득	상	2.56	.675	.199
	중	2.58	.662
	하	2.58	.675
광역시․도	광역시	2.53	.657	.032
	광역도	2.62	.680
거주권역	수도권	2.57	.671	7.462*
	충청권	2.81	.603
	호남권	2.57	.678
	영남권	2.53	.678
	강원․제주권	2.44	.639

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전사업을 통해 수도권과 지방간 격차해소에 미치는 정책효과와 관련하여 모든 집단이 4점척도 중간값인 2.5를 상회하고 있어서 기대효과가 높은 것으로 나타나고 있다. 하지만 연령, 교육정도, 계층별, 소득수준별로 유의적 차이가 없었고 대부분의 집단에서 격차해소의 기대효과가 있다고 보는 정도는 비슷한 것으로 파악되었다.

국가균형발전사업의 수도권과 지방간 격차해소의 정책효과와 관련하여 광역시도간에는 차이가 없었다. 그러나 5대 거주권역별로 보면 충청권에서 정책기대효과가 높았으나 강원․제주권역은 기대효과가 상대적으로 높지 않았다. 수도권은 호남권과 비슷한 수준으로 수도권-비수도권간 격차 해소에 대해 영남권보다는 높게 기대한 것이 특이한 점이다. 충청권역에서의 높은 기대의식은 행정중심복합도시가 충청권에 조성되는 등 지역발전에 대한 높은 기대가 수도권과 지방간의 격차 해소 전망에도 영향을 미쳤을 것으로 해석된다.

<표 13> 국가균형발전정책의 지역발전 기대효과(4점척도)

항 목	M	SD	수도권	충청권	호남권	영남권	강원․제주	F
고용창출	2.64	.650	2.61	2.77	2.78	2.61	2.43	7.400***
지역소득 증대	2.61	.679	2.60	2.70	2.79	2.54	2.43	7.892***
인구 유입	2.58	.690	2.57	2.76	2.71	2.50	2.53	7.295***
사회․문화 인프라 확충을 통한 활력 증대	2.51	.630	2.49	2.73	2.68	2.43	2.36	13.817***
기업 유치	2.61	.678	2.57	2.73	2.79	2.57	2.52	7.279***
지역 방문객 증가	2.61	.679	2.55	2.74	2.88	2.57	2.56	13.454***

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전정책사업이 지역발전에 미치는 기대효과는 고용창출, 지역소득 증대, 인구 유입, 사회․문화 인프라 확충을 통한 활력 증대, 기업 유치, 지역 방문객 증가 등 모든 항목이 중간값인 2.5를 상회하고 있고 특히 고용창출(2.64), 지역소득증대(2.61)에서 높게 나타나고 있다. 상대적으로 사회문화인프라 확충을 통한 활력 증대(2.51)는 기대효과가 낮다. 고용과 소득 등 경제적 측면에 대한 높은 기대는 참여정부 국가균형발전사업이 앞서 살펴본 것처럼 경제적 영역에 주력한 것과도 대체로 일치하고 있음을 알 수 있다.

5대 거주권역별로 국가균형발전정책의 지역발전 기대효과를 보면 충청권과 호남권이 다른 권역보다는 유의적으로 높았으며, 충청권은 인구유입, 사회․문화 인프라 확충을 통한 활력 증대 등에서, 호남권은 고용창출, 지역소득 증대, 기업유치, 지역 방문객 증가 등에서 가장 효과가 클 것으로 기대하였다. 영남권과 강원․제주권역은 상대적으로 기대가 낮았고 특히, 강원․제주권역은 수도권보다 낮아 국가균형발전정책이 지역에 따라 현저하게 다른 반향을 일으켰음을 보여주고 있다. 따라서 참여정부의 국가균형발전정책은 다양한 노력에도 불구하고 권역별로 주민들의 호응은 차이가 있다는 것이다. 이 같은 결과 행정중심복합도시가 조성되고 수도권과 인접하여 수도권 기업이전의 효과가 있는 충청권과 국가의 균형발전정책이 중앙집권적으로 추진될수록 상대적 지역이익이 증가될 것으로 기대하는 호남권은 국가균형발전정책에 포섭되었지만 이미 산업적 기반은 갖추었으나 경제적 중추기능이 취약한 영남권과 인구 및 산업비중이 워낙 낮아 다른 경로적 발전을 기대하는 강원․제주권은 정책적 배제인식의 현상이 나타났음을 시사하고 있다.

융합과 배제의 조합주의(corporatism) 개념이 우리나라의 지역정책에도 유용한 설명력을 가질 것으로 판단된다.

<표 14> 국가균형발전사업의 자기 거주권역내 발전-낙후지역간 격차해소에서 정책효과(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	2.16	.687	13.156***
	30대	1.98	.655
	40대	2.01	.713
	50대이상	1.88	.712
교육정도	중졸이하	1.85	.751	7.889***
	고졸	2.02	.682
	대졸이상	2.04	.693
계층	농림어업	1.75	.810	6.327***
	자영업	1.97	.725
	블루칼라	2.00	.644
	화이트칼라	2.10	.690
	주부/학생/기타	2.01	.689
소득	상	2.04	.710	9.954***
	중	2.04	.682
	하	1.87	.706
광역시․도	광역시	2.02	.672	4.849*
	광역도	1.99	.723
거주권역	수도권	2.03	.694	16.161***
	충청권	2.25	.707
	호남권	1.76	.734
	영남권	2.00	.661
	강원․제주권	1.75	.632

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

국가균형발전사업이 자기 거주권역내 발전지역과 낙후지역간 격차해소에서 정책효과를 가져올 것인지와 관련하여 거의 대부분의 집단에서 중간값 2.5 이하로 나타나 부정적인 견해가 컸음을 알 수 있다. 즉 참여정부의 국가균형발전사업이 권역내 균형을 고려하지 않고 경제 및 산업 중심적이어서 산업적 경쟁력을 넘어선 낙후지역에 대한 정책적 배려가 미흡함을 반영하고 있다. 연령별로는 20대가 높았고 30대와 50대에서 낮아 지역적 기반이 강할수록 거주권역내 발전-낙후지역간의 격차해소에는 부정적 견해가 큼을 알 수 있다. 계층별로는 농림어업과 자영업에서 기대효과가 낮았고, 교육정도별로는 대졸이상 고학력층에서 기대효과가 컸으며, 소득별로는 중, 상 소득자의 관심이 높았다.

광역시 거주자가 광역도 거주자보다 정책 기대 효과가 컸고, 5대 거주권역별로 보면 충청권, 수도권에서 정책 기대효과가 높았으며 오히려 지역격차의식이 높지만 낙후지역의 비중도 높은 호남권, 강원․제주권역이 권역내 발전-낙후지역간 정책효과는 크지 않은 것으로 인식하고 있다.

7. 국가균형발전정책의 전망과 과제

국가균형발전사업은 참여정부에서 대통령이 다음 정부에서도 이어지기를 강하게 소원할 만큼 정책적 지속에 대한 기대의식이 컸던 정책영역이었다. 따라서 국민들이 이러한 정책의 지속성에 대한 전망에 대해 어떤 의식과 판단을 내릴지에 대해서 파악해보는 것은 중요하다고 하겠다.

노 대통령은 제주 혁신도시 기공식에 참석하여 축사를 통해  “땅에 대못을 박는 것이 아니라 국민 여러분들의 가슴 속에 이 균형발전 정책이 꼭 필요한 정책이라고 하는 확신과 애정을 심어줘야 만이 이 정책이 무너지지 않고 유지될 수 있다”고 말할 정도로(한겨레 및 중앙일보, 2007. 9. 12일자) 국가균형발전사업에 강한 애정을 보여 주었다.

<표 15> 차기정부하에서의 국가균형발전사업의 지속성(4점척도)

변 인		M	SD	t/F
연령	20대	3.10	.650	5.736***
	30대	3.10	.711
	40대	3.04	.756
	50대이상	3.22	.742
교육정도	중졸이하	3.27	.720	8.614***
	고졸	3.09	.704
	대졸이상	3.07	.737
계층	농림어업	3.22	.792	2.663*
	자영업	3.04	.781
	블루칼라	3.07	.744
	화이트칼라	3.12	.709
	주부/학생/기타	3.15	.667
소득	상	3.11	.691	7.595***
	중	3.06	.729
	하	3.22	.737
광역시․도	광역시	3.03	.696	35.374***
	광역도	3.18	.740
거주권역	수도권	2.95	.717	32.485***
	충청권	3.23	.648
	호남권	3.45	.639
	영남권	3.23	.697
	강원․제주권	3.00	.827

*p<.05, **p<.01, ***p<.001

다음 정부에서의 국가균형발전사업의 지속적 추진 필요성과 관련하여 대부분의 집단에서는 중간값 2.5를 크게 상회할 만큼(전체 평균 3.11) 지속적으로 정책 추진이 필요하다고 보고 있다. 따라서 국가균형발전정책은 국민적 지지와 호응이 비교적 높은 영역이라고 할 수 있다.

연령별로는 50대 이상에서 높은 필요성을 나타내고 있으며 교육정도는 중졸이하 집단에서 필요성이 높아 다음 정부에서 정책적 탄력성을 받기에는 고학력자들의 여론조성력이 취약할 가능성을 보여주고 있다. 계층별로는 농림어업층과 주부/학생/기타계층에서 상대적으로 필요성이 높았고 자영업과 블루칼라층에서 필요성 인식정도가 낮아 대조를 이루고 있다. 소득수준별로는 하위소득자가 필요성이 가장 높았고 중위소득자는 오히려 가장 낮아 중간층의 정책적 지속 요구 의지가 취약함을 알 수 있다.

거주권역과 관련하여 광역도가 광역시보다는 지속적 추진 필요성 정도가 높았고 5대 거주권역별로는 호남권, 영남권, 충청권이 높았으나 수도권의 지속적 추진 필요성은 낮아 향후 정책의 지속성을 두고 수도권과 영호남, 충청권간 주민의 입장 차이와 대립 가능성을 예측하게 되는 단서를 보여주고 있다. 하지만 수도권 역시도 차기정부의 정책지속 필요성에 중간값이 2.5이상의 지지를 보이고 있어서 균형발전정책의 지속적 전망이 밝다고 하겠다.

<표 16> 국가균형발전정책의 성공적 추진의 가장 큰 장애요인

	5대 거주권역					전체
	수도권	충청권	호남권	영남권	제주/강원권역
지역 이기주의	38.2	35.2	38.9	41.4	36.4	38.8
중앙정부의 과도한 개입	16.9	19.2	9.7	18.2	23.4	16.9
지방자치 단체의 역량 부족	18.3	20.2	14.2	16.4	14.3	17.3
지역의 인력 부족	7.3	6.7	9.3	5.6	9.1	7.1
지역 내 산/학 /연/관 협력의 미흡	8.1	4.1	11.5	6.8	5.2	7.6
기득권층의 반발	10.5	14.0	15.0	11.2	9.1	11.5
기 타	0.8	0.5	1.3	0.4	1.3	0.7
전 체	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
	(990)	(193)	(226)	(555)	(77)	(2041)

χ2=35.371,  df=24,  p=0.063

국가균형발전정책의 성공적 추진의 가장 큰 장애요인으로는 지역이기주의가 38.8%로 가장 높았고, 그 다음으로는 지방자치단체의 역량 부족이 17.3%, 중앙정부의 과도한 개입이 16.9%, 기득권층의 반발이 11.5%로 높은 비중을 차지하였다. 인력의 부족이나 산학연관 협력 미흡 등은 중요한 장애요인으로 꼽는 비중이 높지 않았다. 지역이기주의는 수도권과 비수도권간의 이해갈등, 다양한 지역과 지역간의 갈등이 있을 것인데 지역균형발전사업이 성공하기 위해서는 지역간의 합리적이고 통합적인 이해조정력의 발휘가 무엇보다도 큰 관건이 될 수 있음을 반증하고 있다. 기득권층의 반발이나 중앙정부의 개입과 같은 외적 제약 못지않게 지방자치단체의 역량 부족, 지역내 협력 및 인적자원의 부족 등 내부적 제약의 극복 역시 중요한 정책적 과제임을 시사하고 있다.

5대 거주권역별로 보면 권역간 유의적인 차이를 나타내고 있지는 못하다. 5대 거주권역 모두 지역이기주의를 중요한 장애요인으로 보고 있고 그 다음 순위에서 영남권과 제주․강원권역은 중앙정부의 과도한 개입을, 여타권역은 지방자치단체의 역량 부족을 더 중점적으로 지적하는 측면이 있으나 유의적 차이를 나타내지는 못하고 있다.

Ⅴ. 결  론

참여정부의 국가균형발전정책에 대한 선행연구를 검토하고 국가균형발전정책의 인지와 사업성과, 정책의 지속가능성에 대한 국민 평가에 대한 경험적 조사를 한 본 연구의 결론은 다음과 같다. 첫째, 국가균형발전정책의 비전과 관련하여 응답자들은 비전으로 삶의 질과 관련된 영역보다는 지방의 경제적 자립기반 강화를 가장 중요하게 들고 있어서 혁신과 경제중심의 참여정부 정책 방향과 일치하는 경향을 보이고 있다. 국가균형발전정책의 중요성은 수도권과 비수도권간의 차이뿐 아니라 비수도권내에서도 차이를 나타내고 있으며 비수도권내에서 호남권, 충청권이 중요성 인지가 높아 지역적인 정책 지지에 차별적 경향을 분명히 나타내었다. 둘째, 참여정부의 국가균형발전정책을 낳게 한 본질적 문제인 지역간의 격차 인식과 관련하여 농어촌지역의 농림어업종사자, 고연령자, 지역내 저소득층에게서 격차인식의 정도는 높았고 지역별로는 호남권과 강원․제주권역에서 두드러지게 높아 격차의 인식이 현실적 경제 및 생활 격차를 그대로 반영하고 있는 것으로 나타났다. 셋째, 국가균형발전정책의 추진기구와 관련하여 국가균형발전위원회의 전반적인 인지의 정도는 낮게 나타나 종래와는 달리 대통령 직속기구인 위원회의 핵심적 역할로 추진된 정책운영체계에 국민들이 생소하게 느끼는 정도도 컸을 것으로 판단된다. 넷째, 참여정부 기간 동안 종류와 내용이 다소 많았다고 평가되는 국가균형발전정책사업들에 대한 국민들의 인지와 효과를 검토한 결과 논란이 제기되거나 여론의 반향이 컸던 공공기관이전이나 행정중심복합도시의 경우는 인지와 효과에 대한 정도도 높았으나 혁신클러스터 기반 조성 등과 같이 사업목표, 핵심 내용, 용어의미 등에서 대중적 이해가 어려운 사업들에 대해서는 인지 및 효과의 평가정도가 낮았다. 다섯째, 국가균형발전정책의 성과와 관련하여 성과가 높을 것으로 기대하는 정도가 높았으며 균형발전정책의 가장 큰 기대효과는 고용창출, 지역소득 증대에서 나타날 것으로 응답하여 경제중심적 기대가 큰 것으로 나타났다. 여섯째, 참여정부의 국가균형발전사업이 다음 정부에도 지속적으로 추진할 필요성에 대해서는 응답자들은 긍정의 정도가 높았으며 낮은 교육계층과 농림어업종사자, 주부 등 기타계층에서 지지의 정도가 더 높게 나타나고 있다. 균형발전정책의 가장 큰 장애요인으로는 지역이기주의를 들고 있어서 지역문제로 촉발된 균형발전정책의 발전에 지역간 갈등이 가장 큰 애로사항으로 여전히 제기되고 있음을 알 수 있다.

이명박정부에서도 이어지고 있는 지역균형발전정책의 발전을 위해 본 연구의 결과를 바탕으로 몇 가지 정책제언을 한다면 다음과 같다. 첫째, 비전 및 정책 목표가 경제와 산업 중심에서부터 삶의 질, 복지, 환경, 생태 등 실질적인 주민생활에 직결된 내용들을 포괄하는 방향으로 전환이 필요하다. 수도권과 비수도권간에는 현단계 워낙 경제적 차이가 크므로 생산성중심의 접근으로 단기간에 비수도권의 경제적 성장과 궁극적인 균형발전을 도모하기는 어려울 것이다. 삶의 질을 전국 어디에서나 누릴 수 있고 국민 최저한의 권리(national minimum)를 보장하는 균형발전의 기초를 먼저 세운 뒤 고용과 연계된 자립형 경제, 내발적 발전을 도모하도록 하여야 할 것이다. 둘째, 정책방향이 옳다는 확신 이상으로 국민일반의 정책적 이해와 공감을 구하는 데 주력할 필요가 있고 홍보를 위한 다양한 정책개발이 필요하다. 셋째, 참여정부 출범초기부터 문제가 된 지역균형발전운영시스템을 정비하여 보다 체계적이고 강력하며 효율적인 정책기구가 운영될 필요가 있다. 이번 조사에도 밝혀졌듯이 국가균형발전위원회는 대중적 공감이 미흡하고 예산, 정책전달체계에도 한계가 있어 프랑스의 DATAR나 영국처럼 지역균형발전을 총괄하는 전문부처를 두는 것도 적극적으로 검토하여야 할 것이다(강현수, 2003). 넷째, 지역참여의 분권형, 거버넌스형의 정책운영체계가 필요하다. 이번 조사결과 수도권-비수도권뿐 아니라 비수도권내에서도 충청․호남권과 영남권 및 강원․제주권간에도 정책적 관심과 인지의 정도가 차이가 있어서 각 광역권이 자기 지역의 이해를 요구하고 조정할 수 있는 지역참여의 분권형 정책운영, 지역간 수평적 협력의 거버넌스형 정책운영이 필요하다. 다섯째, 국가균형발전정책이 전국적 단위의 진행이어서 광역권내 지역간 격차는 지방자치단체 내부에서 조정하는 것 외에 거의 수단이 없다. 조사결과에서처럼 광역권내 발전-낙후지역간 격차는 균형발전정책이 효과가 없을 것이라고 보는 경향이 높았다. 특히 이명박정부가 역점을 두는 광역경제권 정책에도 광역권내 균형발전에 대한 원칙과 지원 방안이 필요할 것이라고 판단된다.

영국 사회정책의 중요한 원칙인 국민최저한의 권리의 정책운영에 대해서는 강혜규외(2006)를 참조.

프랑스의 DATAR 등 지역정책기구 운영 등에 대해서는 배준구(2004)를 참조.

본 논문의 한계로 우선 국민의식조사만으로 국가균형발전정책의 의미나 효과를 평가하는 것이 결정적 요소가 되지 못한다는 점이다. 따라서 핵심적 지표 중심의 실증적 분석 등 다양한 측면에서의 보완이 필요할 것이다. 둘째, 비록 예비조사나 사전검증의 과정을 거쳤다 하더라도 앞서 지적한 것처럼 국가균형발전정책의 몇몇 부분이 전문적인 요소가 많아 일반국민이 이해하기 어려운 일부 내용이 있었을 것으로 판단된다.

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초의수(楚義秀): 부산대학교에서 1993년 문학박사학위(논문제목: 한국자본주의의 전개와 지역구조의 변화)를 취득하였고 현재 신라대학교 사회복지학과 조교수로 재직중이다. 학문적 관심분야는 지역사회개발정책, 지역사회복지정책, 노인복지정책 등임. 주요 저서는 「Supporting the Contribution of Higher Education Institutions to Regional Development」(Paris: OECD, 2005), 「노인의 현실과 노인복지개혁의 과제」(부산: 세종출판사, 2002), 「NGO가이드」(서울 : 한겨레신문사, 2001) 등이 있음. 주요 논문은 지역사회복지협의체의 운영실태와 네트워크 영향요인에 관한 연구(2007), The Changes and Tasks of Inter-Governmental Allocation of Social Service for the Elderly in Korea. Japanese Rissho Social Welfare Study(2005), 수도권집중화에 따른 지역격차문제와 해소방안(2001) 등이 있음. 주요 경력은 대통령직속 국가균형발전위원회 전문위원, 여성가족부 정책자문위원, 보건복지부 지역사회서비스 Facilitator, 교육인적자원부 NURI컨설팅 위원 등임.

<E-mail: choice@silla.ac.kr/논문접수일: 2008. 10. 14/심사개시일: 2008. 10. 28/심사완료일: 2008. 11. 18>