혁신 확산을 위한 지방행정 혁신역량에 대한 평가*

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울) : 55～74

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*  이 논문은 2008년도 중앙대학교 학술연구비(교수연구년 연구비) 지원에 의한 것임.

An Evaluation of Local Administrative Capacity

for Diffusing Innovation

홍 준 현

본 연구의 목적은 혁신의 확산을 위해 지방자치단체의 제반 혁신활동과 연계하여 구체적으로 어떠한 혁신역량이 부족한지를 확인하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 2005년 행정자치부에서 9개 지방자치단체 공무원을 대상으로 혁신역량 관련 설문조사를 한 결과를 활용하였다. 조사 결과, 전체적으로 혁신관리역량보다는 혁신기반역량이 더 많이 갖춰져 있는 것으로 나타났다. 혁신역량이 가장 높은 지방자치단체의 공무원들과 혁신역량이 가장 낮은 곳과의 차이가 가장 크게 나타난 것은 혁신활동의 공유와 관련된 것이었으나, 혁신 장애 극복 및 관리나 혁신활동 관리는 상대적으로 그 차이가 가장 적었다. 또한, 전반적인 혁신역량이 높은 자치단체에서는 혁신이 단순히 혁신업무를 담당하는 사람들에게만 국한된 것이 아니라 조직 내부에 확산되고 있으나, 혁신역량이 낮은 자치단체에서는 혁신이 혁신업무를 담당하는 사람들만의 혁신으로 그치고 있는 것으로 나타났다.

주제어 : 지방행정혁신, 확산, 혁신역량

I. 서론

오늘날 다양성이 요구되는 포스트모던 사회의 도래가 정부로 하여금 구조, 환경, 가치 등 여러 차원에서 변화를 요구하고 있다. 구조적인 측면에서 지식정보사회의 도래로 인해 산업구조가 급격하게 변화하고, 수평적 네트워크 구조로의 사회변화가 일어나고 있다. 환경적인 측면에서도 1990년대 말 이후의 세계는 자본과 노동이 국경을 자유롭게 넘나드는 무한경쟁시대에 놓여 있으며, 중국이 경제대국으로 일본이 군사대국으로 급부상하는 상황에 놓이게 되는 등 국제경제와 국제정치에서 변화가 일어나고 있다. 또한, 가치의 측면에서도 대량생산, 대량소비, 대도시, 민족 국가와 같은 거대조직은 사라지고, 그 자리에 개인성, 유연성, 다양성, 세분화, 분산화, 국제화 등이 나타나게 되었다(강정석, 2005).

물질과 재화의 생산으로부터 정보와 서비스의 생산으로 산업구조가 바뀌어가고 있다. 산업사회를 중심으로 한 과거 아날로그 시대에서는 정부가 중심이 되어 모든 것을 책임지고 정부가 이끌어 가는 것이 자연스러웠다. 그러나 지식과 정보를 기반으로 하는 디지털 시대에는 경제주체들이 수평적 네트워크 형태로 변모하면서, 기업이나 민간이 정보의 생산자이자 유통자의 역할을 더 강력하게 수행하기 시작하여, 시장의 자율성을 중시하는 쌍방향적 의사소통이 무엇보다 중요한 시기가 되었다(강정석, 2005).

또한, 1990년대 이후 신공공관리론 또는 거버넌스 이론에 근거를 둔 공공부문의 혁신이 영미국가를 초월해서 전 세계적 현상으로 간주되고 있다. 이러한 정부혁신의 추세는 역사제도적 특성을 달리하는 개별국가나 국가군별로 다소의 차이가 있긴 하나, 생산성, 시장화, 서비스 지향성, 분권화, 서비스 공급자와 구매자의 구분, 결과에 대한 책임 측면에서 유사성을 지니고 있다(김정렬, 2007).

이러한 변화에 정부가 충분히 대응하지 못할 경우, 혁신에 대한 수요가 발생하게 된다. 결국, 혁신은 새로운 행정환경 변화에 살아남기 위한 생존전략이라고 할 수 있다. 우리나라에서도 정부혁신은 지난 참여정부에서 특히 강조되어 범정부 차원에서 혁신활동을 전개하였으며, 현 정부에서도 기능이 축소되고 명칭은 변화하였으나 '창의혁신'이라는 이름으로 정부차원에서의 혁신활동은 계속되고 있다.

혁신 확산을 위한 지방행정 혁신역량에 대한 평가

｢지방정부연구｣ 제12권 제4호(2008 겨울)

정부혁신의 개념은 다양하게 정의되고 있으며, 혁신이 과연 무엇인가에 대한 객관적으로 합의된 개념은 별로 없다. 또한, 개혁이나 변화 등 기존의 개념들과 확실하게 구분되지 않기도 하다. 이런 이유로 정부혁신과 연관된 비슷한 내용들이 국가에 따라 서로 다르게 표현되기도 한다. 미국의 경우 지속적으로 개혁(reform)이라는 용어를 사용한 반면, 독일 등의 유럽 국가들은 근대화(modernization)라는 용어를 우리의 혁신이라는 용어와 같은 맥락에서 활용하였다(황혜신·고길곤, 2007; 강정석, 2005).

그러나 '변화'는 바람직한가 또는 그렇지 못한가를 구분하지 않는 중립적인 개념인 반면에 '혁신'은 바람직한 방향으로의 변화를 달성하고자 하는 것이라는 점에서 구분되기도 한다(이성진, 2001; 이종수, 2004). 즉, 혁신은 우연보다는 인위적인 결과를 의도하면서 새로운 변화를 초래하는 것이다. 따라서 혁신은 강한 목적성과 의도성을 갖고 있다(이재성·임승빈, 2004). 이러한 관점에서 볼 때, 행정혁신은 새로운 행정관행을 행정조직 내에 성공적으로 정착시키는 것이다. 즉, 행정혁신은 경쟁력과 고객만족을 높이기 위해 과거에 행하지 않았던 새로운 행정관행(조직문화, 제도, 업무과정, 조직구조, 관리기법 등)을 행정 부문에 도입하여 실행하고 정착시켜 나가는 총체적 활동을 의미한다(행정자치부, 2005).

이러한 점에서 혁신과 개혁은 구분이 모호하고 대체로 같은 개념으로 이해되기도 한다(김수영, 1996). 그러나 개혁은 주로 제도의 변화를 대상으로 하나, 혁신은 주로 행태의 변화를 대상으로 한다고 구분하기도 한다(조석준, 1997).

이러한 혁신의 확산을 위해서는 혁신을 이루어 낼 수 있는 역량이 갖추어져 있느냐가 관건이라고 볼 수 있다. 즉, 역량의 정도에 따라 혁신의 결과가 다르게 나타날 수 있다는 것이다. 특히 지방분권의 확대는 지방정부의 권한의 폭을 확대하게 되었으며, 주민과의 최접점 행정서비스라는 특성을 지니고 있는 지방행정은 주민의 기대와 요구수준과 만족수준이 급격히 변화하고 있는 상황에서 과거의 방식과 관행을 유지하고 새로운 환경변화에 맞는 새로운 패러다임을 갖추지 못하면 주민의 신뢰를 얻지 못하고 결국 행정기관의 존재가치를 상실하게 될 것이다. 또한, 지방행정혁신은 지방분권과 지역혁신을 성공적으로 정착시키기 위한 전제조건이다. 지방분권의 수용능력을 높이고 지역혁신을 효율적으로 완성하기 위해서는 무엇보다 지역역량의 핵심인 지방행정역량을 극대화해야 한다. 이러한 점에서 본다면 지방행정혁신은 지방자치단체가 지방분권과 지역혁신이라는 내용물을 주민만족과 성과중심의 행정서비스로 담아내는 일종의 그릇에 비유할 수 있다(행정자치부, 2005).

그런데, 대부분의 기존 연구들은 지방자치단체의 혁신역량을 다루면서 자치역량 또는 정부 역량과 명시적으로 또는 암묵적으로 동일시하여 사용하고 있고, 혁신역량에 대한 평가모델 구축 역시 사실상 단순히 정부역량을 평가하는 정도에서 그치고 있다. 이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 혁신의 확산을 위해 보다 구체적으로 지방자치단체의 제반 혁신활동과 연계하여 어떠한 혁신역량이 부족한지, 어떠한 혁신역량을 중점적으로 보강해야 하는지를 확인하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 2005년 행정자치부에서 9개 지방자치단체 공무원을 대상으로 혁신역량 관련 설문조사를 한 결과를 활용하였다.

Ⅱ. 혁신의 확산과 혁신역량

1. 혁신의 확산

혁신은 시작하는 것도 중요하지만 이를 지속적으로 확산시키는 것이 더 중요하다. 혁신의 확산이란 시간의 흐름과 더불어 특정 매체를 통하여 사회 시스템 구성원 사이에 의사소통되는 과정이라고 정의하기도 하고(Rogers, 1995: 5), 조직상호간의 네트워크를 통해 구성원들에게 혁신에 대한 학습과 공유의 기회를 확대해가는 과정이라고 정의하기도 한다(Swan, 1995: 849).

혁신의 확산에 있어서는 혁신리더십을 확보하는 것이 필요하다. 혁신리더십의 확보를 위해서는 무엇보다도 최고책임자의 열정과 참여를 통한 기관장의 관심 및 혁신의지가 중요하다(Ruhil et.al, 1999). 리더는 혁신을 통제하고 결정할 수 있는 입장에 있기 때문에 혁신의 확산에 중요한 영향을 미친다(Vanagunas & Webb, 1994). 리더는 혁신을 통해 탈바꿈된 정부의 미래 상태, 즉 비전을 명확하고 설득력 있게 제시하여 혁신의 채택 및 확산과정에서 부딪칠 수 있는 여러 문제를 극복할 수 있는 추진력이 필요하다. 이와 함께 자신이 책임지고 있는 영역의 직무에 대한 충분한 지식 또는 정보와 경험이 요구된다(Martinez-Brawley, 1995).

최고책임자의 혁신의지와 동시에 위기전도사·위기관리자로서의 단체장과 간부의 역할도 중요하다. 단체장과 간부가 혁신에 대한 동일한 메시지를 던져 줌으로써 조직 구성원들에게 일관성 있는 메시지를 유지할 수 있다. 동시에 혁신추진조직을 구축하여야 한다. 혁신 안내자(Guide)로서의 혁신추진팀의 구축은 기관장 직속으로 하여 기관장의 혁신의지가 걸러지지 않고 전달될 필요가 있다. 혁신추진팀에는 가장 우수한 인력이 확보되어야 한다. 그러나 혁신추진팀만으로는 혁신이 확산될 수가 없다. 이는 혁신과제의 실제 집행은 결국 개별 부서를 통해서만 가능하기 때문이다. 따라서 혁신추진팀과는 별도로 각 부서에 일선 혁신활동을 주도적으로 지휘 및 관리할 혁신리더 그룹을 형성하여야 한다. 동시에 공감하는 소수(변화관리자, Change Agent)를 확보하여 부서내 혁신 실행을 주도하도록 하여야 한다. 이러한 혁신추진조직은 별개로 구동되어서는 안 되고, 이들 간에 역할분담체계를 구축하여 입체적인 혁신활동이 전개되도록 해야 한다. 더 나아가 조직 내부뿐만 아니라 외부혁신지원그룹을 구성하여 외부그룹의 제안을 반영하는 것도 필요하다. 이러한 혁신 네트워크의 형성은 혁신에 대한 저항세력을 흡수하는데도 기여할 수 있을 것이다. 또한, 이러한 혁신 네트워크가 기능할 수 있도록 하기 위해서는 인정감 및 인센티브를 부여하는 것이 필요하다(행정자치부, 2005).

혁신 확산에 있어서 중요한 요인은 모방과 지식이다. 첫째, 모방은 비용의 절감, 위험부담의 감소, 정당성의 확보(Haunschild, 1993)에 용이하다. 대부분의 혁신은 창안(invention)보다는 오히려 모방을 통해 이루어진다(Vanagunas & Webb, 1994: 439). 정부는 혁신의 내용, 방법, 정의 등이 명료하고 객관적인 평가가 이루어진 성공적인 모델을 모방하려는 경향이 강하다. 정부들 간의 혁신채택 수가 늘어날수록 일종의 확산 압력을 구축하여 혁신의 모방이 가속화된다. 모방은 다시 빈발모방과 성과모방으로 구분할 수 있다. 빈발모방(frequency-based imitation)은 대부분의 조직들이 채택하고 있는 혁신을 모방하려는 경향(Haunschild & Miner, 1997: 472)을 말한다. 성과모방(outcome-based imitation)은 새로운 혁신을 채택하기 전에 다른 조직에서 실행되고 있는 혁신에 대한 편익과 가치 등의 성과를 평가해 본 후 채택 여부를 결정하는 것을 말한다. 긍정적인 성과는 혁신의 채택 및 확산을 결정하는데 중요한 요소(Haunschild & Miner, 1997: 476)라고 할 수 있다.

둘째, 혁신의 확산을 위해 지식이나 정보의 흐름에 대한 관심의 확대가 필요하다. 지식이 지식 그 자체로 남아 있기 보다는 확산되고 분배되는 것이 새로운 지식의 계속적인 검증과 응용, 그리고 창출에 도움이 된다. 이러한 지식의 확산을 위해서는 관련 책자의 발간이나 세미나 참석 등 적극적인 홍보가 필요하다(이동기, 2000). 성공적인 혁신은 점진적인 진화의 과정을 밟아가며 이루어지는 아이디어들, 즉 일상적인 방식을 새로운 상황에 응용하는 것과 전부터 있어 온 것들을 창의적으로 재조합하는 데서 얻어지는 경험적인 지식을 통해 이루어진다. 이러한 지식은 다시 명시적 지식과 묵시적 지식으로 나누어질 수 있다. 명시적 지식은 방문, 견학, 구성원의 교환, 훈련, 교육 등을 통해 얻어지고, 묵시적 지식은 문헌, 자료, 매뉴얼, 전문가의 도움 등을 통해 얻어진다(Nonaka, 1994).

그 밖에 중요한 요인으로는 기관장의 관심 및 혁신의지, 조직의 혁신적인 분위기, 성과에 대한 보상체계를 들 수 있다. 기관장의 관심 및 혁신의지는 혁신 확산에 결정적인 역할을 한다. 리더는 혁신을 통제하고 결정할 수 있는 입장에 있기 때문에 혁신의 확산에 중요한 영향을 미칠 수 있다(Vanagunas & Webb, 1994). 리더는 혁신을 통해 탈바꿈된 정부의 미래 상태, 즉 비전을 명확하고 설득력 있게 제시하여 혁신의 채택 및 확산과정에서 부딪칠 수 있는 여러 문제를 극복할 수 있는 추진력이 필요하다. 이와 함께 자신이 책임지고 있는 영역의 직무에 대한 충분한 지식 또는 정보와 경험이 요구된다(Martinez-Brawley, 1995). 조직의 혁신적인 분위기는 혁신확산에 영향을 미친다. 혁신의 확산을 위해서는 새로운 아이디어를 제안하고 수용하며, 이를 지속적으로 실천할 수 있도록 여건을 조성하고, 공무원들의 다양한 생각과 태도를 허용하며 혁신과정에 필요한 장치, 시설, 시간 등 가용자원을 마음껏 활용할 수 있도록 지원하는 것이 필요하다(Grady, 1992). 또한, 성과에 대한 보상체계도 필요한데, 보상의 공정성과 정확성은 공무원 개인별 동기를 유발하고 태도를 결정하는 요인일 뿐만 아니라 정부 내의 사회적 상호작용을 명료하게 한다(Grady, 1992; Savage, 1985).

2. 혁신 역량

사전적 의미에서의 역량 개념은 일을 해낼 수 있는 능력 또는 그 능력의 정도를 말한다(장원호·최미옥, 2005). 역량에 대한 개념정의는 학문분야마다 다르고 또한 역량에 대한 접근방법에 따라 다르게 나타나고 있으나, 이러한 역량 개념에 대한 정의에서 공통점을 찾아본다면, 역량은 어떤 특정 환경이나 업무에서 성과를 만들어 갈 수 있는 개인의 내적 특질 및 성과를 달성하려는 의지를 내포하는 것이라고 할 수 있다(이재성·임승빈, 2004: 383).

역량이라는 개념은 1973년 하버드 대학의 심리학자였던 David McClelland가 “지능에 대한 역량의 우위성”이라는 논문을 발표하면서 심리학 분야에 역량의 개념이 도입되었다(윤두섭·이승종, 2004: 369). 이후 기업경영, 인적자원관리, 산업조직 연구 분야 등에서 연구되고 있으며, 공공부문에 있어서는 미국이나 영국의 신공공관리론의 도입에 따른 성과달성을 위한 수단으로서의 역량연구가 진행되고 있다. 특히 우리나라는 분권과 행정혁신을 위한 역량강화의 중요성 인식과 더불어 최근 공공부문에서의 논의가 진행되고 있다(장원호․최미옥, 2005). 그 밖에 역량 개념에 대한 다양한 정의와 역량모델의 구축은 윤두섭·이승종(2004)의 연구와 이재성·임승빈(2004)의 연구를 참조하시오.

지방정부의 역량 또는 자치역량에 대해서는 대부분의 연구가 광의의 역량 개념을 적용하고 있다. 최봉기 외(1993)의 연구에서는 자치역량을 지방자치의 이념 및 제도를 스스로 실현하고 정착시킬 수 있는 지방정부의 능력이라고 정의하고, 이는 구조적 역량, 기능적 역량, 환경적 역량으로 구분된다고 보았다. 구조적 역량은 다시 조직적 역량, 재정적 역량, 권력적 역량(자치권의 범위)으로, 기능적 역량은 다시 구성원들의 가치관 및 공직의식, 구성원들의 행태 및 민주의식, 구성원들의 자치수행능력으로, 환경적 역량은 환경유형과 요구와 대응방식으로 구분하였다.

김병국·권오철(1999)은 지방정부의 역량을 조직구성원 영역, 조직구조 영역, 조직문화 영역으로 분류하고, 조직구성원의 영역은 다시 구성원의 직무능력과 직무노력으로, 조직구조적 영역은 제도적, 물리적 기반(구조기반)과 조직 네트워크로, 그리고 조직문화적 영역은 이념과 행동표출로 구분하였다.

최영출(2003)의 연구에서 준용하고 있는 영국 부수상실(Office of Deputy Prime Minister)이 정의한 지방정부의 역량 요소를 이용가능한 사람의 수(volume), 관련 업무 또는 국가정책, 법적 규정사항, 전문적 수준 및 최근의 모범사례 등에 대한 지식(knowledge), 의사소통, 교섭, 중재, 영향력 행사, 인력 및 자원관리, 정치적 문제인식 및 기획, 성과관리 등을 포함하는 기술(skill), 그리고 공무원들의 지식, 기술 등을 적용하는 방법에 관한 행태(behavior)의 네 가지로 구분하고 있다.

윤두섭·이승종(2004)과 이재성·임승빈(2004)은 지방정부의 역량이 내부역량요소인 인적 역량과 조직물적 역량, 그리고 외부역량으로 구성되어 있다고 보았다. 인적 역량은 다시 조직 내 행위자들의 업무수행기반 및 능력을 나타내는 정태적 능력과 의지, 노력, 태도 등을 나타내는 동태적 역량으로 구분되고, 물적 역량은 조직 내부의 재정역량과 조직구조 역량으로 구분된다. 외부역량은 외부인적 역량인 시민집단과 외부구조역량인 정치․사회․문화 등의 환경적 요소로 구성되어 있다.

소순창(2006)의 연구 역시 위에서 언급한 연구와 같은 맥락에서 지방정부의 역량을 내부역량인 인적 역량(업무수행능력, 의지, 태도)과 물적 역량(재정, 조직)과 구조적 요인으로서의 외부역량(정치, 문화, 경제, 사회)으로 구분하고 있다.

일반적으로 초기수준의 역량연구에서 주로 핵심역량으로 다루었던 것은 인적역량인데, 이는 지방정부 고위공직자, 지방의회의원, 단체장, 부단체장 등을 대상으로 지방정부의 엘리트 수준의 구성원들의 관리능력, 리더십, 혁신의지, 비전 제시 등과 같은 미래지향적이고 변화지향적이며 행정쇄신을 추진하는 원동력으로서 사람에 관한 것이다. 내부구조역량은 조직구조와 재정역량을 말하는데 지방정부조직의 새로운 관리방안의 도입과 활용 여부 등을 변수로 한다. 또한 재정역량은 지방정부의 재정의 안정성과 건전성 측면에서 재정자립도 등을 변수로 하였다. 그리고 외부구조적 역량으로서 시민집단, 정치, 문화사회 등 환경적 변수를 고려하는 포괄적 역량변수를 고려해 볼 수 있다. 이러한 포괄적 역량변수의 상호작용 결과 지방정부는 혁신역량의 구조화가 이루어진다고 하겠다(장원호·최미옥, 2005).

지방정부의 혁신역량에 대한 개념은 보통 혁신에 대한 개념과 역량에 대한 개념을 조합하여 정의되고 있다. 그러나 기존 연구에서의 혁신역량에 대한 개념 정의의 문제점은 혁신에 대한 개념과 역량에 대한 개념을 병렬적으로 연계하고 지방정부의 혁신역량을 지방정부의 자치여량과 구분하고 있지 못하다는 것이다.

소순창(2006: 120)은 혁신역량을 그 조직에 존재하지 않는 어떤 새로운 것을 활용하여 다양한 미래지향적인 결과를 가져올 수 있는 능력이라고 정의할 수 있다고 하면서도, 지방정부의 혁신역량을 "일정한 지역을 기초로 하는 지방정부가 중앙정부로부터 상대적으로 독립하여 지역주민의 자율적인 의사와 책임 하에 자주재원에 의해 지방정부를 독자적으로 운영하고 발전시킬 수 있는 힘"으로 정의하여, 자치역량과 동일시하고 있다.

윤두섭·이승종(2004: 375-6)의 연구에서도 혁신역량을 "혁신 주체들이 조직 내·외부의 인력, 구조, 지식, 정보, 재정, 의지, 노력 등과 같은 자원들을 통합하고, 이를 통하여 새로운 자원들을 창출해낼 수 있는 능력, 그리고 조직 내·외부 혁신주체들의 혁신성향 등을 포함하는 것"이라고 정의하고 있으나, 혁신역량을 평가하기 위한 구체적인 혁신역량 구조는 혁신에 초점을 맞추기 보다는 일반적인 역량을 측정하는 것으로 귀착하고 있다.

장원호·최미옥(2005: 96)도 지방정부의 혁신역량이 지방정부가 갖추어야 할 능력의 양으로서 "지방자치단체의 혁신적 업무수행과 성과 달성을 위한 인적, 물적 환경적 능력의 정도"라고 정의하고 있다. 이들은 능력은 구조와의 상호작용 속에서 지속적 발전을 해 온 결과로서, 기든스(A. Giddens)의 구조화이론을 적용하여 인적․물적 요소인 내부역량과 정치, 사회, 문화 등 외부요인과의 상호작용의 결과 혁신역량이 구현된다고 하여, 혁신역량을 “현재의 정태적 관리역량을 넘어서 미래지향적인 발전적 역량이라는 동태적 개념”으로 파악하였으나, 이 역시 일반적인 자치역량을 측정하는 기존의 모델을 수정 보완하는데 그치고 있다.

Ⅲ. 지방행정 혁신역량에 대한 조사

지방행정 혁신역량에 대한 조사는 2005년도에 처음 실시된 지방행정 혁신평가에 대한 시범평가로 이루어졌다. 지방행정혁신의 목표는 주민의 만족수준을 극대화하고 주민의 부담을 최소화하는 것이다. 이를 위해 지방공무원에게 혁신마인드를 확산하고 혁신기법 등을 학습시켜 지방공무원의 혁신역량을 강화하고 지방행정조직체계를 주민의 만족을 극대화시키는 최고·최대의 서비스 기관으로 개편하는 것이 지방행정혁신의 최종목표라고 할 수 있다(행정자치부, 2005).

시범평가에서 수행된 지방행정혁신역량에 대한 설문조사는 추후 지방자치단체의 평가부담을 경감시킬 필요성이 제기되어 실제 지방행정혁신 본 평가에서는 제외되었다.

기존의 지방정부의 혁신역량평가에 대한 연구들이 사실상 주로 지방정부의 역량 그 자체를 평가하는데 그치고 있는데 반해, 본 조사에서는 지방정부의 보다 구체적인 혁신활동과 연계된 지방행정혁신역량을 측정 평가하고자 하였다. 이를 위해, 지방행정 혁신역량을 측정하기 위한 설문항목의 구성은 2005년도 행정자치부의 지방행정혁신 표준매뉴얼에 기반을 두고 있다. 고객만족을 극대화하고자 하는 지방행정혁신의 추진절차는 혁신동력을 확보한 후 혁신활동을 전개하고 지속가능한 혁신시스템을 구축하는 단계로 진행하며 각 단계별로 혁신의 장애요인을 극복하고 저항을 관리하는 것이다.

<그림 1> 지방행정혁신의 추진절차

자료: 행정자치부. (2005). 지방혁신의 성공적 실행을 위한 지방행정혁신 표준매뉴얼.

지방행정 혁신역량에 대한 설문조사는 이상의 지방행정혁신 추진 절차에 기초하여 아래 표와 같은 항목을 가지고 실시되었으며, 5점 척도를 이용하여 측정하였다. 설문항목은 혁신기반역량 분야와 혁신관리역량 분야로 구분하였고, 혁신기반역량 분야는 다시 혁신비전과 전략, 혁신추진조직의 평가 항목으로, 혁신관리역량 분야는 다시 혁신과제 발굴 및 시행, 혁신교육활동, 혁신활동의 공유, 혁신활동관리, 혁신장애 극복 및 관리의 평가 항목으로 구분하였다. 이러한 평가항목별로 구체적인 설문문항이 구성되었다.

<표 1> 혁신역량 부문의 평가 항목

평가 분야	평가 항목	설문 문항
혁신기반	혁신비전과 전략	변화와 혁신의 자신감 변화의 필요성 절감 기관의 비전 이해 기관장의 미래환경에 맞는 혁신 추진 기관장의 강한 혁신 추진 의지 간부들의 혁신전략 실천 혁신목표의 내부 직원 홍보 혁신목표의 주민 홍보
	혁신추진조직	혁신팀의 변화리더십 구비 혁신팀의 필요한 권한 구비 기관조직간의 적절한 역할 분담 혁신추진팀이 구성원과 주민의 제안을 잘 반영 혁시추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비
혁신관리	혁신과제발굴 및 시행	혁신비전 달성을 위한 구체적 과제 도출 혁신관련 프로그램의 지속적 계획 및 실행 혁신성과 달성에 대한 적절한 보상 혁신과제들의 실현가능성 혁신추진 활동이 과거의 것과 차별됨
	혁신교육활동	혁신담당부서가 자료 제공 등 적절한 지원 제공 혁신교육의 적합성 자율학습, 동아리 등을 통한 아이디어 제공 학습결과가 직무에 직접적으로 도움이 됨
	혁신공유활동	혁신에 대한 의견제시 및 토론 프로그램 활용 혁신관련 지식의 부서간 공유 혁신공유 실적에 대한 평가 및 보상
	혁신활동관리	혁신진전 상황 평가를 위한 지표 구비 혁신활동 성과에 대한 자체 점검 및 진단 실행 혁신활동 성과에 대한 점검 및 진단결과 반영
	혁신장애극복 및 관리	혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용 변화를 위한 노력은 헛수고 불명확한 권한과 책임으로 장애 발생 장애 극복을 위한 적절한 전략 수립 장애 극복을 위한 전략의 적절한 실행

지방행정 혁신역량의 측정 단위는 지방자치단체의 공무원이며, 구체적으로는 2005년도 지방행정혁신평가에서 시범평가의 대상이 되었던 9개 지방자치단체의 공무원이다. 9개 지방자치단

물론 혁신역량에 대한 측정을 내부고객이라고 할 수 있는 공무원뿐만 아니라 외부고객이라고 할 수 있는 주민에 대해서도 할 수 있을 것이나, 2005년 행정자치부의 지방행정 혁신평가에서는 이러한 외부고객의 혁신역량에 대한 평가는 고객만족도 조사를 통해 실시하였다.

체는 1개 광역시, 2개 도, 2개 시, 2개 군, 2개 자치구이고, 각각의 자치단체에서 30명의 공무원을 부서별로 편의추출하였다. 9개 지방자치단체는 시범평가를 자원한 지방자치단체 중에서 자치단체의 종류별로 누락됨이 없도록 선정되었다.

조사대상 공무원의 특성을 살펴보면, 먼저 직급에 있어서는 유효응답자 266명 중 7급이 110명(41.4%)으로 가장 많고, 6급이 69명(25.9%), 8급 이하가 60명(22.6%), 5급 이상이 27명(10.1%)이었다. 평균 연령은 만 40.8세이고, 응답자 265명 중 30대가 111명(41.9%), 40대가 105명(39.6%)으로 전체의 81%를 차지하였고, 그밖에 50대가 34명(12.8%), 20대가 15명(5.7%)이었다. 평균 공무원 재직기간은 16.5년이고, 응답자 266명 중 11~20년 재직이 120명(45.1%), 21~30년 재직이 80명(30.1%)으로 전체의 75%를 차지하였고, 10년 이하 재직이 56명(9%), 31년 이상 재직이 10명(3.7%)이었다. 응답자 중 혁신업무 담당 경험이 있는 사람은 264명 중 66명에 불과하여 전체의 4분의 1에 불과하였다. 혁신업무 유경험자 62명의 평균 담당기간은 8개월 정도이었으며, 이 중 6개월 이하의 기간 동안 혁신업무를 담당한 사람이 35명(56.5%)으로 절반을 차지하고 있으며, 6개월에서 1년 정도의 기간 동안 혁신업무를 담당하고 있는 또는 담당했던 사람이 22명으로 전체의 35%를 차지하고 있어, 조사당시 대부분의 공무원들이 혁신업무를 담당했던 경험이 1년 이하임을 알 수 있다.

Ⅳ. 지방자치단체의 혁신역량에 대한 평가 결과

9개 지방자치단체의 혁신역량에 대한 설문조사 결과는 <표 2>에 정리되어 있는데, 전체적으로 혁신관리역량보다는 혁신기반역량이 더 많이 갖춰져 있는 것으로 나타났다. 평가항목별로는 혁신비전과 전략이 가장 많이 갖춰져 있는 반면, 혁신장애 극복 및 관리는 가장 미흡한 것으로 나타났다. 이는 아직도 지방자치단체 수준의 행정혁신이 초보적인 단계에 머무르고 있음을 나타내주는 것이다. 2005년도 지방행정혁신평가 최종 결과에서도 전체 지방자치단체 중 혁신 1단계인 미착수 단계나 2단계인 도입단계에 머무르고 있는 곳이 24.4%에 달하고 있고, 특히 혁신 4단계인 확산단계나 5단계인 내재화 단계에 이른 곳은 29.2%에 불과하였다(행정자치부, 2006).

이를 다시 설문항목별로 자세히 살펴보면, 지방자치단체 공무원들은 변화의 필요성에 대해서는 매우 크게 공감하고 있으며, 자치단체장들이 강한 혁신추진의지를 갖고 있다고 평가하고 있는 반면, 혁신목표나 활동이 주민들에게 제대로 홍보되고 있지 않고, 혁신을 위한 제반 추진 노력들이 추가적인 업무부담으로 작용하고 있는 것에 대해 가장 큰 우려를 표하고 있으며, 혁신성과 달성에 대한 보상이나 혁신활동 공유실적에 대한 보상이 제대로 안되고 있다는 점에 대해 불만이 있음을 알 수 있다. 또한, 혁신관리에 있어서 권한과 책임이 불명확하게 배분되고 있어 혁신에 대한 장애요소로 작용하고 있다고 평가하고 있다. 이는 혁신이 조직 내부에서만 그치고 지역주민들이 체감하는 데까지 이르지 못하고 있음을 나타내주는 것이며, 또한 혁신노력이 혁신을 위한 혁신으로 그칠 우려가 있어 혁신피로감을 누적시킬 수 있음을 경고하는 것이다.

<표 2> 지방행정 혁신역량 설문 결과

평가 분야	평가 항목	점수	설문 문항	점수	Cron- bach α
혁신기반	혁신비전과 전략	3.81	변화와 혁신에 대한 자신감	3.83	0.8787
			변화의 필요성 절감	4.06
			기관의 비전에 대한 정확한 이해	3.69
			기관장의 미래 환경 변화에 부합하는 혁신 추진	4.02
			기관장의 강한 혁신 추진 의지	4.23
			간부들의 기관비전에 일치하는 혁신전략 실천	3.64
			혁신목표나 활동의 대 내부 직원 홍보	3.70
			혁신목표나 활동의 대 주민 홍보	3.28
	혁신추진조직	3.57	혁신추진팀의 변화 리더십 구비	3.81	0.8925
			혁신추진팀에 필요한 권한 부여	3.46
			혁신과제수행을 위한 조직 간의 적절한 역할 분담	3.40
			혁신추진팀의 기관구성원 및 주민 제안 반영 적절	3.58
			혁시추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비	3.60
혁신관리	혁신과제발굴 및 시행	3.62	혁신비전 달성에 적합한 구체적 과제 도출	3.64	0.8304
			혁신관련 프로그램의 지속적 계획 및 실행	3.97
			혁신성과 달성에 대한 적절한 보상	3.25
			혁신과제가 이상적이면서도 실현 가능	3.64
			현재 혁신활동이 과거 혁신활동과 차별됨	3.60
	혁신교육활동	3.60	혁신담당부서의 일반 부서에 대한 지원 적절	3.72	0.8339
			혁신교육이 혁신마인드와 실행역량 강화에 적합	3.71
			자율학습, 연구활동, 토론모임을 통한 새로운 혁신 아이디어 제공	3.55
			학습활동 결과가 직무에 직접적으로 도움이 됨	3.42
	혁신활동의 공유	3.38	혁신에 대한 의견제시 및 토론 활성화를 위한 프로그램, 제도 활용 적절	3.52	0.8552
			혁신관련 지식, 정보서비스의 부서간 공유 적절	3.48
			개인별 혁신활동 공유 실적에 대한 적절한 평가 및 보상	3.15
	혁신활동관리	3.51	혁신진전 상황 평가를 위한 객관적 지표 마련	3.42	0.9193
			혁신활동 성과에 대한 적절한 자체 점검 및 진단 실행	3.57
			혁신활동 성과에 대한 점검 및 진단결과의 적절한 반영	3.54
	혁신장애극복 및 관리	3.25	혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용	2.37	0.7455
			변화는 잠시 지속될 뿐, 결국 이전으로 회귀	3.52
			불명확한 권한과 책임으로 인해 혁신장애 발생	3.29
			혁신장애요인 극복을 위한 적절한 전략 수립	3.52
			혁신장애요인 극복을 위한 전략의 적절한 실행	3.56

혁신역량의 항목간의 상관관계를 살펴보면, 혁신추진조직의 구성이나 혁신과제의 발굴 및 실행은 혁신장애 극복 및 관리와 관련된 항목을 제외한 여타 혁신역량 항목과 상대적으로 높은 정(正)의 상관관계(Pearson 상관계수 0.7 이상)를 보이고 있으나, 혁신장애 극복 및 관리가 여타 혁신역량 항목과 가장 상관관계가 낮은 것으로 나타나고 있다. 이는 혁신추진조직의 구성과 혁신과제의 발굴 및 실행은 여타 혁신역량 제고를 위한 노력과 연계작용을 통해 그 효과를 상승시키고 있으나, 혁신장애 극복 및 관리는 여타 혁신역량 제고를 위한 노력과 연계되지 못하고 있음을 나타내주는 것이라고 할 수 있다.

<표 3> 혁신역량 항목간 상관관계

	혁신비전과 전략	혁신추진 조직	혁신과제 발굴 및 실행	혁신교육 활동	혁신활동의 공유	혁신활동 관리	혁신장애 극복 및 관리
혁신비전과 전략	1
혁신추진 조직	.751(***)	1
혁신과제 발굴 및 실행	.727(***)	.775(***)	1
혁신교육 활동	.697(***)	.745(***)	.750(***)	1
혁신활동 공유	.665(***)	.699(***)	.758(***)	.767(***)	1
혁신활동 관리	.658(***)	.749(***)	.737(***)	.745(***)	.764(***)	1
혁신장애 극복 및 관리	.565(***)	.578(***)	.625(***)	.585(***)	.648(***)	.615(***)	1

*** p<.001 (2-tailed).

조사대상이 된 9개 지방자치단체 중 혁신역량이 가장 높은 곳으로 평가된 지방자치단체의 공무원들과 혁신역량이 가장 낮은 곳으로 평가된 지방자치단체의 공무원들의 혁신역량인식에 대한 차이를 살펴보았다.

혁신역량에 대한 평가항목별로 살펴보면, 두 지방자치단체 공무원들 간의 인식 차이가 가장 크게 나타난 것은 혁신활동의 공유와 관련된 것이었으나, 혁신장애 극복 및 관리나 혁신활동 관리는 상대적으로 그 차이가 가장 적었다. 이는 전반적인 혁신역량이 높은 곳이나 낮은 곳이나 모두 혁신의 장애요소를 극복하고 관리하기 위한 노력이 미흡하다는 것을 의미한다.

설문항목별로 자세히 살펴보면, 전반적인 혁신역량이 높은 지방자치단체는 그렇지 못한 지방자치단체에 비해 기관장의 혁신의지가 강하고, 혁신목표나 활동의 대 내부 직원에 대한 홍보나 대 주민 홍보를 잘 하고 있으며, 자율학습, 연구활동, 토론모임을 통해 새로운 혁신 아이디어를 창출하고 있고, 혁신관련 지식이나 정보를 부서간 공유하고 있는 반면, 혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용하는 것에 대한 부담이나 혁신장애요인 극복을 위한 적절한 전략 수립은 양 자 모두 낮은 수준으로 상대적으로 그 차이가 적었다. 이는 혁신역량이 낮은 곳은 기관장의 혁신에 대한 리더십이 부족하고 혁신의 필요성과 방향을 조직 내부 및 지역사회에 전파하지 못하고 있으며, 혁신활동이 내부적으로 확산되고 있지 않고 있음을 의미한다. 또한, 혁신활동이 시작은 되고 있으나 장애요인이 발생시에 대한 대비는 이루어지고 있지 않음을 의미한다.

<표 4> 혁신역량이 가장 높은 자치단체와 가장 낮은 자치단체 간의 평균 차이

평가 분야	평가 항목	점수 차이	t	설문 문항	점수 차이	t
혁신기반	혁신비전과 전략	.756	5.192 (***)	변화와 혁신에 대한 자신감	.667	3.135(**)
				변화의 필요성 절감	.400	2.562(*)
				기관의 비전에 대한 정확한 이해	.533	2.804(**)
				기관장의 미래환경변화에 부합하는 혁신 추진	.767	3.418(**)
				기관장의 강한 혁신 추진 의지	.905	4.445(***)
				간부들의 기관비전에 일치하는 혁신전략 실천	.737	3.577(**)
				혁신목표나 활동의 대 내부 직원 홍보	1.033	5.374(***)
				혁신목표나 활동의 대 주민 홍보	1.000	4.512(***)
	혁신추진 조직	.787	5.259 (***)	혁신추진팀의 변화 리더십 구비	.800	4.215(***)
				혁신추진팀에 필요한 권한 부여	.833	4.316(***)
				혁신과제수행을 위한 조직 간의 적절한 역할 분담	.800	3.858(***)
				혁신추진팀의 기관구성원 및 주민 제안 반영 적절	.733	4.269(***)
				혁시추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비	.767	3.604(**)
혁신관리	혁신과제 발굴 및 시행	.773	6.315 (***)	혁신비전 달성에 적합한 구체적 과제 도출	.767	4.117(***)
				혁신관련 프로그램의 지속적 계획 및 실행	.867	4.860(***)
				혁신성과 달성에 대한 적절한 보상	.700	3.633(**)
				혁신과제가 이상적이면서도 실현 가능	.900	5.931(***)
				현재 혁신활동이 과거 혁신활동과 차별됨	.633	3.254(**)
	혁신교육 활동	.775	4.213 (***)	혁신담당부서의 일반 부서에 대한 지원 적절	.700	3.231(**)
				혁신교육이 혁신마인드와 실행역량 강화에 적합	.600	2.572(*)
				자율학습, 연구활동, 토론모임을 통한 새로운 혁신 아이디어 제공	1.000	4.243(***)
				학습활동 결과가 직무에 직접적으로 도움이 됨	.800	3.872(***)
	혁신활동의 공유	.844	4.559 (***)	혁신에 대한 의견제시 및 토론 활성화를 위한 프로그램, 제도 활용 적절	.733	3.579(**)
				혁신관련 지식, 정보서비스의 부서간 공유 적절	.967	4.178(***)
				개인별 혁신활동 공유 실적에 대한 적절한 평가 및 보상	.833	3.958(***)
	혁신활동 관리	.633	3.556 (**)	혁신진전 상황 평가를 위한 객관적 지표 마련	.567	3.319(**)
				혁신활동 성과에 대한 적절한 자체 점검 및 진단 실행	.667	3.321(**)
				혁신활동 성과에 대한 점검 및 진단결과의 적절한 반영	.667	3.321(**)
	혁신장애 극복 및 관리	.580	3.882 (***)	혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용	.433	1.849
				변화는 잠시 지속될 뿐, 결국 이전으로 회귀	.567	2.515(*)
				불명확한 권한과 책임으로 인해 혁신장애 발생	.867	3.324(**)
				혁신장애요인 극복을 위한 적절한 전략 수립	.400	2.121(*)
				혁신장애요인 극복을 위한 전략의 적절한 실행	.633	3.357(**)

* p<.05 (2-tailed), ** p<.01 (2-tailed). *** p<.001 (2-tailed).

혁신역량이 가장 높은 지방자치단체와 가장 낮은 지방자치단체 간의 차이는 혁신역량 항목간의 상관관계에 있어서도 나타난다. 전반적인 혁신역량이 낮은 지방자치단체에서는 전반적인 혁신역량이 높은 지방자치단체에 비해 혁신장애 극복 및 관리가 여타 혁신역량 항목과 현저하게 낮은 상관관계를 보여주고 있다. 이는 전반적인 혁신역량이 낮은 지방자치단체에서는 혁신장애 극복 및 관리가 혁신역량 제고를 위한 다른 노력들과 연계되고 있지 못함을 보여주는 것이다. 반면, 혁신역량이 낮은 지방자치단체에서는 혁신교육활동과 여타 혁신역량 항목 간의 상관관계가 혁신역량이 높은 지방자치단체에 비해 상대적으로 높게 나타나고 있다. 이는 혁신역량이 미흡한 단계에서는 혁신교육활동이 매우 유의한 혁신역량 제고의 수단이 될 수 있음을 말해주는 것이다.

<표 5> 혁신역량이 가장 높은 자치단체와 가장 낮은 자치단체 간의

혁신역량 항목간 상관계수 비교

	혁신비전과 전략		혁신추진 조직		혁신과제 발굴 및 실행		혁신교육 활동		혁신활동의 공유		혁신활동 관리		혁신장애 극복 및 관리
	H	L	H	L	H	L	H	L	H	L	H	L	H	L
혁신비전과 전략	1	1
혁신추진 조직	.788 (***)	.716 (***)	1	1
혁신과제 발굴 및 실행	.733 (***)	.696 (***)	.825 (***)	.840 (***)	1	1
혁신교육 활동	.580 (**)	.756 (***)	.726 (***)	.786 (***)	.644 (***)	.767 (***)	1	1
혁신활동 공유	.536 (**)	.714 (***)	.695 (***)	.639 (***)	.704 (***)	.663 (***)	.720 (***)	.794 (***)	1	1
혁신활동 관리	.618 (***)	.634 (***)	.632 (***)	.707 (***)	.752 (***)	.595 (**)	.749 (***)	.836 (***)	.613 (***)	.774 (***)	1	1
혁신장애 극복 및 관리	.662 (***)	.607 (***)	.653 (***)	.470 (**)	.633 (***)	.507 (**)	.558 (**)	.376 (*)	.591 (**)	.452 (*)	.558 (**)	.392 (**)	1	1

주) H는 혁신역량이 가장 높은 자치단체를, L은 혁신역량이 가장 낮은 자치단체의 경우임.

* p<.05 (2-tailed), ** p<.01 (2-tailed). *** p<.001 (2-tailed).

혁신업무를 담당해본 공무원과 그렇지 못한 공무원 간의 혁신역량에 대한 인식 차이를 살펴보면, 혁신업무 유경험자와 무경험자 간의 인식 차이는 그리 크지 않은 것으로 나타나고 있다. 그러나 혁신업무를 담당해본 경험이 있는 공무원들은 기관의 비전에 대해 보다 정확히 이해할 수 있고, 기관장이 미래 환경 변화에 부합하는 혁신을 추진하고 있다고 생각하며, 기관장이 강한 혁신 추진의지를 갖고 있다고 더 인식하는 경향을 보이고 있다. 또한, 혁신업무 담당 경험이 없는 공무원들보다 혁신과제의 실현가능성과 혁신교육의 실효성에 대해서도 보다 긍정적으로 인식하고 있으며, 혁신장애요인 극복을 위한 전략이 적절히 수행되고 있는가에 대해서도 보다 긍정적으로 인식하고 있었다. 이는 혁신업무를 담당해 본 경험이 혁신의 필요성이나 의지, 혁신과제의 수행에 대한 이해력을 높이고 있음을 말해주는 것인데, 다른 측면으로 보면, 지방행정의 혁신이 혁신업무 담당자에게만 국한되고 있을 뿐 조직 전체로 확산되고 있지 않음을 반증해주는 것이라고도 할 수 있다.

<표 6> 혁신업무 유경험자와 무경험자간의 평균 차이(유경험자 평균 - 무경험자 평균)

평가 분야	평가 항목	점수차이	t	설문 문항	점수 차이	t
혁신기반	혁신비전과 전략	.161	1.922 (+)	변화와 혁신에 대한 자신감	.162	1.423
				변화의 필요성 절감	.157	1.569
				기관의 비전에 대한 정확한 이해	.260	2.295(*)
				기관장의 미래환경변화에 부합하는 혁신 추진	.278	2.313(*)
				기관장의 강한 혁신 추진 의지	.348	2.978(**)
				간부들의 기관비전에 일치하는 혁신전략 실천	-.003	-.028
				혁신목표나 활동의 대 내부 직원 홍보	-.025	-.228
				혁신목표나 활동의 대 주민 홍보	.081	.678
	혁신추진 조직	.090	.895	혁신추진팀의 변화 리더십 구비	.062	.523
				혁신추진팀에 필요한 권한 부여	.063	.494
				혁신과제수행을 위한 조직 간의 적절한 역할 분담	.074	.606
				혁신추진팀의 기관구성원 및 주민 제안 반영 적절	.146	1.355
				혁시추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비	.096	.767
혁신관리	혁신과제 발굴 및 시행	.133	1.592	혁신비전 달성에 적합한 구체적 과제 도출	.182	1.705(+)
				혁신관련 프로그램의 지속적 계획 및 실행	.045	.453
				혁신성과 달성에 대한 적절한 보상	.039	.332
				혁신과제가 이상적이면서도 실현 가능	.236	2.278(*)
				현재 혁신활동이 과거 혁신활동과 차별됨	.155	1.301
	혁신교육 활동	.170	1.741 (+)	혁신담당부서의 일반 부서에 대한 지원 적절	.167	1.372
				혁신교육이 혁신마인드와 실행역량 강화에 적합	.247	2.218(*)
				자율학습, 연구활동, 토론모임을 통한 새로운 혁신 아이디어 제공	.106	.818
				학습활동 결과가 직무에 직접적으로 도움이 됨	.141	1.204
	혁신활동의 공유	.103	.970	혁신에 대한 의견제시 및 토론 활성화를 위한 프로그램, 제도 활용 적절	.066	.549
				혁신관련 지식, 정보서비스의 부서간 공유 적절	.048	.380
				개인별 혁신활동 공유 실적에 대한 적절한 평가 및 보상	.187	1.616
	혁신활동 관리	.184	1.790 (+)	혁신진전 상황 평가를 위한 객관적 지표 마련	.190	1.738(+)
				혁신활동 성과에 대한 적절한 자체 점검 및 진단 실행	.164	1.487
				혁신활동 성과에 대한 점검 및 진단결과의 적절한 반영	.189	1.672(+)
	혁신장애 극복 및 관리	.111	1.326	혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용	-.025	-.208
				변화는 잠시 지속될 뿐, 결국 이전으로 회귀	.076	.585
				불명확한 권한과 책임으로 인해 혁신장애 발생	.055	.397
				혁신장애요인 극복을 위한 적절한 전략 수립	.169	1.660(+)
				혁신장애요인 극복을 위한 전략의 적절한 실행	.284	2.787(**)

+ p<.1 (2-tailed), * p<.05 (2-tailed). ** p<.01 (2-tailed).

이를 다시 혁신역량이 높은 것으로 평가된 상위 2개 자치단체와 혁신역량이 낮은 것으로 평가된 하위 2개 자치단체 간에 혁신업무 유경험자와 무경험자간 평균 차이를 비교해보았다. 그 결과, 혁신역량이 높은 자치단체에서는 혁신업무 유경험자와 무경험자간에 혁신역량에 대한 인식 차이가 매우 미미한 수준이었던데 반해, 혁신역량이 낮은 자치단체에서는 혁신업무 유경험자의 혁신역량에 대한 인식 정도가 혁신업무 무경험자에 비해 높은 것으로 나타났다. 이는 혁신역량이 높은 자치단체에서는 혁신이 단순히 혁신업무를 담당하는 사람들에게만 국한된 것이 아니라 조직 내부에 확산되고 있으나, 혁신역량이 낮은 자치단체에서는 혁신이 혁신업무를 담당하는 사람들만의 혁신으로 그치고 있음을 나타내주는 것이라고 할 수 있다.

<표 7> 혁신역량이 높은 자치단체와 낮은 자치단체간의 혁신업무 유경험자와 무경험자간 평균 차이의 비교(유경험자 평균 - 무경험자 평균)

평가 분야	세부 평가항목	점수 차이		설문 문항	점수 차이
		H	L		H	L
혁신기반	혁신비전과 전략	-.112	.435 (*)	변화와 혁신에 대한 자신감	-.191(+)	.370(+)
				변화의 필요성 절감	.099	.143
				기관의 비전에 대한 정확한 이해	-.020	.335
				기관장의 미래환경변화에 부합하는 혁신 추진	-.133	.627(*)
				기관장의 강한 혁신 추진 의지	-.034	.673(*)
				간부들의 기관비전에 일치하는 혁신전략 실천	-.185	.414(+)
				혁신목표나 활동의 대 내부 직원 홍보	-.149	.531(*)
				혁신목표나 활동의 대 주민 홍보	-.285	.379
	혁신추진 조직	-.154	.284	혁신추진팀의 변화 리더십 구비	-.170	.314
				혁신추진팀에 필요한 권한 부여	.002	.062
				혁신과제수행을 위한 조직 간의 적절한 역할 분담	-.309	.391
				혁신추진팀의 기관구성원 및 주민 제안 반영 적절	.064	.152
				혁시추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비	-.355(+)	.503(+)
혁신관리	혁신과제 발굴 및 시행	-.233	.316 (*)	혁신비전 달성에 적합한 구체적 과제 도출	-.147	.531(**)
				혁신관련 프로그램의 지속적 계획 및 실행	-.362(+)	.326
				혁신성과 달성에 대한 적절한 보상	-.262	.078
				혁신과제가 이상적이면서도 실현 가능	-.082	.382(+)
				현재 혁신활동이 과거 혁신활동과 차별됨	-.312	.260
	혁신교육 활동	-.150	.385 (+)	혁신담당부서의 일반 부서에 대한 지원 적절	.020	.351
				혁신교육이 혁신마인드와 실행역량 강화에 적합	-.062	.559(*)
				자율학습, 연구활동, 토론모임을 통한 새로운 혁신 아이디어 제공	-.417	.453
				학습활동 결과가 직무에 직접적으로 도움이 됨	-.142	.177
	혁신활동의 공유	-.176	.452 (*)	혁신에 대한 의견제시 및 토론 활성화를 위한 프로그램, 제도 활용 적절	-.248	.326
				혁신관련 지식, 정보서비스의 부서간 공유 적절	-.229	.621(*)
				개인별 혁신활동 공유 실적에 대한 적절한 평가 및 보상	-.051	.410(+)
	혁신활동 관리	-.151	.332	혁신진전 상황 평가를 위한 객관적 지표 마련	-.330(+)	.161
				혁신활동 성과에 대한 적절한 자체 점검 및 진단 실행	-.062	.453(+)
				혁신활동 성과에 대한 점검 및 진단결과의 적절한 반영	-.062	.382
	혁신장애 극복 및 관리	-.183	.148	혁신노력이 추가적인 업무부담으로 작용	.030	-.174
				변화는 잠시 지속될 뿐, 결국 이전으로 회귀	-.395	.267
				불명확한 권한과 책임으로 인해 혁신장애 발생	-.204	-.043
				혁신장애요인 극복을 위한 적절한 전략 수립	-.287	.102
				혁신장애요인 극복을 위한 전략의 적절한 실행	-.054	.568(**)

주: H는 혁신역량이 가장 높은 자치단체를, L은 혁신역량이 가장 낮은 자치단체의 경우임. (  )안은 t값에 대한 유의수준을 나타냄.

+ p<.1 (2-tailed), * p<.05 (2-tailed). ** p<.01 (2-tailed).

V. 혁신 확산에의 함의

이상의 지방행정 혁신역량에 대한 설문조사 결과는 혁신 확산에 다음과 같은 함의를 던져 준다.

1. 혁신동력 확보단계의 장애 극복

혁신동력을 확보하는 단계에서 가장 중요한 것은 기관장의 리더십을 확보하는 것이다. 일반적으로 볼 때, 혁신이 안 되는 가장 큰 이유는 혁신에 불을 붙이지 못하기 때문이다. 이렇게 혁신에 불을 붙이는 혁신동력의 확보에 있어서 기관장의 역할은 절대적이다. 기관장의 상황인식 결여로 인한 관심부재는 혁신초기의 난관으로 작용할 수밖에 없다. 2005년 지방행정 혁신역량 평가 결과에서도 기관장의 혁신추진의지는 대체로 강한 것으로 나타났으나, 혁신역량이 가장 높은 지방자치단체와 가장 낮은 지방자치단체 간에는 기관장의 강한 혁신추진 의지에 있어서 큰 차이가 있음을 볼 수 있었다.

그러나 기관장의 힘만으로는 애써 불을 붙인 혁신이 유지될 수 없다. 최고관리자의 의지가 분명하더라도 업무의 수행을 담당하고 있는 공무원들의 의지나 혁신적인 분위기가 없다면 혁신은 불가능하다. 다시 말해서, 기관장의 의사를 전달하고 기관장의 혁신의지를 실행시킬 혁신주체가 없을 경우에는 혁신동력이 유지되지 못한다는 것이다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과에서도 간부들의 혁신전략 실천의지는 기관장의 혁신추진의지에 상당히 못 미치는 것으로 드러났다. 따라서 기관장의 혁신주체에 대한 강력한 지원이 필요하고, 이들에게 기관장의 강력한 혁신의지를 전달하고, 혁신주체에게 사명감을 주입할 필요가 있다.

혁신주체가 혁신방법에 대하여 아무런 지식을 가지고 있지 못할 때도 혁신동력 확보가 어렵게 된다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과에서도 혁신추진팀의 혁신에 필요한 전문성 구비 정도에 대한 인식은 기관장의 혁신의지 정도에 훨씬 못 미치는 것으로 드러났다. 즉, 혁신에도 학습이 필요하다는 것인데, 이를 위해서는 기관장이 학습에 솔선수범할 필요가 있고, 기관장이 지속적으로 학습에 관심을 보일 필요가 있다.

2. 혁신비전 설정시의 장애 극복

혁신비전을 설정하는데 있어서 가장 중요한 것은 현재에 대한 정확한 상황을 파악하는 것이다. 혁신비전과 방향을 설정하지 못하는 중요한 이유는 기관 자체의 위기의식이 형성되어 있지 않기 때문이다. 이를 위해서는 단지 행정 공무원의 관점에서 현 상황을 보는 것이 아니라, 고객(수용자) 관점에서 뒤집어 보는 것이 필요하다. 다행히도 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과, 변화의 필요성에 대해서는 인식하는 정도가 상당히 높은 것으로 나타났으며, 전반적으로 혁신역량이 높은 자치단체와 혁신역량이 낮은 자치단체 간에도 그 차이는 크지 않은 것으로 나타났다.

그러나 피부에 와 닿지 않는 동떨어진 비전이나 방향 설정도 혁신을 어렵게 한다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과, 기관의 비전에 대한 이해의 정도는 변화의 필요성을 절감하고 있는 정도에 비해 상당히 떨어지는 것으로 나타났으며, 전반적으로 혁신역량이 높은 자치단체와 혁신역량이 낮은 자치단체 간에도 그 차이는 크지 않은 것으로 나타났다. 또한, 혁신목표나 활동을 내부적으로 그리고 외부 주민을 대상으로 충분히 홍보하지 않고 있는 것으로 드러났으며, 전반적인 혁신역량이 낮은 곳은 상대적으로 기관 대내외적인 비전 공유의 정도가 매우 미흡한 것으로 드러났다.

따라서 혁신 비전은 이해하기 힘들고 복잡한 것이 아니라, 1분 이내에 누구나 설명할 수 있는 비전이 되어야 한다. 이를 위해서 비전을 설정할 때 외부기관에 전적으로 맡겨서 그들이 만들어 준 비전에만 의존하지 말아야 할 것이며, 공무원들은 물론 주민들이 쉽게 공감하는 내용이 되어야 할 것이다.

3. 혁신활동 전개 단계의 장애 극복

1) 혁신과제 도출시의 장애요인과 극복 방안

혁신비전과 연계된 적절한 혁신과제를 도출하지 못하면 혁신은 실패하게 된다. 이러한 혁신과제를 도출하는데 있어서 가장 큰 문제는 조직의 위기를 해소하기 위한 큰 그림의 과제를 설정하지 못하거나, 건수 중심의 면피성 말단·지엽적 과제를 도출하는데 있다. 따라서 미래상과 연결된 과제를 도출하는 것이 필요하고, 부서단위로 고립된 과제보다는 부서를 초월하는 부서횡단적 혁신과제를 도출하는 것이 필요하다.

혁신과제를 도출하였다고 하더라도 혁신과제를 효과적으로 실행할 혁신팀을 구성하지 못하거나 혁신팀을 효과적으로 지원하지 못하면 혁신은 실패할 수밖에 없다. 그러나 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과, 혁신추진팀에 적절한 권한이 부여되고 있는 정도는 상대적으로 낮게 나타나고 있으며, 혁신과제수행을 위한 조직 간의 적절한 역할 분담도 낮은 것으로 드러났다. 따라서 혁신과제 실행에 대한 기관장 이하 부서장들의 적극적인 지원을 확보하는 것이 필요하다.

혁신과제를 실제로 실행하지 못하면 혁신은 실패로 끝나고 만다. 이는 말은 무수히 많으나 실제로 이를 실행시키는 행동이 없는 경우에 발생한다. 실제로 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과에서도 혁신관련 프로그램이 지속적으로 계획되고 실행되고 있는 것으로 인식되고 있으나, 이러한 혁신프로그램의 진전 상황을 객관적으로 평가하기 위한 지표를 마련하거나, 성과에 대한 적절한 점검과 진단을 하고, 그 결과를 적절하게 반영하는 일에는 소홀한 것으로 나타났다.

따라서 혁신과제가 실제로 실행되고 있는지를 평가하기 위한 평가시스템을 구축하는 것이 필요하다. 평가시스템을 통해 혁신과제에 대한 지속적인 모니터링을 할 수 있어야 하고, 단순히 모니터링을 한 것에 그치는 것이 아니라, 평가결과에 대한 환류를 통해 개선으로 이어지는 것이 필요하다.

2) 혁신교육과 공유활동시의 장애요인과 극복 방안

혁신동력이 확보되어도 구성원에 대한 적절한 교육과 이들과의 대화가 없다면 또 다른 장애를 만나게 된다. 일반적으로 혁신에 대해서는 총론에는 찬성하나 각론에 있어서는 반대하는 경향이 짙고, 혁신이 안 되는 이유를 다른 사람의 탓으로 돌리는 책임회피가 있게 된다. 따라서 공식적인 교육 이외에도 자율적인 모임을 통해 혁신 아이디어를 창출하는 노력과 이를 공유하는 노력도 필요하다. 그러나 2005년도 지방행정 혁신역량 평가 결과, 이러한 자율학습, 연구활동, 토론모임을 통한 새로운 혁신 아이디어의 생산은 그 정도가 상대적으로 미흡한 것으로 나타났고, 특히, 전반적인 혁신역량이 높은 곳과 낮은 곳간에 격차가 매우 큰 것으로 나타났다. 또한, 혁신관련 지식이나 정보서비스의 부서간 공유도 미흡한 것으로 나타났다.

이를 극복하기 위해서는 혁신성과나 혁신공유실적에 대한 보상을 확실하게 약속할 필요가 있다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가에서도 개인별 혁신활동 공유실적에 대한 적절한 평가 및 보상과 혁신성과 성공적 달성자에 대한 적절한 보상이 잘 이루어지고 있지 않는 것으로 나타났다.

3) 혁신활동 실행시의 장애요인과 해결방안

혁신활동을 실행하다보면 혁신 피로감이 생길 수 있다. 그런데, 이러한 혁신의 피로감은 “혁신 따로, 업무 따로”에서 오는 것이다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가에서도 혁신노력이 추가적 업무 부담으로 작용하고 있는 것으로 높게 인식되고 있었으며, 이러한 인식에는 전반적인 혁신역량이 높은 곳이나 낮은 곳이나, 혁신업무 경험이 있는 사람이나 없는 사람이나 큰 차이가 없었다. 이러한 혁신 피로감을 극복하기 위해서는 새로운 일을 만드는 것이 아니라 자기 업무를 바꾸는 것이 필요하다. 즉, 혁신의 대상은 사람이 아니라 시스템임을 인식하고, 혁신 인프라를 구축하는 것이 필요하다.

더 나아가, 혁신에 공감하는 소수를 확보하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 이러한 공감하는 소수에 대한 적극적인 조직적 지원이 필요하다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가에서 “불명확한 권한과 책임으로 인해 혁신장애가 발생”하는지에 대해서 상대적으로 낮은 평가를 받고 있었는데, 공감하는 소수에 대해서는 권한과 책임을 명확하게 부여하고 지원할 필요가 있다.

VI. 결론

모두가 혁신에 동참할 것이라는 확신을 갖고, 동시에 그 혁신이 바람직한 것이라는 공감대가 형성되면, 혁신의 확산은 사실상 아무런 문제가 없다. 그러나 혁신적인 아이디어와 행동은 대부분 관행과 문화의 변화를 수반하며 이는 동질집단 내 다른 구성원과의 관계에서는 튀는 행동이 될 가능성이 높은데, 이는 우리나라와 같은 문화에서는 더더욱 받아들이기 어려운 것일 수 있다. 2005년도 지방행정 혁신역량 평가에서도, 전반적인 혁신역량이 높은 자치단체에서는 혁신이 단순히 혁신업무를 담당하는 사람들에게만 국한된 것이 아니라 조직 내부에 확산되고 있으나, 혁신역량이 낮은 자치단체에서는 혁신이 혁신업무를 담당하는 사람들만의 혁신으로 그치고 있는 것으로 나타났다.

이러한 현상이 의미하는 것은 혁신을 함에 있어서는 정부 또는 단위조직 전체의 역량을 집중해야 하며, 동시에 개인의 모든 역량을 집중하지 않으면 안 되는 것이라는 점이다. 즉 돌파(breakthrough)를 통한 근본적인 변화로서의 혁신이 필요하다는 것이다(강정석, 2005).

혁신이 조직에 안착하지 못하는 이유는 구성원들의 과거로의 회귀를 막을 수 있는 장치를 마련하지 못했기 때문이다. 이러한 내부동력은 조직운영시스템의 기본적인 요소인 조직·인사·평가 시스템이 성과주의에 기반을 둔 시스템으로 전환되어야 가능하다. 따라서 지속 가능한 혁신시스템을 구축하는데 있어서 가장 핵심적인 장치는 새로운 조직, 인사, 고객관리와 연계하는 성과관리 시스템을 구축하는 것이다. 성과관리시스템은 혁신비전과 혁신전략을 가장 잘 나타나는 방향으로 설계되어야 한다. 이러한 시스템은 조직·인사·평가가 성과를 중심으로 하나의 수레바퀴처럼 맞물려 돌아가야 그 효과를 극대화할 수 있다. 각종 개선과제에 대한 적절한(공정한) 평가와 보상이 이루어지지 않을 때도 혁신은 조직에 내재화되기 어렵다. 따라서 인센티브와 인사평가를 동시에 반영해야 하고, 혁신 성공사례를 기관 내에서 적절히 공유하는 것도 혁신을 조직에 안착시키는데 도움이 될 것이다.

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홍준현(洪準賢): 미국 University of Pittsburgh에서 행정학 박사학위(논문: Dispersal of Public Housing in the U.S.: An Analysis of Intra- and Inter-Metropolitan Variations in the Location of Public Housing, 1995)를 취득하고, 현재 중앙대학교 행정학과 부교수로 재직하고 있다. 주요 관심분야는 지방자치, 도시정책, 정책분석 등이고, 최근 저서와 논문으로는 "중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여의 실태와 시사점"(2007), “시군통합의 지역경제성장 효과(공저)”(2007), “지방분권 수준 측정을 위한 지방분권 지표의 개발과 적용(공저)”(2006), ｢글로벌시대의 행정경쟁력(공저)｣(2006) 등이 있다.

<E-mail: jhhong@cau.ac.kr/논문접수일: 2008. 9. 27/심사개시일: 2008. 10. 14/심사완료일: 2008. 11. 20>