지방정부 관리혁신 생존의 결정요인*

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 33～53

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* 이 논문은 2007년도 정부(교육과학기술부)의 재원으로 한국학술진흥재단의 지원을 받아 수행된 연구임”

(인문사회분야: KRF-2007-358-B00050)

The survival of Administration Innovation in Local Governments

이 성 진

지방정부는 다양한 혁신시책들을 채택하여 추진중이다. 그러한 혁신시책들이 제대로 운영되고 평가되기 위해서는 일정 기간의 시간이 요구된다. 그러나 지방정부들은 혁신 시책을 지나치게 자주 바꾸려는 경향이 있다. 이에 본 연구는 관리혁신 시책의 생존기간 및 생존의 결정요인을 분석하였다.

분석결과에 따르면, 첫째, 지방정부의 관리혁신 시책의 조사자료중 약 69.9%가 중단되고, 30.1%만이 중도 절단되어 지속되는 시책보다는 중단된 시책이 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 둘째, 시행 2년도부터 중단되는 경향이 나타나며, 10년이 지나면 ⅔ 이상이 중단된다. 셋째, 관리혁신 생존의 결정요인은 창의성 이념시책, 제안집단, 대상직급, 급진점증, 인적관리혁신 등이다.

주제어 : 지방정부, 관리혁신, 생존분석

Ⅰ. 연구의 목적

1942년 슘페터(Schumpeter)에 의해 혁신이란 용어가 나타난 이후 여러 학자들의 연구에 의해 혁신연구가 이루어지기 시작하였다. 그 후 1980년대의 경제위기에 의해 신공공관리, 기업가적 정부 논리 등에 의해 지방정부를 포함한 공공기관에 혁신적인 변화가 추진되고 있다. 공공혁신은 주로 경영관리적인 기법의 도입을 통한 행정관리의 성과 추진이며, 1980년 이래로 OECD 국가들은 공공부문의 성과관리를 위한 성과지표 개발하면서 혁신에 대한 지속적인 성과평가 역시 해오고 있다(강형기외, 1998:16; Bruijn, 2002: 578).

Becker and Whisler(1967), Mohr(1969), Zaltman & Gerald & Duncan & Holbek(1973), Pierce & Delbecq(1977), Blau and Mckinley(1979), Rosegger(1980), Deutsch(1985), Merritt(1985), Rogers & Joung-Im Kim(1985), Saron(1987), Ven and Rogers(1988), Spence(1994), King & Anderson(1995), Behn(1995), Hill &  Klages(1996), Slappendel(1996), Clayton(1997), Gianakis & McCue(1997), West(2002), Ihrke & Proctor & Gabris.(2003).

우리의 지방정부들은 1991년의 지방자치 실시이후 1995년의 민선자치단체장의 선출과 1998년의 IMF 경제위기 등에 의해 지속적으로 관리혁신 시책을 추진해오고 있다. 관리혁신은 조직, 인사, 사무, 기획 등에서 변화를 추구하는 혁신인데, 지금까지 지방정부는 다양한 혁신적인 시책을 추진하고 있다.

그런데 지방정부의 관리혁신에 대한 태도나 관심사, 접근방법 등은 제한적이다. 관리혁신의 초기에는 어떤 새로운 시책을 채택하는가가 주요 관심사였으며, 1990년대 후반에 들어서는 성과 평가에 대한 관심과 더불어 혁신활동의 성과평가에 대한 시도들이 이루어지고 있다. 즉, 혁신 사례 중심의 기술연구, 일부 단계-주로 채택 또는 확산단계-에만 초점을 두는 횡단면적 연구, 채택이나 확산에 대한 결정 및 영향요인에 대한 연구 등이 중심이다. 그리고 성과 평가 연구들은 혁신의 유형에 대한 구분없이 지방정부 전체성과에 대한 평가중심이고, 혁신의 성과지표로 효과성․형평성․경제성 등의 질적지표와 양적지표를 활용한 연구 등이다. 이러한 접근방법도 나름대로 의미가 있지만, 시책의 변동 및 흐름에 대한 전체적인 설명력을 제공하지 못하고, 또한 언제 혁신적인 시책을 적용해야 할지를 알지 못한다.

지방정부 관리혁신 생존의 결정요인

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

이러한 한계를 극복하고, 지방정부의 혁신 시책의 변동에 대한 설명력을 높이기 위해서는 혁신의 지속성에 대한 연구 역시 필요하며(Glaser & Backer, 1980), 시간성(時間性)의 접근방법에 해당하는 분석법으로는 생존분석법(survival analysis)을 들 수 있다. 생존분석법은 원래 자연과학 특히 의학 및 약학분야에서 많이 활용되는 생존분석법을 그대로 적용하지는 않는다. 생존분석법을 그대로 적용하는 경우 행정학 연구방법으로서는 적용 가능성이 낮다. 따라서 생존분석법의 핵심적인 방법은 따르되, 혁신의 과정적인 접근법의 논리를 가미하여 본 연구의 성격에 맞게 응용하여 사용하고자 한다.

본 연구는 관리혁신시책에 대한 생존분석법을 활용한 연구를 통해 혁신 시책의 생존을 고찰하며, 또한 관리혁신 시책 생존의 결정 요인을 파악하고자 한다. 혁신시책의 생존기간에 대한 분석은 혁신 시책의 중단과 지속기간에 대한 변화의 정보를 제공함으로써 새로운 시책으로의 변화를 위한 시점을 알 수 있게 한다. 이를 통해 관리혁신의 지나친 변경에 따라 나타날 수 있는 지방공무원들의 업무관리상의 혼란, 유사한 제도의 무분별한 시행에 따른 행재정적인 낭비 등을 막고 나아가 관리혁신 시책의 성과를 높이는데 기여하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 혁신시책 생존의 의미와 특징

1) 관리혁신 생존의 의미

생존이란 용어 및 생존에 대한 생존분석법은 주로 의학이나 약학 등에서 사용된다. 원래 생존은 어떤 시작점부터 사건 발생점까지를 의미하며, 생존 시간은(survival time) “어떤 정해진 시작점으로부터 사건(event)의 발생시점까지의 기간”이다. 의학이나 약학의 경우 일반적으로 “수술 또는 치료 시작으로부터 사망이란 사건이 발생한 시점까지의 기간”을 의미한다.

최근 들어 생존분석법을 활용하는 연구들이 사회과학의 몇 몇 분야에서 나타나고 있으며, 이들 연구에서 생존의 의미는 다소 차이를 보이지만, 기본적으로 사건(event)이 벌어지기까지의 시간이다. 사회학분야의 주희종(1995)은 생존은 “가석방부터 재범까지의 시간”을, 사회복지분야의 배화옥(2004)은 “중단된 아동학대가 다시 발생하는 기간”, 경영학 분야의 이현우외(1999)는 “보험 가입에서 실효 또는 해약 시점”을, 관광학 분야에서는 장호찬외(2003)는 “카지노 방문까지의 시점”을, 경제학 분야의 남재우(2005)는 “기업이 도산까지의 기간” 등의 의미로 사용하였다.

본 연구의 관리혁신 시책 생존은 “어떤 하나의 지방정부가 관리혁신적 시책을 채택하여 시행하다가 실효성을 확보하지 못하거나 중단하는 기간”을 의미한다. 시작은 관리혁신적 시책의 채택이며, 사건(event)는 실효성을 확보하지 못하거나 중단됨을 의미한다. 그래서 본 연구에서 생존은 지속성의 의미를 가지며, 달리 말해 지속기간이라 할 수 있다.

지속성이란 큰 변화없이 일정한 상태로 지속되는 성질 혹은 상태를 뜻한다(Ball & Rausser, 1995). 그래서 혁신시책의 지속성은 혁신 시책이 일시적 또는 불규칙적으로 이루어지는 것이 아니라, 일정한 주기 및 기간내에 연속적인 활동이 이루어지는 것을 의미한다. 그래서 관리혁신 시책이 자연적이든 또는 인위적이든 더 이상 실효성을 확보하기 힘들거나 중단하는 경우 생존으로 보지 않는다. 달리 말해 혁신 시책이 해당 지방정부에서 그러한 시책을 사용하지 않기로 결정하거나 또는 제도가 명목상으로만 존재할 뿐 그러한 시책을 더 이상 추진하지 않는 경우를 의미한다.

최근 관리혁신의 생존 또는 지속성이 요구된다. 첫째, 혁신은 이전에 채택한 사례가 없는 새로운 제도나 기법이기에(Becker & Whisler 1967: 462, Merritt 1985: 11, Deutsch 1985: 19-20) 비정형적인 경향이 있으므로 혁신의 성공을 위해서는 여유를 가지고 지속적으로 추진할 필요가 있다. 그러나 <표 3>의 관리혁신의 생존에서 나타난 바와 같이 2년도 이후 시책의 중반이 나타나며, 5년도가 지나면 생존률이 70%로 떨어져 생존기간이 낮은 것이 문제이다. 둘째, 관리혁신 그 이행단계에서 구체화 또는 정교화되어 (Cozijnsen & Vrakking, 1993: 92), 관리혁신이 실제적인 효과성을 발휘하기도 한다(Zaltman et al.). 더 나아가서 시책을 추진한 경우 성과평가까지 하는 것이 바람직하다. 관리혁신에 대한 성과평가를 통해 효과적․능률적인 관리가 가능하며(Houghton, 1997:2-3), 좋은 관리와 책임성 확보 역시 가능하다(Faucett & Kleiner, 1994: 64). 그러나 우리의 지방정부들은 관리혁신 시책에 대한 성과 평가를 제대로 하지 못하고 있으며, 그 성과 역시 낮은 편이다(이성진, 2007: 56, 109-110). 지방자치단체에서 성과제고를 위한 목표관리제(직무성과계약제)를 운영하고 있으며, 최근 몇몇 자치단체에서 BSC를 도입하여 성과평과를 실시하고 있으나 결과가 평가될 수 있는 단계에는 이르지 못하고 있다(한부영, 2007: 7). 1998년부터 실시한 목표관리제의 경우에도 시책의 결과를 평가하는데 어려움이 있으므로, 시책을 일정기간 지속하는 것이 요구된다. 그럼에도 시책에만 더 많은 관심이 주어진 실정이므로, 우리의 경우 시책의 생존기간을 두고서 일정 기간이후 평가하여 판단할 필요가 있다.

본 연구는 시간의 단위는 1년이다. 예를들어 1991년에 시작하여 1992년에 중단하는 경우에도 생존은 2년이지만, 실제 생존 기간은 1년 이하일 수 있다.

2) 관리혁신 시책 생존의 특징

본 연구와 관련하여 지방정부 관리혁신 시책의 생존은 다음과 같은 특징을 가진다. 첫째, 관리혁신 시책의 생존이 모든 지방정부에서 동일하지만은 않다. 즉, 본 연구의 26개 지방정부간 다양성으로 인해 지방정부간 관리혁신 시책의 생존에 차이가 존재한다. 비록 동일한 시책이라 하더라도 어느 자치단체는 이를 지속적으로 추진하는 반면에 다른 지방정부에서는 이를 중단하는 경우도 있고, 모두 중단했다하더라도 중단의 시기에 차이가 존재할 수 있다. 다만 중앙정부에서 일괄적으로 지방정부에 추진을 지시한 시책들은 생존 기간에서 큰 차이를 보이지 않을 수도 있다. 둘째, 생존분석은 그 특성상 중도 절단된 자료를 포함하므로, 본 연구의 관리혁신 시책의 생존분석에도 중도 절단된 자료를 포함한다. 예를 들어 연구기간을 1991년부터 2006년까지로 설정한 경우이다. 1991년 이후 시책을 채택한 시점은 시작 시점이며, 2006년 이전에 중단되거나 실효성을 잃은 시책은 사건(event) 시점이다. 그러나 2006년에도 여전히 정상적으로 운영되는 시책자료들은 중단시점을 알 수 없으므로, 중도절단된 자료로 취급한다.

2. 지방정부 관리혁신의 의의

1) 혁신의 의미와 혁신유형

혁신은 어떤 한 지방정부가 기존에 활용하지 않았던 새로운 시책을 채택하여 이행하는 것으로서 기존의 방식과는 달라 새로움(newness)을 가지고, 계획적․목적지향적이며, 정형화된 변동을 지양한다. 그래서 기존의 관행적인 각종 조직구조나 관리방식, 인사제도 등과는 달리 새로운 변화를 지향한다. 이러한 지방정부 혁신은 Cyber & March(1963), Dewar& Dutton(1986), Zaltman et al(1973), Knight (1967), Kimberly & Evanisko(1981), Whipp & Clark(1986), Burgelman& Maidique & Wheelwright(1996), 최창현(1994) 등에 의해 여러 분류방식이 주장되지만, 혁신의 대상에 따라 관리 혁신(administrative innovation)․기술 혁신(technical innovation)

․서비스 혁신(service innovation), 과정 혁신(process innovation) 등으로 구분할 수 있다. 기술혁신은 효율적인 신기술 또는 신기계의 개발과 관련되는 혁신으로 주로 기술행정과 관련성이 있다. 기술혁신의 예로는 이전의 통일벼의 보급, 행정정보화 또는 전산화 등과 관련된다. 서비스 혁신은 대 주민 서비스의 제공과 관련된 혁신으로서 민원1회방문처리제, 친절365일운동 등이다. 과정혁신은 업무의 전반적인 과정을 단축하여 업무효율성을 높이는 시책이다. 즉, 프로세스(process)란 조직의 모든 부문에서 이루어지는 업무처리과정을 의미하며, 예를 들어 건축행정절차간소화를 들 수 있다.

2) 관리혁신의 개념 및 구분

관리혁신은 조직구조나․업무관리․인사체계 등의 전반적인 행정관리에서 새로운 변화를 추구하는 혁신이다. 관리혁신은 다시 조직관리혁신, 인적관리혁신, 사무관리혁신 등으로 구분된다(이성진 외, 2007). 조직관리혁신은 조직구조체계․사회적 관계․의사소통․직제나 부서조정 등을 포함하며(King & Anderson, 1995:109-110; 최창현, 1994:470), 관리망 훈련(managerial grid training)․특별조직의 도입 (Zaltman et al. 1973:15)등을 포함한다. 인적혁신은 인력배치․인사평가․보상체계․능력향상 등과 관련된 혁신으로 인사시책, 교육시책, 보수 등과 더불어 창조적 의사결정 프로그램, T-groups 훈련(Zaltman et al. 15) 등도 포함된다. 사무관리상의 혁신은 관리상의 서류나 양식․관리절차․관리책임․사무운영 등과 관련된다.

<표 1>은 우리 지방정부에서 채택한 적이 있는 관리혁신 시책의 예로서, 주로 생존기간에 대한 조사가 가능하며, 지방정부들간에 일부 공통적으로 추진중인 시책을 중심으로 제시하였다.

<표 1> 지방정부 관리혁신의 유형 및 시책

관리혁신	조직 관리	자문기구, 서울(대외협력)사무소, 기구감축, 정원감축, 현장체험, 행정쇄신기획단, 행정쇄신과제발굴, 혁신분권담당 신설, 혁신공유방(홈피내), 혁신스터디그룹(부처별혁신팀), 공무원 제안제도, 견문보고제, 여론(행정)모니터제, 열린시장실(직소-인터넷), 시민초청보고회(또는 대화의 광장), 정책토론회(시정설명회), 행정정보공개, 시민제안제, 시민명예공사감독관제, 시민명예감사관제, 시정점검단(주민평가단), 순회보고제, ISO9001/14001인증, 벤치마킹, 공무원세일즈화, 행정서비스헌장제
	인적 관리	목표관리제, 성과급제, 표준정원제, 다면평가제, 직위공모제, 발탁인사(외국어,근무성적우수자), 읍면동 전입시험제, 콘도(휴양시설)이용, 어린이집운영, 자녀보육료지원, 공무원전산(정보화)교육, 해외연수, 배낭연수, 분야별현장체험식율연수, 외국어교육, 대학(산업체)위탁교육, 직원능력개발사설학원지원
	사무 관리	업무규제개혁, 민원실명제 또는 정책실명제, 신용카드납부제, 자동이체납부제, 텔레뱅킹납부제, 인터넷납부제, 불필요한일 줄이기, 문서제로화운동, 사무시간 단축

첫째, 우리 지방정부들이 채택한 조직관리 혁신으로는 자문기구나 서울사무소와 같은 특별기구의 신설, 기구나 정원의 감축과 같은 구조조정, 행정쇄신위원회의 운영 및 혁신스터디그룹과 같은 행정혁신 활동, 공무원제안제도와 같은 창의성 증진, 정책토론회나 시민명예감사관제 같은 대응성 강화활동 등을 포함한다.

첫째, 서울사무소는 정부간관계의 차원에서 지방정부가 서울에 설치한 곳으로, 충주시(96년), 안동시(96년), 청주시(2001년) 등에서 2008년 현재 34곳이 운영중이다. 1996년에 기초자치단체로는 최초로 청주시가 경기도 과천시에 서울사무소를 개소하였으며, 그 후 2005년에 서울 서초구의 오피스텔로 옮겨 운영중이다. 설치 목적은 중앙부처, 국회 등 각종 정책자료 및 정보를 수집, 현안사업관련 예산동향의 사전 파악과 조치, 재경향우회와 유기적 협조 및 시정홍보, 타시도 자치단체 서울사무소와 정보교환 및 시정 대응능력 제고 등이다. 둘째, 지방자치 실시이후 지방정부들은 연구 및 시책 개발을 위한 다양한 기구들을 신설하여 운영하고 있다. 예를 들어 수원시는 8개분야 50명의 연구위원으로 2095수원발전기획단(96.1)을, 정책보좌관실(97), 행정개혁팀(98), 수원발전연구센터(04) 등을, 시흥시는 경영기획단(96년)과 정책기획단(03년), 성남시의 성남발전연구소등 다양하다. 셋째, 공공행정 ISO9001인증은 시의 행정을 국제품질규격 ISO 9001의 요구 조건에 맞추어 표쥰화한 후 세계적으로 권위있는 인증기관으로부터 “시민에게 믿을 수 있는 행정서비스를 공급하는 체제를 갖추고 운영하고 있다”는 것을 보증받는 제도이다. ISO9001 기준으로는 사무처리편람 및 매뉴얼 전자게시판 운영, 내부심사원 운영, 만족도 조사, 경향분석, 직원 설문조사 기법 교육, 기타 등이 있다. 이러한 시책은 창원시(1999년), 수원시(2000년), 청주시(2001년), 충주시(2001년), 목포시(2001년), 성남시(2001년) 등에서 다양하게 추진하였다.

둘째, 인적관리상의 혁신은 인력배치․인사평가 및 보상․능력향상․사기 등과 관련된 혁신이다. 여기에는 목표관리제, 표준정원제, 다면평가제, 직위공모제, 발탁인사(외국어,근무성적우수자), 읍면동 전입시험제 등을 실시하고 있다. 이러한 시책들은 인적관리를 합리적이며 객관적으로 평가하는 대표적인 제도들이다.

첫째, 목표관리제는 행정에 대한 경영개념 도입을 통해 생산성과 경쟁력이 있는 조직의 운영을 위해 추진되고 있다. 정부는 목표관리제의 권장안 만을 시달하고, 자체적으로 성과모델을 적용하고 자율적으로 운영하도록 하고 있다. 1998년-1999년까지는 5급이상 공무원 개인의 목표를 중심으로 운영하다가 2000년 이후에는 부서별 목표관리제로 전환하여 운영중이다. 구체적인 평가 방법을 보면, 순천시의 경우 2004년에 업무성격평가 30%, 업무달성도평가 65%를 중심으로 하여 가감점+-5를 적용하였으며, 2005년에는 업무성격평가 40%, 업무달성도평가 50%, 가감점+-5를 적용하고 있다. 평가절차는 업무목표설정, 업무성격평가(사전평가), 업무달성도평가(사후평가), 개인별 최종평가점수산정 등의 과정을 거친다. 둘째, 성과급제는 국민의 정부 100대 과제로 1998년말에 도입되어 2년간의 준비기간을 거쳐 2000년의 업무성과를 바탕으로 2001년도에 도입된 제도이다. 성과상여금 지급기준은 4등급으로 S등급(상위 10등급, 성과상여급 150%) A등급(10-30%, 성과상여급 100%) B등급(30-70%, 성과상여금 50%) C등급(하위 30%, 성과상여급 없음) 등으로 구분된다. 셋째, 지방정부들은 공무원들의 사기 고양과 관련하여 다양한 시책들을 추진중이다. 이중 시작년도와 종료년도를 알 수 있는 시책을 중심으로 고찰한다. 콘도(휴양시설)이용은 하계 휴가기간중 유명해수욕장 부근의 민박 및 부대시설 임대하여 공무원들에게 제공한다. 이러한 시책을 추진하는 자치단체로는 안산시(96년), 성남시(96년), 청주시(00년), 정읍시(00년), 의정부시(00년) 등 기타 여러 자치단체에서 추진중이다. 어린이집 운영과 자녀보육료 지원이다. 이러한 시책들은 여성공무원들의 육아를 지원하여 여성의 공직참여 및 여성공무원의 업무집중을 높이는데 기여한다. 이러한 자치단체들로는 안산시(97년), 수원시(01년), 의정부시(01년), 시흥시(03년), 광명시(03년) 등을 들 수 있다. 그리고 시흥시의 경우 어린이집을 12시간 운영(97년)하도록 하고 있다. 이는 시청어린이 집의 보육을 연장 운영하는 대신에 그에 따른 시간외 근무수당을 시에서 지급하는 제도이다.

셋째, 사무관리상의 혁신은 업무관리방식의 변화를 위한 혁신으로 지방정부 각종 업무상의 불필요한 규제의 개혁, 민원실명제 또는 정책실명제와 같은 사무관리의 투명성 확보, 민원실명제 또는 정책실명제, 불필요한일 줄이기 및 문서제로화운동 등과 같은 사무관리의 능률성 제고, 신용카드납부제, 자동이체납부제, 텔레뱅킹납부제, 인터넷납부제 등의 사무방식의 개선 등이다.

규제개혁은 98년 3월부터 시작된 행정규제기본법에 근거하여 규제개혁위원회를 중심으로 모든 지방정부에서 추진되고 있다. 둘째, 실명제는 민원실명제, 행정실명제, 정책실명제 등으로 구분된다. ㉠ 민원실명제는 삼척시(95년 9월)가 전국 최초로 실시하였는데, 민원서류, 세금고지서, 각종 공사안내판 등에 담당공무원의 부서, 성명, 전화번호 등을 명시하는 것이다. ㉡ 정책실명제는 주요정책 입안시, 1억 이상의 각종 공사, 5천만원 이상의 용역사업, 대규모사업 등은 이를 추진하는데 주도적으로 참여한 공무원과 시공회사의 실명을 기록으로 남기고 이를 시민들에게 공개하는 것(목포시, 95년)이다. ㉢ 행정실명제는 포괄적으로 행정과 관련된 민원, 정책 등 제반 사항에 실명을 기입하는 것을 의미하며, 민원서류, 주요간행물 제작, 주정차 단속관련, 세무납입고지, 시설물관리와 공사 등에서 실명을 사용한다. 이러한 실명제는 성남시(96년), 시흥시(98년) 등이 시행하고 있다.

3) 관리혁신의 목표

지방자치의 재 실시는 지방행정에 변화를 초래하였다. 중앙정부에 대한 지방의 일방적인 복종을 중시하던 중앙집권에서 지방정부는 독립된 법인체로서 활동할 가능성을 열었으며, 1995년의 민선 자치단체장의 선출은 일부 결정권에서 독자적인 결정과 집행권을 행사하는 계기가 되었다. 비록 중앙정부에 의한 영향은 여전히 존재하였지만, 관리영역에서 다른 지방정부와는 차별화된 독립체로서 스스로의 판단에 의거하여 혁신시책을 채택하여 추진하는 것이 가능하였다. 따라서 이런 점에서 지방정부가 추진하는 관리혁신은 기본적으로 주민을 위한 관리혁신이라는 민주대응성의 이념을 반영한다. 이러한 경향은 지방정부 관리혁신의 시책에서도 나타나는데, 행정서비스헌장제, 민원 및 정책실명제, 여론모니터제, 열린시장실 등을 통해 알 수 있다.

지방자치가 재실시된 1991년 전후에 불필요한 일 줄이기, 문서제로화 운동부터 벤치마킹, 리스트럭처링 등과 같은 경영관리적 기법이나 시책들이 추진되었다. 그 후 1998년의 IMF는 본격적인 관리혁신이 이루어진 시기로서, 신공공관리적 주장과 더불어 지방정부들은 아주 다양한 경영관리적인 기법과 성과지향적 시책 등의 도입하여 해마다 추진하였다(김두옥, 2000; 채수명, 2003). 그러나 그 당시의 관리혁신은 중앙정부의 영향이 켰다. 국민의 정부(김대중 정부)는 4대 국정개혁중 공공부문의 개혁과제중 1단계로 “지방자치단체 구조조정”을 1단계로 1998년부터 3년간 추진하였다. 이 단계에서는 IMF극복을 위한 고비용․저효용의 구조중심(하드웨어부문)에 대한 혁신이었다. 그 후 2단계구조조정은 2001년부터 2002년까지로 21C 신지식 정보화 시대에 알맞은 작고 효율적인 정부를 구현하고 국민의 입장에서 조직과 기능을 재설계하여 고객지향적인 행정체제를 확립, 조직의 경쟁력 확보는 물론 일과 기능중심(소프트웨어)적인 조직으로 변모해 나가면서 과학적이고 계획적인 인력과 성과중심의 시스템 관리 체계의 구축 등을 추진하였다. 이처럼 관리혁신은 1991년 전후부터 경영성을 그리고 1998년 이후에는 성과지향성을 반영한다.

그런데 최근 강조되고 있는 창조성을 고려해 볼 때, 관리혁신 역시 창조성과 아이디어를 산출하는 방향으로 나아가야 한다. Carol Slappendel(1996:109-121)에 따르면, 조직혁신의 개인주의자 관점(individualist perspective)은 개인 참여자들의 성격이나 행동의 관점에서 혁신 행태를 설명하는데 초점을 두었는데, 여기서 혁신의 핵심개념으로 아이디어와 창조성을 강조하였다. 따라서 지방정부의 공무원들을 대상으로 하는 관리혁신은 창조성을 높이는 것이 필요하며, 이는 행정쇄신과제 발굴, 제안제도, 혁신공유방 등의 시책에서 나타난다.

3. 급진혁신과 점증혁신

이성진(2005)에 따르면, Dewar& Dutton(1986), Burgelman & Maidique & Wheelwright(1996) 등은 혁신의 속도나 출현 방식에 따라서 급진적 혁신(radical innovation), 점증적 혁신(incremental innovation) 등으로 나누고 있다.

급진적 혁신은 혁신의 속도나 강도가 높고 근본적인 변화를 요구하는 혁신으로서 기존의 방식이나 절차와는 다른 새로운 생산물이나 서비스가 산출되는 경우이다. 이러한 긴급한 혁신은 위험성․가치 등과 밀접한 관련이 있는 혁신이다. 즉, 더욱 위험하고 가치 있는 혁신일수록 긴급하게 이루어지는 혁신이다. 이러한 긴급성(radicalness)은 혁신적인 새로운 대안과 기존의 대안과의 차이 정도를 통해 알 수 있는데, 지방정부가 특별한 문제를 긴급히 처리할 목적으로 특별조직을 설립하는 것 등을 들 수 있다. 그에 반해 점증적 혁신은 달리 혁신 상황해결 혁신으로서 기존 상태에서 조금씩 변화를 기하는 혁신으로, 기존 생산물․서비스․전달체제에 혁신적인 방안을 채택하고, 세련화하며, 확대하는 것을 말한다. 여기에는 차세대 소형계산기의 보급을 들 수 있다.

이러한 급진적 혁신과 점증적 혁신의 성격상 시책의 지속성에 차이가 날 수 있다. 즉, 혁신 자체는 변화를 추구하는 것으로 저항에 직면할 가능성이 높다. 더욱이 급진적 혁신과 같이 혁신의 속도나 강도가 높으며 다소 급격한 변화를 추구하는 경우 지방정부내 갈등 및 저항의 발생 가능성이 높다 할 것이다. 그 경우 점진적인 혁신에 비해 시책의 생존기간이 짧을 수 있다.

Ⅲ. 연구내용 및 연구방법

1. 연구내용 및 분석틀

본 연구는 지방정부 관리혁신 시책의 생존에 대해 고찰하고자 하며, 구체적인 연구내용은 크게 다음의 두가지이다.

첫째, 지방정부에서 채택하여 시행한 관리혁신 시책의 생존에 대해 고찰한다. 즉, 관리혁신시책들의 채택과 중단까지의 생존기간에 대해 살펴보고, 더불어 이전에 시행되었지만 중단된 시책과 지금까지 시행되고 있는 시책들은 어떤 것들이 있는지 탐구한다. 둘째, 관리혁신 시책의 생존을 결정하는 요인을 고찰하고자 한다. 이러한 두가지의 연구를 통해 관리혁신 시책의 생존을 위한 정책적인 함의를 살펴보고자 한다.

위의 연구내용중 두 번째인 관리혁신 시책 생존의 결정요인의 분석을 위한 분석틀을 도식화하면 <그림 1>과 같다. 종속변수는 관리혁신 시책의 생존이며, 독립변수로는 관리혁신유형, 인센티브 여부, 제안집단, 급진-점증유형, 관리혁신 이념, 대상 직급 등으로 설정하였다. 독립변수의 결정요인 설정의 배경은 다음과 같다.

<그림 1> 관리혁신 시책 생존의 결정요인에 대한 분석틀

관리혁신

시책의 생존

* 관리혁신유형(조직, 인적, 사무)

* 인센티브여부(비해당, 해당)

* 제안집단(지방, 중앙)

* 급진-점증유형(급진, 점증)

* 관리혁신 이념(경영성, 민주성, 창의성)

* 대상직급(관리직, 기타직급)

관리혁신 시책의 생존은 여러 요인들의 영향을 받을 수 있다. 즉, 지방정부 외적인 환경의 영향으로서 중앙정부의 개입․주민들의 요구 등, 지방정부 내적인 문제로서 시책의 지속을 위한 소요 비용․조직구성원의 관심․관리능력 등, 시책운용상의 특성 즉 인센티브의 제공성․혁신의 대상집단 등, 관리혁신 시책의 특성 즉, 시책의 유형․시책의 이념 등 다양하다. 그러나 본 연구는 생존분석방법에 의해 그리고 연구방법에서 언급한 바와 같이 2차자료에 대한 조사 및 분석을 통해 수집한 정량적인 데이터를 사용하고자 하며, 시책에 대한 분석을 통해 수집가능한 데이터를 활용하고자 하였다. 이에 <그림 1>에서와 같은 변수들을 독립변수로 설정하였으며, 부가적으로 논의하면 다음과 같다.

여러 요인과 관련하여 주민들의 요구, 시책의 소요비용, 조직구성원의 관심, 관리능력 등은 연구의 한계로서 인식되어, 차후 연구자의 연구문제로 남기고자 한다.

첫째, 관리혁신의 성공을 위해서는 보상제도로서 인센티브를 제공하여야 하며, 인센티브방식에는 인사상의 혜택으로 인사고과에 반영하여 승진이나 전보에 반영하는 방안, 성과연봉에 반영하는 방안, 성과금 배분과정에서 이를 활용하는 방안 등이 있다(한부영, 2007: 64). 이러한 인센티브의 제공이 관리혁신 시책의 지속에 미치는 영향을 고찰하고자 한다.

그런데 김호섭외( 2003)에 따르면, 강화이론에서 보상(또는 인센티브)의 제공은 관리혁신 시책의 생존을 높일 수 있을 것이다. 이는 관리혁신 역시 행태의 변화를 대상으로 하고 있기 때문이다(조석준, 1997: 527).

둘째, 관리혁신을 지속적으로 추진하기 위해서는 혁신에 대한 긍정적인 사고의 형성이 중요하며, 이는 혁신에 대한 개방성(openness to the innovation)과 연관이 있다(Zaltman et.al., 1973:58-70). 혁신의 개방성은 조직구성원들이 혁신을 기꺼이 수용하고 이를 통해 조직의 기능을 변화시키려는 의지이다. 지방정부 공무원들이 혁신의 직접적인 대상인 관리혁신의 경우 개방성이 특히 중요한데, 지방공무원들의 자발적인 제안과 채택은 관리혁신의 지속성을 높여서 혁신이 성공할 수 있도록 한다. 그러나 우리 지방정부의 관리혁신은 지방정부의 자체적인 제안에 의해 추진되는 경우도 있지만, 중앙정부에 의해 제안되고 추진되는 경우가 허다하다. 지방정부의 조직 및 정원의 감축, 목표관리제, 성과급제 등은 중앙정부의 제안에 의한 시책들이다. 따라서 중앙과 지방의 제안에 의한 생존의 차이를 살펴보는 것은 의미가 있다.

셋째, 앞의 이론적인 배경에서 살펴본 바와 같이 긴급한 혁신은 위험성․가치 등과 밀접한 관련이 있는 혁신이며, 점증적 혁신은 혁신 시책이 세련되고 심화․확대되는 것이다. 이러한 급진적 혁신과 점증적 혁신의 성격상 시책의 지속성에 차이가 날 수 있다.

Zaltman et. al.(1973: 32-50)에 따르면, 성공적인 혁신이행을 위해서는 계획된 방법론적 접근, 변동과 관련된 불확실성을 최소화하는 것이 요구되며, 저항을 극복하기 위하여 강한 권력이나 권위가 필요하다. 따라서 급진적 혁신과 같이 혁신의 속도나 강도가 높으며 다소 급격한 변화를 추구하는 경우 지방정부내 갈등 및 저항에 의해 점진적인 혁신에 비해 시책의 생존기간이 짧을 것이다. 따라서 급진혁신과 점증혁신의 차이를 고찰하고자 한다.

넷째, 기타 관리혁신의 유형, 관리혁신의 이념에 따른 지속성의 차이를 살펴보고자 한다. 관리혁신의 유형 및 관리혁신의 이념과 같은 시책의 특성이 관리혁신 시책의 생존에 미치는 영향에 대해서는 선례를 찾기 힘들므로, 이들의 영향관계에 대한 탐구는 의미가 있다 할 것이다.

우리 지방정부의 관리혁신의 추진과정을 보면, 관리혁신의 유형과 이념에 대한 강조가 이루어진 시기에 차이가 나타난다. 먼저 관리혁신 유형과 관련하여 살펴보면, 본 연구의 연구시점인 1991년 이전부터 인사관리 분야인 인적관리가 강조되었으며, 1991년 전후에는 사무관리상의 효율이 강조되었다. 그 후 1998년 이후 최근까지 조직구조와 성과에 대한 관심과 더불어 조직관리가 강조되지만, 이와 더불어 인사평가와 공무원 복지와 관련된 인적관리 역시 강조되고 있다.

관리혁신의 이념 역시 우리나라 지방정부 관리혁신의 추진과정상에서 강조되는 시기에 차이가 있다. 1991년의 경우 사무관리상의 효율을 위한 경영방식이 강조되면서 경영성이 강조되다가, 1995년의 민선 자치단체장의 선출을 계기로 관리혁신에서도 민주대응성이 강화되었다. 그 후 1998년 들어 신공공관리주의에 의한 성과가 강조되면서 다시 경영성과가 강조되었다. 그에 반해 창의성 이념은 아이디어 및 제안을 강조하는 시책으로서 1995년 전후의 시민과 공무원제안제도, 2005년 전후의 혁신공유방 및 연구모임의 구성 등이 핵심이지만, 제안제도와 혁신모임의 운영이 효과적이지 못하므로서 일시적으로 강조된 측면이 있다. 이처럼 관리혁신 유형과 이념에 따라서 강조된 시기적인 차이를 고려해 볼 때, 시책의 생존에 대한 조사를 살펴볼 필요가 있다.

다섯째, Reginald Shareef(1991:50-62)에 따르면, 혁신적 조직에는 자발적인 주체성을 가지고 변화를 추구하는 리더십이 필요하다. 또한 환경의 불확실성을 극복하고 혁신을 추진하기 위해서는 유기적(organic) 조직구조로의 변화를 강조한다. 관리혁신은 지방정부 모든 조직 구성원들을 직접적인 변화 대상으로 하므로 고위관료층 역시 변화의 대상이며, 이들을 대상으로 하는 관리혁신은 지속적으로 추진될 필요가 있다. 일반적으로 장기 근속한 고위직 공무원들은 부서 통폐합과 정원감축 등과 같은 관리혁신에 따른 급격한 환경변화에 신분상실의 위협과 직무스트레스를 받으며, 직무성과나 효과성에 부정적이다(옥원호․김석용, 2001; 고종욱, 2006: 147-148). 이에 고위직 공무원들은 관리혁신을 통한 행태변화가 필요하다. 따라서 지방정부 과장급 이상을 대상으로 하는 관리혁신 시책과 기타 시책과의 지속성의 차이를 살펴보고자 하였다.

유기적 조직구조는 업무지향, 수평적 조직․수평적 의사소통, 긍정적인 태도하의 갈등 해소 능력, little buck-passing(비난을 모두 골고루 나누어 가짐), 분권화된 권위 등을 특징으로 한다(Clayton, 1997: 81-82; 김호섭외, 1999: 292).

2. 연구방법

본 연구는 관리혁신 시책 생존의 결정요인을 분석하기 위해 SPSSWIN프로그램의 생존분석을 사용하므로, 먼저 생존분석법에 대해 살펴보고 그 다음에 기타 연구방법을 제시한다.

첫째, 본 연구는 생존분석법을 사용하여 관리혁신 시책의 생존을 분석한다. 생존분석(survival analysis)은 본래 의학 및 약학분야에서 많이 사용되었으며, 기본적으로 동물실험 또는 인간의 임상실험에서 얻어지는 수명(life time), 즉 생존시간(survival time)에 관한 데이터를 분석하는 통계적 기법이다. 생존시간(survival time)은 어떤 정해진 시작점으로부터 사건의 발생 시점(사망, 재발 등)까지의 기간을 의미한다. 생존분석의 적용 분야는 의학 및 생리학 분야(예 : 서로 다른 치료방법에 의해 치료를 받은 암 환자의 생존시간 비교), 공학(공장에서 제조된 전구의 수명시간 분석, 포장파손 예측), 인구사회학(결혼의 지속시간 연구, 인공유산 결정), 경영학(기업도산의 예측) 등 다양한 분야로 확대되고 있다. 공공행정에서는 예를 들어 정책의 지속, 특별조직의 지속, 이직, 전염병 예방 등의 보건행정 시책의 지속 등과 관련하여 활용 가능하다.

t 시점에서의 생존함수(Survivor function)는 t 시점까지 사망하지 않고 생존할 확률로 정의되며 다음과 같이 표현된다.

S(t) = P(개인이 t시점보다 더 길게 생존)

만일 중도절단 자료가 없다면 t시점에서의 생존함수값은 다음의 경험함수로 추정할 수 있다

S(t) =	t시점이상 생존한 대상수
	연구에 참여한 총대상수

본 연구에서 사용하는 모델은 생존분석법의 생명표법모델(life table model)과 cox proportional hazard 모델이다. 생명표법모델은 관리혁신 시책의 생존기간 및 생존율, 위험율 등을 알기 위해 사용하며, 결정요인에 대한 분석을 위해 cox proportional hazard 모델을 사용하였다.

생명표법모델은 주어진 생존 시간에 대한 자료를 몇 개의 구간으로 나눈 다음 각 구간에서의 관찰된 사망자로부터 구간사망확률과 구간생존확률을 구하고 이로부터 일정기간까지의 구간생존확률의 누적치인 누적생존확률을 구하여 계산한다.

cox proportional hazard 모델은 중도절단된 자료에서의 회귀분석적 방법이다.

그런데 생존분석이 여타의 통계적 분석들과 구별되는 이유는 생존분석에서 다루어지는 대부분의 생존자료가 중도 절단된 자료이기 때문이다. Miller(1981)에 따르면, 중도절단자료(censoring data)의 대표적인 형태는 세가지이다. 본 연구 역시 중도절단된 자료를 포함한다. 중도절단이 발생하는 이유는 관리혁신의 시책이 2006년 현재 기준으로 계속 실시중이기 때문이다. 달리 말해, 시책의 생존기간을 알기 위해서는 원래 시작부터 이벤트(사망)가 나타난 시점까지를 계산하여야 한다. 그러나 2006년 현재 진행중인 시책은 이벤트(사망)이 발생한 것이 아니며, 이런 경우 중도절단 자료라고 지칭한다.

① 유형 I 중도절단(censoring) : 연구종료 시점이 미리 정하여 짐으로써 발생.

② 유형 II 중도절단: 관측할 사망자수가 미리 정하여 짐으로써 발생.

③ 무작위 중도절단(Random censoring)

- Medical application 주로 발생하는 중도절단의 형태

- Random censoring의 대표적인 원인

a. 추적불가(Loss to follow-up): 거주지 변경, 교통사고 등으로 인한 추적불가능

b. 중단(Drop out): 환자의 거부 등으로 치료 중단

c. 연구중단(Termination of the study)

둘째, 본 연구는 분석방법상 관리혁신 시책의 생존과 그 영향요인을 알아보려는 양적․설명적연구에 해당되지만, 독립변수의 식별에서 질적인 연구방식을 도입하였으며 행정에서 생존분석의 가능성을 고찰하는 점에서 탐색적인 연구의 특성을 포함한다.

관리혁신 시책의 생존기간의 데이터는 지방정부의 백서, 혁신 시책에 관한 자료, 주요업무계획 자료 등을 중심으로 관리혁신 시책의 시작시점․중단시점을 조사하여 산출하였다. 이벤트(event)인지 중도절단인지의 여부는 중단시점을 기준으로 식별하였다.

독립변수인 관리혁신유형(조직, 인적, 사무), 인센티브여부, 제안집단(지방, 중앙), 급진점증유형, 관리혁신이념(경영성, 민주성, 창의성), 대상직급(관리직, 기타직급) 등은 우리의 지방정부 추진중인 시책의 추진내용과 특성을 고려하여 식별하였다.

셋째, 생존분석에서 종속변수인 관리혁신의 생존기간은 비율변수이고, 이벤트는 사망인지 아닌지를 구분하는 이원변수이다. 그리고 결정요인들은 원자료가 범주형 변수이든 또는 이원(binary)변수이든 관계없이 데이터화 할 수 있으나, 생존분석을 위해서 범주형변수는 프로그램에서 자동적으로 dummy변수화하여 계산한다. 본 연구에서 범주형변수는 관리혁신유형, 제안집단, 급진점증유형, 관리혁신 이념 등이며, 인센티브, 대상직급 등은 이원변수이다.

넷째, 조사지역의 선정은 조사의 가능성을 고려하여 선정하였다. 즉, 조사결과의 타당성을 높이기 위해 가능한 한 전국의 모든 도의 자치단체를 포함하고자 하였다. 그러나 본 연구의 데이터 조사기간이 1991년부터 2006년이므로 자료수집에 한계가 있었다. 그래서 자료가 없어서 조사가 힘든 자치단체를 제외하곤 가능한 한 모든 시 자치단체를 포함하고자 하였다. 달리 말해 이들 자치단체들은 관리혁신 시책의 생존기간 및 독립변수의 특성을 식별하는 것이 가능한 지역들이라 할 수 있다. 이에 따른 조사가능 지방정부는 26개 시로서, 경기도(수원시, 안산시, 시흥시, 광명시, 성남시, 의정부시), 강원도(태백시, 속초시, 삼척시, 강릉시), 충청북도(청주시, 충주시), 전라북도(정읍시, 남원시), 전라남도(순천시, 목포시), 경상북도(안동시, 김천시, 경주시, 포항시, 문경시, 상주시), 경상남도(진주시, 창원시, 마산시, 거제시) 등에서 자료를 수집하였다. 그러나 이들 조사자료의 충실도를 감안하여 14개 지방정부로 한정하여 경기도(수원시, 성남시), 강원도(속초시, 강릉시), 충청북도(청주시, 충주시), 전라북도(전주시, 남원시), 전라남도(순천시, 목포시), 경상북도(안동시, 문경시), 경상남도(창원시, 마산시) 등이다. 이들 자치단체의 혁신 사례수는 수원시 32개, 성남시 32개, 속초시 28개, 강릉시 31개, 청주시 44개, 충주시 32개, 전주시 25개, 남원시 30개, 순천시 31개, 목포시 30개, 안동시 34개, 문경시 29개, 창원시 27개, 마산시 26개 등이다.

Ⅳ. 분석

1. 관리혁신 시책의 생존정도

14개 지방자치단체들이 시행한 시책에 대한 총 케이스는 756개이어야 하나, 시작시점 또는 종료시점을 정확히 알 수 없으므로 삭제된 케이스가 321개로서 총 435건의 시책에 대한 생존분석이 이루어졌다. 이러한 435건중 69.9%인 304건이 사망(event)이며, 30.1%인 131건이 중도절단되었다. 따라서 지방정부들의 관리혁신 시책은 생존하기보다는 이벤트(중단)되는 경우가 더 많았다.

<표 2> 관리혁신 시책의 생존

유형 : 건(%)

구 분	삭제된 케이스	사망(event)	중도절단
	321건	304(69.9)	131(30.1)
		435건
총케이스	756건

생명표법에 의한 분석결과를 보면, <표 3>과 같다.

시간의 변화에 따른 생존을 살펴보면, 시책 시작 후 1-2년도 사이에 27건이 사망(중단)되어 총 435건중 412건이 생존하여 2년도까지의 생존율은 약 92.8%이고, 시책 시작 후 5년까지의 생존율은 약 70.1%이다. 시책 시작 후 10년이 지난 후에는 그 해에 7건이 중단되어 총 435건중 97건만이 생존하여 10년도까지의 생존율은 약 32.5%로 하락하였고, 15년이 지나면 생존율이 약 4%로 급격히 떨어지는 것으로 나타났다.

위험률(hazard rate)은 5년 이내의 경우 4년이 11.5%이며, 10년 이내의 경우 7년에 중단률이 22.8%였다. 그리고 그 이후에는 16년의 시점에서 위험률이 가장 높아졌다.

<표 3> 관리혁신 시책의 생존

기간(년)	생존시책수(건)	이벤트시책(건)	1케이스별 중단률	기간내 생존률	위험률
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18	435.0 435.0 412.0 370.0 336.0 272.0 212.0 190.0 143.0 110.0 97.0 89.0 73.0 46.0 35.0 19.0 10.0 3.0 2.0	.0 2.0 27.0 22.0 35.0 25.0 19.0 43.0 28.0 12.0 7.0 14.0 26.0 10.0 15.0 9.0 7.0 1.0 2.0	.0000 .0047 .0667 .0604 .1089 .0982 .0903 .2287 .1993 .1096 .0725 .1591 .3586 .2198 .4348 .4737 .7000 .3333 1.0000	1.0000 .9953 .9289 .8727 .7777 .7013 .6380 .4921 .3940 .3508 .3254 .2736 .1755 .1369 .0774 .0407 .0122 .0081 .0000	.0000 .0047 .0691 .0623 .1151 .1033 .0945 .2583 .2213 .1159 .0753 .1728 .4370 .2469 .5556 .6207 1.0769 .4000 -
중간(median) 생존시간	7.95년

주> 이 표는 생존분석의 전체 출력표중 일부를 정리하여 제시한 것이다.

* 1케이스별 중단률(proportion of terminal event)은 주어진 기간동안 1케이스에서 일어날 확률로서, 사망자수/위험에 노출된 수로 나눈 것이다.

* 기간내 생존률은 그 기간에서의 생존율로서 점수 * 100 = %로 계산한다. 따라서 2년차의 생존율은 92.89%이다.

* 위험률(hazard rate)은 시간 간격 초기에 살아있던 각 개인이 그 기간동안에 이벤트를 경험할 수 있는 각 단위(unit)당 확률이다.

2. 결정요인별 생존기간에 대한 분산분석

생존의 결정요인별 분산분석 결과를 살펴보면, 생존기간은 보상(인센티브), 제안집단, 관리혁신 이념 등에 따라서 차이를 보인다.

첫째, 보상(인센티브)이 없는 시책보다는 보상이 있는 시책의 생존기간이 짧은 것으로 나타났다. 보상(인센티브)가 있는 시책으로는 목표관리제, 성과급제, 민원실명제, 정책실명제, 행정쇄신발굴 과제 등 기타 여러 시책들을 추진중이다. 이중 목표관리제나 성과급의 경우 형식적으로 실시되고 있다는 연구(정광호외, 2003; 하상근, 2005 참조)가 있으며, 일부 지방공무원들과의 면담에서도 그런 경향이 제기되어 시책의 생존으로 보기 힘들다.

둘째, 시책의 제안집단이 지방정부인 경우 시책의 생존이 더 긴 것으로 나타났다. 혁신의 출발점은 공직 내부의 자기혁신 노력과 공무원들의 자발적인 참여인데(행정자치부, 2002: 4), 이러한 내부관리상의 혁신이 관리혁신이다(West, 2002: 357). 따라서 관리혁신은 지방공무원들의 자체적인 개발과 채택 그리고 자발적인 집행이 중요하며, 그럴 경우 시책의 생존 역시 길어질 수 있다.

셋째, 관리혁신의 생존은 관리혁신의 이념간에 차이를 나타내는데, 민주대응성 지향 시책들의 생존 기간이 평균 8.39년으로 경영성과나 창의성을 지향하는 시책에 비해 긴 것으로 나타났다. 대응성은 최근 지방자치행정의 가장 중요한 이념으로 대두되고 있으며, 이러한 경향은 관리혁신에서도 중요하게 반영되었다고 볼 수 있다. 행정서비스헌장제, 정책실명제, 민원실명제, 주민들의 생활현장 체험 등과 같이 민주성과 대응성을 높이는 시책들은 민선이후 크게 강조된 민원업무 개혁과 더불어 성과를 보이면서 지속적으로 추진되는 경향이 나타나고 있다.

<표 4> 결정요인별 특성 및 지속기간

구 분		생존
		평균 생존기간(년)	F값
혁신유형	조직관리	6.40	1.285
	인적관리	6.40
	사무관리	7.17
보상 또는 인센티브	없음	6.96	9.342***
	있음	5.69
제안집단	지방	7.86	33.406***
	중앙	5.68
시급성	급진	4.12	.301
	점증	3.84
관리혁신 이념	경영 및 성과	6.03	19.395***
	민주대응성	8.39
	창의성	5.38
혁신대상직급	관리직	5.11	.072
	실무자	5.24

* P < 0.1  ** P < 0.05  *** P < 0.01

3. 관리혁신 생존의 결정요인 분석

관리혁신 생존의 결정요인에 대한 분석에서 결정요인으로는 관리혁신 유형, 보상 또는 인센티브여부, 시책 제안집단, 급진혁신 또는 점증혁신의 유형, 관리혁신 이념, 관리혁신의 대상이 되는 관리직인지의 여부 등을 요인으로 설정하였다.

분석 모델은 생존분석에서 가장 널리 사용되는 cox proportional hazard model에서 분석방법은 전진 단계선택(조건부 우도비)을 사용하였다. 여기서 -2 Log 우도와 카이제곱은 모델의 적합성을 검정하기 사용한다. -2 Log 우도는 모델이 데이터에 얼마나 잘 맞는가를 측정하는 것으로 높은 수치일수록 좋으며, 카이제곱스코어 역시 클수록 변수에 대한 설명력이 높아진다. <표 5>에 나타난 바와 같이 카이제곱스코어의 경우 급진점증의 한 변수만 투입한 경우인 1단계의 점수가 22.742인 반면에 혁신이념․제안집단․대상직급․급진점증․인적혁신 등의 변수가 투입된 5단계의 경우 86.234로 증가하여 모형의 타당성이 높아졌다. 5단계에서 모형의 유의확률은 .000이고, Log 우도는 916.764로, 카이제곱은 86.234이므로, 본 연구의 cox proportional hazard model은 적합함을 알 수 있다.

<표 5> 모형계수에 대한 전체 검정

단 계	-2 Log 우도	전체 통계량(스코어) 카이제곱	유의확률
1	997.348	22.742	.000
2	965.461	47.970	.000
3	950.781	52.459	.000
4	937.245	76.288	.000
5	916.764	86.234	.000

<표 6>에 나타난 바와 같이 생존분석의 결과에 따르면, 혁신 이념중 창의성 이념의 시책, 제안집단, 대상직급, 급진점증, 관리혁신 유형중 인적관리혁신 등이 관리혁신 시책의 생존에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그에 반해 혁신 유형중 조직관리 및 사무관리, 인센티브, 혁신이념중 창의성 등은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

<표 6> 생존분석 결과

단계	변수	B	Wald	유의확률	Exp(B)
1단계	급진점증	-.946	21.239	.000	.388
2단계	제안집단	1.555	26.032	.000	4.733
	급진점증	-1.865	43.764	.000	.155
3단계	제안집단	1.973	27.867	.000	7.189
	대상직급	.880	13.098	.000	2.410
	급진점증	-2.292	45.663	.000	.101
4단계	혁신이념		14.796	.001
	경영성과	.242	.103	.748	1.274
	민주대응	.929	14.788	.000	2.532
	제안집단	1.542	19.425	.000	4.675
	대상직급	.875	13.096	.000	2.398
	급진점증	-1.971	39.701	.000	.139
5단계	혁신이념		31.287	.000
	민주대응	.890	1.288	.256	2.434
	창의성	1.844	31.241	.000	6.320
	제안집단	1.430	18.993	.000	4.178
	대상직급	.817	8.825	.003	2.264
	급진점증	-2.115	41.914	.000	.121
	인적혁신	1.344	18.900	.000	3.833

주> Exp(B)는 독립변수 1단위의 변화에 따라 종속변수의 대응 위험도(odds ratio)가 변화하는 정도이다.

첫째, 혁신이념중 민주대응성 이념의 시책은 영향을 미치지 않는 반면에, 창의성 이념의 시책은 영향을 미쳤다. 창의성 이념의 시책은 다른 이념의 시책에 비해 약 6.32배의 중단의 위험이 더 높게 나타났다. 창의성 이념의 시책으로는 대표적으로 1995년 전후의 시민과 공무원 제안제도, 2005년 전후의 혁신공유방 및 연구모임의 구성 등이 핵심이다. 그러나 자료조사를 위한 지방자치단체 방문에서 지방정부 공무원과의 면담에 따르면, 기민이나 공무원들의 제안제도가 건의 수준이지 정책적으로 반영할 수준이 안 된다는 것이다. 그래서 안산시의 경우 자치법규에 포상을 명확히 규정하고 승진에 이익까지 주는 스마트 제안제를 시행한다고 하였다(안산시 공무원과의 면담). 따라서 창의성 이념 시책에 대한 지속성을 높일 필요성이 요구된다.

둘째, 지방이 자체적으로 제안한 시책에 비해 중앙의 지시에 의해 지방정부가 채택하여 시행하는 시책은 약 4.17배의 중단 위험이 높은 것으로 나타났다. 앞의 분산분석에서도 기술한 바와 같이 중앙정부 주도에 의한 관리혁신적 시책들은 지방정부내에서 제대로 추진되지 못하고 형식적으로 운영되는 경향이다.

셋째, 관리혁신의 대상이 일선 실무자인 시책에 비해 과장급 이상의 관리자들을 대상으로 하는 관리 시책의 경우 중단의 위험이 약 2.26배 높게 나타났다. 이러한 시책으로는 고위직을 대상으로 한 목표관리제, 고위공무원의 현장 체험, 직위공모제 등은 제대로 운영되지 않는 경우도 있다. 이러한 결과는 지방정부 내에서 결정 및 집행 주체는 관리자들이며, 변화 대상이 실무자들이라는 점에서 이해할 수 있다. 따라서 관리자 계층의 자발적인 변화가 수반될 필요성이 있다.

넷째, 점증적인 시책에 비해 급진적인 시책의 중단위험이 약 0.12배 감소하는 것으로 나타났다. 따라서 지방정부에게 이전에 적용된 적이 없으며, 지방정부 전체에 영향을 미치는 급진적인 시책이 발전적인 관점의 관리혁신 시책에 비해 약 88% 정도 생존 가능성이 높다 할 것이다. 이러한 결과는 급진적인 시책의 특성에 기인한다. 이러한 급진적인 혁신은 지방정부내 결정력을 행사하는 계층의 관심도가 높으며 또한 추진의지 역시 강하다. 예를 들어 김천시의 경우 서울사무소의 개소를 자치단체장의 공약에 의해 추진하였으며, 최근 2006년 이후 들어 성주군, 공주시, 보령군, 청원군, 충주시, 제천시, 논산시, 아산시, 포항시, 상주시, 강진군, 평택시 등의 자치단체들이 신설하였으며, 현재 전국 34개 지방정부들이 추진중이다.

다섯째, 혁신의 유형중 인적혁신은 다른 유형의 혁신 시책에 비해 중단의 위험이 약 3.83배 높다. 인적혁신은 인사관리상의 채용, 보상, 교육, 사기, 평가 등과 관련된 시책이다. 이러한 시책들중 공무원의 복리후생을 위한 제도 및 교육 시책 등은 지속기간이 길지만, 그에 반해 직위공모제․목표관리제․성과급제․다면평가제 등이 제도는 존재하나 제대로 실효성이 없어 중단된 것과 마찬가지라 할 수 있다. 지방정부에서 지방공무원의 역량강화를 위한 성과중심 인사제도의 도입은 어느 정도 진행되고 있지만, 효율성을 제고하기 위한 노력이 강조되어왔지만 그다지 만족할 수준은 되지못하고 있다(한부영외, 2007).

Ⅴ. 요약 및 정책적 함의

1. 요약

본 연구는 관리혁신에 대한 생존분석법을 통해 관리혁신 시책의 생존(또는 지속기간) 및 생존의 결정 요인에 대해 분석하였다.

분석결과에 따르면, 첫째, 지방정부들은 기존의 관리혁신 시책을 지속적으로 추진하기 보다는 새로운 시책으로 자주 바꾸는 경향이 있다. 지방정부의 관리혁신 시책의 조사자료중 약 69.9%가 중단되고, 30.1%만이 중도 절단되어 지속되는 시책보다는 중단된 시책이 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 둘째, 지속년도에 대한 분석에서는 시행 2년도부터 중단되는 경향이 많아지다가, 5년차에 ⅓이, 8년차에 ⅔이 중단되며, 16년이상 지속된 시책은 약 3.4% 정도로 적다. 그리고 생명표법 모델에 대한 분석결과에 따르면, 2년도까지의 생존율이 약 99.5%, 5년도까지의 생존율이 약 70.1%였으나, 10년도의 생존율은 약 32.5%로 하락하였고, 15년이 지나면 생존율이 약 4%로 급격히 떨어지는 것으로 나타났다. 셋째, 분산분석에서 보상 또는 인센티브 시책, 제안집단, 관리혁신 이념별로 지속기간에 차이를 보였다. 인센티브 시책들이 지속기간이 짧고, 중앙에 의해 제안된 시책들이 지속기간이 짧으며, 창의성 시책의 지속기간이 짧은 것으로 나타났다. 넷째, 관리혁신 생존의 결정요인 분석에서는 혁신 이념중 창의성 이념의 시책, 제안집단, 대상직급, 급진점증, 관리혁신 유형중 인적관리혁신 등이 관리혁신 시책의 생존에 영향을 미치는 것으로 나타났다.

2. 정책적 함의

관리혁신에 대한 생존분석에서 우리 지방정부들이 추진중인 관리시책에 대한 문제점이 다소 드러났으며, 이를 바탕으로 다음과 같은 정책적인 함의를 제기해 볼 수 있다.

첫째, 지방정부에서 추진중인 관리혁신 시책의 지속성을 높일 필요가 있으며, 이를 통해 지방정부내 혼란이나 인적 또는 재정적인 낭비를 막아야 한다.

관리혁신은 지방정부의 내부적인 혁신으로 혁신의 직접적인 대상이 지방정부 조직이나 공무원이며, 최근의 관리혁신을 통해 이전에 비해 지방정부 관리의 효율이나 성과가 높아졌으며, 지방정부내 조직 및 행정에서 긍정적인 변화도 나타났다. 그러나 2년도 되지 못한 시책들이 중단되거나 추진되지 못하고 흐지부지 사라지는 경향이 있다. 이는 결국 공무원들에게 혼란스러움을 주며, 새로운 제도의 시행에 따른 시간적인 그리고 재정적인 낭비로 귀결된다. 이에 많은 시책의 도입보다는 사전 검토를 통해 필요한 시책만을 도입하려는 자세로 전환하여야 한다.

둘째, 중앙정부보다는 지방정부 중심의 관리혁신이어야 하며, 중앙과 지방과의 적극적인 커뮤니케이션이 요구된다. 기존의 관리혁신은 중앙정부의 정책적인 전략에서 추진되었다. 김영삼 정부 시절의 행정쇄신위원회가 있었으며, 김대중정부 시절에는 IMF극복의 일환으로 추진된 행정개혁, 노무현정부의 행정혁신 등이 추진되었다. 그러나 지방정부의 관리혁신은 지방정부의 특성과 자율성을 고려함이 없이 하향식으로 진행되고, 일하는 방식이나 운영시스템 등의 근본적인 개선책에 대해서는 상대적으로 소홀하였다(권경득, 2002: 20). 또한 중앙정부 주도 정책은 지방에서 제대로 추진되지 못하고 있다. 예를 들어 성과급, 목표관리제, 팀제, 지방정부 조직개편 및 정원축소 등 여러 제도들이 형식적으로 운영되는 경향이 있다. 이제는 지방정부 주도의 관리혁신이 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 우리의 지방정부는 여전히 관료제적 속성을 가지지만, 변화가 가능한 관료사회이다. 관리혁신은 혁신의 직접적인 대상이 그들 자신이므로 더욱 주체적인 추진이 요구된다.

셋째, 관리혁신에서 창의성 시책의 지속성을 늘리고, 활성화시키는 것이 요구된다. 관리혁신상의 가장 창의적인 시책으로는 각종 제안제도나 아이디어 그룹 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 각종 제안이나 아이디어 관련 모임이나 시책들은 형식적으로 운영되고 있다. 지방정부 공무원과의 면담을 한 결과에 따르면, 각종 아이디어 회의나 제도가 시행되지만 실제 그 효과는 낮다고 한다. 그 이유로 업무처리에서 주민들의 적극적인 권리 찾기, 부서 및 구조조정에 의한 공무원 개개인의 업무 부담 및 책임의 증가, 아이디어 제공에 대한 보상으로서의 인센티브제에 대한 비 수여자들의 부정적인 인식 등으로 아이디어 창출에 대한 적극적인 활동이 나타나고 있지 않다.

이전의 경우 업무처리에서 공무원 중심이었으나, 지금의 업무처리는 주민위주이다. 이전에는 관료 우위적 행태였으나, 지금은 이전에 비해 많이 달라졌다는 것이다. 요즘은 업무처리에 대한 공무원의 책임이 높아졌으며, 주민과 관련된 업무처리에서 주민들의 의식향상에 의해 주민들을 이해 시키는 것이 요구된다. 즉, 이전에 비해 업무처리에 더 많은 시간이나 노력이 필요하다.

넷째, 직위공모제․목표관리제․성과급제․다면평가제 등이 인적 관리시책의 실효성을 확보하기 위한 방안의 모색이 요구된다. 중앙정부 중심의 인사평가 및 성과평가 시책들은 지방에서 적절히 집행되지 못하는 것으로 나타나고 있다. 이러한 경향은 서열문화 및 관료제하의 우리 지방정부 조직특성에 따른 한계도 존재하지만, 우리 지방공무원들의 전반적인 조직문화가 이에 미치지 못하기에 그러할 것이다. 따라서 지방공무원들의 행태를 전환하려는 시도가 먼저 필요할 것이다.

앞에서 기술한 것처럼 우리 지방정부들이 추진중인 관리혁신의 생존과 관련하여 일부 문제점이 나타났다. 지방정부와 지방공무원은 지방행정의 운용의 중심적인 역할을 수행하며, 관리혁신은 이들을 대상으로 변화와 개혁을 도모하는 것이다. 그런 점에서 관리혁신의 성공은 지방자치단체의 경쟁력 강화와 발전을 위한 필요 충분조건이며, 지방자치발전의 선행조건이라 할 수 있다. 이에 관리혁신의 목표달성을 위해 지방정부 공무원들의 적극적인 노력이 요구된다.

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이성진(李成振): 경상대학교에서 행정학 박사학위(지방정부 혁신채택에 관한 연구)를 취득(2000년)하고, 현재 경북대학교 상주캠퍼스 학술연구교수로 재직중이다. 주요관심 분야는 지방정부 혁신, 리더십, 창조성(아이디어) 등이며, 주요 논문으로는 “우리나라 지방자치단체의 출산감소 요인에 관한 연구(2006), 지방자치단체 관리혁신의 성과 평가(2007)” 등이 있다.

<E-mail: lsjdream@hanmail.net/논문접수일: 2009. 1. 7/심사개시일: 2009. 1. 21/심사완료일: 2009. 2. 23>